Глава III. Признание и приобретение российского гражданства
_ 1. Признание российского гражданства
Принадлежность к российскому гражданству всегда определялась законом прежде всего путем установления круга лиц, признающихся российскими гражданами.
Признание гражданства является своего рода юридической "инвентаризацией" государством своего населения, разделением его на "своих" и "чужих", которое осуществляется периодически на основе наиболее общих, часто формальных принципов, обусловливающих связь лица с государством. Устанавливая круг своих граждан, государство создает тем самым необходимые предпосылки для отграничения граждан от иностранцев или лиц без гражданства, а также для решения всех других вопросов гражданства. При этом государство определяет условия, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.
"Особенность содержания отношений по признанию советского гражданства состоит прежде всего в том, - указывает В.С.Шевцов, - что в них отсутствует специально выраженное волеизъявление лица о приобретении или утрате гражданства. Оно направлено именно на признание за лицом гражданства. Лицо как бы просит подтверждения со стороны государства того факта, что оно правомочно обладать этим гражданством"*(249)
На самом деле признание гражданства означает, что лицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на то согласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за ним гражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицо своим гражданином, если такое признание соответствует определенным государством условиям. Оно не вправе ему в этом отказать.
В.С. Шевцов полагает, что правоотношения по признанию лица гражданином могут возникнуть лишь в случаях, требующих удостоверения со стороны государства факта принадлежности лица к гражданству (например, при разногражданстве родителей и др.)*(250) На самом же деле отношения по признанию гражданства возникают при установленных государством условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.
Следует сказать, что в отечественной правовой литературе нет единого понимания того, что представляет собой признание гражданства. Оно часто отождествляется с приобретением гражданства, особенно когда приобретение гражданства, как и его признание, не требует согласия лица, приобретающего гражданство. Такое отождествление иногда встречается даже в законодательных актах, посвященных гражданству.
Характерна с этой точки зрения позиция Н.М. Коркунова, который писал: "Подданство устанавливается или как последствие какого-либо факта, обусловливающего связь лица с данным государством, или в силу прямого принятия лица в подданство. В первом случае лицо приобретает право на принадлежность к данному государству независимо от его на то согласия... Таким образом само собой приводящим к установлению подданства считаются рождение, для женщин брак и приобретение государством территории, на которой живут данные лица.
От этих способов установления подданства ipso jure отличается принятие в подданство посредством так называемой натурализации или укоренения".*(251)
Близкую к этой точке зрения позицию занимает В.С.Шевцов. "Отношение по признанию советского гражданства, - полагает он, - возникает при условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признано советским гражданином. При широком толковании любое отношение, возникающее между государством и лицом по поводу гражданства, можно отнести к отношениям по признанию за лицом гражданства, так как всегда само государство, и только оно, решает- признавать за конкретным лицом свое гражданство или нет. Например, если иностранец ходатайствует о принятии его в советское гражданство, то тем самым он просит о том, чтобы государство признало его своим гражданином. Выход из гражданства означает по существу негативный подход к решению того же вопроса. Лишая, наконец, какое-либо лицо своего гражданства, государство также определяет свое отношение к признанию за ним гражданства. Возникает вопрос - имеются ли основания для выделения отношений по признанию гражданства, а соответственно и регулирующих их правовых норм в особую группу, поскольку общепринято, например, признание у лица гражданства "в силу рождения" относить к одному из основных источников приобретения гражданства?"*(252)
В.С. Шевцов отвечает на этот вопрос утвердительно. Вместе с тем он считает одним из наиболее распространенных случаев признания гражданства признание гражданства в силу рождения, в случае изменения гражданства родителей и т.д.*(253)
По мнению В.М. Сафронова, признание (констатация) наличия у лица советского гражданства - это такая форма возникновения у лица гражданства СССР, при которой, по общему правилу, от лица или его законных представителей не требуется письменно выраженного волеизъявления. Поэтому признанием гражданства он считает все случаи приобретения гражданства в силу рождения, в силу изменения гражданства родителей и т.д.*(254)
Еще дальше в этом отношении идет Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. Признание гражданства в нем рассматривается в качестве одного из оснований приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 12).
Однако признание гражданства и приобретение его в силу рождения или в силу других обстоятельств, не требующих согласия лица, приобретающего гражданство, - разные правовые категории. Признание гражданства - это констатация наличия гражданства у того или иного лица на момент принятия соответствующего законодательного акта. При признании гражданства оно не приобретается, поскольку все лица, признанные гражданами в соответствии с вновь принятым законодательным актом, приобрели это гражданство или были признанными его имеющими в соответствии с действующим прежде законодательством, на смену которого пришел вновь принятый законодательный акт. Лица же, приобретающие гражданство, например по рождению, становятся гражданами в соответствии с вновь принятым законом, т.е. после его принятия.
Существенное различие между признанием и принятием лица в гражданство состоит также в том, что в случае признания, как правило, не происходит замены одного гражданства другим, тогда как при принятии в гражданство одно гражданство чаще всего заменяется другим либо, если принимается лицо без гражданства, меняется в самой основе юридическое положение этого лица*(255).
В Российской империи ее подданными признавались все лица, проживающие на ее территории, за исключением подданных других государств. Все подданные других государств признавались иностранцами до их вступления в установленном законом порядке в подданство России.
ВРСФСР норма, регламентирующая признание гражданства республики, впервые была закреплена в декрете "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", утвержденном ВЦИК 23 (10) ноября 1917 г. В нем указывалось, что гражданами Российской Республики признается все население России (ст. 2), хотя, несомненно, имелась в виду только та его часть, которую составляли бывшие подданные Российской империи. Это подтверждается, в частности, Временными правилами "О порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить в украинское подданство, и о регистрации российских граждан, проживающих на территории Украины", утвержденными НКВД 10 сентября 1918 г.*(256) Временные правила устанавливали положение, согласно которому все бывшие подданные Российской империи, проживающие в пределах Российской империи, признавались состоящими в российском гражданстве до выхода из такового в порядке, определенном этими правилами.
Положение о союзном гражданстве 1924 г. впервые установило единую правовую норму, определяющую основания и условия признания лица гражданином Союза ССР. В основу признания советского гражданства было положено нахождение лица на территории Союза ССР. Гражданином СССР признавалось каждое лицо, находящееся на территории Союза ССР, поскольку не будет им доказано, что оно является иностранным гражданином (ст. 3). Таким образом, каждый иностранец должен был доказать свое иностранное гражданство и права на него.
Инструкция НКВД РСФСР 1921 г. N 53 (п. 9) устанавливала, что каждый иностранец не только должен был обладать правами иностранного гражданства, но также не являться ранее гражданином одной из союзных республик*(257).
Положение о видах на жительство для иностранцев, разработанное НКВД РСФСР, также предусматривало это требование. Согласно Положению "иностранцами признаются граждане государств, не входящих в состав СССР и не являющиеся гражданами Союзных Республик СССР, имеющие в доказательство этого надлежащие национальные паспорта". В целях доказательства иностранного гражданства было необходимо представить национальный паспорт, выданный иностранными властями за границей, имеющий визу полномочного представительства СССР и отметку контрольно-пропускного пункта, или иностранными представительствами в СССР, за которыми в силу договорных отношений НКИД признано право выдачи паспортов. Определение гражданства в РСФСР производилось областными, губернскими и некоторыми окружными административными отделами.
При определении иностранного гражданства того или иного лица решались следующие два вопроса: не является ли лицо (иностранец)гражданином союзных республик и тем самым Союза, и гражданином какого государства надо признать заявителя. Последний вопрос разрешался в зависимости от представленных документов- национальных паспортов. Поскольку образцы национальных паспортов иностранных государств сообщались НКВД административными органами, разрешение этого вопроса не составляло большой трудности. Вопрос же о том, не является ли лицо иностранного гражданства гражданином одной из союзных республик, являлся более сложным и требовал от административных органов знания основных моментов приема и выхода из гражданства, установленных как законодательством бывшей Российской империи, так и законодательством союзных республик*(258).
После Октябрьской революции все бывшие российские подданные, проживающие как на территории Союза, так и за границей, стали гражданами советских республик. Поэтому возникла необходимость установить правило, что гражданами Союза являются лица, которые к 7 ноября 1917 г. являлись российскими подданными, за исключением тех, которые, согласно законодательству и договорам советских республик, в том числе и Дальневосточной Республики, потеряли права гражданства, а также те лица, которые, согласно законодательству этих республик, приобрели права их гражданства*(259).
Касаясь вопроса об иностранцах, Г.В. Чичерин указывал: "Нам приходится считаться с тем, что нередки случаи, когда советские граждане желают уклониться от лежащих на них обязанностей, выдвигая вперед мнимое иностранное гражданство. Советские граждане иногда пытаются выдавать себя за иностранцев, чтобы освободить себя от воинской обязанности или от каких-нибудь других лежащих на них обязанностей... Нам приходится постоянно бороться против этой, так сказать, утечки, когда советские граждане уклоняются от своих обязанностей, скрываясь за мнимым иностранным гражданством, и мы поэтому требуем доказательств иностранного гражданства. Каких именно доказательств, - это уже устанавливается путем декретов. Помещать подобные детали в органическом законе неуместно"*(260)
Положения о гражданстве СССР, утвержденные постановлениями ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. и 22 апреля 1931 г., сохраняли нормы о признании гражданином Союза ССР каждого лица, находящегося на территории СССР. Однако в отличие от Положения 1924 г. бремя доказывания принадлежности лица к иностранному гражданству возлагалось уже не на лицо, а на государство.
Вместе с тем в развитие законодательства, касающегося признания советского гражданства, эти Положения содержали норму (ст. 2), в соответствии с которой каждый гражданин Союза ССР признавался гражданином той союзной республики, на территории которой он постоянно проживал. Однако если он по национальности или по происхождению считал себя связанным с другой союзной республикой, то мог избрать гражданство той республики. Таким образом, признание за лицом гражданства конкретной союзной республики сочеталось с возможностью для советского гражданина выбора этого гражданства.
В.Н. Дурденевский, рассматривая вопрос развития советского законодательства, связанный с признанием гражданства в рассматриваемый период, отмечал, что "при всем сравнительном обилии и разработанности связанных с вопросом о гражданстве постановлений, законодательство не отвечало коротко и прямо на вопрос о том, кто является гражданином СССР. Правда оно утверждало, что таким является гражданин союзной республики, но тогда вставал вопрос, кто же гражданин союзной республики, и проблема только передвигалась. При этом законодательства союзных республик в вопросе определения гражданства рождением остались, за исключением Грузии, Узбекистана и Таджикистана, на позиции 1924 г., давая в семейных кодексах комбинацию "права крови" и "права почвы", несмотря на явное противоречие этому союзных "Положений 1930-1931 гг.". Союзный закон устанавливал, что гражданином СССР является лицо, оба родителя или один из родителей которого в момент его рождения были гражданами Союза. Кодексы продолжали ставить гражданство лица при рождении в зависимость от рождения и места проживания родителей (при разногражданстве последних) точь-в-точь, как в 1924 г. В этом легко убедиться, сравнив ст. 7 "Положения о союзном гражданстве 1931 г." с соответствующими статьями семейных кодексов союзных республик.
Весьма трудно было понять, почему республиканские кодексы остаются при нормах 1924 г. при наличии противоречащего постановления союзного законодательства, и однако практика тяготела к применению республиканских кодексов"*(261).
По-новому определялись основания и условия признания лица гражданином Законом о гражданстве СССР, принятым Верховным Советом СССР 19 августа 1938 г. Гражданами СССР признавались: а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.
Из этого следовало, что при разрешении вопросов о приобретении и утрате советского гражданства в прошлом, т.е. с 7 ноября 1917 г. по день принятия нового союзного закона, необходимо было руководствоваться действовавшим в то время законодательством союзных республик и законами Союза ССР, а с момента принятия союзного закона эти вопросы регулировались только этим законом.
Кроме того, становилась очевидной недопустимость автоматического зачисления в ряды советских граждан тех лиц, проживающих на территории СССР, которыми не была доказана их принадлежность к иностранному гражданству.
Касаясь этого вопроса, Д.А. Гайдуков писал: "После издания Закона 1938 г. о гражданстве и еще раньше того этот вопрос приобрел большую актуальность и политическую остроту. Среди выходцев из других стран оказалось много таких лиц, которые уже долгое время проживали в СССР и даже получили советские паспорта. Они считали себя гражданами СССР, хотя заявлений о принятии их в советское гражданство они не подавали, да никто никогда этого от них и не требовал. Правда, в числе их было немало людей, которые действительно порвали связь со своим капиталистическим "отечеством"; с оружием в руках они защищали советские республики в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции и в последующее время рука об руку со всеми трудящимися Советского Союза активно участвовали в строительстве социализма, считая СССР своим подлинным и единственным отечеством.
Но не все были такими. Многие использовали советский паспорт как ширму, удобно прикрывавшую их темные дела, которые они обделывали по заданиям иностранных контрразведок. Необходимо было со всей серьезностью отнестись к вопросу об оформлении советского гражданства теми, кто этого не сделал своевременно - бессознательно или с умыслом.
В результате проведения соответствующих мероприятий удалось освободиться от немалого количества лжеграждан и оформить советское гражданство тех, кто были признаны достойными его"*(262).
Законом о гражданстве СССР 1938 г. была впервые в нашей стране установлена категория лиц без гражданства. Согласно ст. 8 Закона лицами без гражданства признавались те из проживающих на территории СССР, кто в силу закона не являлся гражданином СССР и не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.
Прежние законодательные акты о гражданстве устанавливали, что каждый проживающий на территории СССР, кто не имел подобных доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР. Закон 1938 г. внес существенное изменение в решение этого вопроса. Теперь отсутствие доказательств иностранного гражданства отнюдь не делало человека гражданином СССР.
Таким образом, можно сказать, что основное значение норм Закона о гражданстве СССР 1938 г., регламентировавших отношения по признанию советского гражданства, состояло в том, что ими более конкретно определялся круг лиц, принадлежавших к советскому гражданству. Подобно ранее действовавшим правовым нормам закон исходил из того, что подавляющая часть советских граждан - это население бывшей Российской империи, сохранившее фактическую связь с новым, советским государством. Предшествовавшее закону законодательство о гражданстве предоставило возможность всем лицам, постоянно проживавшим на территории Союза ССР, сохранить советское гражданство или приобрести его в случае, если ранее они его не имели. Установив порядок, при котором для признания за лицами советского гражданства уже было недостаточно установления факта проживания на территории СССР и отсутствия доказательств принадлежности к гражданству иностранного государства, Закон 1938 г. более четко отграничил граждан СССР от иностранцев и лиц без гражданства. Это создало необходимые условия для более совершенной правовой регламентации советского гражданства.
Принятый Верховным Советом СССР 1 декабря 1978 г. новый Закон о гражданстве СССР (ст. 3) признавал гражданами СССР лиц, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу закона и которые прибрели гражданство СССР в соответствии с этим законом. Поскольку в соответствии с постановлением Верховного Совета СССР от 1 декабря 1978 г. "О введении в действие Закона СССР "О гражданстве СССР"*(263) закон вступил в силу с 1 июля 1979 г., все лица, которые на этот день состояли в гражданстве СССР, признавались гражданами СССР.
Закон устанавливал (ст. 9), что лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству иностранного государства, считаются лицами без гражданства.
Новый Закон о гражданстве СССР, принятый 23 мая 1990 г. и введенный в действие с 1 января 1991 г.*(264), сохранил положения о признании гражданства СССР, содержащиеся в Законе о гражданстве СССР 1978 г. В нем указывалось (ст. 4), что гражданами СССР являются: лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу данного закона, а также лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с данным законом.
28 ноября 1991 г., как уже говорилось, Верховный Совет РФ принял Закон "О гражданстве РСФСР". Со дня его вступления в силу - 6 февраля 1992 г. - прекратилось действие на территории Российской Федерации тех положений Закона СССР о гражданстве и других нормативных актов СССР, которые противоречили ему.
Для признания гражданства России в новом Законе (ч. 1 ст. 13) был избран наиболее демократичный, так называемый "нулевой" вариант. Гражданами России признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления закона в силу, т.е. на 6 февраля 1992 г. При этом под территорией Российской Федерации понималась территория России по состоянию на дату их рождения.
В течение года с момента вступления в силу закона (т.е. до 6 февраля 1993 г.) каждый мог заявить о своем несогласии состоять в гражданстве Российской Федерации, т.е. отказаться от российского гражданства.
Часть 2 ст. 13 Закона устанавливала рамки признания гражданства по рождению. Гражданами Российской Федерации по рождению признавались все лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (день подписания Договора об образовании СССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. При этом под территорией РСФСР понималась территория РСФСР по состоянию на дату их рождения, поскольку границы РСФСР после октября 1917 г. постоянно изменялись.
В целях урегулирования гражданства военнослужащих, проходящих службу в воинских частях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств, а также прибывших для прохождения службы на территорию Российской Федерации после вступления Закона о гражданстве в силу, постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 17 июня 1993 г. "О введении в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" на указанную категорию военнослужащих распространено действие ч. 1 ст. 13 Закона о признании их гражданами Российской Федерации. Это позволило решить вопрос с гражданством российских военнослужащих независимо от их места службы.
24 октября 1994 г. был издан Указ Президента РФ "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"*(265), который в целях защиты права человека на гражданство и обеспечения законных интересов бывших граждан РСФСР, возвращающихся на жительство в Россию, признал необходимым считать гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу Закона РФ о гражданстве 1991 г. (т.е. до 6 февраля 1992 г.), не имеющих подтверждения приобретения гражданства Российской Федерации в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. Указ устанавливал, что оформление документов о принадлежности к гражданству Российской Федерации производится при их личном волеизъявлении.
Следует заметить, что установленный Законом о гражданстве 1991 г. порядок признания гражданства Российской Федерации неоднократно подвергался критике в правовой литературе. Наиболее радикально настроенные критики закона требовали признания гражданами Российской Федерации всех граждан Союза ССР, если они не изъявили свободно своего желания о прекращении гражданства. Это требование обосновывалось необходимостью выполнения Российской Федерацией своих обязательств как государства - правопреемника Союза ССР.
"Нынешняя Россия, - указывает в связи с этим С.Н. Бабурин, - призвана реально заместить Советский Союз и защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда бывших республик СССР, претендующих ныне на моноэтничность"*(266). Представляется однако, что такая позиция не выдерживает критики.
Во-первых, непонятно, почему роль России как государства - правопреемника СССР связывается только с вопросами гражданства. Ведь можно с тем же основанием ставить вопрос о принадлежности России всех территорий бывшего СССР, его природных богатств и т.д.
Во-вторых, хотят ли сотни тысяч русских, проживающих, например, в Прибалтике и оказавшихся в бесправном положении жителей второго сорта, лиц без гражданства, быть признанными гражданами России? Думается, что нет. Они борются за то, чтобы стать полноправными гражданами стран своего проживания.
В-третьих, имеет ли право Россия, с точки зрения международного права, вмешиваться в дела других суверенных государств - бывших республик СССР, навязывая им свои представления о гражданстве? Думается, что нет.
Наконец, способна ли Россия с учетом состояния своей экономики взять на себя разнообразные материальные заботы о бывших соотечественниках? Разумеется, не готова.
Все это говорит о том, что справедливая забота о наших бывших соотечественниках не должна переходить ни грани здравого смысла, ни грани правовой реальности.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации", вступивший в силу с 1 июля 2002 г. (ст. 45), признает гражданами Российской Федерации лиц, имеющих гражданство Российской Федерации на день вступления его в силу, т.е. на 1 июля 2002 г., а также лиц, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с этим законом.
С вопросом о признании за лицом гражданства тесно связан вопрос о сохранении лицом гражданства, так как один без другого эти вопросы решены быть не могут.
Условия, при которых лица сохраняют свое гражданство, устанавливаются государством.
Так, согласно Положению о союзном гражданстве 1924 г. (ст. 5) при заключении брака между лицом, имеющим союзное гражданство, и лицом, имеющим иностранное гражданство, каждый из вступающих в брак сохранял свое гражданство. Изменение гражданства в этом случае могло последовать в упрощенном порядке, устанавливаемом союзным актом.
Таким образом, ст. 103 Кодекса законов о записи актов гражданского состояния 1918 г., предоставлявшая брачующимся право оптации, оказалась несогласованной с союзным положением о гражданстве и должна была быть изменена. На практике она действовала вплоть до замены старого кодекса Кодексом законов о браке, семьи и опеке, вошедшим в силу с 1 января 1927 г. С этого момента заявления о перемене гражданства при браке не принимались в РСФСР до 7 февраля 1928 г., когда, согласно постановлению СНК РСФСР от 13 декабря 1927 г., была издана инструкция НКВД, НКЮ и НКИД о порядке направления ходатайств о выходе из советского гражданства в ЦИК СССР и ЦИК республик*(267).
Аналогичная норма содержалась и в Положениях о гражданстве Союза ССР 1930 и 1931 гг. (ст. 8). "Каждый гражданин Союза ССР, - указывалось в них, - вступает в брак с лицом, состоящим в иностранном гражданстве, каждый из них сохраняет свое гражданство".
Закон о гражданстве СССР 1938 г. устанавливал (ст. 5), что вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не влечет изменения гражданства*(268).
В Законах о гражданстве СССР 1978 и 1990 гг. указывалось:
1)при вступлении в брак с иностранными гражданами или лицами без гражданства, а также при расторжении такого брака граждане СССР сохраняли свое гражданство (соответственно ст. 4 и 7);
2) утрата советского гражданства одним из супругов не влечет за собой утрату гражданства СССР другим супругом (соответственно ст. 4 и 7);
3) проживание граждан СССР за границей само по себе не влечет утраты гражданства СССР (ст. 5 и 8).
Аналогичные положения закреплялись и в Законе о гражданстве 1991 г. В соответствии с ним (ст. 4) проживание гражданина РСФСР за пределами РСФСР не прекращает его гражданства. В законе указывалось (ст. 6), что заключение или расторжение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства; изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга; расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.
Закон о гражданстве 2002 г. (ст. 8), в основном повторяя норму Закона 1991 г. о гражданстве Российской Федерации и браке, внес в нее лишь некоторые редакционные изменения.
Сохранение гражданства лицами, проживающими за пределами страны, направлено на поддержание связей между нашей страной и ее гражданами, проживающими за рубежом. Оно ликвидирует складывающиеся годами представления о том, что проживание граждан за границей, не связанное с исполнением ими служебного долга, заслуживает осуждения. Понятно, что пребывание граждан за границей может быть обусловлено многими причинами как субъективного, так и объективного характера, что, разумеется, не должно приводить к нежелательным для гражданина правовым последствиям.
Важное значение имеют и нормы законов о гражданстве, посвященные вопросам гражданства и брака. Поскольку вступление в брак и связанное с ним изменение гражданства нередко негативно сказывается на судьбе женщины, действующий и предшествовавшие ему законы о гражданстве исходят из основных положений Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., в которой, с учетом того, что "коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или приобретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза", предусматривается, что ни заключение, ни расторжение брака с иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены. Конвенцией предусмотрено также, что ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будут препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина.
Вместе с тем, признавая значение брачного союза для каждого человека, Конвенция предусматривает возможность приобретения иностранкой гражданства мужа по ее просьбе в специальном упрощенном порядке натурализации. При этом оговаривается, что приобретение гражданства в таком порядке может быть ограничено в интересах государственной безопасности или публичного порядка.
Нормы, касающиеся гражданства и брака, в полной мере соответствуют также Европейской конвенции о гражданстве, в которой указывается (п. "d" ст. 4), что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.
На защиту стабильности отношений гражданства, а также охрану интересов детей направлено положение законов о гражданстве, устанавливающее, что расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.
_ 2. Приобретение российского гражданства
Самостоятельную группу связанных с гражданством отношений, регулируемых нормами права, составляют отношения по поводу приобретения гражданства. Приобретение гражданства по своим последствиям близко примыкает к признанию гражданства. Однако по своему содержанию эти субинституты гражданства различны: приобретают гражданство те лица, которые до тех или иных событий, указанных в законе, не были гражданами, а признаются таковыми как раз те, которые являются гражданами*(269).
В отечественной литературе высказано мнение о том, что для отношений по поводу приобретения гражданства характерным является то, что "при решающем значении государства существенная роль здесь принадлежит субъективному волеизъявлению лица, направленному на установление с государством отношений по поводу приобретения гражданства"*(270).
Однако под такую характеристику вряд ли подпадают отношения, в которых отсутствует специально выраженное волеизъявление лица о приобретении гражданства. К их числу относятся все отношения, связанные с приобретением гражданства по рождению.
В результате по этому признаку все отношения по приобретению гражданства (а соответственно и регулирующие их правовые нормы) можно разделить на отношения по поводу приобретения гражданства: а)по рождению (происхождению)*(271); б)приемом в него (укоренением, натурализацией)и восстановлением в гражданстве.
Приобретение гражданства по рождению (происхождению)регулируется законодательством в зависимости от гражданства родителей (так называемое "право крови") и в зависимости от места рождения (так называемое "право почвы")или посредством комбинации этих двух начал*(272). "Право крови" (jus sanguinis)означает, что лицо, рожденное от граждан данного государства, приобретает его гражданство независимо от места рождения. Таким образом, "право крови" означает государственную принадлежность родителей, а не их национальность. "Право почвы" (jus soli)означает, что лицо, родившееся на территории соответствующего государства, приобретает его гражданство независимо от гражданства своих родителей.
Из всех оснований приобретения гражданства рождение является, бесспорно, самым важным. В любом государстве преобладающая часть граждан- это граждане именно по рождению.
В законодательстве Российской империи не содержалось никаких положений о том, кто признается русским подданным по рождению. В нем не было даже прямого указания на то, что вообще рождением можно приобретать подданство.
"...Конечно, - писал по этому поводу Н.М. Коркунов, - это разумеется само собой, и кроме того, на это указывает и постоянно употребляемое в законах выражение "природный" подданный. Относительно родившегося от русской подданной в России не может быть никакого сомнения, что это русский подданный. Нельзя найти никакого основания к подданству его какому-либо другому государству. Менее очевидным представляется русское подданство лица, родившегося от русской поданной за границей. Случай этот вовсе не предусмотрен нашим законодательством. Правда, ст. 1098, IX т. говорит, что обязанности консульств по выдаче свидетельств о рождении российским подданным в иностранных державах означены в Уставе Консульском, но в Консульском Уставе предусмотрен только случай рождения ребенка от русской подданной на "российском судне" или "иностранном корабле" (ст. 81), и то закон ограничивается вменением консулу в обязанность о таких случаях извещать министерство иностранных дел. Ввиду этого единственным основанием для решения данного вопроса может служить только ст. 1023, т. X, из которой явствует, что дети иностранцев, прижитые в России, считаются все-таки иностранцами. Отсюда можно по аналогии заключить, что и дети русских подданных, рожденные за границей, признаются русскими подданными. Однако и таким аналогическим применением ст. 1023 вопрос разрешается не совсем просто. Статья эта считает детей иностранцев, прижитых и воспитанных или только воспитанных в России, не безусловно иностранными подданными. До совершеннолетия они предполагаются иностранными подданными, но затем, если пожелают, имеют право стать русскими подданными. Можно ли из этого по аналогии заключить, что и дети русских поданных, прижитые и воспитанные за границей, став совершеннолетними, могут по своему усмотрению избрать русское или иностранное подданство? Очевидно, все эти недоумения могут быть разрешены только определенным законодательным постановлением"*(273).
В советский период подробную правовую регламентацию это основание приобретения гражданства получило в Положении о союзном гражданстве 1924 г. Статья 4 Положения содержала следующие правила:
а)гражданами союзных республик и тем самым Союза ССР признавались лица, оба родителя которых являлись гражданами Союза ССР, где бы эти лица ни родились;
б)гражданами союзных республик и тем самым Союза ССР признавались лица, один из родителей которых к моменту рождения их состоял гражданином СССР, при условии, что хотя бы один из родителей в тот момент проживал на территории Союза ССР;
в)в том случае, если один из родителей в момент рождения этого лица состоял гражданином Союза ССР, причем оба родителя в этот момент проживали вне территории Союза ССР, гражданство лица определялось соглашением родителей.
Таким образом, Положение 1924 г. в вопросах о приобретении гражданства рождением сочетало начала "права почвы" и "права крови" в очень своеобразной комбинации. "Право крови" в чистом виде было принято для случая, когда оба родителя принадлежали к гражданству СССР; при разногражданстве вопрос был поставлен в зависимость от места рождения ребенка и места проживания родителей.
Излишняя сложность такого порядка объяснялась необходимостью примирения разных начал, принятых союзными республиками.
Поскольку установленные Положением 1924 г. условия приобретения гражданства в силу рождения отличались определенной сложностью, Положениями о гражданстве СССР 1930 и 1931 гг. эти условия были упрощены. Теперь для приобретения гражданства по рождению было достаточно, чтобы в момент рождения лица гражданством Союза ССР обладали оба или хотя бы один из его родителей. Место рождения не имело значения.
Закон о гражданстве СССР 1938 г. вопросов о приобретении гражданства в силу рождения не затрагивал. Однако из смысла ст. 6 Закона, предусматривающей, что дети, не достигшие 14-летнего возраста, следуют гражданству родителей, если их родители при изменении ими гражданства оба становятся гражданами СССР или оба выходят из советского гражданства, можно сделать вывод, что гражданство детей определялось в первую очередь происхождением от советских граждан. Такая точка зрения являлась общепризнанной в советской литературе*(274).
Независимо от места рождения ребенок должен был считаться советским гражданином, если в момент его рождения оба родителя являлись советскими гражданами. Это правило было закреплено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 г. (ст. 30) и принятых на их основе кодексах о браке и семье союзных республик, включая и РСФСР. Абзац 1 ст. 30 Основ предусматривал, что "ребенок, оба родителя которого ко времени его рождения состояли гражданами СССР, признается гражданином СССР, где бы он ни родился".
Закон о гражданстве СССР 1978 г. вернулся к этим вопросам. Он устанавливал (ст. 11), что ребенок, оба родителя которого к моменту его рождения состояли в гражданстве СССР, являлся советским гражданином независимо от того, родился ли он на территории СССР или вне ее пределов. Таким образом, признание лица гражданином СССР закон связывал не с местом его рождения, а с фактом рождения от советских граждан.
При различном гражданстве родителей, из которых один к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, ребенок признавался советским гражданином в двух случаях: если он родился на территории СССР; если он родился вне пределов СССР, но родители или один из них в то время имели постоянное место жительства на советской территории. При различном гражданстве родителей, из которых один к моменту рождения ребенка состоял в советском гражданстве, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства вне пределов СССР, гражданство ребенка, родившегося вне пределов СССР, определялось по соглашению родителей. В том же случае, если один из родителей к моменту рождения ребенка состоял в советском гражданстве, а другой являлся лицом без гражданства либо был неизвестен, ребенок признавался гражданином СССР независимо от места рождения (ст. 12). Ребенок, находящийся на территории СССР, оба родителя которого неизвестны, признавался гражданином СССР (ст. 14), поскольку предполагалось, что родителями этого ребенка являются советские граждане.
Аналогичные положения содержались и в Законе СССР о гражданстве 1990 г.
Закон о гражданстве 1991 г. также в значительной мере повторял положения, содержавшиеся в двух последних советских законах о гражданстве.
Он исходил из того, что на детей автоматически распространяется гражданство родителей. Если отец и мать ребенка граждане России, то ребенок также считается россиянином ("право крови"). Место рождения ребенка не имело значения (ст. 14). При этом закон предоставлял равные права как природным гражданам, так и тем, кто принят в российское гражданство.
Кроме того, устанавливалось (ст. 15), что если один из родителей ребенка на момент его рождения состоял в гражданстве России, а другой являлся лицом без гражданства, ребенок является гражданином России независимо от места рождения. Это положение было направлено на сокращение числа лиц без гражданства.
Если же вторым родителем ребенка являлся иностранец, то вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определялся добровольным соглашением родителей, при отсутствии которого ребенок приобретал гражданство России, если он родился на ее территории либо если иначе он стал бы лицом без гражданства. Таким образом, при наличии подобного рода спорных ситуаций ребенок приобретал российское гражданство, поскольку законодатель исходил из преимущества родителя, имеющего российское гражданство.
Находящегося на территории России ребенка, оба родителя которого неизвестны, закон признавал гражданином России (ст. 16). Однако в случае обнаружения хотя бы одного из родителей, опекуна или попечителя гражданство этого ребенка могло измениться в соответствии с другим положением закона, предусматривающим подобную ситуацию.
Поскольку Россия провозгласила себя правопреемницей Союза ССР, закон предоставлял российское гражданство детям, родившимся на ее территории до момента распада Союза ССР, если родители являлись гражданами бывших советских республик по состоянию на 1 сентября 1991 г. или иностранных государств и если эти республики или государства отказывались предоставить ребенку гражданство.
Закон содержал также норму, направленную на сокращение числа лиц без гражданства, введенную в отечественную государственно-правовую практику Законом о гражданстве СССР 1978 г. Он устанавливал, что ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, является российским гражданином (ст. 17).
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. в отличие от ранее действующего закона объединяет все условия приобретения гражданства по рождению в ст. 12. В ней указывается, что ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день его рождения:
а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);
б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;
г) оба его родителя или единственный родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители или единственный родитель, не предоставляют ему свое гражданство*(275).
Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев.
Закон устанавливает новое правило, согласно которому ребенок, родившийся на территории России от состоящих в браке родителей, имеющих различное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации по рождению без необходимости согласия родителей. Ребенок же, родившийся в таком браке за границей, приобретает гражданство Российской Федерации в порядке приема по заявлению родителей (ст. 14).
Одним из оснований приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства является прием в гражданство*(276). Так как прием в гражданство касается лиц, не имеющих права на гражданство данного государства, он является не обязанностью государства, а его правом, актом свободного усмотрения государственной власти, которая всегда может в нем отказать.
Поскольку государства не признают себя обязанными принимать в гражданство каждого просящего об этом иностранца или каждое лицо без гражданства, то прием в гражданство обусловливается специальными условиями. Эти условия служат материально-правовым основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими права на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия.
Устанавливая такие условия, государство преследует цель предотвратить прием в гражданство нежелательных лиц, которые ищут перемены гражданства только как средства избегнуть, например, уголовного преследования и т.п. Поэтому прием в гражданство допускается после получения о желающем приобрести гражданство необходимых государству сведений, для чего от претендентов на гражданство часто требуется предварительное проживание в стране в течение определенного срока*(277).
В Российской империи до 1864 г. законодательство устанавливало весьма льготные условия приобретения подданства. Каждый иностранец, прибывший в Россию, кроме евреев, мог быть принят в российское подданство без соблюдения каких-либо определенных условий местным губернским правлением. От иностранца требовалась только присяга на русское подданство, которая могла быть принесена и на иностранном языке. Дети натурализованного иностранца могли быть по его желанию причислены вместе с ним в русское подданство. Вступавшие в русское подданство военнопленные, знавшие какое-либо ремесло или изъявившие желание работать на фабриках и заводах и принимаемые к сословию мещан, на 10 лет освобождались от всяких мещанских податей и повинностей.
Существование упрощенного порядка натурализации в XVIII в. и в первой половине XIX в. объяснялось стремлением правительства по соображениям, в первую очередь экономического характера, привлечь иностранцев в состав населения России. Такими соображениями правительство руководствовалось также и при проведении политики колонизации, начавшейся с середине XVIII в. и продолжившейся до начала XIX в., с целью заселения малонаселенных государственных земель. Переселение иностранцев происходило не столько потому, что в России не было достаточно своего населения, за счет которого можно было заселять пустующие земли, сколько потому, что существовавшее тогда крепостное право препятствовало процессу внутреннего расселения крестьян. Крепостное право было также причиной недостатка в рабочей силе на фабриках и заводах. Этим в известной мере и объясняется предоставление льгот натурализованным иностранцам, изъявившим желание работать на фабриках и заводах*(278).
Закон от 10 февраля 1864 г. "О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства" внес существенные изменения в ранее действовавшие правила. В соответствии с этим законом в подданство России мог быть принят любой иностранец за исключением: 1) замужних иностранок отдельно от мужей (ст. 1014); 2) евреев (ст. 992); 3) дервишей (ст. 994). Решение о приеме принималось исключительно министром внутренних дел, который мог отклонить ходатайство любого иностранца, даже соответствовавшего всем условиям, установленным законом (ст. 1020).
Для принятия иностранца в подданство России требовалось его предварительное пятилетнее проживание в пределах Российской империи (ст. 1010). Желающий поселиться в России заявлял об этом местному губернатору. При этом он должен был объяснить, чем он занимался на родине и чем намерен заняться в России. Заявитель получал особое свидетельство, со дня подписания которого начинался срок его пребывания в России (ст. 1011).
Пятилетний срок проживания в России мог быть сокращен министром внутренних дел для иностранцев, оказавших России особые услуги или известных своими талантами, научными заслугами и т.п., а также "поместивших значительные капиталы в общеполезные русские предприятия" (ст. 1016). По истечении пятилетнего срока проживания в России иностранец мог подать министру внутренних дел прошение о принятии в подданство с приложением актов состояния просителя и свидетельства об его проживании в России (ст. 1017, 1018).
Если проситель подлежал воинской повинности в стране, из которой он прибыл, и с правительством этой страны имелось соглашение о выдаче лиц, подлежащих конскрипции, то требовалось также свидетельство о выполнении воинской повинности (ст. 1019). Принятие в подданство сопровождалось принесением присяги в губернском правлении или, с особого разрешения губернатора, в местном полицейском управлении; по особо уважительным причинам и по ходатайству русских заграничных представителей - в русских представительствах за рубежом (ст. 1022).
По новому закону подданство уже не распространялось автоматически на детей натурализованного иностранца, рожденных до его натурализации. Они могли приобрести подданство только в общем порядке.
Чем же было вызвано введение новых правил, ограничивавших натурализацию иностранцев?
Н.М. Коркунов усматривал в этом "необходимое логическое следствие общего характера реформ того времени". "Реформы эти, - писал он, - имели освободительный характер, но именно поэтому они должны были повлечь за собой ограничение прежней легкости доступа в русское подданство. Строго сословный строй прежнего времени ими расшатывался. Освобождение крестьян, судебная и земская реформы привели к понятию о правах, принадлежащих всякому русскому подданному, как таковому, независимо от его сословного положения. Значение русского подданства поэтому возвысилось, сделалось более содержательным, более ценным. Естественно должно было возникнуть сомнение в возможности и дальше предоставлять его с такой же легкостью, как прежде, всякому желающему"*(279).
Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие прием в советское гражданство, была Конституция РСФСР 1918 г. Она уполномочивала (ст. 20) местные Советы предоставлять иностранцам, проживавшим на территории РСФСР для трудовых занятий и принадлежавших к рабочему классу или к не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству, права российского гражданства без всяких затруднительных формальностей. Эта норма носила ярко выраженный классовый характер.
Первыми актами советского государства, установившими порядок приема в гражданство, были декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства"*(280) и декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. "О принятии иностранцев в российское гражданство"*(281).
Согласно декрету ВЦИК право на приобретение российского гражданства было предоставлено каждому иностранцу, проживающему в пределах РСФСР. Иностранец в этом случае должен был обратиться в местный, по месту жительства, Совет с заявлением, в котором указывал род своих занятий, а также сообщал сведения о том, что он не подвергался судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния. Личность заявителя при отсутствии других средств к ее установлению удостоверялась свидетельством полноправных граждан РСФСР*(282).
Местный Совет в случае признания заявителя удовлетворяющим предъявляемым требованиям выдавал ему документ о приобретении гражданства РСФСР. В исключительных случаях допускалось принятие в число российских граждан иностранцев, проживающих за пределами РСФСР. При этих обстоятельствах заявления о приеме в гражданство подавались или непосредственно, или через ближайшего дипломатического представителя РСФСР за границей на имя Председателя ВЦИК и рассматривались им по существу.
Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. изменил порядок приема в советское гражданство иностранцев, проживавших в РСФСР и не принадлежавших к трудящимся массам. Они могли быть приняты в гражданство лишь губернскими исполнительными комитетами. Иностранцы же, принадлежавшие к рабочему классу и к не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству, по-прежнему принимались в советское гражданство местными Советами. Иностранцы, проживавшие за границей, могли быть приняты в гражданство лишь высшим органом государственной власти республики- ВЦИК.
Лица, принятые в гражданство РСФСР, давали обещание уважать и защищать от всяких посягательств установленный конституцией государственный строй РСФСР. Обещание оформлялось специальной подпиской.
Более сложный порядок приема в гражданство, различный в зависимости от категорий иностранцев, был установлен Положением о союзном гражданстве 1924 г. Иностранцы, проживавшие для трудовых занятий и принадлежавшие к рабочему классу или к не пользовавшемуся чужим трудом крестьянству, а также ищущие убежища вследствие преследования их за общественную деятельность, принимались в советское гражданство губернскими, областными и другими соответствующими им исполкомами. В автономных республиках без губернского деления принятие в гражданство иностранцев, принадлежащих к указанной группе, производилось ЦИК этих республик (примечание к ст. 7). Все другие иностранцы принимались в гражданство ЦИК союзных республик, на территории которых они проживали (ч. 1 ст. 7).
Имел свои особенности и прием в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.
Для иностранцев, желавших поселиться на территории СССР в качестве сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов, а также для репатриантов, реэмигрантов и лиц, возвращающихся в Союз ССР на основании договоров с иностранными государствами, порядок приема в советское гражданство должен был быть установлен особым союзным законодательством с условием обеспечения суверенности союзных республик (ст. 8).
Статья 8, согласно которой порядок предоставления гражданства Союза ССР указанным в ней категориям лиц устанавливался общесоюзным законодательством, содержала уточнение: "обеспечивающим суверенность Союзных республик". Это можно толковать в том смысле, что должно быть принято во внимание желание республики иметь таких лиц своими гражданами при принятии их в гражданство СССР.
В пользу такого вывода, основанного на анализе других статей Положения, говорит и то, что статьи первоначального проекта союзного положения о гражданстве, устанавливающего союзное гражданство, независимое от гражданства союзных республик, не вошли в Положение о гражданстве 1924 г.*(283).
Все другие иностранцы, проживавшие за пределами Союза ССР, принимались в советское гражданство через консульские или иные выполнявшие их функции представительские органы Союза ССР за границей постановлениями ЦИК союзных республик по представлению уполномоченного Народного Комиссариата по иностранным делам при СНК данной союзной республики и постановлениями ЦИК Союза ССР по представлению Народного Комиссариата по иностранным делам.
Таким образом, согласно буквальному смыслу Положения выходило, что для принятия в гражданство проживавшего за границей иностранца требовались решения двух органов: ЦИК союзной республики и ЦИК Союза ССР, тогда как для восстановления в гражданстве и для выхода из гражданства требовалось решение одного из этих органов, а принятие в гражданство на территории Союза завершалось только республиканским ЦИК. Все это породило высказанное в литературе мнение о том, что союз "и" в ст. 9 Положения о союзном государстве по редакционному недосмотру был поставлен вместо союза "или"*(284).
В соответствии с Положением о союзном гражданстве 1924 г. в РСФСР был издан декрет от 1 февраля 1926 г. "О принятии в гражданство СССР иностранцев"*(285) и постановление ВЦИК и СНК от 23 июля 1927 г. "О пересмотре прав и обязанностей местных органов советского управления"*(286). Вних было закреплено положение о том, что принятие в советское гражданство иностранцев-трудящихся должно производиться постановлением губернского, областного или другого соответствующего им исполкома. Предусматривалось также, что прием в советское гражданство прочих иностранцев нетрудящихся, а также реэмигрантов производится постановлением ВЦИК. На практике, однако, порядок приема через Президиум ВЦИК сохранялся, наряду с упрощенным порядком приема на местах.
В Положении 1924 г. не регламентировались условия и порядок рассмотрения повторных ходатайств о приеме в советское гражданство. Между тем практика нуждалась в таком регламентировании. "Практика приема в советское гражданство, - писал по этому поводу Д.Л. Златопольский,выдвинула новый вопрос, который не мог быть заранее предусмотрен законодательством: о повторных ходатайствах о приеме в гражданство СССР"*(287).Так, за три месяца- с января по март 1928 г. ЦИК СССР рассмотрел 2317 заявлений о приеме в советское гражданство; из них удовлетворены только 893, т.е. 38,5%. Часть лиц, ходатайства которых были ранее отклонены, прислали в ЦИК СССР повторные заявления. В январе-марте 1928 г. было получено 200 таких заявлений, что составляло 8,7% их общего количества. Из повторных заявлений было удовлетворено 80, т.е. 15%.
Всего за один только 1928 год в ЦИК СССР было подано 9492 заявления о приема в советское гражданство; из них 702 заявления, или 7,4%, были поданы повторно.
Центральные Исполнительные Комитеты союзных республик также получали множество повторных заявлений о приеме в советское гражданство*(288).
Учитывая необходимость в издании правового акта, регулирующего этот вопрос, Президиум ВЦИК 2 января 1928 г. принял постановление, которым установил, что "повторные ходатайства о принятии в гражданство РСФСР могут возбуждаться лицами, которым в удовлетворении их ходатайства было отказано постановлениями Президиума ВЦИК, - не ранее годичного срока со дня отказа". 28 января 1928 г. аналогичное постановление принял Президиум ЦИК СССР*(289).
Положение о гражданстве СССР 1930 г. расширило компетенцию Союза ССР в решении вопросов о гражданстве. Право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживавших за границей, стало исключительным полномочием Союза ССР в лице Президиума ЦИК СССР. Ранее эти вопросы относились к совместной компетенции Союза ССР и союзных республик.
Положение о гражданстве СССР 1931 г. внесло в Положение о гражданстве СССР 1930 г. отдельные изменения. В Положении 1931 г. подчеркивалось значение гражданства союзных республик. Так, если в ст. 12 Положения 1930 г. было сказано о приеме иностранцев в гражданство Союза ССР, то в ст. 12 Положения 1931 г. говорилось о приеме иностранцев в "гражданство одной из союзных республик, и, тем самым, в гражданство Союза ССР".
Таким образом, в Положении 1931 г. содержалась новая норма, в соответствии с которой прием в гражданство СССР не мог быть осуществлен без приема в гражданство союзной республики. Иностранцы, подающие заявления о приеме в гражданство СССР, были обязаны указывать в нем, в гражданство какой именно союзной республики они хотят быть приняты.
Положение 1931 г. расширило компетенцию союзных республик в этой области. Право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживающих за границей, перестало быть исключительным полномочием Союза ССР.
Прием в советское гражданство лиц, проживающих на территории СССР, осуществлялся по постановлениям краевого (областного)исполнительного комитета, ЦИК автономной республики, исполнительного комитета автономной области. Кроме того, ЦИК союзной республики мог предоставить право разрешать дела о приеме в гражданство СССР районным исполнительным комитетам и городским Советам в городах, выделенных в самостоятельные административно-хозяйственные единицы (ст. 16). Этот порядок приема в гражданство СССР применялся: при приеме в гражданство иностранцев- рабочих и крестьян, проживающих в СССР для трудовых занятий, иностранцев, пользующихся правом убежища; при перемене гражданства в связи со вступлением в брак.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 г. законодательство о союзном гражданстве было отнесено к компетенции Советского Союза (п. "ц" ст. 14).
На основе этой конституционной нормы Верховный Совет СССР 19 августа 1938 г. принял Закон о гражданстве СССР, в котором по-новому был решен вопрос о приеме в гражданство СССР.
Установление законом круга лиц, являющихся гражданами СССР, дало возможность усовершенствовать порядок приема в советское гражданство иностранцев, проживающих на территории СССР. Ранее каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином СССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Эти нормы создавали возможность автоматического зачисления в советское гражданство отдельных иностранцев даже в том случае, если они сами не ставили этого вопроса.
Закон 1938 г. установил иной порядок приема в гражданство СССР. Иностранцы независимо от национальности и расы принимались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета союзной республики, на территории которой они проживали (ст. 3). Тем самым Закон 1938 г. отменил право местных Советов, а также высших органов государственной власти автономных республик принимать в гражданство СССР.
Правда, 16 декабря 1954 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление "О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства", в соответствии с которым лица, родившиеся за границей и в разное время прибывшие на территорию СССР (за исключением политических иммигрантов), не представившие документов о своей принадлежности к иностранному гражданству (подданству), а равно их дети являлись гражданами СССР. Это постановление восстановило, с небольшими изменениями, ст. 3 Положения о гражданстве СССР 1931 г., что фактически почти ликвидировало институт лиц без гражданства, введенный Законом 1938 г.
Закон о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 15), устанавливая порядок приема в гражданство СССР, в значительной мере повторял положения, содержавшиеся в Законе 1938 г. В нем указывалось, что иностранные граждане и лица без гражданства "могут быть по их ходатайству приняты в гражданство СССР в соответствии с настоящим Законом независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства".
Закон о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 18) дополнил эту норму указанием на то, что ходатайство о приеме в гражданство СССР "отклоняется, если лицо, ходатайствующее об этом, призывает к насильственному свержению или изменению советского государственного и общественного строя, закрепленного Конституцией СССР; осуществляет деятельность, наносящую ущерб государственной безопасности, охране общественного порядка, здоровью или нравственности населения, пропагандирует вражду, расовую и национальную исключительность; связано с террористической деятельностью".
В Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом России 22 ноября 1991 г., указывается (ст. 5), что каждый имеет право на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом РФ. Закон РФ о гражданстве 1991 г. устанавливал (ст. 19): "Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РСФСР, может ходатайствовать о приеме в гражданство РСФСР независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений".
В первые в послереволюционном российском законодательстве для принятия в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства закон ввел ценз оседлости. В нем говорилось: "Обычным условием приема в гражданство РСФСР является постоянное проживание на территории РСФСР: для иностранных граждан и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывного непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом РСФСР, договором РСФСР, указанные сроки сокращаются вдвое". Срок проживания на территории России считался непрерывным, если лицо выезжало за пределы страны для учебы или лечения не более чем на три месяца.
Закон предусматривал обстоятельства, облегчающие прием в гражданство. Они давали право на сокращение ценза оседлости вплоть до его полного снятия. Таким правом пользовались лица, состоявшие в прошлом в гражданстве бывшего СССР; усыновившие ребенка, являющегося гражданином РСФСР; имеющие высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также обладающие профессией или квалификацией, представляющей интерес для РСФСР; имеющие заслуги перед народами, объединенными в РСФСР, в возрождении РСФСР, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; получившие убежище на территории РСФСР; состоявшие в прошлом сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве)по рождению.
Надо сказать, что этими обстоятельствами воспользовались многие люди, утратившие гражданство своей Родины. Так, в 1999 г. к Президенту РФ обратилась с заявлением графиня Ксения Николаевна Шереметьева-Юсупова, проживающая в Греции. Всвоем заявлении она указывала: "Я принадлежу к двум древнейшим и некогда богатейшим дворянским фамилиям России: по линии отца я - Шереметьева, а по матери - Юсупова. Мой дед - Феликс Феликсович Юсупов - тот самый, о котором по иронии судьбы помнят лишь, что он "убил Распутина". Однако мои предки много сделали для укрепления благосостояния и славы России, немало из них храбро сражалось под знаменами русских государей, верно служило Отечеству.
Родившись в изгнании, где оказались мои родители, я, к великому сожалению, много лет проживала вдалеке от горячо любимой Родины и лишь недавно смогла впервые посетить Петербург, родовой очаг семьи Юсуповых, где я осталась единственной "наследницей". Ставлю это слово в кавычки, поскольку мои родители были патриотами, все средства хранили только в российских банках и, увы, после революции потеряли все.
Посетив Петербург, я была потрясена величием и красотой этого города, мне очень понравилось общество моих соотечественников. В моей душе проснулось давно дремавшее там чувство патриотизма, горячее желание хоть и с запозданием, но сделать что-нибудь для пользы города моих предков и моей Родины - России, переживающей сейчас трудные времена.
Думаю, что возрождение России, ее традиций, возвращение к истокам русской духовности и культуры невозможно без участия и нас, представителей самых древних российских фамилий, насильно выброшенных большевиками за родные рубежи. Нас мало осталось - среди Юсуповых, повторяю, только я одна - но кое-что сделать мы можем. В этой связи у меня возникла идея создать организацию по оказанию помощи русской культуре, возрождению российской духовности- быть может под названием "Международный фонд графини Шереметьевой-Юсуповой". Полагаю, что в его рамках могла бы сделать немало, если в этом деле мне будет оказана поддержка в России. Я подолгу живу не только в Афинах, но и в Париже, где у меня много связей в кругах королевских фамилий и аристократических семей. Ведь моя прабабушка- Великая княгиня Ксения Александровна была сестрой царя Николая II, а значит и во мне течет "царская кровь". Все это можно было бы использовать с большой пользой для дела.
Прошу Вашего содействия и в решении еще одного вопроса: я хотела бы восстановить российское гражданство. Дело в том, что мои родители никогда от российского гражданства не отказывались. Они жили и умерли в изгнании "апатридами", т.е. людьми без гражданства, так как, разумеется, не считали возможным просить о получении советских паспортов. Я же получила греческое гражданство лишь после того, как вышла замуж за грека. Однако чувствую себя целиком русской, все мои предки были русские и я, их наследница, графиня Шереметьева-Юсупова, хочу стать гражданкой новой России.
Пользуясь случаем, желаю Вам, господин Президент, всяческих успехов в Вашем благородном и трудном деле обустройства нашего многострадального Отечества.
С глубоким уважением, графиня Ксения Шереметьева-Юсупова".
К.Н. Шереметьева-Юсупова была принята в гражданство Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 23 марта 2000 г. на основание п. "е" ч. 3 ст. 19 Закона о гражданстве Российской Федерации, в соответствии с которым состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве)по рождению является обстоятельством, облегчающим прием в гражданство, т.е. дает право на снятие требования ч. 2 ст. 19 указанного Закона о трехлетнем постоянном проживании на территории России.
Вместе с тем устанавливался круг лиц, ходатайства которых о приеме в гражданство Российской Федерации отклоняли, поскольку их пребывание в гражданстве Российской Федерации представляет угрозу ее национальной безопасности или общественному порядку. Это относилось к лицам:
а) выступающим за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
б) состоящим в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации;
в) осужденным и отбывающим наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ*(290).
Существенные изменения в порядок приема в гражданство Российской Федерации внес Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. Так, в соответствии со ст. 13 устанавливается общий порядок приема в гражданство Российской Федерации. Он предусматривает право иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших 18 лет и обладающих дееспособностью, обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации. Однако таким правом пользуются далеко не все из указанных граждан и лиц - оно принадлежит только тем иностранцам и лицам без гражданства, которые отвечают следующим основным требованиям закона. Эти лица должны:
1) иметь вид на жительство - документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию;
2) проживать на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года*(291);
3) взять на себя обязательство соблюдать Конституцию и законодательство РФ;
4) иметь законный источник средств к существованию;
5) обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим федеральным законодательством либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;
6) владеть русским языком. Порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Отказ от иного гражданства при приобретении российского гражданства отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с государством и согласуется с широко распространенной законодательной и правоприменительной практикой других государств. Это требование не исключает возможности приобретения гражданином Российской Федерации в дальнейшем иного гражданства, однако оно в определенной мере снимает коллизию с законами о гражданстве стран СНГ и открывает перспективу дальнейшего сближения законодательств этих стран путем заключения международных договоров. Без соблюдения всех этих условий может быть принято в гражданство Российской Федерации лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией.
Вместе с тем Закон 2002 г. предусматривает обстоятельства, облегчающие прием в гражданство. В нем указывается, что пятилетний срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года, если имеется хотя бы одно из следующих оснований:
а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства;
б) состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство Российской Федерации*(292);
г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
д) предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.
Наряду с установлением общего порядка приема в гражданство российское законодательство неоднократно использовало и так называемый упрощенный порядок. Такой порядок был установлен для некоторых иностранцев в Российской империи. Так, иностранцы, состоящие на государственной службе, допускались к присяге на подданство в любое время и без всяких сроков по усмотрению их непосредственного начальства (ст. 1025). Кроме того, приамурский и туркестанский генерал-губернаторы могли собственной властью принимать в русское подданство некоторых лиц: приамурский генерал-губернатор - китайцев и корейцев, а туркестанский - подданных среднеазиатских ханств (ст. 1017, примечание к ст. 1020). Наконец, рабочие, поселяющиеся в России для обрабатывания земель по найму от землевладельцев, переселяющиеся в Тифлисскую губернию болгары и "другие единоверцы", поселяющиеся в Новороссийском крае, приобретали подданство на основании особых правил (ст. 1029).
Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав российского гражданства" не устанавливал наряду с общим порядком приема в гражданство какого-либо иного порядка. Однако сам порядок приема в гражданство носил, несомненно, упрощенный характер. Как уже отмечалось, согласно этому декрету каждый иностранец, проживавший в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, мог приобрести права российского гражданства. Для этого ему нужно было сделать об этом заявление в местный, по месту жительства, Совет рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, с указанием рода своих занятий и сообщением сведений о том, не подвергался ли он судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния. Самоличность сделанного заявления, при отсутствии других средств к ее установлению, удостоверялась свидетельством полноправных граждан РСФСР.
Положение о союзном гражданстве 1924 г. предусматривало упрощенный порядок приема в гражданство. Так, если в соответствии с общим порядком приема в советское гражданство, установленным Положением (ст. 7), принятие в гражданство иностранных граждан, проживающих на территории той или иной союзной республики, производилось центральными исполнительными комитетами союзных республик, то принятие в гражданство иностранных граждан, проживающих для трудовых занятий и принадлежащих к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, а также ищущих убежища вследствие преследования их за общественную деятельность, производилось губернскими, областными и другими соответствующими им исполнительными комитетами, а в автономных республиках, в которых губернское деление отсутствовало, - центральными исполнительными комитетами этих республик (примечание к ст. 7).
В упрощенном порядке могли приобрести гражданство Союза ССР достигшие совершеннолетия лица, один из родителей которых состоял гражданином Союза ССР в момент их рождения, причем оба родителя проживали в этот момент вне территории Союза ССР (ст. 4).
Допускало приобретение гражданства Союза ССР кроме общего порядка и в упрощенном порядке также Положение о гражданстве СССР 1930 г. Устанавливалось (ст. 16), что приобретение гражданства в упрощенном порядке, а именно: по постановлению окружного исполнительного комитета или соответствующего ему органа - допускается, если заявитель проживает на территории Союза ССР, и по постановлению полномочного представителя Союза ССР, если заявитель проживает за границей.
Указанный порядок применялся в следующих случаях:
а) при приеме в гражданство иностранцев- рабочих и крестьян, проживающих в пределах Союза ССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом убежища, вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;
б) при перемене гражданства в связи со вступлением в брак.
Окружные исполнительные комитеты и полномочные представители Союза ССР за границей наделялись правом отказывать заявителям в применении к ним упрощенного порядка, предлагая им обращаться с заявлениями в общем порядке в Президиум ЦИК Союза ССР или союзной республики- по принадлежности.
Положение о гражданстве Союза ССР 1931 г., в основном сохраняя указанные выше положения, вносило в них отдельные коррективы. Так, согласно ст. 16 этого Положения приобретение гражданства Союза ССР, кроме общего порядка, допускалось в упрощенном порядке:
а) по постановлению краевого (областного)исполнительного комитета центрального исполнительного комитета автономной республики и исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории Союза ССР;
б) по постановлению полномочного представительства Союза ССР, если заявитель проживал за границей.
Центральные исполнительные комитеты союзных республик могли предоставлять разрешение дел о приеме в гражданство Союза ССР в упрощенном порядке по заявлениям лиц, проживающих на территории Союза ССР, отдельным районным исполнительным комитетам и в городах, выделенных в самостоятельные административно-хозяйственные единицы, - городским Советам.
Закон о гражданстве СССР 1938 г. упразднил упрощенный порядок приема в гражданство СССР. Однако после его принятия был издан ряд указов Президиума Верховного Совета СССР о порядке приобретения советского гражданства, которые практически восстанавливали упрощенный порядок приобретения советского гражданства отдельными категориями лиц. Принятие этих указов было обусловлено расширением территории СССР, вхождением в состав СССР новых союзных республик, многочисленными просьбами о приеме в гражданство СССР проживающих за границей подданных бывшей Российской империи.
29 ноября 1939 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР "О приобретении гражданства СССР жителями западных областей Украинской и Белорусской Советских Социалистических Республик"*(293), который в соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. устанавливал, что гражданами СССР являются:
а) бывшие польские граждане, находившиеся на территории западных областей Украины и Белоруссии к моменту вхождения этих областей в состав Союза ССР (12 ноября 1939 г.);
б) лица, прибывшие в СССР на основании соглашения между Правительством Союза ССР и Правительством Германии от 16 ноября 1939 г., а также в связи с передачей по договору от 10 октября 1939 г. Союзом ССР города Вильно и Вильненской области Литве.
Если в их числе имелись лица, лишенные советского гражданства на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г., они могли быть приняты в гражданство СССР в общем порядке, установленном Законом о гражданстве СССР 1938 г.
В таком же порядке могли приобрести советское гражданство и бывшие польские граждане- жители западных областей Украины и Белоруссии, не находившиеся к 1-2 ноября 1939 г. на территории этих областей и не имевшие советского гражданства.
7 сентября 1940 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик"*(294), согласно которому граждане Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик со дня принятия этих республик в состав СССР являются гражданами СССР. Граждане этих республик, находившиеся к моменту издания указа за пределами СССР и не лишенные гражданства советскими правительствами этих республик, были обязаны не позднее 1 ноября 1940 г. зарегистрироваться как советские граждане в полпредствах или консульствах СССР путем личной явки или посылки специального заявления по почте с приложением национального паспорта. Лица, не зарегистрировавшиеся как советские граждане в полпредствах или консульствах СССР до 1 ноября 1940 г., могли быть приняты в гражданство СССР на общих основаниях, установленных Законом о гражданстве СССР 1938 г.
Лица без гражданства, принадлежавшие к национальным меньшинствам, которые "в условиях политических режимов, существовавших в Литве, Латвии и Эстонии до установления в них Советской власти", не могли приобрести литовского, латвийского и эстонского гражданства, приобретали гражданство СССР в порядке, установленном указом для граждан этих республик. Остальные лица без гражданства, постоянно проживавшие на территории Литовской, Латвийской и Эстонской ССР, могли приобрести гражданство СССР на общих основаниях, установленных Законом о гражданстве СССР 1938 г.
Лица, лишенные советского гражданства на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. и находившиеся на территории Литовской, Латвийской и Эстонской ССР, приравнивались к лицам без гражданства и, следовательно, могли приобрести гражданство СССР на общих основаниях.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 июля 1945 г. "О порядке приобретения гражданства СССР находящимися за границей жителями западных областей Украинской и Белорусской Советских Социалистических Республик"*(295) распространил упрощенный порядок приобретения советского гражданства, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик", на находившихся за границей жителей западных областей Украинской и Белорусской ССР из числа бывших польских граждан.
Распоряжением СНК СССР от 31 июля 1945 г.*(296) был установлен предельный срок регистрации подпадающих под действие этого указа лиц- 31 декабря 1945 г. Предусматривалось, что лица, не зарегистрировавшиеся до 31 декабря 1945 г., могут быть приняты в гражданство СССР на общих основаниях.
15 марта 1946 г. это распоряжение было изменено новым распоряжением СНК СССР*(297). Посольствам и миссиям СССР было разрешено принимать заявления от находившихся за границей жителей западных областей УССР, БССР о регистрации их в качестве советских граждан во всех случаях, когда будет установлено, что ходатайство о регистрации не могло быть подано своевременно в силу уважительных причин, в том числе в связи с пребыванием этих лиц в лагерях.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами литовской национальности, коренными жителями города Клайпеда, Клайпедского, Шилутского и Пагегского уездов Литовской ССР"*(298) эти лица, состоявшие на 22 марта 1939 г. в литовском гражданстве, а равно их дети признавались гражданами СССР с 28 января 1945 г.
Те же из этих лиц, которые не проживали на 28 января 1945 г. в городе Клайпеда, Клайпедском, Шилутском и Пагегском уездах Литовской ССР и находились временно за пределами СССР, были обязаны до 1 июня 1948 г. зарегистрироваться в посольствах, консульствах или соответствующих органах СССР как советские граждане путем личной явки или посылки специального заявления по почте с приложением паспорта или документа, удостоверяющего личность заявителя и факт постоянного проживания в городе Клайпеда, Клайпедском, Шилутском и Пагегском уездах Литовской ССР. Остальные лица, постоянно проживавшие в городе Клайпеда, Клайпедском, Шилутском и Пагегском уездах Литовской ССР, могли приобрести гражданство СССР на общих основаниях.
В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1948 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской республик и уроженцами Бессарабии, проживавшими в странах Латинской Америки"*(299) устанавливалось, что граждане Литовской, Латвийской и Эстонской республик и уроженцы Бессарабии, проживавшие в странах Латинской Америки и не зарегистрировавшиеся как советские граждане в дипломатических или консульских представительствах СССР в установленный срок, имеют право не позднее 1 июля 1949 г. зарегистрироваться как советские граждане в посольствах или миссиях СССР в странах Латинской Америки путем личной явки или посылки специального заявления по почте с приложением паспорта или документа, удостоверяющего личность заявителя. Лица, не зарегистрировавшиеся в установленный указом срок, могли быть приняты в гражданство СССР на общих основаниях.
Указами от 20 июля 1948 г.*(300) и от 2 июля 1949 г.*(301) "О продлении срока регистрации как советских граждан лиц литовской национальности, коренных жителей города Клайпеда, Клайпедского, Шилутского и Пагегского уездов Литовской ССР, находящихся за пределами СССР" был продлен установленный ранее срок регистрации этих лиц как советских граждан.
В связи с имевшимися запросами Президиум Верховного Совета СССР постановлением о 8 октября 1951 г. "О гражданстве уроженцев западных областей Украинской ССР и Белорусской ССР, проживавших до 3-6 августа 1940 года на территории Литвы, Латвии и Эстонии как польские граждане"*(302) установил, что эти лица, проживающие в СССР, являются гражданами СССР с момента вхождения Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик в состав СССР.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 октября 1946 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами армянской национальности, возвращающимися из-за границы на родину в Советскую Армению"*(303) эти лица признавались гражданами СССР с момента прибытия их в СССР. Этот указ 17 декабря 1962 г. Президиумом Верховного Совета СССР был распространен на лиц армянской национальности, а также членов их семей, возвращавшихся из-за границы в Армянскую ССР в порядке, установленном постановлением Совета Министров СССР от 12 августа 1961 г.*(304).
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 февраля 1947 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами русского происхождения, прибывшими в СССР из Болгарии"*(305) эти лица признавались гражданами СССР с момента прибытия их в СССР.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1941 г. "О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Советской Буковины"*(306) было установлено, что лица из числа постоянных жителей Бессарабии, состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи, но не проживавшие на 28 июня 1940 г. на территории Бессарабии и находившиеся временно за пределами СССР, обязаны до 1 мая 1941 г. зарегистрироваться в полпредствах и консульствах СССР как советские граждане, путем личной явки или посылки специального заявления по почте с приложением паспорта или документа, удостоверяющего личность заявителя и факт постоянного проживания в Бессарабии.
Указом признавались гражданами СССР с 28 июня 1940 г. все лица, проживавшие на 28 июня 1940 г. на территории Советской Буковины, за исключением иностранцев и лиц, эвакуированных после 28 июня 1940 г. в Румынию, а также лиц, лишенных советского гражданства декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. Устанавливалось также, что лица, возвратившиеся в Бессарабию и Советскую Буковину из Румынии после 28 июня 1940 г. в порядке, согласованном между советскими и румынскими властями, с момента возвращения приобретают советское гражданство.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 ноября 1947 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами русской и украинской национальностей, прибывающими из Румынии в СССР"*(307) эти лица, прибывавшие из Румынии в СССР в порядке, установленном постановлением Совета Министров СССР от 1 июля 1947 г., признавались гражданами СССР с момента их прибытия в Союз ССР.
11 июля 1957 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке приобретения гражданства СССР лицами русской национальности, возвратившимися из Турции в Советский Союз"*(308) было установлено, что возвратившиеся из Турции в СССР лица русской национальности и члены их семей, проживавшие на турецкой территории, ранее входившей в состав бывшей Российской империи, признаются гражданами СССР с момента их прибытия в СССР. 12 июля 1962 г. действие этого указа Президиумом Верховного Совета СССР было распространено на казаков-некрасовцев и членов их семей, переселившихся из Турции в СССР*(309).
В Законах о гражданстве СССР 1978 и 1990 гг. ничего не говорилось об упрощенном порядке приема в гражданство СССР. В них устанавливался только общий порядок приема в гражданство.
Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. вновь вернулся к упрощенному порядку приема в гражданство, назвав его "приобретением гражданства Российской Федерации в порядке регистрации" (ст. 18).
Этим порядком могли воспользоваться:
а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии являлся гражданином Российской Федерации;
б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;
в) дети бывших граждан Российской Федерации, родившиеся после прекращения у родителей гражданства Российской Федерации, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;
г) граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
При этом термин "граждане бывшего СССР" применялся в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР"*(310);
д) лица без гражданства, на день вступления в силу закона о гражданстве постоянно проживающие на территории Российской Федерации или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации;
е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве)по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
Согласно Закону (ст. 19) ходатайства о регистрации гражданства отклонялись, если лица, которые обратились за регистрацией:
а) выступали за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
б) состояли в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации;
в) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ.
Федеральным законом от 18 января 1995 г. "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" было установлено, что в порядке регистрации гражданство Российской Федерации приобретают граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию после 6 февраля 1992 г., если они не в течение трех лет со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации, как об этом было сказано в первом варианте закона с внесенными в него изменениями от 17 июня 1993 г., а сделают это до 31 декабря 2000 г. Тем самым этим лицам была предоставлена дополнительная возможность приобрести российское гражданство в порядке регистрации.
16 мая 1996 г. Конституционный Суд РФ постановлением по делу о проверке конституционности п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова*(311) признал не соответствующим Конституции РФ п. "г" ст. 18 Закона о гражданстве Российской Федерации в части, распространяющей правило о приобретении гражданства Российской Федерации в порядке регистрации на лиц, которые:
родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации;
являлись гражданами бывшего СССР;
не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации;
выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР;
не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР);
и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.
Следует отметить, что в период действия Закона о гражданстве 1991 г. прием в гражданство Российской Федерации носил довольно массовый характер. Об этом свидетельствуют данные табл. 1.
Таблица 1. Динамика приобретения гражданства Российской Федерации
Органы, решающие вопрос о приобретении гражданства
(1992-2002 гг.), тыс. чел.
——————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————
|Органы, решающие вопрос о|1992-1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 (январь- | Всего |
|приобретении гражданства | | | | | | | сентябрь) | |
|—————————————————————————|——————————|———————|——————|————————|——————|——————|———————————————|———————|
|Президент | 9,3 | 9,2 | 14,8 | 18,4 | 17,9 | 11,3| 4,8 | 85,8|
|—————————————————————————|——————————|———————|——————|————————|——————|——————|———————————————|———————|
|МВД | 1008,3 | 326,2 | 353,4| 300,7 | 332,1| 360,5| 255,0 | 2936,2|
|—————————————————————————|——————————|———————|——————|————————|——————|——————|———————————————|———————|
|МИД | 1167,3 | 123,2 | 140,7| 75,5 | 10,0| 131,2| 47,0 | 1814,9|
|—————————————————————————|——————————|———————|——————|————————|——————|——————|———————————————|———————|
|Итого | 2184,9 | 458,6 | 508,9| 394,6 | 360,0| 503,5| 306,8 | 4836,9|
——————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————————
Закон о гражданстве 2002 г. отказался от регистрации как способа приобретения российского гражданства. Однако он предусматривает упрощенный порядок приема в гражданство, т.е. порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по этим вопросам в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, установленные им.
Упрощенный порядок приема в гражданство не предусматривает необходимости проживания на территории Российской Федерации и позволяет приобрести гражданство Российской Федерации лицам, проживающим за границей. Это касается иностранцев и лиц без гражданства, которые:
а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации*(312);
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.
Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" установил также, что упрощенным порядком пользуются граждане государств, входивших в состав СССР, получившие среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.
В этом законе также устанавливается, что иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, установленного законом, если указанные граждане и лица:
а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;
б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации.
Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., вправе обращаться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории Российской Федерации, установленного законом, и без представления вида на жительство.
Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных законом, и без представления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных законом, и без представления вида на жительство ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Российской Федерации.
Что же касается детей и недееспособных лиц, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, то для них упрощенный порядок приема в гражданство предусматривает снятие требования проживать на территории Российской Федерации и иметь законный источник средств к существованию, владеть русским языком, обязательства соблюдать Конституцию и законодательство РФ, а также требования об отказе от иного гражданства.
К числу лиц, принимаемых в упрощенном порядке в этих случаях, относятся:
а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такого согласия не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;
б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению родителя;
в) ребенок или недееспособное лицо, над которым установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.
Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке основывается на принципах почвы и крови и отвечает интересам лиц, желающих сохранить связь с Россией как своей исторической родиной.
Закон о гражданстве 2002 г. предусматривает ряд оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, независимо от того, идет ли речь об общем или упрощенном порядке приема в гражданство (ст. 16). В соответствии с ним отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, поданные лицами, которые:
а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;
б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;
в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);
з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен федеральным законом о гражданстве*(313).
Таким образом, законодателем учтены многолетняя практика, интересы государства и общества. По сравнению с ранее действовавшим законом основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации существенно расширены и конкретизированы и полностью соответствуют Европейской конвенции о гражданстве.
Одним из традиционных оснований приобретения российского гражданства является восстановление в гражданстве, известное законодательству со времен Российской империи. Например, бывшая русская подданная в случае вдовства или расторжения брака имела право восстановиться в русском подданстве. Для этого было необходимо только представить местному губернатору удостоверение о прекращении ее брака с иностранцем*(314).
Первые декреты советской власти о гражданстве не затрагивали этот вопрос. Однако в практике тех лет имели место многочисленные случаи, когда советское гражданство восстанавливают отдельные группы населения, потерявшие его в связи с различными событиями как внутреннего, так и международного характера.
В первую очередь это относится к восстановлению советского гражданства по амнистии в отношении некоторых категорий лиц. Кроме своей непосредственной цели - освобождения от наказания и облегчения возвращения на родину таких лиц, акты об амнистии преследовали и другую цель - восстановление их в советском гражданстве. Так, постановлением Президиума ВЦИК от 7 июля 1921 г. о порядке восстановления в правах гражданства отдельных категорий, лишенных этих прав в силу Конституции РСФСР или отдельных постановлений центральной и местной власти, в гражданстве был восстановлен ряд лиц, которым была предоставлена возможность "искупить и загладить свои прежние преступления против трудящихся".
3 ноября 1921 г. ВЦИК объявил полную амнистию лицам, которые участвовали в качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях. Амнистированным предоставлялась возможность вернуться на общих основаниях с возвращавшимися на Родину военнопленными*(315).
В 1922-1923 гг. ВЦИК провел несколько амнистий рядовых солдат белогвардейских войск и участников контрреволюционных мятежей, а также отдельных групп беженцев. Имели место также и индивидуальные амнистии отдельных лиц и групп лиц*(316). Кроме того, согласно циркуляру НКВД РСФСР от 7 сентября 1921 г. разведенные жены, а также вдовы - бывшие иностранки могли заявить при расторжении брака о восстановлении своего добрачного гражданства в порядке, предусмотренном циркуляром НКВД 1921 г. N 63.
Вопросы восстановления в гражданстве регламентировались всеми Положениями о советском гражданстве. Так, согласно Положению 1924 г. (ст. 10) восстановление в гражданстве лиц, утративших его, могло быть произведено постановлением ЦИК Союза ССР или центральных исполнительных комитетов союзных республик. Восстановление в гражданстве производилось через дипломатические, консульские или выполняющие их функции органы Союза ССР за границей, постановлениями центральных исполнительных комитетов союзных республик по представлению уполномоченного Народного комиссара по иностранным делам при совете народных комиссаров данной союзной республики и ЦИК Союза ССР по представлению Народного Комиссариата по иностранным делам.
Кроме того, Положение (примечание 2 к ст. 6)устанавливало упрощенную реинтеграцию детей, переставших быть советскими гражданами в силу утраты советского гражданства их родителями. Таким лицам предоставлялась возможность восстановить свое гражданство путем подачи заявления в губернский, областной или соответствующий губернскому исполнительный комитет, а в автономных республиках, в которых губернское деление отсутствовало, - в центральные исполнительные комитеты этих республик.
Имея в виду, что в Положении в данном случае говорилось о "предоставлении права" указанным лицам приобрести гражданство путем упрощенным - только подачей заявления в губернский или соответствующий ему исполком, надо полагать, что такое лицо приобретало право гражданства союзной республики и тем самым Союза ССР в силу факта регистрации его заявления в исполкоме.
В декрете ЦИК и СНК СССР от 13 ноября 1925 г. указывалось, что лица, находящиеся за границей и пропустившие установленные законодательством сроки, могут ходатайствовать о принятии их в гражданство СССР наравне с иностранцами. Прежний порядок восстановления в гражданстве мог применяться: а) к лицам, пропустившим сроки регистрации в силу отсутствия в стране их пребывания советского дипломатического или консульского представительства, если в шестимесячный срок после учреждения таких представительств эти лица зарегистрируются; б) к лицам, доказавшим, что пропуск их срока регистрации произошел в силу не зависящих от их воли причин (лишение свободы, тяжелая болезнь и т.д.)*(317).
Положением о гражданстве СССР 1930 г. (ст. 15) право восстановления в советском гражданстве отнесено к исключительной компетенции Союза ССР. В нем указывалось, что лица, утратившие гражданство или лишенные его, могут быть восстановлены в нем лишь по постановлению Президиума ЦИК Союза ССР.
В соответствии с Положением о гражданстве СССР 1931 г. (ст. 15) восстановление в советском гражданстве стало производиться по постановлению Президиума ЦИК Союза ССР или по постановлению ЦИК союзной республики. При этом предусматривалось, что:
а) в случае, если лицо было лишено гражданства СССР и союзной республики, оно могло быть восстановлено в гражданстве Президиумом ЦИК СССР или Президиумом ЦИК той союзной республики, постановлением которой оно было лишено гражданства;
б) во всех остальных случаях утраты гражданства Союза ССР и союзной республики лицо могло быть восстановлено в советском гражданстве по постановлению Президиума ЦИК Союза ССР или по постановлению Президиума ЦИК той союзной республики, гражданином которой оно являлось.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. вопрос об условиях и порядке восстановления лиц в советском гражданстве не регулировался. Однако после его принятия был издан ряд указов Президиума Верховного Совета СССР, посвященных восстановлению в советском гражданстве. Их появление было обусловлено теми же причинами, о которых говорилось выше при рассмотрении вопроса об упразднении упрощенного порядка приема в гражданство СССР.
Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1941 г. "О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины" все лица, состоявшие на 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и проживавшие на территории Бессарабии на 28 июня 1940 г. (а равно их дети), независимо от того, состояли они до 28 июня 1940 г. в румынском подданстве или нет, признавались восстановленными в правах советских граждан с 28 июня 1940 г. На лиц, которые приобрели до 28 июня 1940 г. какое-либо иное иностранное гражданство, а также на лиц, лишенных советского гражданства декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г., этот указ не распространялся.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 г. "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии"*(318) было установлено, что лица, состоявшие на 7 ноября 1917 г. подданными Российской империи, а также лица, состоявшие в советском гражданстве и утратившие это гражданство, а равно их дети, проживающие на территории Маньчжурии, могут восстановить гражданство СССР.
Лица, изъявившие желание восстановить гражданство СССР, могли быть восстановлены в гражданстве СССР в том случае, если они до 1 февраля 1946 г. обратились в консульства СССР на территории Маньчжурии с соответствующими заявлениями, к которым должны быть приложены документы, удостоверявшие личность заявителя и его принадлежность в прошлом к подданству бывшей Российской империи или к советскому гражданству. Предусматривалось, что лица, не возбудившие в течение установленного срока ходатайств о восстановлении гражданства СССР, могли быть приняты в гражданство СССР на общих основаниях.
В последующем срок приема заявлений о восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживавших на территории Маньчжурии, был продлен Президиумом Верховного Совета СССР до 1 апреля 1946 г.
20 января 1946 г. Президиум Верховного Совета СССР распространил действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 г. "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии" на лиц, состоявших на 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи, а также на лиц, состоявших в советском гражданстве и утративших это гражданство, а равно их детей, проживающих в провинции Синьцзян и в городах Шанхае и Тяньцзине*(319). Устанавливалось, что эти лица могут подавать в соответствующие консульства СССР заявления о восстановлении их в гражданстве СССР до 1 апреля 1946 г.
Впоследствии этот срок неоднократно продлевался указами Президиума Верховного Совета СССР*(320).
14 июня 1946 г. Президиумом Верховного Совета СССР были изданы указы о восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Болгарии, Франции, Югославии*(321). В соответствии с этими актами лица, состоявшие на 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи, а также лица, состоявшие в советском гражданстве и утратившие это гражданство, а равно их дети, проживающие на территории указанных стран, могли восстановить гражданство СССР.
Лица, изъявившие желание восстановить гражданство СССР, могли быть восстановлены в гражданстве СССР в том случае, если они в течение срока, установленного этими указами, обратятся в дипломатическое представительство СССР в стране проживания с соответствующим заявлением, к которому должны быть приложены документы, удостоверяющие личность заявителя и его принадлежность в прошлом к подданству бывшей Российской империи или к советскому гражданству.
Лица, не возбудившие в течение установленного срока*(322), ходатайства о восстановлении гражданства СССР, могли быть приняты в гражданство СССР на общих основаниях.
26 сентября 1946 г. Президиумом Верховного Совета СССР был издан аналогичный указ, касавшийся лиц, проживавших на территории Японии, 5 октября 1946 г. - лиц, проживавших на территории Чехословакии; 28 мая 1947 г. - лиц, проживавших на территории Бельгии.
Вотличие от Закона 1938 г. Закон о гражданстве СССР 1978 г. предусматривал возможность восстановления в гражданстве СССР. В нем указывалось (ст. 19), что лицо, утратившее гражданство СССР, может быть по его ходатайству восстановлено в гражданстве решением Президиума Верховного Совета СССР. Однако закон не относил восстановление в гражданстве к одному из способов его приобретения. Он рассматривал его как самостоятельный субъинститут гражданства, больше связанный с утратой гражданства, чем с его приобретением. Именно поэтому вопросы утраты гражданства и его восстановления рассматривались в одной главе (гл. III).
Закон о гражданстве СССР 1990 г. также не рассматривал восстановление в гражданстве в качестве одного из оснований его приобретения. Однако статья, посвященная восстановлению в гражданстве (ст. 19), была помещена в главе II, касающейся вопросов приобретения гражданства СССР. Закон устанавливал, что лицо, которое ранее состояло в советском гражданстве, может быть по его ходатайству восстановлено в гражданстве СССР.
Закон о гражданстве 1991 г. закрепил прежде всего облегченный порядок восстановления гражданства в виде регистрации. Такой порядок устанавливался:
а) для лиц, у которых гражданство прекратилось в связи с усыновлением либо установлением опеки или попечительства;
б) для лиц, у которых прекратилось гражданство в связи с изменением гражданства родителей в течение пяти лет после достижения ими 18 лет (ч. 1 ст. 20).
Особый, привилегированный порядок восстановления в гражданстве был установлен для бывших граждан России, лишенных гражданства без их свободного волеизъявления. Такие лица считались восстановленными в гражданстве России (ч. 2 ст. 20)*(323).
Этот порядок был распространен Указом Президента РФ от 24 октября 1994 г. и на бывших граждан РСФСР, выехавших из России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся после этого срока на постоянное жительство в Россию (п. 2)*(324).
Другим лицам, ранее состоявшим в гражданстве РСФСР, гражданство могло быть восстановлено по их ходатайству. В отличие от регистрации восстановления гражданства (как и других случаев приобретения гражданства в порядке регистрации), осуществляемой в упрощенном порядке, восстановление в гражданстве лиц, не входивших в число тех, для кого был установлен облегченный порядок восстановления, оно осуществлялось в порядке, установленном для приема в гражданство.
Закон 1991 г. (п. 5 ст. 19)предусматривал отклонение ходатайств о восстановлении в гражданстве Российской Федерации указанных лиц, если они:
а) выступают за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
б) состоят в партиях и в других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации;
в) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам Российской Федерации.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. рассматривает восстановление в гражданстве в качестве одного из оснований приобретения гражданства Российской Федерации (п. "в" ст. 11). В нем указывается (ст. 15), что иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в порядке, аналогичном общему порядку приема в гражданство Российской Федерации (ч. 1 ст. 13). При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.
Следует отметить, что под иностранными гражданами и лицами без гражданства, ранее имевшими гражданство Российской Федерации, закон понимает не бывших граждан РСФСР, а бывших граждан именно Российской Федерации.
Закон устанавливает (ст. 16) такжеоснования, по которым отклоняются заявления о восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Так, могут быть отклонены заявления о восстановлении в гражданстве лиц, которые:
а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;
б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;
в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
г) состояли на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);
з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о восстановлении в гражданстве Российской Федерации или в течение трех лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации.
Приобретение российского гражданства возможно также по основаниям, предусмотренным международными договорами России. Одним из таких оснований является оптация, т.е. выбор гражданства при изменении государственной границы России.
Поскольку оптация означает выбор гражданства, с точки зрения конечного результата ее с равным основанием можно рассматривать и как способ приобретения гражданства, и как способ выхода из гражданства. Поэтому способом приобретения российского гражданства оптация является только в тех случаях, когда соответствующие лица выбирают именно российское гражданство*(325).
Как способ решения вопросов гражданства оптация, использовалась Россией давно. Например, при разделе Польши, вследствие того, что одни и те же лица оказались владеющими недвижимым имуществом в частях бывшего польского государства, присоединенных к различным участвовавшим в разделе Польши государствам, появилась значительная группа так называемых смешанных подданных (sujets mixtes)в каждом из этих государств. С учетом этого обстоятельства Конвенцией от 15 января 1797 г., подписанной Россией, Пруссией и Австрией, об окончательном разделе Польши было установлено "не терпеть более впредь, чтобы кто-либо из подданных (т.е. договаривавшихся сторон. - О.К.)почитался смешанным подданным, но, чтобы как самое существование, так равно и название таковых впредь совсем уничтожены были, вследствие чего каждый из взаимных подданных будет обязан в пятилетний срок объявить, за которым государством желает он остаться в подданстве"*(326).
В советском законодательстве основания, предусмотренные международными договорами СССР, впервые упоминаются в качестве оснований (способов) приобретения гражданства СССР лишь в Законе о гражданстве СССР 1978 г. (п. 3 ст. 10). Однако в нем эти основания не расшифровывались. Аналогичным образом этот вопрос регулировался и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (п. 3 ст. 13).
Между тем на практике оптация как основание приобретения советского гражданства стала использоваться Союзом ССР гораздо раньше*(327). Так, в соответствии с Соглашением между Правительством СССР и Правительством Германии об эвакуации украинского и белорусского населения с территорий бывшей Польши, отошедших в зону государственных интересов Германии, и немецкого населения с территорий бывшей Польши, отошедших в зону государственных интересов Союза ССР, от 16 ноября 1939 г.*(328) всеми гражданами украинской, белорусской, русской и русинской национальностей, проживавших на территориях бывшей Польши, находившихся в границах государственных интересов Германии, предоставлялась возможность добровольно эвакуироваться на территории бывшей Польши, отошедшие в зону государственных интересов Союза ССР, и тем самым стать гражданами СССР или остаться на территориях, отошедших в зону государственных интересов Германии, и тем самым приобрести гражданство Германии.
Аналогичное соглашение было заключено 10 января 1941 г. между Правительством СССР и Правительством Германии о переселении германских граждан и лиц немецкой национальности из Литовской ССР в Германию, а также о переселении литовских граждан и лиц литовской, русской и белорусской национальностей из Германии (бывшей Мемельской и Сувалкской областей)в Литовскую ССР*(329).
6 июля 1945 г. между Правительством СССР и Временным правительством Национального Единства Польской республики было заключено Соглашение о праве на выход из советского гражданства лиц польской и еврейской национальностей, проживавших в СССР, и об их эвакуации в Польшу, и о праве на выход из польского гражданства лиц русской, украинской, белорусской, русинской и литовской национальностей, проживавших на территории Польши, и об их эвакуации в СССР*(330).
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября 1945 г. "О выходе из советского гражданства лиц польской и еврейской национальностей, бывших польских граждан, и членов их семей, переселяющихся из СССР в Польшу, и о приобретении советского гражданства лицами русской, украинской, белорусской, русинской и литовской национальностей и членами их семей, переселяющихся из Польши в СССР"*(331) было установлено, что лица русской, украинской, белорусской, русинской и литовской национальностей, а также члены их семей, переселяющихся из Польши в СССР на основании Соглашения между Правительством СССР и Временным правительством Национального Единства Польской Республики от 6 июля 1945 г., приобретают советское гражданство с момента их прибытия на территорию СССР.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 ноября 1959 г. "О приобретении гражданства СССР лицами русской, украинской и белорусской национальностей, возвратившимися в СССР из Польской Народной Республики, выехавшими ранее в Польшу на основании советско-польского соглашения о репатриации от 25 марта 1957 года" лица русской, украинской и белорусской национальностей, выехавшие в Польшу на основании советско-польского Соглашения о репатриации от 25 марта 1957 г. и возвратившиеся в СССР из Польской Народной Республики в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 12 ноября 1959 г. "О просьбах лиц, выехавших из СССР в Польшу на основании советско-польского Соглашения о репатриации от 25 марта 1957 г., разрешить им возвратиться в Советский Союз", приобретали гражданство СССР с момента их прибытия на территорию СССР.
Согласно Протоколу к Договору между Союзом Советских Социалистических Республик и Чехословацкой Республикой о Закарпатской Украине от 29 июня 1945 г.*(332) лица украинской и русской национальностей, проживавшие на территории Чехословакии (в районах Словакии),получили право оптации гражданства СССР на срок до 1 января 1946 г. Оптация осуществлялась в соответствии с существовавшим законодательством СССР и становилась действительной только с согласия советских властей.
10 июля 1946 г. между Правительством СССР и Правительством Чехословацкой республики было заключено Соглашение о праве оптации и переселения соответственно граждан чешской и словацкой национальностей, проживавших в СССР на территории бывшей Волынской губернии, и чехословацких граждан украинской, русской и белорусской национальностей, проживавших на территории Чехословакии*(333), в соответствии с которым чехословацким гражданам украинской, русской и белорусской национальностей, проживавшим на территории Чехословакии, было предоставлено право оптировать советское гражданство и переселиться в СССР.
Переход в советское гражданство и переселение в СССР для всех упомянутых лиц осуществлялись на основе полной добровольности.
Лица, желавшие оптировать советское гражданство и переселиться в СССР, достигшие 18-летнего возраста, должны были подать об этом заявления в письменной форме лично или по почте не позднее 15 сентября 1946 г. районным или главным советским уполномоченным или представителям.
Заявления об оптации гражданства дожны были передаваться вместе со списками оптирующих через главных уполномоченных правительственных органов СССР для решения вопроса о согласии на оптацию и въезд в СССР. После получения от главного уполномоченного официального письменного извещения о согласии компетентных властей СССР на принятие в гражданство лиц, включенных в список оптирующих, эти лица вносились в список переселяющихся.
Лицам, оптирующим гражданство и переселяющимся на основании соглашения, предоставлялось право в порядке совместного выезда взять с собой семьи, причем в составе семей, на основе выраженного каждым взрослым членом семьи желания, могли быть приняты в гражданство и переселены: жена, дети, мать, отец, внуки, питомцы и воспитанники, а также другие домочадцы, если они вели общее хозяйство с эвакуируемым.
За детьми от 14-летнего возраста признавалось право лично определить свое желание в отношении гражданства и переселения.
Переселение должно было быть закончено не позднее чем 15 ноября 1946 г.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 октября 1946 г. "О выходе из советского гражданства лиц чешской и словацкой национальностей, переселяющихся из СССР в Чехословакию, и приобретении советского гражданства лицами русской, украинской и белорусской национальностей, переселяющихся из Чехословакии в СССР"*(334) было установлено, что лица русской, украинской и белорусской национальностей и члены их семей, переселявшиеся из Чехословакии в СССР на основании соглашения между Правительством СССР и Правительством Чехословацкой Республики от 10 июля 1946 г. об оптации и переселении, приобретают советское гражданство с момента их прибытия на территорию СССР.
Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. рассматривал выбор гражданства (оптацию) в качестве одного из оснований приобретения гражданства (п. "е" ст. 12). В нем указывалось (ст. 21), что при изменении границы Российской Федерации в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию)в порядке и в сроки, определенные международным договором Российской Федерации.
В несколько измененной форме воспроизводит указанную статью действующий Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. В нем установлено (ст. 17), что при изменении Государственной границы РФ в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации. Данная норма соответствует международной практике и ст. 19 Европейской конвенции 1997 г. об урегулировании вопросов гражданства путем заключения международных договоров.
Следует сказать, что в отечественной правовой литературе встречаются ошибочные суждения о праве граждан на выбор (оптацию)гражданства. Так, С.Н. Бабурин полагает, что в результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество новых государств, и в процессе обретения ими своей независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию). По его мнению, при переходе некоей территории от одного государства к другому или при получении независимости частью государства, до этого единого, у жителей такой территории возникает право выбора одной из трех моделей своего поведения, касающегося гражданства:
1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;
2) право сохранения за собой гражданства страны - правопреемника прежнего государства и выезда на территорию своего государства;
3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны- правопреемника прежнего государства и выезда на территорию своего государства*(335).
На самом деле никакого абстрактного права граждан на выбор (оптацию)гражданства не существует. Такое право возникает в определенных ситуациях и предоставляется гражданами в порядке и в сроки, определяемые соответствующим международным договором.
Что же касается конкретной ситуации, о которой упоминает С.Н. Бабурин, то распад Советского Союза нельзя характеризовать ни как переход некоей территории одного государства к другому, ни как получение независимости частью до этого единого государства. Поэтому у бывших граждан СССР не может быть права сохранить за собой гражданство страны - правопреемника прежнего государства и выезда на территорию своего государства без закрепления такого права в законодательстве РФ, причем закрепления не в порядке какой-то обязанности Российской Федерации. Не может быть у них и возможности сохранить за собой гражданство прежней страны, которой больше не существует и которой современная Российская Федерация, разумеется, не является, несмотря на то, что она по ряду вопросов выступает правопреемником Советского Союза.
Необходимо отметить, что с оптацией нельзя смешивать своеобразный выбор гражданства, который имеет место при самоопределении нации. Право на самоопределение предполагает возможность осуществления нацией выбора между полным гсоударственным отделением от господствующей нации и вхождением вместе с ней на соответствующих условиях в одно государство. Однако решая вопрос о своем государственном существовании, нация решает тем самым и вопрос о гражданстве своих членов. В этом и выражается прежде всего связь права наций на самоопределение с гражданством. Мнение отдельного лица в этом случае будет иметь правовое последствие только при условии, что его разделяет большинство нации. Таким образом, применительно к отдельному лицу право на самоопределение означает право такого лица на участие в решении нацией, к которой оно принадлежит, вопроса о своем будущем государственном существовании и, следовательно, о гражданстве своих членов.
Разумеется, и оптация может быть связана с принципом самоопределения наций, в частности, при территориальных изменениях. В этом случае она дает возможность лицам, принадлежащим к разным нациям, населяющим территорию, переходящую от одного государства к другому, путем индивидуального выбора гражданства одного из этих государств сохранить или упрочить связь с соответствующей нацией, но право оптации всегда предоставляется в конечном счете непосредственно заинтересованным лицам. При самоопределении какой-либо нации выбор гражданства носит производный характер, зависит от решения основного вопроса о будущем национальном государстве и осуществляется не в индивидуальном порядке, а всей нацией*(336).
_ 3. Почетное гражданство
Российским законодательством на различных этапах его развития неоднократно предусматривался институт почетного гражданства.
В Российской империи учрежденное в 1832 г. почетное гражданство являлось, как уже ранее отмечалось, вторым, после дворянства, привилегированным сословием, образованным для того, чтобы ограничить стремление всех мало-мальски образованных людей получить дворянство. Почетное гражданство было создано как среднее почетное сословие, освобожденное от телесного наказания, от рекрутчины, от дисциплинарной власти налоговых органов и пользующееся рядом других привилегий. Его предполагалось сделать высшим городским сословием.
"Эти цели законодателя, - писал Н.М. Коркунов, - оказались, однако, на деле недостигнутыми. С отменой телесного наказания, как общей карательной меры, с введением общей воинской повинности, с уничтожением подушной подати большинство привилегий, предоставленных почетному гражданству, потеряли свое значение, и потому почетное гражданство не имеет теперь достаточно почетного положения. Не удалось образовать из почетных граждан и почетного городского сословия в собственном смысле слова"*(337).
Наряду с сословным почетным гражданством в Российской империи существовал и другой вид почетного гражданства. Во второй половине XIX в. городские думы, отмечая общественно полезную деятельность различных лиц, принимали решения об избрании их почетными гражданами городов. В отличие от сословного почетного гражданства новое звание не связывалось с получением каких-либо материальных преимуществ или социальных привилегий. Оно являлось морально-нравственной оценкой деятельности человека, его конкретного вклада в развитие города, определенного края или страны в целом. Почетными гражданами становились люди, известные всей стране, населению города и т.д. Например, почетными гражданами Москвы были Н.И. Пирогов и П.М. Третьяков, Петербурга - Н.М. Пржевальский, Феодосии - И.К. Айвазовский и др.
Следует сказать, что в Российской империи не было законодательных актов, регламентировавших порядок присвоения звания почетного гражданина. Не было соответствующих правовых документов и на местах. Однако власти проявляли к такого рода деятельности определенный интерес. Об этом свидетельствует, в частности, циркуляр Министерства внутренних дел от 25 мая 1871 г., в котором губернаторам предписывалось взять под контроль присвоение почетных званий, по каждому случаю писать заключение и давать свое согласие.
Звание почетного гражданина присваивалось во всех губерниях, городах и уездных центрах, а общее число почетных граждан городов России к 1917 г. превысило 3 млн человек.
В советской России вместе с уничтожением сословий и гражданских чинов исчезло и почетное гражданство как сословие. Почетное гражданство городов не было отменено, однако интерес к нему заметно ослабел, поскольку основная масса почетных граждан, в том числе получивших это звание за благотворительную деятельность, принадлежала к правящим сословиям. Начался поиск новых форм общественного признания. Появились звания почетного красноармейца (краснофлотца), почетного депутата Совета, почетного ударника, стахановца, рабочего, колхозника. Присваивались также звания почетных граждан (жителей)городов, почетных крестьян волости, уезда и т.п. Несомненно, все эти виды признания личных заслуг граждан имели много общего с почетным гражданством по содержанию.
Постепенно начало возрождаться и почетное гражданство. Сначала оно было учреждено в Калуге в 1961 г., затем в 1962 г. в Смоленске, в 1964 г. - в Краснодаре, Вологде, Пензе, Калининграде, Симферополе и др. В 1965 г. оно было введено в трех, в 1966 г. - в 15, а в 1967 г. в 36 республиканских, краевых, областных центрах. Впоследствии оно стало присваиваться почти во всех республиканских, краевых, областных, окружных центрах, а также во многих городах, районных центрах, поселках городского типа, селах. Распространялась практика учреждения звания почетного гражданина района, округа, области*(338). К середине 80-х годов прошлого столетия общее число почетных граждан городов и районов приближалось к 4 тыс. Присвоение звания почетного гражданина прочно вошло в практику работы многих Советов*(339).
Институт почетного гражданства получил юридическое оформление в нормативных актах местных органов государственной власти. Обычно оно сводилось к принятию двух документов: решения об учреждении почетного звания и Положения о звании "Почетный гражданин". Например, в решении, принятом городским Советом Калуги (май 1961 г.),указывалось: "Звание "Почетный гражданин города Калуги" может быть присвоено (при жизни или посмертно):
1. Жителю Калуги за выдающиеся заслуги в области развития города, за выдающиеся научные работы, открытия и изобретения, за героический подвиг в боях за Калугу в годы Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.
2. Ученому или герою завоевания космоса, воплотившему в жизнь идеи великого калужанина К.Э. Циолковского.
3. Выдающемуся государственному или политическому деятелю, борцу за мир и счастье людей, посетившему город Калугу".
Положение, принятое в Архангельске, содержало четыре раздела. В первом разделе обосновывалось учреждение почетного звания; во втором разделе говорилось о том, кому, за какие заслуги оно может быть присвоено, перечислялись права, а в некоторых случаях и обязанности почетных граждан. В третьем разделе, посвященном процедурным вопросам, говорилось о порядке обсуждения кандидатур в трудовых коллективах, общественных организациях, прохождении дел в комиссиях и в горисполкомах, о ритуале вручения дипломов, лент, медалей, нагрудных знаков, удостоверений. В четвертом разделе содержалось описание диплома, ленты и нагрудного знака. Примерно по такой же схеме были составлены положения, принятые в других городах страны*(340).
За годы советской власти звание почетного гражданина было присвоено многим выдающимся людям страны: в Калуге - К.Э. Циолковскому, в Свердловске - Н.И. Кузнецову; в Гродно - Д.М. Карбышеву; в Смоленске - М.А. Егорову и т.д. Ю.А. Гагарин был почетным гражданином более чем 300 городов страны*(341).
В нормативных документах местных Советов, характеризующих статус почетного гражданства, определялись права и обязанности лиц, получивших звание почетного гражданина. Например, в Барнауле почетные граждане имели право на бесплатный проезд в городском транспорте, на внеочередное приобретение билетов на зрелищные мероприятия в городе. Кроме того, они имели право на внеочередное медицинское обслуживание, на получение путевок в дома отдыха и санатории, а в Челябинске- и на дополнительную жилую площадь. Во многих положениях указывалось, что почетные граждане вправе присутствовать на сессиях Советов и заседаниях горисполкома, на гостевых трибунах праздничных демонстраций, приезжать на городские торжества, посвященные юбилейным датам, вручению правительственных наград. При этом оплата за проезд, проживание в гостиницах и другие расходы осуществлялись за счет городского бюджета.
В ряде городов в положения были включены нормы об обязанностях почетных граждан. Так, почетный гражданин г. Луцка должен был быть патриотом своего города, высоко нести почетное звание, быть примером в труде. В Камышине почетный гражданин был обязан проявлять коммунистическое отношение к труду, быть подлинным образцом моральной чистоты, заниматься общественной работой, направленной на коммунистическое воспитание подрастающего поколения, благоустройство и повышение культуры города.
Положениями о почетных гражданах решались многие процедурные вопросы. Ходатайства о присвоении звания почетного гражданина обычно могли возбуждаться партийными, советскими, общественными организациями и предварительно рассматривались исполнительным комитетом Совета, депутатскими комиссиями или специальными комиссиями по почетному гражданству. Решение о присвоении звания почетного гражданина принималось на заседании исполкома или на сессии городского Совета.
Положениями было предусмотрено также лишение звания почетного гражданина тех, кто своим поведением скомпрометировал себя перед общественностью города.
Имена всех почетных граждан в хронологической последовательности записывались в специально учрежденной "Книге почетных граждан города", которая хранилась в городском Совете.
Новый вариант почетного гражданства был предложен Законом о гражданстве Российской Федерации 1991 г. В нем указывалось (ст. 8), что лицу, не являющемуся гражданином Российской Федерации, имеющему выдающиеся заслуги перед Российской Федерацией или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство Российской Федерации. Таким образом, если все прежние варианты почетного гражданства, используемые в России, были связаны исключительно или главным образом с ее гражданами (подданными), то новый вариант касался исключительно иностранных граждан.
Согласно ч. 2 ст. 8 Закона почетные граждане Российской Федерации должны были пользоваться правами граждан Российской Федерации в соответствии с Положением о почетном гражданстве Российской Федерации. Однако поскольку такого положения принято не было, содержание указанной нормы вызывало немало вопросов, и прежде всего вопрос о правовом положении почетных граждан*(342). Впрочем, эти вопросы носили чисто теоретический характер, поскольку в практике ни одного случая предоставления почетного гражданства за все время действия Закона 1991 г. не было.
В действующем Законе о гражданстве 2002 г. институт почетного гражданства не предусмотрен, хотя в регионах России он продолжает использоваться.
Например, Законом г. Москвы от 25 января 1995 г. "О почетном гражданине города Москвы"*(343) восстановлено существовавшее до 1917 г. звание "Почетный гражданин города Москвы". В нем указывается (ст. 1),что звание "Почетный гражданин города Москвы" учреждается в целях признания выдающихся заслуг граждан перед городом, поощрения личной деятельности, направленной на пользу города, обеспечение его благополучия и процветания.
Звание "Почетный гражданин" присваивается Московской городской Думой персонально, пожизненно гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам и не может быть отозвано (ст. 2). Лицу, удостоенному звания "Почетный гражданин", вручается Грамота и Знак Почетного гражданина города Москвы. В качестве документа, подтверждающего факт присвоения лицу этого звания, выдается специальное удостоверение (ст. 3).
Лица, удостоенные звания "Почетный гражданин", имеют право публичного пользования этим званием в связи со своим именем. Это звание не влечет за собой каких-либо дополнительных прав и обязанностей (ст. 4).
Имена почетных граждан заносятся в "Книгу Почетных граждан города Москвы" в хронологическом порядке, начиная с 1866 г. "Книга Почетных граждан города Москвы" постоянно хранится в Московской городской Думе (ст. 5).
Почетные граждане приглашаются Московской городской Думой или мэром Москвы на мероприятия, посвященные государственным праздникам, Дню города и другим важным событиям. По решению Московской городской Думы могут отмечаться юбилеи лиц, удостоенных звания "Почетный гражданин" (ст. 6).
После смерти лица, удостоенного звания "Почетный гражданин", Музей истории города Москвы принимает на хранение грамоту, Знак Почетного гражданина города Москвы и удостоверение, если наследниками не принято иное решение (ст. 7).
Звание "Почетный гражданин" не может быть присвоено лицам, которые имеют неснятую судимость (ст. 8).
Основаниями для присвоения звания "Почетный гражданин" являются:
долговременная и устойчивая известность среди жителей города на почве эффективной благотворительной деятельности;
совершение мужественных поступков во благо города;
авторитет лица у жителей г. Москвы, обретенный длительной общественной, культурной, научной, политической, хозяйственной, а также иной деятельностью с выдающимся результатом для Российской Федерации и г. Москвы. Иностранным гражданам это звание может присваиваться по иным основаниям, в том числе связанным с большой общественно-политической значимостью акта присвоения этого звания (ст. 9).
Возбуждение вопроса и представление кандидатов на присвоение звания "Почетный гражданин" производится при их согласии по инициативе депутатов Московской городской Думы либо мэра Москвы (ст. 10). Информация о предстоящем рассмотрении Московской городской Думой вопроса о присвоении лицу звания "Почетный гражданин" публикуется в средствах массовой информации города не позднее, чем за два месяца до дня заседания Московской городской Думы по данному вопросу (ст. 11).
Решение о присвоении звания "Почетный гражданин" принимается тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Московской городской Думы и оформляется постановлением Московской городской Думы. Рассмотрение вопроса и принятие решения о присвоении звания "Почетный гражданин" может осуществляться в отсутствие представляемого к званию лица (ст. 12). Грамота и удостоверение Почетного гражданина подписываются мэром Москвы (ст. 13).
Грамота, Знак Почетного гражданина г. Москвы и удостоверение вручаются лицу, удостоенному этого звания, или его наследникам мэром Москвы в торжественной обстановке в присутствии депутатов Московской городской Думы (ст. 14).
Аналогичные законы приняты и в ряде других субъектов Федерации*(344).
В ряде субъектов Федерации приняты законы о наградах и почетных званиях этих субъектов, в которых содержатся разделы или статьи, посвященные почетному гражданству. Например, согласно ст. 8 Закона Иркутской области "О наградах и почетных званиях в Иркутской области (в ред. от 16 декабря 1997 г.)*(345) почетное звание "Почетный гражданин Иркутской области" является высшим признанием заслуг удостоенного его лица перед областью и присваивается за особо выдающиеся заслуги в сфере общественной и государственной деятельности по защите прав человека, укреплению мира и согласия в области, за деятельность, способствующую всестороннему развитию области в составе Российской Федерации, повышению ее авторитета в Российской Федерации и за рубежом.
Почетное звание "Почетный гражданин Иркутской области" не может быть присвоено повторно одному и тому же лицу. Лицам, удостоенным почетного звания "Почетный гражданин Иркутской области", вручается денежная премия в размере 100 минимальных размеров оплаты труда.
Фамилии, имена, отчества лиц, удостоенных почетного звания "Почетный гражданин Иркутской области", заносятся в "Книгу почетных граждан области", которая хранится в Законодательном собрании области. Порядок производства записей в "Книгу почетных граждан области" определяется губернатором.
Нагрудный знак "Почетный гражданин Иркутской области" носится на правой стороне груди и располагается ниже государственных наград Российской Федерации и СССР.
Присвоение почетного звания "Почетный гражданин Иркутской области" производится постановлением губернатора, как правило, в День Иркутской области (26 сентября). Выплата денежной премии производится администрацией области за счет средств областного бюджета.
Постановление губернатора о присвоении звания "Почетный гражданин Иркутской области" подлежит обязательному официальному опубликованию в областных средствах массовой информации.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 12 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >