Глава VI. Двойное гражданство и безгражданство

_ 1. Двойное гражданство

Обладание гражданством двух или нескольких независимых друг от друга государств принято называть двойным или множественным гражданством.

В царской России и власти, и исследователи вопросов подданства относились к двойному подданству отрицательно. "Состояние в русском подданстве, - писал В.В. Сокольский, - исключает возможность состояния в подданстве другой державы. Поступлением в русское подданство прежнее подданство прекращается*(416). Все подданные других держав почитаются по нашим законам иностранцами, доколе не вступят установленным порядком в подданство России. Множественное подданство считается явлением не нормальным в современном развитом государственном строе. Прежде часто встречались так называемые смешанные подданные. При разделе Польши, вследствие того, что одни и те же лица оказались владеющими недвижимым имуществом в частях бывшего польского государства, присоединенных к различным, участвовавшим в разделе Польши державам, появился класс смешанных подданных (sujets mixtes) и у нас в России. Конвенцией 15 января 1797 года, заключенной между Россией, Прусской и Австрией об окончательном разделе Польши (1-е П.С.З. N 17736 п. 11 и 12) условлено было "не терпеть более впредь, чтобы кто-либо из подданных (т.е. договорившихся сторон) почитался смешанным подданным, но, чтобы как самое существование, так равно и название таковых впредь совсем уничтожены были, вследствие чего каждый из взаимных подданных будет обязан в пятилетний срок объявить, за которым государством желает он оставаться в подданстве". Наконец, для установления полного различия между подданными и иностранцами, следует указать на то, что по нашему законодательству граждане В.К. Финляндского не почитаются иностранцами (1-е П.С.З. N 30257 сенатский указ 24 февраля 1825 года), а только обывателями известной части Империи, которым местными узаконениями предоставлены особые преимущества и привилегии. Совокупность этих преимуществ и привилегий и называется нашим законодательством правами финляндского гражданства (приложение к ст. 312 (прим. 2) тома IX Свода законов по изданию 1876 года)"*(417).

Аналогичной точки зрения придерживался и В.М. Гессен. Он считал, что с международно-правовой точки зрения подданным данного государства может быть только такое лицо, которое во всех других государствах является иностранцем, поскольку господство государства над подданными, находящимися в его пределах, является исключительным. Господство государства над подданным, находящимся вне его пределов, ограничено не личной, а территориальной принадлежностью его к другому государству. Личная принадлежность одного и того же индивида, как подданного, к двум, независимым друг от друга, государствам, является, с международно-правовой точки зрения, невозможной, ибо в каждом таком государстве юридический статус индивида не может быть определен именно теми моментами, которые являются существенными в понятии подданства.

Вместе с тем, полагал В.М. Гессен, иностранцем в государстве с точки зрения международного права может быть только такое лицо, которое в другом государстве является подданным. Сущность такого отношения, которое называется иностранством, по его мнению, заключается именно в том, что господство над иностранцами территориальной власти ограничено- и должно быть ограничено принадлежностью этого иностранца, как подданного, к другому государству. Если иностранец везде является иностранцем, господство над ним каждого государства, в пределах которого он пребывает, может быть таким же исключительным, как и господство над подданными*(418).

"Таким образом, - писал В.М. Гессен, - с точки зрения международного права, явления двуподданства... должны быть признаны невозможными, по существу. Каждый индивид в международном обороте является подданным определенного государства; каждый является подданным только одного государства.

Подданным в данном государстве является лицо, которое во всех других государствах является иностранцем; иностранцем - лицо, которое в другом государстве является подданным"*(419).

В.М. Гессен считал, что вопрос о подданстве лица, признаваемого подданным двумя государствами может возникнуть как в отношении этих государств друг к другу, так и в каждом третьем государстве, в котором безподданный является, во всяком случае, иностранцем.

В первом случае, полагал он, вопрос разрешается в зависимости от фактической связи двуподданного с определенным государством. То государство, в пределах которого находится лицо, являющееся его подданным, имеет бесспорное и несомненное право трактовать его как такового, - совершенно независимо от того, является ли оно подданным другого государства или нет. Оно имеет право привлечь такое лицо к отбыванию воинской повинности; отказать другому государству в его выдаче; оно определяет его публичный и цивилистический статус исключительно своим правом.

Другое государство никаких прав в отношении к своему подданному не имеет до тех пор, пока он находится в пределах государства, признающего его равным образом своим подданным.

Вопрос о действительном с международно-правовой точки зрения подданстве лиц, являющихся подданными двух или нескольких государств может, считал В.М. Гессен, возникнуть и в третьем, непосредственно незаинтересованном государстве, для которого двуподданный является, во всяком случае, иностранцем. Вопрос этот чаще всего возникает при определении личного статуса двуподданного иностранца.

В.М. Гессен подчеркивал, что нет необходимости доказывать, что ни альтернативное, ни кумулятивное применение двух правопорядков, двух национальных законодательств при определении личного статуса индивида совершенно немыслимо. Он отмечал, что поскольку этот статус определяется отечественным законом индивида, двуподданство в области частного международного права является логически и практически невозможным. Определяя личный статус двуподданного, каждый судья в любом государстве оказывается вынужденным из двух национальных законодательств выбрать одно, другими словами, признать двуподданного подданным определенного государства*(420).

Советская наука также отвергала двойное гражданство. В правовой литературе подчеркивалось, что преобладающим источником двойного гражданства (биполидизм) являются так называемые коллизии правовых норм различных государств по вопросам гражданства, т.е. расхождение в установленных государствами условиях и порядке приобретения и утраты гражданства. В результате этого лицо может приобрести, иногда помимо своего желания и даже ведома, гражданство в двух государствах или получить новое гражданство, не теряя старого*(421). "Обладание лицом двойным или множественным гражданством,отмечает В.С.Шевцов,нарушает государственный суверенитет, поскольку тем самым подрывается основополагающий принцип гражданства - осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами"*(422)

Не признавало двойного гражданства и советское законодательство. Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства" требовал извещения иностранных государств о приобретении советского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств.

Согласно декрету СНК РСФСР 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство" лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли (п. 8). В соответствии с циркуляром НКИД РСФСР от 8 декабря 1921 г. иностранцы, не потерявшие с переходом в российское гражданство по национальным законам родины прежнее свое гражданство, должны были приложить к заявлению также свидетельство об отсутствии препятствий к указанному переходу со стороны своего правительства.

В Положениях о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 11), 1930 г. (ст. 4) и 1931 г. (ст. 4) устанавливалось, что иностранные граждане, принятые в гражданство Союза ССР, не пользуются правами и не несут обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства*(423). Однако в них прямо не запрещалось нахождение лица помимо советского гражданства еще и в гражданстве других иностранных государств.

Закон о гражданстве СССР 1938 г. не затрагивал проблем двойного гражданства. Между тем государственная практика в предвоенные годы исходила из отрицания двойного гражданства. Не признавая за советскими гражданами принадлежности к гражданству других государств, СССР постоянно принимал меры к устранению фактов двойного гражданства. Так, в соответствии с соглашением, подписанным 24 апреля 1937 г. СССР и Монгольской Народной Республикой, стороны взаимно обязались не принимать на своей территории в гражданство лиц, состоящих в гражданстве другого договаривающегося государства без его согласия (ст. 1).

Стороны также договорились, что соглашение ни в чем не ограничивает их права принимать в свое гражданство в порядке, установленном законом страны, лиц, заявивших, что они состоят в гражданстве другой договаривающейся стороны, но не представивших в доказательство своего заявления паспорт или документ, его заменяющий, подтверждающий состояние в этом гражданстве. Вместе с тем предусматривалось, что дипломатическое или консульское представительство подлежащей стороны имеет право просить правительство другой стороны отложить оформление приема данного лица в свое гражданство впредь до выяснения вопроса о том, не является ли лицо, о котором идет речь, гражданином страны дипломатического или консульского представительства. Если в результате такого выяснения окажется, что данное лицо является гражданином страны дипломатического или консульского представительства, то требуется получение согласия этой страны для перехода в гражданство другой стороны (ст. 3).

Каждая из договаривающихся сторон обязывалась сообщать другой стороне список тех лиц, которые были приняты в ее гражданство. При этом предусматривалось, что при наличии у одной из сторон каких-либо сомнений в отношении того или иного из лиц, значащихся в сообщенном этой стороне списке, эта сторона имела право в течение трех месяцев со дня получения списка совместно с другой стороной рассмотреть принятое в отношении каждого данного лица решение, в целях, если это будет признано необходимым, его пересмотра (ст. 4)*(424).

Следует сказать, что стремление СССР избавиться от проблем, связанных с двойным гражданством, характерное для большинства других государств, было связано не только с тем, что двойное гражданство создает изрядную путаницу в отношениях между государством и его гражданами, но, главным образом, со стремлением оградить советских граждан от зарубежного влияния и зарубежных связей.

После окончания Второй мировой войны вследствие перемещения больших групп населения, развития экономических и культурных связей между государствами проблемы двойного гражданства приобрели особую остроту. В связи с этим Союзом ССР был предпринят ряд мер, в том числе заключены двусторонние конвенции об урегулировании вопроса о двойной гражданстве с другими странами*(425): 22 мая 1956 г. была подписана конвенция с Югославией, 24 августа 1957 г. - с Венгрией, 4 сентября 1957 г. - с Румынией, 18 сентября 1957 г. - с Албанией, 5 октября 1957 г. - с Чехословакией, 12 декабря 1957 г. - с Болгарией, 16 декабря 1957 г. - с КНДР, 21 января 1958 г. - с Польшей, 25 августа 1958 г. - с МНР, 21 января 1963 г. - с Венгрией, 31 марта 1965 г. - с Польшей, 18 августа 1966 г. - с Болгарией, 1 сентября 1975 г. - с МНР, 28 июля 1978 г. - с Румынией. Кроме того, Союзом ССР были заключены договоры о предотвращении возникновения двойного гражданства с ГДР (1969 г.) и Чехословакией (1978 и 1980 гг.)*(426). Все они, кроме конвенций, подписанных СССР с Болгарией, Чехословакией и Югославией, предусматривали, что лица, проживающие на территории одной из договаривающихся сторон, которых обе стороны на основании своего законодательства считают своими гражданами, могли избрать гражданство любой из сторон.

Советско-югославская конвенция не применялись к лицам, которые, не получив разрешения на выход из гражданства одной стороны, приобрели гражданство другой, но постоянно проживали на территории стороны, гражданство которой имели первоначально. Стороны согласились считать таких лиц гражданами государства, на территории которого они проживали.

Конвенции, подписанные СССР с Болгарией и Чехословакией, охватывали более широкий круг лиц, чем остальные. Они распространялись и на лиц, имевших гражданство сторон, но проживающих на территории третьих государств.

Во всех конвенциях устанавливался следующий порядок избрания гражданства: лица с двойным гражданством подавали заявление о своем желании избрать гражданство стороны в дипломатическое или консульское представительство этой стороны. Конвенции с Болгарией и Чехословакией предусматривали также, что подпадающие под их действие лица, проживающие на территории третьих государств, подают заявления об избрании гражданства в дипломатическое или консульское представительство страны, гражданство которой они решили избрать. Заявления об избрании гражданства могли подаваться совершеннолетними лицами в течение одного года со дня вступления соответствующей конвенции в силу.

Конвенции, подписанные СССР с Югославией, Албанией, МНР, КНДР и Польшей, содержали специальные постановления о том, что избрание гражданства должно производиться на основе полной добровольности.

После избрания заинтересованными лицами конкретного гражданства, согласно условиям конвенций, другое гражданство ими утрачивалось. Если же в течение установленного срока они не подали заявлений, стороны их рассматривали как граждан государства, на территории которого они проживали. Конвенции, подписанные СССР с Болгарией и Чехословакией, предусматривали, что лица с двойным гражданством, проживающие на территории третьих государств и не подавшие в срок заявления, будут считаться гражданами стороны, на территории которой они имели постоянное местожительство до выезда за границу.

Во всех конвенциях предусматривалась обязанность сторон представить другой стороне список лиц, избравших ее гражданство. В конвенциях, подписанных СССР с Румынией, Югославией и Албанией, подчеркивалось, что лица, ходатайства которых не будут удовлетворены, будут считаться не подавшими заявления и рассматриваться как граждане стороны, на территории которой они проживают. Смысл этого положения раскрывала формулировка п. 2 ст. 5 советско-венгерской конвенции, в котором указывалось: "Если Договаривающаяся Сторона, которая выносит решение по заявлению, не признает за заявителем гражданство, за которое он высказался, то заявитель будет рассматриваться как не подавший заявления".

Лицам, избравшим гражданство одной из сторон, разрешалось сохранить местожительство на территории другой стороны. Несовершеннолетние лица, родители которых в соответствии с конвенциями приобретали одинаковое гражданство, следовали гражданству родителей. Если же гражданство родителей оказывалось различным, то гражданство их детей определялось либо соглашением между родителями, либо, при отсутствии соглашения, их местожительством. В случае проживания одного из родителей на территории одной стороны, а второго- на территории другой, гражданство ребенка, при отсутствии между ними соглашения, определялось гражданством родителя, на воспитании которого он находится.

Советско-югославская конвенция не предусматривала возможности какого-либо соглашения между родителями, имеющими различное гражданство: ребенок следовал гражданству стороны, на территории которой он проживал со своими родителями или родителем. В конвенциях, подписанных СССР с Болгарией и Чехословакией, устанавливалось, что дети, имеющие двойное гражданство и проживающие на территории третьих государств, при отсутствии соглашения между родителями сохраняют гражданство сторон, где они или их родители до выезда за границу постоянно проживали.

В ряде конвенций (с Югославией, Польшей, Венгрией) говорилось о гражданстве детей, родители которых приобрели разное гражданство в соответствии с конкретной конвенцией. Таким образом, эти конвенции должны были применяться лишь к детям лиц, имевших двойное гражданство до вступления конвенции в силу. Иначе эти положения формулировались в конвенциях, заключенных СССР с Чехословакией, Болгарией, МНР и др.

В конвенциях подчеркивалось, что если один из родителей имеет или изберет гражданство одной стороны, а другой имеет или изберет гражданство другой, то гражданство их детей определяется соглашением между ними, и т.д. Дети, обладавшие двойным гражданством, которые не имели родителей или если не было известно местопребывания их родителей, сохраняли гражданство стороны, на территории которой проживали. Несовершеннолетние, которым в момент действия конвенций исполнилось 14 лет (в советско-югославской конвенции- 16 лет), могли исключать применение других постановлений о гражданстве детей, избрав гражданство другой стороны.

Срок действия конвенций был ограничен. Поэтому они не могли привести к полному устранению двойного гражданства. Практически они ликвидировали лишь случаи двойного гражданства. Только две конвенции- с Болгарией и Чехословакией- содержали положения, обеспечивающие устранение двойного гражданства в будущем. В ст. 5 обеих конвенций предусматривалось, что при возникновении в дальнейшем вопроса о двойном гражданстве детей выбор их гражданства будет осуществляться родителями; при отсутствии такого соглашения они приобретали гражданство государства, на территории которого родились. Советско-чехословацкая конвенция содержала дополнительное положение: если ребенок родился на территории третьего государства, он приобретал гражданство государства, на территории которого постоянно проживали его родители до выезда за границу.

Приобретение двойного гражданства в результате вступления в брак граждан государств, подписавших конвенции, не было возможно, поскольку ни одна из этих стран не придерживалась правила "жена следует гражданству мужа". Что касается возникновения двойного гражданства при натурализации, то в государствах- участниках конвенций в ряде случаев это также было невозможно.

Между большинством государств, подписавших конвенции, сложился международно-правовой обычай, согласно которому в принципе ни одно из этих государств не принимало в свое гражданство граждан другого государства, если они не имели соответствующего разрешения его компетентных органов. Этот обычай был воспринят, например, СССР, Чехословакией, Румынией, Польшей, Болгарией, КНДР, ГДР.

Существование нормы национального права о приеме в гражданство не препятствовало ее включению в договор. Наоборот, это делало данную норму более определенной. Так, она была закреплена в конвенциях о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, заключенных СССР с Венгрией от 21 января 1963 г., с Польшей от 31 марта 1965 г. и с Болгарией от 6 июля 1966 г. Эти конвенции, в противоположность предыдущим конвенциям о двойном гражданстве с участием СССР, были направлены не столько на ликвидацию существующих случаев двойного гражданства, сколько на предотвращение их возникновения в будущем.

Действие конвенций распространялось на детей, рожденных от браков между советскими и соответственно венгерскими, польскими или болгарскими гражданами, и граждан каждой из сторон, желавших принять гражданство другой стороны. Гражданство детей определялось, согласно конвенциям, соглашением родителей. Заявления об этом подавались в течение года (конвенции, заключенные СССР с Венгрией и Болгарией) или в течение трех месяцев (советско-польская конвенция) с момента рождения ребенка в дипломатическое или консульское представительство либо в другие компетентные органы государства в зависимости от того, чье гражданство избрано.

В советско-польской конвенции предусматривалось, что родители ребенка, имеющего ко дню ее вступления в силу гражданство обеих сторон, могли выбрать для него гражданство одной из сторон. В конвенциях, подписанных СССР с Венгрией и Болгарией, эта же мысль была выражена несколько иначе: в них говорилось о том, что родители имеют право выбрать гражданство для детей, родившихся в период между окончанием действия предыдущей конвенции о двойном гражданстве и моментом вступления в силу новой конвенции. Срок подачи заявления в этом случае во всех трех конвенциях устанавливался в один год.

Согласно советско-венгерской конвенции, при отсутствии соглашения родителей дети независимо от того, родились ли они до или после вступления конвенции в силу, получали гражданство стороны, на территории которой проживали к моменту срока подачи заявления. В советско-польской конвенции это положение распространялось лишь на детей с двойным гражданством, родившихся до вступления новой советско-польской конвенции в силу; дети же советских и польских граждан, родившиеся после ее вступления в силу, при отсутствии соглашения между родителями получали гражданство страны, в которой они родились. В советско-болгарской конвенции предусматривалось, что во всех указанных случаях дети получали гражданство страны, на территории которой они родились.

Если один из родителей умер или место его пребывания неизвестно, ребенок следовал гражданству другого родителя. При раздельном проживании родителей в случае отсутствия соглашения между ними ребенок получал гражданство того из них, на воспитании которого он находился. Если родители умерли или их местопребывание неизвестно, ребенок получал гражданство государства, в котором проживал.

Советско-польская конвенция распространила последнее положение только на детей, уже родившихся к моменту вступления ее в силу и имеющих двойное гражданство. Кроме того, несовершеннолетние сохраняли, согласно конвенции, гражданство стороны, на территории которой проживали, если они находились под опекой в связи с лишением их родителей родительских прав, а если воспитание ребенка было поручено по судебному решению одному из родителей, он получал гражданство этого родителя.

В случае рождения ребенка с двойным гражданством на территории третьего государства его гражданство определялось соглашением родителей, которые подавали об этом заявление в дипломатическое или консульское представительство соответствующего государства. При отсутствии такого соглашения гражданство ребенка определялось местожительством (советско-болгарская конвенция), постоянным местожительством (советско-венгерская конвенция) или совместным местожительством (советско-польская конвенция) его родителей до выезда за границу. Если же они не имели такого местожительства на территории одной из сторон, ребенок следовал гражданству матери.

Согласно конвенциям, подписанным СССР с Польшей и Болгарией, если ребенок с двойным гражданством не родился, а лишь проживает на территории третьего государства, он, в случае отсутствия соглашения между родителями, считался гражданином стороны, на территории которой родился. Указанные конвенции содержали также положения, направленные на ликвидацию существовавших случаев двойного гражданства (п. 2 ст. 5 советско-польской конвенции и п. 2 ст. 9 советско-болгарской конвенции). В них предусматривалось, что лица, являющиеся гражданами одной стороны, которые, не утратив прежнего гражданства, приобрели гражданство другой стороны, ко дню вступления в силу соответствующей конвенции, получали гражданство той стороны, на территории которой проживали. Если же они постоянно проживали на территории третьего государства, они считались гражданами той стороны, гражданство которой приобрели позднее.

Конвенции 1963, 1965 и 1966 гг. сочетали в себе положения соглашения с Монголией 1937 г. и советско-чехословацкой конвенции 1957 г., дополняя и упрощая некоторые из них. Например, в соответствии с конвенцией 1937 г. требовалось, чтобы согласие компетентных органов стороны, гражданин которой хотел приобрести гражданство другой стороны, на его выход из гражданства запрашивали органы последней. Конвенции же 1963, 1965 и 1966 гг. этого не предусматривали. Заинтересованное лицо само могло представить в органы стороны, гражданство которой оно хотело принять, документы, свидетельствующие о согласии на это органов другой стороны.

Определенный интерес представляет Соглашение между Правительством СССР и Правительством Канады по вопросам гражданства от 14 июля 1967 г. В нем указывалось (ст. 2), что лицу, приезжающему на территорию Канады с советским паспортом, в котором имеется канадская виза, или на территорию СССР с канадским паспортом, в котором имеется советская виза, не будет отказано в разрешении покинуть соответственно канадскую или советскую территорию лишь на том основании, что вопрос о его гражданстве по-разному толкуется двумя правительствами, и это лицо рассматривается в качестве гражданина государства, которое посещает*(427).

11 апреля 1969 г. СССР и ГДР, "руководимые желанием ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами имеющиеся случаи двойного гражданства, а также предотвратить возникновение случаев двойного гражданства в будущем", заключили Договор об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством*(428).

Согласно договору лица, которых обе стороны на основании своего законодательства считают своими гражданами, могли избрать гражданство любой из сторон в течение одного года после вступления в силу договора.

Лица, имевшие местожительство на территории одной из сторон и желавшие избрать гражданство другой стороны, должны были подать об этом заявление дипломатическому или консульскому представительству той стороны, гражданство которой они решили избрать. Лица, проживавшие на территории третьего государства, подавали заявление о выборе гражданства в дипломатическое или консульское представительство или министерство иностранных дел того государства, гражданство которого они решили избрать.

Лица, подавшие заявление об избрании гражданства, считались гражданами той стороны, гражданство которой они избрали.

В договоре указывалось, что лица, которые в течение года после вступления в силу договора не подадут заявление об избрании гражданства, будут считаться гражданами той стороны, на территории которой они в это время имеют свое местожительство. Если же эти лица проживают не на территории сторон, то они по истечении года после вступления в силу договора будут считаться гражданами той стороны, на территории которой они имеют свое местожительство до выезда за границу.

Для несовершеннолетних детей, родившихся до вступления в силу договора и имеющих одновременно гражданство обеих сторон, родители могут по обоюдному согласию в течение года после вступления в силу договора избрать гражданство одной из сторон. Если несовершеннолетним детям к этому моменту исполнилось 14 лет, то требовалось их согласие на изменение гражданства. Для несовершеннолетних детей, родившихся после вступления в силу договора, один из родителей которых является гражданином одной стороны, а второй- гражданин другой стороны, родители могли в течение года после их рождения по обоюдному согласию избрать гражданство одной из сторон.

Договор устанавливал: если родители для своих несовершеннолетних детей изберут гражданство того государства, на территории которого они имеют местожительство, то заявление об избрании гражданства должно подаваться компетентному государственному органу стороны, на территории которой они проживают. Если родители изберут для своих несовершеннолетних детей гражданство стороны, на территории которой родители не имеют совместного местожительства, заявление об избрании гражданства должно быть подано дипломатическому или консульскому представительству соответствующей стороны. Если родители имеют совместное местожительство на территории третьего государства, заявление об избрании гражданства для несовершеннолетних детей должно быть подано дипломатическому или консульскому представительству или министерству иностранных дел той стороны, гражданство которой родители избрали.

Согласно договору в случае, когда родители в течение года после его вступления в силу не подадут заявление или не придут к согласию об избрании гражданства для несовершеннолетних детей или не имеется согласия ребенка, достигшего 14-летнего возраста, на изменение гражданства, то гражданство этого ребенка определяется следующим образом:

если ребенок родился после вступления в силу договора, он является гражданином той стороны, на территории которой родился;

если ребенок родился на территории третьего государства или там проживает, он является гражданином той стороны, на территории которой родители имели местожительство до выезда за границу;

если ребенок родился в третьем государстве или там проживает и его родители до выезда не имели совместного местожительства на территории одной из сторон, он является гражданином той стороны, гражданство которой имеет мать.

Договором предусматривалось, что если родители не состоят в браке или брак был расторгнут или объявлен недействительным до вступления в силу договора и не подадут в течение года после вступления в силу договора письменного заявления или не придут к соглашению об избрании гражданства для несовершеннолетнего ребенка, этот ребенок будет иметь гражданство родителя, на воспитании которого он находится. Если после вступления в силу договора брак будет расторгнут или признан недействительным до истечения года после вступления в силу договора и родители не подали заявления или не пришли к соглашению о выборе гражданства для несовершеннолетнего ребенка, этот ребенок будет иметь гражданство родителя, которому он передан на воспитание. Если же родители состоят в браке, но проживают раздельно и в течение года после вступления в силу договора не подадут заявления или не придут к соглашению об избрании для ребенка гражданства, ребенок будет иметь гражданство родителя, на воспитании которого он находится.

В договоре указывалось, что несовершеннолетние дети, родители которых умерли или их местопребывание неизвестно или родители которых лишены родительских прав, сохраняют гражданство той стороны, на территории которой они проживают ко дню истечения года после вступления в силу договора. Несовершеннолетние дети, один из родителей которых умер или его местопребывание не будет известно ко дню истечения года после вступления в силу договора, следуют гражданству другого родителя.

Избранное гражданство признавалось договором действительным:

для лиц, родившихся до вступления в силу договора, - со дня поступления заявления в течение года после его вступления в силу;

для лиц, родившихся после вступления в силу договора, - со дня их рождения.

В тех случаях, когда не было подано заявление или не достигнуто соглашение между родителями об избрании гражданства для детей, их гражданство признавалось действительным по истечении года после вступления в силу договора.

Устанавливалось также, что лица, которые будут проживать на территории одной стороны, после избрания в соответствии с договором гражданства другой стороны будут иметь статус иностранцев, а каждая сторона после вступления в силу договора не будет принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражданами другой стороны, без согласия ее компетентных органов.

28 июня 1978 г. СССР и Румыния, "руководимые желанием ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами имеющиеся случаи двойного гражданства, а также предотвратить возникновение случаев двойного гражданства в будущем"*(429) подписали Конвенцию о разрешении и предотвращении возникновения случаев двойного гражданства. В ней устанавливалось (ст. 1), что совершеннолетние лица, которые имеют местожительство на территории одной из сторон, которых каждая из сторон в соответствии со своим законодательством считает на день вступления в силу конвенции своими гражданами, могут выбрать гражданство одной из сторон путем подачи заявления. Заявления о выборе гражданства должны были подаваться в течение одного года со дня вступления в силу конвенции. Совершеннолетними считались лица, которым ко дню подачи заявления исполнилось 18 лет.

Граждане одной стороны, которые до вступления в силу Конвенции получили по их просьбе гражданство другой стороны без утраты прежнего гражданства, сохраняли только гражданство стороны, которое они приобрели позднее (ст. 2).

Несовершеннолетние дети следовали гражданству родителей, если родители являлись или становились в соответствии с конвенцией гражданами одной и той же стороны. Родители, один из которых являлся гражданином одной стороны, а второй- гражданином другой стороны, могли избрать для своих несовершеннолетних детей, родившихся до вступления в силу Конвенции, гражданство одной из сторон (ст. 3). Совместное заявление о выборе гражданства должно было подаваться родителями в течение 18 месяцев со дня вступления в силу Конвенции.

Родители, один из которых являлся гражданином одной стороны, а второй- гражданином другой стороны, могли избрать для своих несовершеннолетних детей, родившихся после вступления в силу Конвенции, гражданство одной из сторон. Совместное заявление о выборе гражданства подавалось родителями в течение трех месяцев со дня рождения ребенка.

Несовершеннолетние дети, один из родителей которых умер или его местожительство не будет известно ко дню истечения срока для подачи заявления, установленного Конвенцией, следовали гражданству другого родителя. Несовершеннолетние дети, родители которых умерли, или их местожительство не было известно, или они были лишены родительских прав, сохраняли гражданство стороны, на территории которой они имели местожительство ко дню истечения срока для подачи заявления, установленного Конвенцией (ст. 5).

Совершеннолетние лица, которые не подавали заявления о выборе гражданства в течение года со дня вступления в силу Конвенции, сохраняли гражданство стороны, на территории которой они имеют местожительство (ст. 6).

Предусматривалось, что если родители не подавали совместного заявления о выборе гражданства для своего несовершеннолетнего ребенка в течение 18 месяцев со дня вступления в силу Конвенции, или не достигли согласия относительно выбора гражданства несовершеннолетнего ребенка, он признается гражданином той стороны, на территории которой родители имели местожительство на день истечения упомянутого срока. Если несовершеннолетний ребенок родился на территории третьего государства, имел местожительство на территории этого государства и при отсутствии заявления родителей об избрании ему гражданства, ребенок признается гражданином той стороны, на территории которой его родители имели местожительство до выезда в третье государство.

После вступления в силу Конвенции ни одна из сторон не должна была принимать в гражданство лиц, имеющих гражданство другой стороны, если они не представят доказательство, что они больше не являются гражданами стороны, гражданство которой они имели ранее (ст. 10).

Выступая принципиальным противником двойного гражданства, советские власти в отдельных случаях делали из этого правила исключения. Так, в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 29 ноября 1955 г. "О сохранении за советскими гражданами корейской национальности, работающими в Корейской Народно-Демократической Республике, гражданства СССР в случае принятия ими корейского гражданства"*(430) в порядке особого исключения гражданам СССР корейской национальности, находящимся на постоянной работе в Корейской Народно-Демократической Республике, а также членам их семей, в случае принятия ими корейского гражданства, разрешалось сохранение, если они пожелают, гражданства СССР.

В отличие от предыдущих законодательных актов о гражданстве СССР, прямо не предусматривавших недопущения нахождения лица помимо советского гражданства еще и в гражданстве одного или нескольких иностранных государств, Закон о гражданстве СССР 1978 г. устанавливал (ст. 8), что "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства".

6 июня 1980 г. СССР и Чехословакия, "руководствуясь желанием предотвратить возникновение двойного гражданства", заключили Договор о предотвращении возникновения двойного гражданства*(431). В нем устанавливалось (п. 1 ст. 1), что родители, один из которых является гражданином одной стороны, а второй- гражданином другой стороны, могут избрать гражданство одной из сторон для своего ребенка, родившегося до вступления в силу договора. О выборе гражданства родители должны были подать совместное заявление не позднее трех месяцев со дня рождения ребенка.

Если для несовершеннолетнего ребенка, родившегося у не состоящей в браке гражданки одной из сторон после вступления в силу договора, будет установлено отцовство гражданина другой стороны, родители могли избрать для него гражданство одной из сторон путем подачи совместного заявления не позднее трех месяцев со дня установления отцовства. При выборе гражданства для несовершеннолетнего ребенка старше 14 лет совместное заявление родителей признавалось действительным только при условии письменного согласия ребенка.

Договор также предусматривал (п. 3 ст. 1), что родители, которые избрали для ребенка, родившегося на территории одной из сторон, гражданство другой стороны, должны подать совместное заявление в дипломатическое представительство или консульское учреждение стороны, гражданство которой избирается. Родители ребенка, родившегося на территории третьего государства, должны подать совместное заявление в дипломатическое представительство или консульское учреждение стороны, гражданство которой избирается (п. 4 ст. 1).

Гражданство ребенка, избранное родителями, один из которых являлся гражданином одной стороны, а второй - гражданином другой, считалось приобретенным со дня рождения ребенка. Гражданство ребенка, избранное не состоявшей в браке гражданкой одной из сторон и гражданином другой стороны, отцовство которого установлено после вступления в силу договора, считалось приобретенным со дня подачи заявления.

Согласно договору (ст. 2), если совместно проживающие родители, один из которых являлся гражданином одной стороны, а второй- гражданином другой стороны, не подали заявление о выборе гражданства для ребенка, ребенок считался исключительно гражданином стороны, на территории которой он родился. Если ребенок родился на территории третьего государства, он считался гражданином стороны, на территории которой родители имели последнее совместное местожительство до выезда в третье государство. Если они не имели такого местожительства, ребенок считался гражданином стороны, гражданство которой имела его мать. Если родители не подали заявление о выборе гражданства для ребенка, он считался гражданином стороны, гражданство которой имела его мать.

Устанавливалось (ст. 3), что если родители ребенка, проживавшие раздельно, не подали совместного заявления, ребенок считается гражданином стороны, гражданство которой имел родитель, на воспитании которого он находился ко дню истечения срока подачи заявлений. Ребенок, родившийся после вступления в силу договора, один из родителей которого умер, или его местопребывание неизвестно, или лишен родительских прав до дня истечения трех месяцев со дня рождения ребенка, приобретал гражданство стороны, которое имел другой из его родителей. Ребенок, родители которого умерли, или их местопребывание неизвестно, или они лишены родительских прав до дня истечения трех месяцев со дня рождения ребенка, считался гражданином стороны, на территории которой он родился. Ребенок, родившийся на территории третьего государства, считался гражданином стороны, гражданство которой имеет или имела его мать.

В договоре указывалось (ст. 5), что со дня вступления его в силу компетентные органы сторон будут выносить решение о приобретении гражданства одной из сторон после предъявления свидетельства о выходе из гражданства другой стороны.

Закон о гражданстве СССР 1990 г. также не признавал двойного гражданства. В нем указывалось (ст. 11), что за лицом, "являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства".

Свойственная отечественному законодательству о гражданстве традиция отказа от двойного гражданства была нарушена Законом о гражданстве Российской Федерации 1991 г., который признал возможность наличия у граждан Российской Федерации двойного гражданства. В нем (ст. 3) было определено:

"1. Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР.

2. Гражданину РСФСР может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР.

3. Граждане РСФСР, имеющие также иное гражданство, "не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства РСФСР".

Таким образом, приобретение гражданства Российской Федерации иностранными гражданами допускалось исключительно при условии их отказа от прежнего гражданства. Исключение, т.е. сохранение иностранным гражданином его иностранного гражданства при приобретении российского гражданства, было возможно лишь в том случае, когда международным договором Российской Федерации с государством, гражданином которого является приобретающее российское гражданство лицо, предусмотрена возможность двойного гражданства. Наличие такого договора было обязательным условием приобретения гражданином Российской Федерации одновременно и гражданства другого государства.

Закон РФ от 17 июня 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" утвердил ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г. в следующей редакции: "За лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации".

Действующая Конституция РФ вслед за Законом о гражданстве 1991 г. также признала возможность граждан Российской Федерации иметь двойное гражданство. В ст. 62 эта возможность закрепляется следующим образом:

"1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

Анализ приведенных конституционных положений и Закона о гражданстве Российской Федерации 1991 г. позволяет сделать вывод о том, что под двойным гражданством в России следует понимать положение, когда человек приобретает второе гражданство с ведения государства, гражданство которого он получил первым. Вместе с тем, получив второе гражданство иным путем, гражданин Российской Федерации не считается связанным с другим государством гражданством и, наоборот, приобретая российское гражданство, не отказываясь от прежнего, гражданин не считается принадлежащим к гражданству другого государства (так называемое "спящее" гражданство).

Признание института двойного гражданства на конституционном уровне, считавшееся одним из важных проявлений демократизма новой России, было обусловлено прежде всего необходимостью, как это считалось при разработке Конституции РФ 1993 г., обеспечить со стороны России защиту прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом. Ведь после распада СССР за пределами России оказались миллионы этнических россиян. Достаточно сказать, что среди них только русские составляют почти 25 млн, из них примерно 11,5 млн проживают на Украине, 6,3 млн- в Казахстане, около 3 млн- в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн- в Прибалтике*(432).

Однако практика показала, что признание этого института не решило ни одной из тех задач, которые с ним связывались, а скорее наоборот, усугубило положение россиян, прибегнувших к использованию тех возможностей, которые этот институт должен был предоставить*(433).

Говоря об этих возможностях, нельзя забывать известное правило: если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его нахождения на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, то такая защита будет непременно отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания. Не получил однозначного отклика призыв пятого внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР к парламентам государств ближнего зарубежья закрепить в законодательных актах право на двойное гражданство с тем, чтобы представители национальных меньшинств, являясь гражданами республик, в которых они проживают, могли иметь право приобретать также гражданство РСФСР.

Первую попытку на основании признания двойного гражданства решить ряд вопросов, связанных с защитой интересов лиц, его имеющих, представляло Соглашение между Россией и Туркменистаном от 23 декабря 1993 г. об урегулировании вопросов двойного гражданства*(434).

В Соглашении указывается, что, стремясь к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством, каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. Приобретение гражданами одной стороны гражданства другой стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством стороны, гражданство которой приобретается. Граждане одной стороны, которые до вступления в силу Соглашения получили по их просьбе гражданство другой стороны без утраты прежнего гражданства, сохраняют гражданство обеих сторон.

В соответствии с Соглашением дети, каждый из родителей которых состоял на момент рождения ребенка в гражданстве обеих сторон, приобретают с момента рождения гражданство обеих сторон. До достижения этими детьми 18-летнего возраста их родители могут выбирать им гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме совместного письменного заявления.

В случае, если один из родителей умер или лишен родительских прав до достижения ребенком 18-летнего возраста, право выбора гражданства ребенка сохраняется за другим родителем. Если оба родителя приобретают гражданство обеих сторон или у них прекращается гражданство обеих сторон, то соответственно изменяется гражданство детей, не достигших 18-летнего возраста. Если у обоих родителей прекращается гражданство одной стороны и сохраняется гражданство другой стороны (одно и то же для обоих родителей), то соответственно изменяется гражданство детей до 18 лет. Если у одного из родителей, состоящего в гражданстве обеих сторон, прекращается гражданство одной из сторон, то гражданство этой стороны для детей до 18 лет определяется письменным соглашением родителей.

Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет осуществляется только с их письменного согласия. По достижении 18-летнего возраста лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, может сохранить оба гражданства либо выбрать гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме письменного заявления об отказе от гражданства, подаваемого в течение одного года по достижении 18 лет.

Соглашением предусматривается, что приведенные положения распространяются и на детей, один из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, а другой был лицом без гражданства либо неизвестен, а также на усыновленных детей, приобретающих гражданство обеих сторон или утрачивающих это гражданство с момента усыновления.

Прекращение гражданства каждой из сторон у лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, осуществляется в соответствии с законодательством стороны, гражданство которой прекращается.

В Соглашении устанавливается, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает.

Социальное обеспечение лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями между сторонами.

Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную службу в той стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой стороне.

Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. Защита и покровительство для этих лиц в третьем государстве предоставляется стороной,на территории которой они постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороной, гражданство которой они тоже имеют.

Стремясь к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством, Российская Федерация и Республика Таджикистан 7 сентября 1995 г. подписали Договор об урегулировании вопросов двойного гражданства*(435). Положения этого договора в основном повторяют положения, содержащиеся в соглашении между Россией и Туркменистаном. Вместе с тем он содержит и ряд новаций.

Так, в ст. 1 указывается, что лицо, имеющее гражданство обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из сторон, обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи стороны постоянного проживания. Лицо, имеющее гражданство обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из сторон, находясь на территории другой стороны, обязано соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи этой стороны. Если лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной из них, переезжает для постоянного проживания на территорию другой стороны, то такое лицо осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства этой другой стороны, с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на ее территории.

В соответствии с договором лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон.

В нем указывается, что не только социальное обеспечение (как записано в Соглашении с Туркменистаном), но и образование, а также медицинское обслуживание лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующим соглашением между сторонами. Однако это положение не наносит ущерба праву любой стороны предоставлять права и льготы в области социального обеспечения лицам, являющимся гражданами обеих сторон и проживающими на территории другой стороны.

Более подробно, чем в Соглашении, в договоре изложены вопросы, связанные с исполнением воинской обязанности. В нем говорится, что если специальным соглашением сторон не предусмотрено иное, на лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон и подлежащих исполнению воинской обязанности (воинский учет, подготовка к военной службе, поступление на военную службу, прохождение военной службы, пребывание в запасе (резерве) и военное обучение в военное время), распространяются следующие положения:

а) такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва;

б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой стороны, причем прохождение военной службы в соответствии с законодательством одной стороны рассматривается как наличие соответствующей воинской обязанности и по отношению к другой стороне;

в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, исполняют обязанности военнослужащего запаса в соответствии с законодательством этой стороны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на территории другой стороны исполнение этих обязанностей осуществляется им в соответствии с ее законодательством.

Эти положения распространяются также и на лиц, прошедших военную службу до вступления в силу договора. Стороны не связаны положениями договора в случае мобилизации.

Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и прошедшее военную службу в соответствии с законодательством одной из них, может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им стороны.

В договоре указывается, что на гражданина, состоящего в гражданстве обеих сторон, пребывающего на территории одной из сторон, не распространяются ограничения в правах или дополнительных обязанностях, которые установлены для иностранных граждан в стороне пребывания.

Вышеназванные соглашения представляют собой в целом удачную попытку на основе признания двойного гражданства решить ряд вопросов, связанных с защитой лиц, его имеющих. Вместе с тем, как это отмечалось в литературе*(436), не все их положения отличаются достаточной ясностью. Например, в ст. 6 Соглашения с Туркменистаном говорится о том, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются защитой и покровительством каждой из сторон. Однако вряд ли это положение можно признать достаточно четким. Если, допустим, Россия попытается оказать защиту лицу, имеющему российское и туркменское гражданство и проживающему в Туркменистане, то туркменская сторона совсем не обязана согласно буквальному толкованию ст. 6 давать какие-либо объяснения по этому поводу российской стороне. Она может вести себя так, как если бы этого положения не существовало, заявив, что данное лицо является туркменским гражданином и с ним поступили согласно туркменским законам. Думается, что здесь нужна большая конкретизация. Следовало бы указать, что в подобных случаях соответствующая сторона обязана предоставлять стороне, оказывающей защиту, необходимую информацию, помощь и т.д.

Анализируя сложившуюся практику, можно сказать, что искусственное насаждение двойного гражданства в России, вопреки ее многолетним традициям, думается, ничего положительного с собой не несет ни для граждан России, ни для самой России, ни для бывших граждан СССР, исторически или этнически связанных с Россией, но оказавшихся на территории других государств, образовавшихся после распада СССР.

Более того, предназначенное прежде всего для предоставления россиянам, проживающим в других республиках бывшего СССР, возможности получить гражданство России, двойное гражданство вскоре породило процесс получения российского гражданства в качестве второго выходцами из этих республик, представляющими их титульные нации. В результате их диаспора в России составила почти 10 млн человек и продолжает расти из-за плохих условий жизни в этих республиках.

В самой России подавляющее большинство ее жителей не проявляет никакого интереса к иностранному гражданству, а следовательно, и к двойному гражданству. Такой интерес имеется лишь у небольшой группы людей, которые в любой момент готовы сбежать за границу по ряду причин главным образом криминального свойства. Этим же вопросом интересуются и некоторые граждане России, считающие другие страны своей исторической родиной.

Что же касается бывших союзных республик, входивших в состав СССР, то в большинстве из них двойное гражданство отрицается, а своих граждан, которые приобретают российское гражданство, они не считают сохранившими одновременно и их гражданство, т.е. рассматривают в качестве иностранцев.

Вместе с тем в результате признания двойного гражданства возникли многочисленные юридические коллизии, требующие коренного пересмотра внутреннего законодательства России применительно к ситуациям, связанным с двойным гражданством, а также решения ряда других вопросов.

Так, согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ "наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства". Между тем, если обратиться к ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне" 1993 г. и п. 3 Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, к государственной тайне*(437), то становится очевидным, что наличие двойного гражданства существенно отражается на правовом статусе его обладателей. Так, лица, имеющие двойное гражданство, приобретенное в соответствии с законом, получают допуск лишь к сведениям, составляющим государственную тайну с грифом "секретно", а "незаконные" бипатриды вообще лишены такого права. Согласно ст. 22 Закона "О государственной тайне" основанием для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне являются: а) постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и б) выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. Понятно, что по этим основаниям ни одно лицо, имеющее двойное гражданство, не может, да и не должно быть уравнено в правах с лицами, имеющими только российское гражданство*(438).

Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. сохраняет институт двойного гражданства. В нем содержится понятие двойного гражданства (ст. 3), которое определяется как "наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства". В него также включена ст. 6, посвященная двойному гражданству, которая базируется на конституционной норме, допускающей наличие у гражданина Российской Федерации иного гражданства в соответствии с международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Правоотношения Российской Федерации со своими гражданами в этих случаях регулируются нормами, изложенными в указанной статье и в соответствующих международных договорах.

Отношение Российской Федерации к наличию у своих граждан иного гражданства, приобретенного ими в силу не зависящих от них причин (например, по рождению за пределами России, при вступлении в брак с иностранным гражданином) либо по собственному волеизъявлению, при отсутствии соответствующего международного договора, закреплено в ч. 1 ст. 6 Закона о гражданстве 2002 г. В таких случаях Российская Федерация не признает наличие у гражданина двойного гражданства и в своих правоотношениях исходит из его статуса гражданина Российской Федерации. "Гражданин Российской Федерации, - указывается в ст. 6, - имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом".

Надо сказать, что это положение согласуется с наиболее распространенной законодательной и правоприменительной практикой иностранных государств и со ст. 7, 14 и 15 Европейской конвенции о гражданстве.

Согласно Закону о гражданстве 2002 г. (ч. 2 ст. 6) приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

Иначе решает законодатель вопрос о приобретении гражданства Российской Федерации иностранцами. Они, как уже отмечалось, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если они обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом о гражданстве либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин (п. "г" ч. 1 ст. 13 Закона 2002 г.).

Таким образом, Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. в этой части возвращается к формулировке, содержащейся в первоначальном варианте ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве 1991 г., которая, как отмечалось ранее, гласила: "Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР".

_ 2. Безгражданство

Лицо без гражданства (апатрид) - лицо, не имеющее доказательств наличия гражданства какого-либо государства.

Надо сказать, что обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является для человека естественным состоянием. Поэтому отсутствие гражданства (подданства) - сравнительно редкое исключение.

В Российской империи лиц без гражданства быть не могло, поскольку все лица, не имевшие иностранного подданства или гражданства, считались подданными Российской империи.

В.М. Гессен вообще отрицал возможность безгражданства. Он полагал, что "иностранцем в государстве, с точки зрения международного права, может быть только такое лицо, которое в другом государстве является подданным... Если иностранец везде является иностранцем, господство над ним каждого государства, в пределах которого он пребывает, может быть таким же исключительным, как и господство над подданным... Таким образом, с точки зрения международного права, явления... безподданства должны быть признаны невозможными, по существу. Каждый индивид в международном обороте является подданным определенного государства..."*(439).

В.М. Гессен подчеркивал, что безподданный рассматривается как подданный того государства, с которым он связан совокупностью фактических отношений*(440).

В советский период понятия лица без гражданства довольно длительный период также не существовало, поскольку в законодательстве лица, не являющиеся советскими гражданами и по разным причинам не могущие доказать своей принадлежности к гражданству другого государства, не отграничивались от советских граждан. Так, согласно Положению о союзном гражданстве 1924 г. (ст. 3) каждое лицо, находившееся на территории Союза ССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не будет им доказано, что оно является иностранным гражданином. Аналогичные статьи содержались и в Положениях о гражданстве Союза ССР 1930 и 1931 гг.

Комментируя это положение в своем докладе о союзном гражданстве на второй сессии ЦИК СССР второго созыва, Г.В. Чичерин говорил: "Нам приходится считаться с тем, что нередки случаи, когда советские граждане желают уклониться от лежащих на них обязанностей, выдвигая вперед мнимое иностранное гражданство. Советские граждане иногда пытаются выдавать себя за иностранцев, чтобы освободить себя от воинской повинности или от каких-нибудь других, лежащих на них обязанностей"*(441).

В первые понятие "лицо без гражданства" было введено в советское законодательство Законом о гражданстве СССР 1938 г. В нем указывалось (ст. 8), что лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу указанного Закона гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству, считаются лицами без гражданства.

Аналогичные статьи содержались и в последующих законах о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 9) и 1990 г. (ст. 12).

Состояние безгражданства считалось, с точки зрения интересов советского государства, меньшим злом, чем, скажем, двойное гражданство. Но и оно могло порождать определенные неудобства, связанные, например, с регулированием выезда и въезда лиц без гражданства, в частности с их высылкой в другие государства и т.п. Поэтому в СССР неоднократно предпринимались меры, направленные на сокращение числа лиц без гражданства. Так, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской ССР" (ст. 3) лица без гражданства, принадлежащие к национальным меньшинствам, которые в условиях политических режимов, существовавших в Литве, Латвии и Эстонии до установления в них советской власти, не могли приобрести литовского, латвийского и эстонского гражданства, приобретали гражданство СССР в упрощенном порядке.

В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1954 г. "О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших советского гражданства"*(442) указывалось, что в связи с тем, что некоторые лица, длительное время проживающие в СССР и в соответствии с действовавшим ранее законодательством считающиеся советскими гражданами, а после издания Закона о гражданстве СССР 1938 г. стали рассматриваться как лица без гражданства, Президиум Верховного Совета СССР постановляет:

1) разъяснить, что лица, родившиеся за границей и в разное время прибывшие на территорию СССР (за исключением политэмигрантов), проживавшие в Советском Союзе ко времени издания Закона о гражданстве СССР 1938 г. и не представившие документов о своей принадлежности к иностранному гражданству (подданству), а равно их дети, являются гражданами СССР;

2) Министерству внутренних дел СССР выдавать указанным лицам советские паспорта, а тем из них, которым были выданы виды на жительство как лицам без гражданства, произвести их замену советскими паспортами.

Ряд мер, направленных на дальнейшее сокращение лиц без гражданства, были предусмотрены Законом о гражданстве СССР 1978 г. Так, согласно ст. 4 вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом без гражданства, а также расторжение такого брака не влекло изменения гражданства супругов.

В ст. 12 предусматривалось, что ребенок, один из родителей которого к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, а другой являлся лицом без гражданства, признавался гражданином СССР независимо от места рождения. Ребенок лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства в СССР, родившийся на территории СССР, признавался гражданином СССР (ст. 13).

В соответствии со ст. 15 лица без гражданства могут быть по их ходатайствам приняты в гражданство СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства.

В ст. 21 говорилось, что если гражданином СССР становится один из родителей, а другой остается лицом без гражданства, ребенок, проживающий на территории СССР, становится гражданином СССР, а если гражданином СССР становится один из родителей, а другой остается лицом без гражданства, ребенок, проживающий вне пределов СССР, может приобрести гражданство СССР по ходатайству об этом родителя, приобретающего гражданство СССР.

Статья 23 предусматривала, что ребенок, являющийся лицом без гражданства, усыновляемый гражданами СССР, становится гражданином СССР, а ребенок, являющийся иностранным гражданином, усыновляемый супругами, один из которых является гражданином СССР, а другой- лицом без гражданства, становится гражданином СССР. Наконец, ребенок, являющийся лицом без гражданства, усыновляемый супругами, один из которых является гражданином СССР, также становится гражданином СССР.

Ребенок, являющийся гражданином СССР, усыновленный лицами без гражданства, либо усыновленный супругами, один из которых является гражданином СССР, а другой- лицом без гражданства, сохраняет гражданство СССР (ст. 24).

Все эти положения не только обеспечивали в значительной мере решение вопросов гражданства в пользу признания детей советскими гражданами, но и способствовали сокращению и предотвращению случаев безгражданства детей.

Аналогичные нормы содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.

Сложившаяся в СССР практика в целом уже давно уравняла статус лиц без гражданства и иностранных граждан. Однако общей законодательной нормы по этому вопросу длительное время не было. В то же время в остальных вопросах между лицами без гражданства и иностранными гражданами проводились и различия, определяющие некоторые, в основном незначительные, особенности их статуса.

24 июня 1981 г. был принят Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР*(443), который зафиксировал общие нормы относительно правового положения иностранных граждан в СССР и впервые распространил их на лиц без гражданства, если иное не вытекало из законодательства СССР. Иными словами, если советский закон устанавливал различия в статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то такие различия сохранялись.

В силу распространения статуса, предусмотренного для граждан иностранных государств в СССР, на лиц без гражданства установленное законом разделение иностранных граждан на постоянно проживающих и временно пребывающих в СССР распространялось и на лиц без гражданства, находящихся в Советском Союзе, при применении к ним положений закона, касающихся постоянного проживания или временного пребывания на советской территории.

Проблема безгражданства имеет особое значение прежде всего потому, что лица без гражданства ни в одном государстве не обладают всей полнотой политических и гражданских прав. Таким образом, их общая правоспособность всегда в какой-то степени ограничена. Поэтому, признавая институт безгражданства, Закон о гражданстве 1991 г. содержал ст. 7, посвященную сокращению безгражданства. В ней говорилось: "РСФСР поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства".

Данная норма в полной мере соответствовала Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства, принятой в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 1954 г., в которой указывалось на необходимость созыва международной конференции с целью заключения конвенции о сокращении или устранении безгражданства.

Закон о гражданстве 1991 г. содержал также ряд статей, направленных на дальнейшее сокращение лиц без гражданства. Так, в ст. 15 устанавливалось, что если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. В ч. 2 этой статьи указывалось, что при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на территории Российской Федерации, либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Устанавливалось, что ребенок, родившийся на территории Российской Федерации у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином Российской Федерации, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. Ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, является гражданином Российской Федерации (ст. 17).

Согласно ст. 18 в порядке регистрации гражданство Российской Федерации могли приобрести лица без гражданства, на день вступления в силу данного Закона постоянно проживавшие на территории Российской Федерации или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу Закона они заявляют о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации, а также лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состоят в российском гражданстве (подданстве) по рождению или если они в течение одного года после вступления в силу Закона заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации для лиц без гражданства, согласно ст. 19, являлось их постоянное проживание на территории Российской Федерации в течение пяти лет или в течение трех лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством о приеме в гражданство.

В ч. 3 ст. 29 устанавливалось, что ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, в случае усыновления его супругами, один из которых состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, становится гражданином Российской Федерации. В ч. 4 этой статьи указывалось, что ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, в случае усыновления его супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой состоит в ином гражданстве, становится гражданином Российской Федерации по соглашению усыновителей. При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином Российской Федерации, если он проживает на территории Российской Федерации или если в ином случае он остается либо становится лицом без гражданства.

Очевидно, что все эти положения не могли не способствовать сокращению и предотвращению случаев безгражданства детей.

Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. сохранил основные положения Закона 1991 г., касающиеся лиц без гражданства, внеся в них ряд редакционных уточнений. Так, внесено изменение в определение лица без гражданства, под которым понимается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства, а сокращение безгражданства отнесено к числу основных принципов гражданства Российской Федерации. По-новому сформулирован сам этот принцип: "Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации" (ч. 6 ст. 4).

Как и в прежнем законе, в Законе 2002 г. содержится ряд статей, направленных на дальнейшее сокращение безгражданства. Так, в ч. 3 ст. 9 указывается, что гражданство Российской Федерации ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства Российской Федерации он станет лицом без гражданства.

В ст. 12 устанавливается, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства (п. "б" ч. 1), а также (п. "г" ч. 1) если оба его родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации. В ст. 13 сказано, что лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обращаться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке (ч. 1 ст. 13), а также в упрощенном порядке (ч. 1 ст. 14), если они имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя - гражданина Российской Федерации или СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Согласно ст. 14 (ч. 2) в гражданство Российской Федерации принимается в упрощенном порядке ребенок, являющийся лицом без гражданства:

а) один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такого согласия не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

б) единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению родителя;

в) над которым установлена опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.

В ст. 15 указывается, что лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с правилами приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке, установленном Законом о гражданстве (ч. 1 ст. 13). При этом требуемый срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.

Закон не допускает выхода из гражданства Российской Федерации (п. "в" ст. 20), если гражданин Российской Федерации не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Устанавливается также, что если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации (ч. 3 ст. 25). Если один из родителей, приобретающий гражданство Российской Федерации, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению обоих его родителей (ч. 4). Если гражданство Российской Федерации одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином Российской Федерации, их ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства Российской Федерации одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ст. 5).

Согласно ч. 1 ст. 26 гражданство Российской Федерации ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, приобретает гражданство Российской Федерации со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации.

Все эти положения Закона о гражданстве 2002 г., в полной мере согласующиеся с Европейской конвенцией о гражданстве (ч. "в" ст. 4), создают благоприятные условия для дальнейшего сокращения, а также предотвращения случаев безгражданства в нашей стране.