Розділ II КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ В УКРАЇНІ

1. Розвиток ідей правової держави

в процесі створення нової Конституції України

(1990-1996 pp.)

Роль конституції в сучасних суспільствах і державах. У

функціонуванні сучасних суспільств і держав, зокрема у підтриманні правопорядку, конституція відіграє особливу роль. Верховенство конституції, зумовлене установчим характером, її найвища в системі нормативно-правових актів юридична сила, сконОєнтрованість соціальних сподівань, владно-організуючий та багатофункціональний характер, її ключова роль у гарантуванні прав і свобод людини і громадянина підносять конституцію до рівня закону над законами.

Поняття конституції, що виникло наприкінці VI століття до н. є. в Афінській державі, як сукупності законів з часом перетворилося на розуміння її як єдиного цілісного політико-правового документа, основного закону держави, фундаментальні норми якого регулюють найбільш важливі питання державного устрою, характеризуються особливою довготривалістю, постійністю і незаперечністю.

Запровадження конституцій у XVIII -XIX століттях стало вагомим державотворчим фактором, а у XX столітті перетворило їх (як у теоретичному, так і в практичному для більшості країн відношенні) не тільки на спосіб нормативного визначення організації життєдіяльності суспільства, а й на засіб опору тоталітарній державі, обмеження державної влади правами і свободами людини і громадянина.

Сучасна держава, як наголошують сучасні дослідники конституційного права, немислима без конституції1, а конституція є невід'ємним атрибутом правової держави2. Таким чином, сучасна держава набуває рис конституційної правової держави. Отже, подальший аналіз правової держави ми будемо здійснювати з огляду на конституцію, якою закріплюються всі елементи правової держави.

Початок конституційного процесу і прийняття Концепції нової Конституції України. Україна як незалежна держава прийняла нову Конституцію після тривалої політичної боротьби, хоча конститу-

1 Государственное право Германии : В 7 т. - М., 1994. - Т 1. - С. 5; Государственное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 123.

2Aubert G. F. La Constitution: Son Continue, Son Usage. Eichenberger K. Sinn und be-deutung einer Ferfassung. - Basel, 1991. - S. 165.

ційний процес розпочався дуже активно ще з прийняттям 16 липня

1990 р. Декларації про державний суверенітет України1.

На сьогодні існує чимало праць, присвячених створенню нової Конституції України та її аналізу. Не вдаючися до опису конституційного процесу, спробуємо проаналізувати його з точки зору розвитку конституційно-правової думки та відображення ідей правової держави в численних проектах нової Конституції.

Обраний у 1990 р. на альтернативній основі парламент України, утворив 24 жовтня 1990 р. Конституційну комісію. До складу комісії увійшло 59 народних депутатів та фахівців в галузі економіки, соціології та права. їй доручалося створити робочі групи для підготовки окремих розділів проекту Конституції, залучивши до них провідних вчених і фахівців з відповідних галузей знань. Президія Верховної Ради УРСР мала внести на розгляд сесії Верховної Ради Української РСР в грудні 1990 р. Концепцію нової Конституції Української РСР2. Вже на першому засіданні 1 листопада 1990 р. Конституційною комісією був затверджений план роботи і попередньо визначений склад робочої групи (остаточно затверджений на другому засіданні Конституційної комісії). До складу цієї групи увійшло 35 народних депутатів та фахівців-правознавців. Підготовлений проект Концепції послідовно розглядався на другому (4 грудня 1990 p.), третьому (14 лютого

1991 p.), четвертому (29 березня 1991 p.), п'ятому (3 червня 1996 р.)

засіданнях.

Перед розробниками проекту Концепції та проекту нової Конституції від початку постали великі труднощі. Потрібні були нова ідеологія конституційної держави, нова ідеологія прав і свобод людини, нова ідеологія здійснення державної влади і контролю над нею. Адже Конституція УРСР 1978 р. не була конституцією суверенної країни, оскільки Україна лише формально визнавалась суверенною державою, а в дійсності була суб'єктом федерації через підпорядкованість законам Союзу РСР і верховній владі Союзу РСР. Конституція УРСР не виконувала функції утримання державної влади, обмеження цієї влади не тільки з формальних позицій, а й з точки зору її функціонування, оскільки жодний з проголошених принципів державності не спирався на необхідні правові засоби реалізації. Держава і державна влада не підпорядковувались владі народу через відсутність правових гарантій формально проголошених у Конституції вільних виборів. Держава не підпорядковувалась правам і свободам громадян, принципу верховенс-

1 Див.: Конституція незалежної України : У 3 т. - К., 1995. - Т. І; К, 1997 - Т. 2;

Історія Української Конституції, - К., 1997; Коментар до Конституції України. - К.,

1996; Козюбра М. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції // Українське пра

во. - 1996. - № 3. - С 4-12; Тацій В. Завдання правової науки в світлі реалізації Кон

ституції України // Вісник Академії правових наук України. - 1997. - № 4. - С 29-38;

Тодика Ю. Функції Конституції України та їх загальна характеристика // Там само, -

№ 1. - С 20- 28; Шаповал В. Основний Закон України та актуальні проблеми консти

туційної теорії // Українське право. - 1996. - № 3. - С. 13-21; Шемшученко Ю. С.

Теоретичні засади реалізації Конституції України // Вісник Академії правових наук

України. - 1997. - № 4. - С 12-21; та ін.

2 Див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 45. - Ст. 607.

тва права (натомість домінувала ідеологія залежності, дарування громадянам прав і свобод державою).

Були відсутні традиції поділу влади і будь-які важелі стримування і противаг між окремими гілками влади; вони підмінювалися владою Комуністичної партії (через конституційно проголошений принцип керівної і спрямовуючої ролі Комуністичної партії) при формальному повновладді народу та формальній необмеженій правомочності парламенту. Саме тому при розробці Концепції було зроблено спробу вирішити деякі масштабні методологічні проблеми, суть яких полягала у визнанні України суверенною державою, послідовному проведенні ідеалів демократичної правової організації влади, визнанні людини найвищою соціальною цінністю, у створенні Конституції як стабільного юридичного документа, здатного бути безпосередньо діючим правом1.

Обговорення Концепції проходило настільки напружено, що у прийнятому 19 червня 1991 р. варіанті деякі положення виявилися досить суперечливими. При певній недосконалості Концепція, однак, дозволяла Конституційній комісії та її робочій групі продовжувати підготовку проекту Конституції на законодавчо визначеній основі. Прийняттям Концепції було створено схему владних відносин/за якою проводилась подальша робота над новою Конституцією України.

У подальшому ця Концепція неодноразово змінювалась на рівні як загальних принципів, так і конкретних положень, що зумовлювалося політичною ситуацією, поглядами на державний устрій, рішеннями парламенту з тих чи інших питань і було орієнтиром для Конституційної комісії. Зокрема це стосується положень щодо соціалістичного вибору, визначення президентської форми правління для України та запровадження посади віце-президента, визнання України національною республікою, закріплення можливості входження України до Союзу Суверенних Держав, затвердження Конституції шляхом референдуму.

Чимало положень Концепції були збережені і розвинуті в подальших проектах, в остаточному варіанті Конституції. У сфері державності — це визнання України самостійною і незалежною правовою державою, проголошення принципу верховенства права, Конституції і законів України, принципу поділу влади, вільні вибори. У сфері прав людини — проголошення честі, гідності, особистої недоторканності людини найвищою соціальною цінністю; визнання права на приватну власність, плюралізм та рівноправність форм власності, широкий комплекс соціально-економічних, політичних, громадянських, екологічних прав. У сфері територіальної організації влади — унітарний устрій держави, автономія Криму тощо.

Концепція правової держави в проекті нової Конституції України (листопад 1991 p.). Вже перший офіційний проект, завершений у листопаді 1991 р. робочою групою Конституційної комісії, мав кардинальні відмінності щодо попередніх конституцій УРСР. Оскільки цей проект не був опублікований у пресі, зупинимося на його змісті

1 Юзьков Л. Від Декларації про державний суверенітет України до Концепції нової Конституції України // Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 10.

детальніше. Це був проект Конституції справді демократичної держави: Україна проголошувалась правовою державою з поділом влади; визнавався ідеологічний, політичний і економічний плюралізм, пріоритет загальнолюдських цінностей, закріплювався принцип верховенства права. Проголошувався пріоритет громадянського суспільства над державою, а основною функцією держави встановлювалось створення і забезпечення оптимальних умов для функціонування громадянського суспільства і захист прав людини.

Важливим моментом була вимога неухильної відповідності конституційним правам і свободам людини і громадянина обов'язків держави по створенню умов і забезпеченню гарантій реалізації цих прав і свобод. Визначались основні принципи громадянського суспільства, а саме: священність і недоторканність права власності; економічна свобода громадян та їх об'єднань; свобода і добровільність праці, вільний вибір діяльності на основі ринку праці, створення умов для зайнятості працездатного населення; забезпечення демократії у всіх сферах життєдіяльності суспільства, вільне функціонування засобів масової інформації та ін.

Проект містив окрему главу стосовно народного суверенітету, де визнавалось право народу на вибори, законодавчу ініціативу і референдум, формування органів державної влади. Слід зазначити, що за рівнем забезпечення політичних прав цей проект посідає особливе місце не тільки серед офіційних проектів, а й серед усіх проектів взагалі, які були підготовлені протягом 1990-1996 pp. Проектом передбачалося посилення впливу народу на владу та процес прийняття рішень. Йшлося, серед іншого, про право народу не тільки на вільні вибори, а й на законодавчу ініціативу (законопроект міг бути внесений від імені не менш як 300 тисяч громадян; про внесення змін і доповнень до Конституції — не менш як 3 мільйонів виборців).

Щодо організації державної влади передбачалося запровадження двохпалатного парламенту, посади президента як глави держави і глави виконавчої влади, який обирається всенародним голосуванням, а також посади віце-президента. У сфері правосуддя пропонувався суд присяжних. Охорона Конституції покладалась на Конституційний Суд. Звичайно, цей проект не був вершиною досконалості з точки зору оптимізації здійснення влади. Деякі його положення були недостатньо відпрацьовані, виявилися половинчастими, зокрема, щодо організації влади як на місцях (повнота місцевого самоврядування була дещо завуальованою, в той час коли в районах і містах республіканського і обласного підпорядкування передбачалось запровадження органів державної виконавчої влади), так і в центрі (призначення деяких міністрів залишалося у компетенції парламенту, хоча Президент визнавався главою виконавчої влади; не чітко був визначений статус Кабінету Міністрів).

Проте позитивні здобутки цього проекту знайшли свій розвиток у подальших проектах після схвалення Конституційною комісією. Останнє, до речі, було найбільш складним. Узгодження теоретичного бачення моделі влади та конституційно-правових відносин здійснюва-

лись, насамперед, на рівні Конституційної комісії, оскільки Верховна Рада, тільки-но справа доходила до голосування, через політичні протистояння гальмувала конституційний процес.

Перший проект Конституції мав риси «конституційного романтизму», оскільки не спирався на досвід функціонування самостійної держави взагалі, на традиції існування правової держави та її елементів зокрема. Він не міг бути реалізованим через відсутність традицій поділу влади, неготовність сприймати ряд нових для конституційно-правової практики категорій; не повною мірою враховувалася політико-правова ситуація в країні.

Правова експертиза проекту нової Конституції в редакції від 29 січня 1992 р. Проект нової Конституції (в редакції від 29 січня 1992 р.) був широко розповсюджений серед громадськості та фахівців у сфері конституційного права, пройшов ґрунтовну правову експертизу. Свої зауваження до проекту висловили відомі західні вчені та пра-ктики-юристи О. Бланкенагель, К. Абмайєр, В. Гайде, Г. Гірш (Німеччина), Б. Футей, Р. Пілон, Дж. Стентон, М. Девідсон (США), М. Тропер (Франція), С. Палмер (Великобританія), В. Тарнопольсь-кий (Канада).

У цьому проекті вперше було вміщене положення про те, що громадяни України, при неможливості використання інших засобів, мають право чинити опір будь-кому, хто намагатиметься протиправно ліквідувати демократичний конституційний лад України. Згодом це положення неодноразово виключалось. В остаточному тексті Конституції 1996 р. воно відсутнє.

У Празі 3 —5 березня 1992 р. пройшов міжнародний семінар «Конституційне будівництво в Україні», в якому взяли участь з української сторони члени Конституційної комісії та її робочої групи В. Василенко, А. Мацюк, В. Носов, Л. Юзьков, а також закордонні фахівці — Г. Шварц, С. Холмс, К. Санстін, О. Бланкенагель, А. Шайо, М. Тропер.

3-5 липня 1992 р. в Києві було проведено симпозіум «Конституція незалежної України», організований Асоціацією українських пра-вників та Українською правничою фундацією, в якому брали участь і згадані зарубіжні експерти.

Проект був схвалений, але окремі його положення досить гостро критикувались, у тому числі й ті, що стосувались аспектів правової держави.

Практично кожен з експертів звертав увагу на декларативність окремих положень проекту Конституції: її «урочистість» без належних правових механізмів (М. Тропер), «ліберальну завзятість» (Р. Пілон), необгрунтовані обіцянки (Д. Ламиерт), обіцянки, які особливо небезпечні в сфері основних прав громадян (Р. Стантон). Наявний у проекті широкий спектр соціально-економічних прав громадян залишався по суті лише наміром держави, оскільки його втілення не мало реальних правових гарантій, залежало від рівня економічного розвитку країни, а не від бажань законодавця. Невдовзі досвід реалізації Конституції підтвердив серйозність цих пересторог.

Для деяких експертів було очевидним, що проект не розглядає адекватно обмеження ролі держави та контролю над людьми (Б. Фу-тей). Р. Стантон, звертаючи увагу на основні завдання конституції (обмеження влади, визначення її структури та розподіл компетенції між органами влади, забезпечення контролю за владою з боку населення), вважав, що особлива роль у виконанні цих завдань належить правам особи та ефективним механізмам їх реалізації. Д. Ламперт зазначав, що у проекті Конституції передбачено замало механізмів контролю держави з боку народу, а саме: недостатні гарантії прав особи (наявні гарантії, вважав він, нівелюються тими положеннями Конституції, за якими справжні повноваження передаються урядовим особам і тим, хто розпоряджається багатством країни), недостатній вплив місцевої влади на посадових осіб (міліції, прокуратури, суду). Він вважав, що ця Конституція буде гарантувати те, що власники економічної влади в суспільстві — великі економічні інституції — скоро будуть чинити найбільший тиск на уряд, купуючи законодавців чи маніпулюючи політичним процесом. Ніщо в Конституції не застерігає або ж не намагається запобігти цій проблемі. Запобіжними заходами щодо такого становища Д. Ламперт вважав посилення форм прямої демократії, створення процедур вирівнювання політичної участі кожного громадянина і підтримку впевненості у стабільності цих процесів. Варто зазначити, що багато суджень Д. Ламперта були справедливими, але його пропозиції дещо нагадували ідеї народної демократії Древнього Риму. Він вважав необхідним залучення спеціальних наглядачів за урядом в кожній державній установі, запровадження громадської відповідальності суддів за неправосудні рішення, визнати виключно за народом право на внесення поправок до конституції тощо.

Чимало положень проекту (обрання суддів населенням, розширення переліку питань, які можливо вирішувати шляхом референдуму) були піддані серйозній критиці в рекомендаціях міжнародного семінару за участю делегації Європейської комісії «Демократія через право» Ради Європи. До речі, зауважимо, що подальші проекти Конституції містили дедалі менше положень, які обумовлювали можливість впливу населення на процес прийняття державних рішень. А у прийнятій Конституції положення про право законодавчої ініціативи народу, в тому числі право на внесення змін і доповнень до Конституції, право на затвердження Конституції, схвалення змін і доповнень до неї шляхом всеукраїнського референдуму, які були включені до перших проектів, відсутні.

Учасники семінару в Празі 3-5 березня 1992 р. зазначали, що частина економічних, соціальних і культурних прав не може бути захищена в судовому порядку, від чого вони втрачають юридичний сенс, а це загрожує знеціненням Конституції. Крім того, зверталась увага на надмірне втручання держави у сферу економіки, науки, культури, діяльність громадських об'єднань, засобів масової інформації тощо, а також на необхідність більш чіткого розмежування місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування. На думку учас-

ників семінару, не досить чітко визначались повноваження парламенту і місце прокуратури в системі органів державної влади.

Чимало зауважень надійшло з вітчизняних наукових закладів, правоохоронних установ, від правознавців (Інституту держави і права АН України, Харківської юридичної академії, юридичних факультетів Львівського, Одеського, Київського університетів та ін.). Це стосується, зокрема, положення проекту про визнання України правовою державою, хоча фактично мова йшла лише про проголошення цього принципу. Тому висувались пропозиції обмежитись фіксацією в преамбулі Конституції прагнення України будувати правову державу, а не визнавати її такою. З огляду на чималу кількість проблем у цій сфері констатація того, що Україна є правовою державою виглядала бажаним, а не реальним правовим ідеалом, тим більше не реальною нормою. Висловлювалися навіть побоювання, що це може призвести до компрометації ідеї української державності1.

Обговорення проекту нової Конституції Верховною Радою України і його всенародне обговорення у 1992 р. Проект нової Конституції після певного доопрацювання за результатами численних експертиз і розгляду його 23 березня 1992 р. Конституційною комісією був схвалений нею 5 червня 1992 р. та винесений на розгляд Верховної Ради України. Одночасно на засіданні Конституційної комісії 5 червня 1992 р, було прийнято рішення «Про позицію Комісії Верховної Ради України щодо розбіжностей між проектом нової Конституції України і Концепцією нової Конституції України». В ньому зазначалося, що проект не враховує тезу Концепції щодо соціалістичного вибору як наміру побудувати засноване на праці суспільство соціальної справедливості з огляду на визнання в проекті Української держави соціальною державою, яка підпорядковується громадянському суспільству. Необхідність у визначенні позиції України щодо Союзу Суверенних Держав відпала через розпад СРСР і здобуття Україною незалежності. Перегляд положення концепції про визначення Верховної Ради України і місцевих рад народних депутатів як таких, які втілюють повновладдя народу, зумовлений розходженням цього положення з принципом поділу влади, затвердженим Концепцією. За цим принципом жодна влада, взята окремо, не може уособлювати всю повноту влади. Послідовне проведення цього принципу в життя і необхідність розробки реального механізму народовладдя на всіх рівнях, зазначалось у згаданому рішенні, зумовили розмежування системи органів державної влади і місцевого самоврядування, У Концепції органи місцевого самоврядування розглядалися як органи місцевої державної влади і органи місцевого та регіонального самоврядування. У той самий час проект Конституції відходив від такого розуміння місцевих рад, відокремлюючи місцеве самоврядування від місцевих державних адміністрацій. Відсутність посади віце-президента пояснювалася прийняттям Закону

' Болтарович Є. Проект Конституції України і проблеми побудови демократичної правової держави // Розбудова держави. - 1992. - № 5. - С. 55,

«Про Президента Української РСР» від 5 липня 1991 р.1, яким запровадження згаданої посади не передбачалося. Конституційна комісія визнала, що розбіжності між проектом нової Конституції і Концепцією є виправданими, оскільки вони зумовлені новими історичними і політичними обставинами, що склалися на відповідному етапі державотворення в Україні, і мають бути усунуті на етапі розгляду у Верховній Раді України.

Після внесення проекту до Верховної Ради України і надзвичайно активного дводенного обговорення (ЗО червня та 1 липня 1992 р.) Верховна Рада не визначилася щодо змісту проекту Конституції і окремі положення проекту на голосування не ставились. Було прийнято рішення про винесення проекту Конституції на всенародне обговорення та встановлено термін його проведення — до 1 листопада 1992 р.2 Дискусія навколо проекту нової Конституції у Верховній Раді України засвідчила: досягнення компромісу з ключових питань державотворення, політичного і суспільного ладу — справа проблематична.

Всенародне обговорення проекту нової Конституції України проходило з 15 липня 1992 р. до 1 грудня 1992 р. В ньому взяли участь близько 188900 громадян України, 20 обласних, 114 міських, районних, селищних і сільських рад, 118 об'єднань громадян і 2 934 трудових колективи. Загалом до Верховної Ради України надійшло 47320 пропозицій і зауважень до всіх положень проекту3. Високу оцінку йому дав ряд політичних партій, правових закладів. Водночас було висловлено чимало пропозицій і зауважень (щодо форми державного устрою і правління, державної мови і громадянства, соціально-економічного ладу, символіки, структури та назви парламенту, співвідношення гілок влади, розподілу компетенції між державними органами, виборчої системи і організації влади).

За результатами всенародного обговорення до проекту Конституції робоча група внесла істотні зміни, схвалені Конституційною комісією (цей проект в офіційній редакції від 27 травня 1993 р. був переданий на розгляд Верховної Ради України).

Найперше, були суттєво зміцнені засади правової держави. Уточнювався принцип зв'язаності держави, оравами та свободами^нодини і громадянина (у ст. 1 проголошувалось, що конституційний лад України грунтується на визнанні людини, її життя і здоров'я найвищою соціальною цінністю), принцип поділу влади доповнювався тезою про забезпечення єдності державної влади шляхом взаємодії гілок влади.

Більшої ваги набували принципи громадянської держави як умови побудови правової держави (положення щодо рівноправності усіх форм власності та видів господарювання, соціальної спрямованості економіки, принципів вільного функціонування інститутів громадянсь-

1 Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 33. - Ст. 446.

2 Більш докладну характеристику проекту див.; Юзьков Л. Проект нової Консти

туції України (в редакції від 1 липня 1992 року), винесений на всенародне обговорення

// Конституція незалежної України, - Т. 1. - С. 13-22.

А Восьма сесія Верховної Ради України дванадцятого скликання : Бюлетень. -1993.-№ 7. - С 63-64.

кого суспільства, правового регулювання і захисту відносин підприємництва, сімейних відносин, освіти, науки, культури, оточуючого середовища).

Виходячи з ідеї про перевагу інтересів людини над інтересами держави був значно зміцнений правовий статус особи в усіх ЇЇ соціальних вимірах: судового захисту прав людини, захисту громадянами свого життя і життя інших осіб від протиправних посягань (усіма законними засобами, включаючи і використання зброї), умов притягнення до юридичної відповідальності, відшкодування заподіяної шкоди. Уточнювались положення щодо припустимості обмеження прав і свобод людини і громадянина (зазначалося, що такі обмеження ні в якому разі не можуть вводитись за політичними мотивами — посилювалися гарантії соціально-економічних прав, у тому числі на працю, освіту, житло, охорону здоров'я та ін.).

Було введено новий розділ, присвячений прямому народовладдю, в якому регламентувався порядок проведення референдумів, виборів, здійснення народної законодавчої ініціативи.

Значних змій зазнали розділи, що стосувались державної влади. При збереженні змішаної форми правління, з більшою послідовністю визначено статус Президента (вилучено положення про те, що він очолює виконавчу владу, оскільки за проектом Президент не очолював Кабінет Міністрів і не входив до його складу), а також парламенту (зберігалася двопалатна структура, проте вдвічі зменшувалась чисельність членів палат - з 480 до 278). До того ж набувала більшої незалежності судова влада, підвищувалась роль органів місцевого самоврядування, гарантувалися їх повноваження в управлінні територіями, у відносинах власності, у господарській, соціально-культурній та інших сферах.

Проект зазнав також інших змін. Було відновлене положення про державну мову в Україні (зважаючи на велику кількість нарікань щодо відсутності цього положення у проекті). Водночас в місцях компактного проживання однієї або декількох національних меншин передбачалася можливість функціонування як офіційної мови, прийнятної для більшості жителів даного населеного пункту. Були докорінно доопрацьовані питання територіального устрою і територіальної організації влади, які викликали найбільше дискусій під час всенародного обговорення проекту, гостро критикувались за недемократичність, значну централізацію влади.

На рівні областей (земель) і Республіки Крим запроваджувалась адміністративна автономія (вони визнавались державно-терито-ріальними одиницями) на засадах розмежування нормотворчих, установчих, контрольних і виконавчих функцій, які мали здійснюватись відповідно радами і виконавчими комітетами областей (земель). Такий підхід до територіальної організації державної влади і самоврядування зумовив необхідність обмежити повноваження представників Президента на місцях лише коитрольио-наглядовими функціями і функціями

по координації діяльності на місцях органів, підпорядкованих центральним органам державної виконавчої влади1.

Міжнародна правова експертиза проекту після його доопрацювання за результатами всенародного обговорення. Аналіз проекту після всенародного обговорення не може бути повним без висвітлення результатів його міжнародної експертизи, яка була здійснена у кількох формах. 24-25 травня 1993 р. відбувся робочий семінар на тему «Розподіл законодавчої і виконавчої влади». У ньому взяли участь закордонні експерти Б. Краснянський, Ч. Батерсбі, С. Рю, Ч. Дебаш, Е. Пунсет та ін. На семінарі були всебічно обговорені проблеми поділу влади, бікамеризму, статусу уряду і Президента, проблема делегування повноважень. Учасники семінару констатували необхідність зміцнення демократичних засад здійснення влади, посилення підконтрольності її населенню, звертали увагу на неостаточну визначеність форми правління та структури парламенту.

Учасники міжнародного семінару за участю делегації Європейської комісії «Демократія через право» Ради Європи С. Бартоле, М. Ніє-мівуо, X. Рагнемальм, Т. Швейсфурт, Р. Лампоні та ін., який проходив у Києві 31 травня - 2 червня 1993 p.t зазначали, що проект нової Конституції після доопрацювання за результатами всенародного обговорення в цілому відповідає засадам демократичної правової держави. Закріплення принципів верховенства права, пріоритету прав людини, визнання економічної та ідеологічної багатоманітності, гарантування рівноправності усіх форм: власності, запровадження принципу поділу влади, створення умов для незалежності судової влади, введення конституційного контролю за діяльністю законодавчої та виконавчої влади свідчать про серйозність наміру України стати повноправним учасником Ради Європи та світового співтовариства. У той самий час підкреслювалась необхідність конкретизації загального положення проекту про відповідальність держави перед суспільством, впровадження відповідних правових механізмів такої відповідальності. Не схвалювалося вилучення з проекту положення про посаду Уповноваженого парламенту з прав людини (омбудсмена). Пропонувалось також відмовитись від виборів суддів безпосередньо населенням (оскільки це може вплинути на їх незалежність), від імперативного мандата депутата. Чимало цих пропозицій було в подальшому враховано.

20-22 червня 1993 р. у Києві відбувся міжнародний симпозіум «Проект нової Конституції України», в рекомендаціях якого зазначалося, що у проекті декларовано чимало срціально-економічних прав, які не можуть бути гарантовані державою, і пропонувалося обмежитись, положеннями про соціальний захист найбільш вразливих верств населення. Пропонувалося обмежити можливості розпуску парламенту (за проектом, Президент міг призначити всеукраїнський референдум про недовіру парламенту, однак у разі, якщо народ не проголосує за таку

1 Щодо інших змін у проекті більш докладно див/. Юзьков Л. Проект нової Конституції України (в редакції від 27 травня 1993 року) після всенародного обговорення // Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 23-30.

недовіру, Верховна Рада могла прийняти рішення про відставку Президента). Були висловлені рекомендації щодо поліпшення діяльності парламенту (починаючи з відмови від імперативного мандата депутата, захисту прав меншості у парламенті і закінчуючи переліком повноважень парламенту).

Зверталась увага на не досить послідовне проведення принципу децентралізації влади, розмежування повноважень між органами влади в центрі і на місцях. Висловлювалися побоювання, що формування державних адміністрацій на рівні районів може порушити гарантії місцевого самоврядування. Не заперечуючи проти двопалатної структури парламенту, учасники симпозіуму зауважили, що в умовах сучасної України однопалатний парламент вбачається доцільнішим. Певні сумніви викликало запровадження норми про можливість оголошення референдуму про дострокове припинення повноважень Президента; рекомендувалося також оптимізувати відносини Президента і уряду, уряду та парламенту (а саме - ввести головування Президента на засіданнях уряду; запровадити контрасигнацію актів Президента з боку прем'єр-міністра; зняти положення про можливість висловлення з боку парламенту недовіри окремим міністрам або іншим членам Кабінету Міністрів, а також звільнення міністра у разі визнання парламентом його діяльності незадовільною).

Ідеї, висловлені на зазначеному симпозіумі, дали поштовх до подальшого вдосконалення проекту.

Ідеї правової держави в проекті нової Конституції від 26 жовтня 1993 р. Верховна Рада України дванадцятого скликання розглядала зазначений проект нової Конституції 24 вересня, 5-8 жовтня 1993 р. Після обговорення проеюу на сесії Верховної Ради було прийнято Постанову Верховної Ради України про доопрацювання проекту нової Конституції за результатами всенародного обговорення та обговорення у Верховній Раді України і опублікування його в пресі у жовтні 1993 р.1 Це було виконано за рішенням Конституційної комісії ЗО жовтня 1993 р.2

В цілому проект, у порівнянні з проектом від 27 травня 1993 p., зазнав незначних змін, але у ньому більш послідовно проводились ідеї нравоврі держави, особливо в частині захисту прав людини і громадянина. ІЗуло відновлено норму про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Була -вилучена така підстава для обмеження прав людини і громадянина, як суспільна мораль.

У частині соціально-економічиих прав розширювалися обов'язки держави стосовно їх гарантування (йшлося, зокрема, про право на освіту, право на житло, право на охорону здоров'я)3. Верховна Рада за

1 Див.: Закони, постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою України на восьмій сесії, вересень-грудень 1993 року. - К., 1993. - Ч. 1. - С 14.

2 Голос України. - 1993. - ЗО жовтня.

3 Про зміни у цьому проекті більш докладно див.: Юзьков Л. Проект Конституції

України (в редакції від 26 жовтня 1993 року) після обговорення на сесії Верховної

Ради України у вересні - жовтні 1993 року // Конституція незалежної України. - Т. 1. -

С 31-35.

структурою ставала однопалатною, до її складу мало входити 450 народних депутатів, які обиралися на термін 4 роки1.

Були оптимізовані відносини між окремими гілками влади. Змінювався порядок призначення прем'єр-міністра: Президент тепер повинен був пропонувати його кандидатуру на затвердження Верховній Раді, а вже за поданням затвердженого прем'єр-міністра формувати склад Кабінету Міністрів і подавати на затвердження Верховної Ради. Кабінет Міністрів ставав менш підпорядкованим Президенту і більш відповідальним перед Верховною Радою. Встановлювалось, що Кабінет Міністрів має керуватися лише програмою Президента України (у попередній редакції зазначалось, що Уряд України підпорядковується Президенту і керується його рішеннями). До відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою, передбаченої попереднім проектом, за останнім проектом додавалась і його підзвітність.

Водночас зберігалися положення щодо можливості припинення повноважень Верховної Ради України за рішенням всеукраїнського референдуму, призначати який мав право Президент України, відповідне право Верховної Ради приймати рішення про відставку Президента, а також право парламенту оголошувати референдум з питань дострокового припинення повноважень Президента України за вимогою не менше 2 мільйонів виборців або за ініціативою Верховної Ради.

Конституційний процес і Конституційний Договір (правова характеристика). Нова Конституція України не була прийнята Верховною Радою дванадцятого скликання через ряд причин. Основні з них: розбіжності у поглядах на ключові питання державного устрою, криза влади, що наростала протягом 1992-І993 pp. і зумовила дострокові вибори парламенту і Президента України (відповідно у березні і у червні 1994 p.). Вже з жовтня 1993 р. і до парламентських виборів у парламенті питання проекту нової Конституції дещо обминалося увагою з огляду на складність його проходження. Натомість набуває сили ідея прийняття «малої Конституції», тобто конституційного акта, який регулював би, за аналогією з Польщею, лише основи організації державної влади. Цю ідею було покладено в основу укладеного 8 червня 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на термін до прийняття нової Конституції України. Серцевиною його є Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», прийнятий Верховною Радою України 18 травня 1995 р. Ініціатива прийняття такого закону виникла ще в 1994 р. і була підтримана Президентом України Л. Кравчуком.

Відповідний проект закону про організацію влади в Україні (він визначав статус і повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади, правові механізми взаємодії Президента, Кабінету

1 Таке рішення було прийнято під впливом Закону України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» (Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 42. - Ст. 395).

Міністрів і Верховної Ради України, а також територіальний устрій і територіальну організацію влади в Україні) був предметом обговорення на засіданні Конституційної комісії і на нараді представників Рад народних депутатів 12 січня 1994 p., але не одержав підтримки.

Оскільки прийняття нової Конституції зволікалося (у березні

р. було обрано нову Верховну Раду України, яка розпочала конс

титуційний процес з початку), а Конституція 1978 р. вже не

відповідала організації державної влади в Україні, потребам реформу

вання державного та соціально-економічного ладу, принципу поділу

влади, новому законодавству України, то ідея «малої Конституції» у

р, відродилась з новою силою.

Втілення цієї ідеї в нових умовах мало відбутися через Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Він мав набути статусу конституційного, тобто бути прийнятим не менш як двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів України (згідно зі ст. 171 Конституції України 1978 p.). Однак він одержав підтримку лише простої більшості голосів народних депутатів, що не дозволяло внести на його основі необхідні зміни до Конституції. Закон навіть не міг бути введений в дію, оскільки суперечив Конституції. За цих умов його співіснування з Конституцією у ранзі як звичайного, так і конституційного закону створило б загрозу руйнування правової системи України.

По-перше, в Україні діяла розгалужена правова система, і лише Конституція була спроможною ієрархічно впорядкувати всю систему нормативних актів і всі форми здійснення влади (у тому числі пряме народовладдя, національний суверенітет, охорону конституційного порядку тощо). Закон про владу не міг бути вичерпним навіть у питаннях організації влади.

По-друге, прийняття конституційного закону про владу в умовах часткової дії Конституції (її не можна повністю відмінити, оскільки з'явився би правовий вакуум щодо багатьох питань конституційного забезпечення життєдіяльності суспільства) спровокувало б конкуренцію між двома актами найвищої юридичної сили. Формально Конституція залишалася б Основним Законом (згідно з існуючими в теорії права і в конституційному праві уявленнями про ієрархію законів та інших актів державних органів), але підпорядковувалась би, хоч і конституційному, але закону. Така конкуренція стала б деструктивною силою, яка б зруйнувала усю правову систему України, призвела до паралічу правозастосувания, посилила правовий нігілізм.

У цій ситуації Верховна Рада і Президент як суб'єкти конституційного права, які одержали свої повноваження безпосередньо від народу, уклали Конституційний Договір.

Укладення Договору було політичним компромісом. Варто погодитися з висновком Венеціанської комісії Ради Європи, яка, розглянувши цей документ, зазначила, що він є тимчасовим рішенням, базується на політичній угоді і не є рішенням, відповідним до конституційної ієрархії «джерел права, передбаченої Українською Конституцією 1978 р. Однак це розв'язання відповідає принципу законності, оскільки

6-91308

воно зобов'язує українські органи влади дотримуватися визначеного та стабільного статусу, схваленого парламентом, а не грунтуватися на неофіційних політичних домовленостях, які перебували під постійною загрозою змін. Відверто кажучи, ми маємо визнати, що відбувся перелом в українському конституційному процесі, але це є перехідний перелом, який триватиме до того часу, поки повна законність правопорядку не буде відновлена шляхом прийняття нової Конституції»1. На наш погляд, цей загальний висновок вірний з огляду на виключний, перехідний, тимчасовий і фрагментарний характер цього Договору.

Легальність закону чи будь-якого іншого акта означає його ієрархічну відповідність Конституції (иесуперечливість), прийняття відповідно до визначеної Конституцією і законами компетенції законодавчого органу, а також дотримання законотворчих процедур, інших юридично значимих для прийняття закону вимог. Така легальність є обов'язковою для будь-якого акта чи рішення державних органів. З цієї точки зору Конституційний Договір є частково легальним, що, власне, підкреслюється і у висновку Венеціанської комісії. З формально-правової точки зору, Верховна Рада могла змінити Конституцію, а саме ст. 170 щодо верховенства Конституції, визнавши, що її положення діють лише в частині, що не суперечить Конституційному Договору (розділ VIII Конституційного Договору). Однак таке рішення мало прийматися конституційною більшістю. Треба було також зважати на те, що вітчизняна правова наука (як і правова наука країн, правові системи яких відносяться до романо-германської правової сім'ї) виходить з принципу верховенства Конституції: кожний нормативно-правовий акт повинен прийматися відповідно до Конституції і на її виконання і не може суперечити їй, а весь масив законодавства спирається на Конституцію як на єдиний акт найвищої юридичної сили. При прийнятті Конституційного Договору спостерігалися й інші порушення. Зазначалося, що прийняття Конституційного Договору не відповідає принципу поділу влади, соціально-функціональному призначенню кожної гілки. Закріплена конституційно як єдиний законодавчий орган, Верховна Рада знизила свою роль до одного із суб'єктів створення договору. Тим самим конституційна законотворчість трансформувалась у сферу двох влад. Виконавча влада на рівних засадах із законодавчою, поза Конституцією, виступила суб'єктом прийняття документа, який перекреслив основоположні засади світового конституціоналізму2.

Щодо легітимності Конституційного Договору, то вона підтверджується легітимним характером гілок влади, які підписали Конституційний Договір, усуненням гострих протиріч між Верховною Радою і Президентом України, спадом політичної та соціальної напруги в результаті його прийняття, а також створенням можливостей для

1 Конституція незалежної України. - Т, 1. - С 42-43.

2 Див.: Кривенко Л. Поділ влад і проблеми конституційної законотворчості // Го

лос України. - 1995. - 23 квітня.

неконфронтаційного продовження конституційного процесу1. Прийняття Конституційного Договору сприяло вступу України до Ради Європи.

12 вересня 1994 р. за зверненням Президента України про необхідність продовження конституційного процесу приймається постанова Президії Верховної Ради України. 20 вересня 1994 р. створюється Конституційна комісія і 10 листопада 1994 р. на паритетних засадах затверджується її склад (з делегуванням до її складу представників Президента, Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, судових органів і прокуратури).2 Рішенням Конституційної комісії від 23 листопада 1995 р. проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. був прийнятий за основу і став базовим для роботи нової Конституційної комісії.

Протягом 1994 р. і до червня 1995 р. Конституційна комісія працювала в секціях, кожна з яких опрацьовувала окремі розділи Конституції. Проте робота за таким принципом виявилася малопродуктивною. Тому 19 червня 1995 р. Розпорядженням сиівголів Конституційної комісії «з метою прискорення доопрацювання проекту нової Конституції на основі узагальнення матеріалів альтернативних проектів та текстів розділів, підготовлених секціями Конституційної комісії» було утворено робочу групу Конституційної комісії, яка розпочала опрацювання проекту3. 15 листопада 1995 р. ця робоча група завершила опрацювання проекту і передала його на розгляд Конституційної комісії.

Основні теоретичні положення проекту нової Конституції в редакції від 15 листопада 1995 p., пов'язані з характеристикою правової держави, практично змін не зазнали (щодо принципу верховенства права, обов'язку держави по утвердженню і забезпеченню ираъ і свобод людини, поділу влади, визнання невідчужуваності і непорушності людських прав, рівності прав і свобод громадян тощо). Серйозною новацією представленого проекту було вилучення розділу про громадянське суспільство і державу. Підставою для такого вилучення стали теоретичні уявлення про те, що більшість інститутів громадянського суспільства не є предметом конституційно-правового регулювання, а їх «одержавлення» суперечить самій ідеї правової держави. Крім того, чимало положень цього розділу стосувалося прав і свобод громадян. Розпорошення їх по різних розділах ускладнювало б цілісне сприйняття

1 Варто, заради справедливості, зазначити, що висловлювались крайні як позитив

ні, так і негативні оцінки Конституційного Договору, Зокрема, Перший заступник Голо

ви Верховної Ради України тринадцятого скликання О. Ткаченко факт його прийняття

оцінив як подію, "яка потрясла антидемократизмом, антиконституційністю і бездушним

розтоптуванням основ Декларації" (Голос України. - 1996. - 28 травня). С. Головатий,

навпаки, стверджував, що "Конституційний Договір (сам факт його прийняття та його

зміст) став своєрідною перепусткою для України до Ради Європи. Україна стала прак

тично першою і єдиною країною, яка здобула членство в Раді Європи, не маючи нової

Конституції. Це ще раз свідчить про унікальність та самобутність поступу України до

свободи, демократії та загальноєвропейського простору демократичної безпеки"

(Конституція незалежної України. -Т. 1. - С. 42-43).

2 Відомості Верховної Ради України. - 1994.- № 44. - Ст. 403.

3 Про роботу цієї групи див.; Козюбра М. Проект Конституції України в редакції

від 15 листопада 1995 року // Конституція незалежної України. - Т. 2. - С 1- 18.

Конституції в цій частині. Тому й було прийнято рішення про вилучення відповідного розділу з включенням найбільш цінних правових положень до інших розділів.

З розділу про права людини було вилучено положення про пріоритет прав людини. Це стало результатом гарячих дебатів стосовно того, перед чим саме права особи є пріоритетними, а також щодо меж цього пріоритету. Перемогу здобула точка зору, згідно з якою це питання не могло розглядатись спрощено; в тріаді відносин особа — держава, особа — суспільство, суспільство — держава існує діалектичний зв'язок, побудований на підпорядкуванні держави громадянському суспільству, узгодженні інтересів особи і суспільства, визначенні прав і свобод правовою домінантою діяльності держави. В результаті такий зв'язок між особою і державою ми маємо підстави визначити як принцип зв'язаності держави правами і свободами людини та громадянина (сутність цього принципу ми розглядатимемо далі).

Значних змін у Конституції зазнала сфера владних інституцій. Остаточно вилучались положення щодо можливості оголошення референдуму про дострокове припинення повноважень Президента, про призначення Президентом всеукраїнського референдуму про недовіру парламенту. Парламент втрачав право оголошувати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів (як передбачалось ст. 144 проекту від 26 жовтня 1993 p.), що наближало модель форми правління до французького варіанту. Пропонувалася двопалатна структура парламенту зі зниженням чисельності парламенту до 300 осіб. Зміцнювався статус Президента України, особливо його кадрові повноваження, більшою мірою підпорядковувався його впливу Кабінет Міністрів (Президент отримував право формувати склад Уряду без рішення парламенту, за винятком кандидатури Прем'єр-міністра), ускладнювався порядок усунення Президента з посади в порядку імпічменту.

На цьому, власне, завершився процес опрацювання проекту нової Конституції робочою групою і почалося політичне узгодження положень проекту.

Політичне узгодження проекту нової Конституції представниками окремих гілок влади. Конституційна комісія на засіданні 23 листопада 1995 р. утворила робочу підкомісію, до складу якої увійшли 10 представників усіх гілок влади: по чотири від парламенту та виконавчої влади і два — від судової. Цікавим був Регламент цієї робочої підкомісії, затверджений на її першому засіданні ЗО листопада 1995 р. У п. 10 зазначалось, що статті мають відповідати принаймні таким основним принципам: пріоритетності прав людини; відповідності основним засадам конституційного ладу; поділу влади; рівності (адекватності) важелів стримування і противаг; забезпеченості (гарантії) дії відповідної норми Конституції; відповідності норм Конституції особливостям, ментальності українського народу.

Робоча підкомісія узгодила розбіжності у поглядах на організацію влади і представила проект у редакції від 24 лютого 1996 р. на розгляд Конституційної комісії, яка після обговорення 11 березня 1996 р. винесла цей проект на розгляд Верховної Ради України.

У порівнянні з проектом у редакції від 15 листопада, тобто опрацьованого робочою групою Конституційної комісії, суттєвих змін він не зазнав. Було виваженіше сформульоване співвідношення національного законодавства і міжнародного права та міжнародних договорів, підстави обмеження окремих конституційних прав і свобод, у тому числі відновлена така підстава обмеження права особи, як потреба захисту моральності населення. Змінювався наголос на основоположному положенні проекту Конституції щодо прав особи — проголошуваній вільності і рівності людей у правах та гідності (у проекті від 15 листопада вказувалось, що вільними і рівними люди є від народження, що підкреслювало природний характер походження прав людини)1.

Верховна Рада України, розглянувши 5 травня 1996 р. проект нової Конституції, утворила на паритетних засадах (за участю представників парламентських фракцій та груп) Тимчасову спеціальну комісію на правах головної для доопрацювання проекту Конституції (під головуванням М. Сироти).

Тимчасова спеціальна комісія внесла доопрацьований проект нової Конституції на розгляд Верховної Ради України 4 червня 1996 р. Цей проект був схвалений у першому читанні і комісії було доручено на 19 червня 1996 р. доопрацювати його з урахуванням зауважень і пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Робота цієї комісії була досить складною і, навіть, суперечливою. З огляду на те, що основним завданням Тимчасової спеціальної комісії було не стільки вдосконалення, скільки узгодження проекту між представниками різних політичних сил, часто раціональні і правові аргументи віддавались на догоду аргументам політичним (експерти з права на засідання комісії не запрошувалися)2.

Характеристика проекту в редакції від 15 червня 1996 р. Прийняття нової Конституції України. Що стосується змін, внесених Тимчасовою спеціальною комісією до проекту в редакції від 15 листопада 1995 р., то після доопрацювання (в редакції від 15 червня 1996 р.) вій містив кілька суттєвих новел.

Принцип верховенства права забезпечувався гарантуванням прямого звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод на підставі Конституції України (ст. 8 проекту). З метою посилення права народу на владу у ст. 5 було включено окрему частину такого змісту: «Право визначати і змінювати- конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповано державою, ЇЇ органами або посадовими особами».

1 Див. докладніше: Бурчак Ф. Конституція України : Проект у редакції від 24 лю

того 1996 p., схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 р. // Конституція

незалежної України. - Т. 2. - С. 19-24.

2 При цьому Тимчасова спеціальна комісія опрацювала 5680 пропозицій і попра

вок до проекту, хоча й не змогла врахувати більшість із них в силу того, що прийнятий

у першому читанні проект Конституції мав «достатньо збалансовану і узгоджену струк

туру» (див.: Доповідь народного депутата України, Голови Тимчасової спеціальної комі

сії М. Д, Сироти // П'ята сесія Верховної Ради України : Бюлетень. - 1996. - № 98. -

С 53).

До проекту була включена ст. 19, яка визначала принципи правового порядку в Україні, проголошувала загальнодозволений принцип для громадян (ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством) і дозвільний для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

Уточнювалося право громадян України звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових та інших міжнародних інституцій, учасником яких є Україна (ст. 55 проекту).

Водночас, до тексту проекту було додано положення про те, що при прийнятті нових законів або змін та доповнень до діючих законів не допускається звуження існуючих прав і свобод (з теоретичної точки зору це положення хибне; детально воно розглядатиметься нижче).

Потрібно констатувати, що помітно скоротився перелік форм представницької демократії, прямого волевиявлення громадян. Це стосується народної законодавчої ініціативи, у тому числі щодо внесення змін до Конституції України (зазначимо, що у проекті від 26 жовтня 1993 р. була відсутня і референдарна ініціатива щодо дострокового припинення повноважень вищих органів державної влади — парламенту і Президента).! Було також вилучене положення, яке встановлювало право народу на опір будь-кому, хто здійснить спробу ліквідувати українську державу, конституційний лад, порушити її територіальну цілісність або вчинить дії, спрямовані на захоплення державної влади, якщо передбачені Конституцією засоби не можуть бути використані (ст. 14 проекту в редакції від 15 листопада 1995 р. і від 24 лютого 1996 p.). Підставами для виключення стали побоювання політичних репресій за погляди, вседозволеного насильства і загрози миру в Україні (народний депутат України Г. Старовойтова); у статті також

І вбачався заклик до громадського протистояння (народний депутат України І. Чиж).

■-■-v. 19 червня 1996 р. питання про проект нової Конституції України розглядалося Верховною Радою України, заслухана доповідь Голови Тимчасової спеціальної комісії народного депутата України М. Сироти і з 21 червня 1996 р. Верховна Рада приступила до прийняття проекту Конституції України у другому читанні. В цілому Конституція України була прийнята 28 червня 1996 р.

Відображення ідей конституційної правової держави в поточній конституційній законотворчості у 1990-1996 pp. Аналіз конституційного процесу в цілому і розвитку ідей правової держави в Україні не був би повним без їх оцінки на прикладі змін, яких зазнала Конституція України 1978 р. у 1990-1996 pp. (від прийняття Декларації про державний суверенітет України до прийняття Конституції України).

Після проголошення України суверенною державою Законом УРСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного закону) Української РСР» від 24 жовтня 1990 р.1 (нагадаємо, що в цей день Верховною Радою було прийнято рішення про формування Комісії по розробці проекту нової Конституції) були внесені зміни до чинної Конституції щодо організації і діяльності держави на засадах виборності всіх органів державної влади, закріплювалося право політичних партій, громадських організацій і рухів через своїх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробці та здійсненні політики, в управлінні державними і громадськими справами (тим самим скасовувалася ст. 6 Конституції щодо КПРС як керівної і спрямовуючої сили суспільства). Проголошувалося право громадян на об'єднання у політичні партії, інші громадські організації (ст. 49), засновувався Конституційний Суд.

5 липня 1991 р. була запроваджена посада Президента України, який визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади2. 17 вересня 1991 р. до Конституції були внесені доповнення, за якими Кабінет Міністрів ставав відповідальним перед Президентом України і Верховною Радою України3. Найбільш значні зміни були внесені до Конституції України Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р.4 Україна проголошувалась незалежною демократичною правовою державою, запроваджувався принцип парламентського правління (парламент з вищого органу державної влади перетворювався на орган законодавчої влади і відповідно уточнювалась його компетенція), вдосконалювались важелі стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою, тим самим фактично визнавався принцип поділу влади.

Однак Конституція 1978 p., хоча й зазнала суттєвих змін (майже дві третини її положень були викладені в новій редакції), проте не стала цілісним документом, була внутрішньо суперечливою.

У результаті численних змін правова держава Конституцією лише декларувалась, оскільки не підкріплювалась послідовним проведенням принципу поділу влади. Не були гармонізовані з принципами правової держави положення Конституції щодо прав людини (судового захисту, виборчих прав, обмеження прав тощо), суспільно-економічного і політичного ладу, поділу влади (з ст. 2 формально проголошувалось повновладдя рад при підконтрольності і підзвітності радам усіх інших державних органів; дію окремих глав, які стосувались основ соціально-економічного ладу, було призупинено ще у 1990 p.), діяльності парламенту і статусу народних депутатів України (зокрема, природи депутатського мандата, діяльності на постійній основі тощо).

1 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 45. - Ст. 606.

2 Там само. - 1991. - № 33. - Ст. 445.

3 Відомості Верховної Ради України. - 1991.- № 46. - Ст. 619.

4 Там сама - 1992. - № 20. - Ст. 271.

З огляду на зазначені недоліки Конституція України 1978 р. навіть після змін не могла повною мірою виконувати роль Основного Закону, який претендував би на цілісну регуляцію всіх конституційно-правових відносин. Тому прагнення певних політичних сил не допустити прийняття нової Конституції під тим приводом, що Конституція існує, не було сприйняте Верховною Радою України.

Завершуючи ретроспективний огляд конституційного процесу в Україні, не можемо не сказати кілька слів про численні альтернативні проекти нової Конституції України. Протягом 1990-1996 pp. їх було запропоновано понад 15. Проекти підготовлювалися партіями (Соціалістичною партією, Християнсько-демократичною партією України, Українською християнсько-демократичною партією, Конгресом українських націоналістів та ін.), науковими правовими закладами і окремими науковцями, народними депутатами України, асоціаціями (Інститутом держави і права АН України, кандидатом юридичних наук І. Тимченком, народним депутатом М. Артеменком та ін.). Розроблені проекти свідчили про загальну тенденцію до закріплення принципів правової держави. Так, вже перші із них (народного депутата М. Арте-менка від 28 вересня 1990 р. та І. Тимченка від 1 жовтня 1990 р.) проголошували Україну суверенною державою і грунтувалися на принципі поділу влади, який в подальших проектах був розвинутий і збагачений сучасними уявленнями про співвідношення гілок влади, необхідність стримувань і противаг між ними. У більшості згаданих проектів враховувалися принципи парламентського правління, політичного, ідеологічного і економічного плюралізму, правової і соціальної держави, захисту прав і свобод людини. Чимало положень цих проектів були враховані на різних етапах опрацювання офіційного проекту Конституції, збагатили вітчизняну конституційно-правову думку, дали поштовх до серйозних теоретичних досліджень.

Чинна Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 p., є демократичним документом, який за прогресивністю положень щодо захисту прав і свобод людини та організації влади, рівнем юридичної досконалості зрівнюється з конституціями Європи.

Загальна характеристика нової Конституції України. Висновок Європейської комісії «Демократія через право* (Венеціанської комісії Ради Європи). Конституція України в основу Української конституційної держави покладає суверенну волю Українського народу, усвідомлену потребу забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя; здійснення українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення; прагнення розвитку і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави; піклування про зміцнення громадянської злагоди; моральну відповідальність перед Богом і попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями; установчо-державний Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p., схвалений 1 грудня 1991 р. всенародним референдумом. Тим самим Конституція орієнтує на формування якісно нової Української держави, конституційного устрою і конституційного закону.

Конституція України містить ряд універсальних демократичних ознак і процедур, які позначають рівень сучасного державотворення і сучасної демократії. Вона, зокрема, визнає суверенітет і демократичний устрій української держави, проголошує природний характер прав і свобод людини, рівність перед законом (ст. З, 24), запроваджує вільні вибори органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 71, 76), встановлює принцип демократичного контролю за діяльністю органів державної влади (ст. 40, 50, 57) та ін.

Опис в Конституції форми держави, порядку здійснення влади, механізмів захисту прав людини, функціонування органів державної влади не є, звичайно, повним і завершеним. Конституція і не може вичерпно регулювати усі владні відносини. Конституція України слідує за традиційним розумінням рівня конкретизації її положень. Адже як схематичність, так і надмірна їх конкретизація недоречні. При схематичності (через недостатню врегульованість конституційно-правових відносин) виникає спокуса довільного заповнення конституційного вакууму, що може призвести до дестабілізації влади. Функціонування такої Конституції має спиратись на сталі традиції конституціоналізму, стабільне законодавство, забезпечуватися серйозним конституційним контролем. При надмірній деталізації положень можливе порушення принципу стабільності конституції. Ця ймовірність дуже висока в умовах формування держави, реформування суспільних відносин, умовах, характерних для сьогоднішньої України.

Зважаючи на гостру політичну боротьбу навколо положень проекту нової Конституції України, не могло бути й мови про те, щоб в деталях на рівні Конституції врегулювати всі владні відносини чи одномоментно погодити на рівні парламенту необхідний набір правоустаиов-чих і статутних актів. На час прийняття Конституції не досить чітко уявлявся «прохідний варіант» вирішення багатьох правових проблем, тобто головною була не технічна чи інтелектуальна сторона цих питань, а політична. Відсутність можливостей розгляду відповідних законодавчих актів парламентом, а також складність політичного узгодження кожного більш-менш важливого питання стримували й законопроекті роботи.

Лише після прийняття Конституції почалась реформа виборчої системи, були розроблені та прийняті акти, що стосувалися органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, судової системи і територіального устрою, інших питань організації влади.

Важливо, щоб Конституція вміщувала оптимальну масу принципів і положень для подальшої реконструкції державно-правового ладу, основних правових відносин у державі у поточному законодавстві.

Конституція України в цілому містить необхідний набір положень для такої реконструкції. Вона досить повно регулює ключові питання політичної системи, здійснення державної влади, діяльності парламенту, Президента і уряду, судової системи, організації виконавчої влади і місцевого самоврядування, конституційної юрисдикції.

В цілому Конституція України є вагомим набутком європейської конституційної спадщини1. Це засвідчила у своєму висновку Європейська комісія «Демократія через право» (Венеціанська комісія Ради Європи), яка, розглянувши на 30-му пленарному засіданні 7-8 березня 1997 р. у Венеції Конституцію України, зазначила, що основними принципами у Конституції є принципи демократії, соціальної і правової держави2.

Найважливішими елементами правової держави, які містяться в першому розділі Конституції України, Комісією названі: наділення Конституції найвищою юридичною силою і визнання норм Конституції нормами прямої дії, визначення Конституції основою для прийняття законів та інших нормативно-правових актів (ст. 8); визнання принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову та дії різних гілок влади на основі Конституції та відповідно до законів України (ст. 6); чітке формулювання принципу законності (ст. 19); конституційне забезпечення захисту прав людини безпосередньо у суді (ст. 8). Позитивним було назване положення, в якому зазначалось, що народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

У заключному висновку Венеціанської комісії зазначалося, що тривалий період, який був потрібний Україні для прийняття цієї Конституції як Конституції незалежної держави, вдосконалення її змісту, завершився нарешті прийняттям такого тексту, в якому було враховано більшість зауважень, зроблених Комісією до попередніх проектів.

З іншого боку, деякі положення Конституції залишились незадовільними з точки зору права, що було зумовлено політичними причинами, і можуть бути пояснені необхідністю досягнення політичного компромісу для прийняття Конституції. Якби ці положення були уточнені в Конституції, то можна було б вважати, що Україна повністю врахувала настанови Комісії, а також стандарти Ради Європи.

Зараз Конституція проходить випробування на практиці, і економічна ситуація в Україні може сприяти повному впровадженню нових принципів і гарантувати реалізацію позитивних здобутків її змісту. Особливу увагу слід приділити прийняттю нового законодавства з тим, щоб перехідні положення Конституції не призвели до укорінення елементів старої системи протягом періоду дії цих положень.

Спостерігаючи протягом кількох років за конституційним процесом в Україні, Комісія має всі підстави для оптимістичних сподівань. Тим часом як зміст Конституції втілюється на практиці сильною виконавчою владою під керівництвом сильного Президента, створюється

1 Головатий С Конституція України 1996 року як складова конституційної спад

щини Європи // Конституція незалежної України. - Т. 2. - С. 32.

2 Opinion on the Konstitution of Ukraine, adopted by the Commission at its the 30th

Plenary Meeting in Venice, on 7-8 March 1997 on the basis of the contributions submitted

by Mr. S. Bartole (Italy), Mr. Batliner (Liechtenstein), Mr. Klucka (Slovakia), Mrs. Milenk-

ova (Bulgatia), Mr. Steinberger (Germany), Mr. Delcamp (CLRAE) // Council of Europe /

European Commission for democracy through Law. - Strasbourg, 11 March 1997 (CDL -

INF (97)2. - P. 2.

баланс сил, який унеможливлює повернення до системи авторитарного прийняття рішень. Принципи верховенства права добре відтворені у тексті Конституції. Впровадження демократичного місцевого самоврядування такою ж мірою, як і важливість ролі, відведеної для Конституційного Суду, є вагомим внеском у запровадження демократичної культури в Україні1.

2. Конституційно-правові засоби обмеження держави і контролю над владою

Обмежуюча функція конституції. Конституція України, як і будь-яка інша демократична конституція, має велику кількість функцій: установчу і організуючу, програмну і стабілізуючу, політичну і ідеологічну, інформаційну і виховну, пізнавальну і комунікативну, пра-вонадільну функцію і функцію соціального партнерства, регулятивну і інтегративну тощо2.

Однією з найбільш важливих функцій демократичної конституції є обмежуюча функція, яка полягає в обмеженні державної влади, встановленні конституційних меж і визначенні основ діяльності (повноважень та процедурно-процесуальних форм) органів державної влади. Саме у цій функції, вважає більшість західних правознавців, і полягає сутність конституції.

Слід зазначити, що зведення функцій конституції до стримуючих, гальмівних і обмежуючих або уявлення про те, що конституція вороже спрямована проти держави, збіднює конституцію, а сама вона набуває відчужуючих рис щодо держави, як щось загрозливе3.

Перш ніж перейти до розкриття проявів обмежуючої функції конституції, необхідно усвідомити, що завдання демократичного обмеження влади конституція може виконати повною мірою лише у разі її правового характеру. Антидемократична, антинародна конституція, як і конституція номіналістична, нездатні до виконання такого завдання: перша — в силу репресивної спрямованості (тобто чисто карального забарвлення конституційних директив щодо особи), друга — в силу безсилля її декларацій.

Хотілося б навести кілька міркувань з приводу висловленого Р. Лівшицем твердження про те, що конституція є основою легітимності, оскільки вона завідомо, a priori, на його думку, визнається правовою4.

1 Opinion on the Konstitution of Ukraine, adopted by the Commission at its the 30th

Plenary Meeting in Venice, on 7-8 March 1997 on the basis of the contributions submitted

by Mr, S. Bartole (Italy), Mr. Batliner (Liechtenstein), Mr. Klucka (Slovakia), Mrs. Milenk-

ova (Bulgatia), Mr. Steinberger (Germany), Mr. Delcamp (CLRAE) // Council of Europe /

European Commission for democracy through Law. - Strasbourg, 11 March 1997 (CDL -

INF (97)2. - P. 13.

2 Див.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. - М., 1994.

3 Aubert G. F. La Constitution Son Continue, Son Usage; Eichenberger K. Sinn und be-

deutung einer Ferfassung. - Basel, 1991. - S. 166.

4 Лившиц P. 3. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. -М., 1995. -

Вып. 4. - С. 20-21.

На наш погляд, конституція не може бути завжди правовою, не може завжди містити правові ідеї, які «поділяються суспільством на певному рівні політичної і правової культури», не може бути для суспільства такою, якої суспільство заслуговує1. І теоретично, і практично конституція може бути неправовою, фіктивною, такою, що не відповідає народному волевиявленню, суспільним уявленням про належний правопорядок, нехай навіть вона й закріплюватиме нав'язані суспільству відносини, відносини насильства, несправедливості, які більшістю суспільства не сприйматимуться як правові. Конституція лише прикриватиме демократичними лозунгами насильство і несправедливість, не зважаючи па суспільну мораль. Таким прикладом може слугувати сталінська Конституція 1936 p., що містила досить розгалужений і досконалий перелік прав і свобод громадян, які не могли бути реалізовані через антидемократичну, антиправову, репресивну сутність державної влади, а сама державна влада не була легітимована жодним відомим конституційно-правовій науці та практиці способом.

Які ж конкретні прояви обмежуючої функції конституції? Ю. Тодика зазначає, що обмежувальна роль конституції полягає «насамперед в тому, що ЇЇ норми виконують обмежувальну роль щодо безпідставного втручання держави в життя людини і суспільства, у функціонування громадських об'єднань, у тому числі політичних партій», а також в тому, що вона повинна обмежити парламент у законотворчій діяльності, органи державної влади в цілому, їх посадових осіб2.

Погоджуючись з Ю. Тодикою, необхідно зазначити, що, по-перше, обмеження державної влади здійснюється не лише на основі правових норм; по-друге, конституція посилається не лише на право, визначаючи засади державності, умови її функціонування; по-третє, саме в конституції містяться вихідні правові чинники і принципи, на основі яких відбувається правове обмеження держави.

Справді, обмеження державної влади не меншою мірою, ніж за рахунок правових чинників, відбувається за рахунок суспільної ідеології та культурного рівня народу, історичних традицій, освоєння світового досвіду, які формують стійкі уявлення про сутність і призначення держави, про ЇЇ устрій і функції, межі допустимого втручання держави в життя громадян. В. Чиркін, наприклад, вважає, що магістральний розвиток державної влади, її реальні можливості обмежені закономірностями розвитку суспільства, відносинами, які природно складаються3. Вільний і освічений народ, який прагне жити за ідеалами свободи, та визнає право на таку свободу за кожною особою, неможливо тримати в рабстві за допомогою держави. Він буде боротися з будь-якою тиранією чи авторитаризмом. Хоча в цій боротьбі можливі тимчасові відступи і тимчасові поразки, волелюбний народ завжди вийде з боротьби переможцем, а разом з перемогою прийде і вільний лад, і народний контроль за владою.

1 Лившиц Р. 3. О легитимности закона. - С. 20-21.

2 Тодика Ю. М. Функції Конституції України та їх загальна характеристика. - С. 27.

3 Чиркин В. Е. Основы государственной власти. - М., 1996. - С. 10.

Стримування держави, обмеження державної влади залежать і від рівня розвитку матеріальних відносин у суспільстві, які є економічною основою стримування. Історія свідчить, що існують певні закономірності між заможною державою, заможними громадянами і вільним устроєм. Економічна свобода, заможність особи сприяє ЇЇ політичній свободі, політична свобода веде до вільного устрою, а вільний устрій — до заможної держави. І навпаки, економічне поневолення особи призводить до втрати політичних прав, до занепаду виробничих відносин, а з ними й до авторитаризму та тиранії. Держава, яка не визнає за громадянами економічних прав і не вважає необхідним зростання^ рівня їх добробуту, має за мету утримувати їх у поневоленому стані.|Ці істини підтверджуються історичними фактами давньосхідної тиранії, середньовічного феодалізму, численними різновидами новітнього тоталітаризму.

Навіть перед державами, які лише прагнуть позбавитись позаекономічного примусу і торують шлях до свободи, однак не мають достатньо розвинутих економік, постають проблеми обмеження як соціаль-но-економічних, так і політичних прав своїх громадян (найбільш яскравий приклад — Чилі), оскільки реалізація програм економічного розвитку вимагає гігантської концентрації зусиль усієї нації. Це той випадок, коли обмеження прав громадян відбувається з метою виходу з економічної кризи, виконання соціальних, ідеологічних та політичних завдань держави, що іманентно зумовлює необхідність використання адекватних механізмів впливу на економіку та виробничі відносини. Сприймаючи ці випадки як історичні факти, можна лише зазначити, що щасливий той народ, який в часи подібних суспільних потрясінь ыаь достойних правителів.

і Державна влада обмежується також умовами її легітимації, що не дозволяє в подальшому без загрози відмови від відновлення легітимації відступати від лозунгів та ідей, па яких відбувалась ця легітимація. Велику роль в обмеженні держави відіграють зовнішні фактори, насамперед вплив інших держав та міждержавних інституцій на внутрішню політику і дії держави. Ось чому конституція, як політико-правовий документ, враховує чимало позаправових чинників обмеження державної влади, не лише згадуючи про них, а й активно підсилюючи ними правові норми. Мова йде про такі чинники, як історичні традиції українського державотворення, необхідність формування української нації як політичного феномена, громадянська злагода, моральні засади суспільства, етичні та духовні цінності особи. Вони наповнюють морально-етичним змістом правову матерію конституції, стають базою для її правових норм.

Особливо важливими для розуміння природи української держави є її фундаментальні конституційно-правові чинники: державність, республіканське правління, демократія, соціальна держава, правова держава. Вони формують основу конституційио-правового ладу, надають державі організований вигляд, унормовують і обмежують її. Конституція України, як акт найвищої юридичної сили, закладаючи ці принципи в основу конституційного ладу, надає їм формоутворюючого і структу-ровизначаючого значення для держави та державної влади.

Конституція, насамперед, визначає державність України, побудовану на праві народу на самовизначення, національно-державну само-ідентифікацію, визначає найважливіші ознаки цієї державності, у тому числі суверенність, незалежність, територіальну цілісність, конституційно-правову інституціоналізованість влади, а також мету і завдання української державності (зміцнення громадянської злагоди, прагнення до розвитку демократії, соціального характеру держави, розвитку української нації, її історичної свідомості, традицій, культури, етнічної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин, забезпечення взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства тощо). Найважливішим обов'язком держави визнається утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ст. 3). Саме на визначення у Конституції сутності та характеру держави, її мети і завдань припадає найбільше ідеологічне навантаження. Багато цих положень має не просто ідеологічний, політичний, культурний, соціальний чи інший характер, а й правовий, тобто не лише проголошується як ідеологічне гасло, а викладається у вигляді загальнообов'язкових коиституційно-правових приписів, забезпечених необхідними правовими механізмами реалізації.

Республіканський характер Української держави, проголошений Конституцією (ст. 5), також знаходить свою конкретизацію у ряді положень. Республіканський лад, який є, по суті, вільним устроєм, заснований на порядку, пов'язаному насамперед з легітимацією влади на основі вільних виборів, що дозволяють відтворити вільний лад і зводять до мінімуму можливість авторитарного переродження держави. Конституція визначає такий спосіб легітимації влади, встановлюючи, що саме народ є джерелом влади в України і що відповідно до цього влада здійснюється народом безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Конституція, визнаючи народний суверенітет на владу, надає право змінювати конституційний лад держави виключно народові, забороняє узурпацію державної влади (ст. 5). Ідеолого-політичним підкріпленням цих положень слугують, з одного боку, відмова від обов'язкової державної ідеології та проголошення свободи політичної діяльності (ст. 15) і тим самим попередження спроб відмови від права і завоювання влади шляхом ідеологічної легітимації влади, а з іншого — визнання світського характеру держави, гарантування права на свободу світогляду та віросповідання (ст. 35) з метою унеможливлення будь-яких спроб релігійної легітимації влади.

Конституція запроваджує в цілому досить оптимальну структуру влади, засновану на принципі поділу влади, у моделі якого враховані існуючі теоретичні уявлення і весь історичний досвід функціонування держав (ст. 6), визначає статус, структуру, порядок формування і діяльності вищих органів державної влади та всього державного механізму (розділи IV-XII Конституції України).

Риси республіканського устрою наповнюють положення Конституції глибоким раціональним змістом. Вони надають здійсненню влади конституційно організованого вигляду, такого порядку, який грунтує-

ться на тисячолітньому досвіді функціонування республік. Українська Конституція в цьому відношенні запозичує глибокі республіканські традиції, традиції вільного ладу, які беруть початок у Древньому Римі.

Принципи республіки полягають у відмові Конституції від будь-яких «кастових» привілеїв при визначенні обсягу прав особи та здійсненні політичної влади, тобто у проголошеному принципі рівних прав та рівності усіх громадян перед законом, у наданні широких прав і свобод усім громадянам на участь в управлінні державою, у визнанні факторів безпосередньої і представницької форм народовладдя (у тому числі вільні вибори, право громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування) такими, що формують державу (ст. 5, 69, 71), у праві рівного доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Республіканський устрій простежується у створенні конституційно-правових механізмів захисту громадян від неправомірних дій держави, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб (ст. 56).

Республіканський устрій органічно доповнюється принципом демократії (ст. 1 Конституції), який ідентифікується, насамперед, з конституційним визнанням народного володіння владою і здійсненням ним влади на засадах свободи на всіх рівнях функціонування державного механізму. На цій основі створюються умови для вільного функціонування безпосередньої та представницької демократії (ст. 5 Конституції). Влада народу стає при цьому захисним бар'єром від претензій будь-яких політичних сил на політичне панування, політичну владу.

В основі демократичного погляду па устрій держави і влади лежить якісно новий, у порівнянні з попередніми конституціями, погляд на людину. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються на рівні Конституції України найвищою соціальною цінністю (ст. 3). З метою забезпечення такого ставлення до людини в основу змісту і спрямованості діяльності держави покладені права і свободи людини та їх гарантії, запроваджена відповідальність держави перед людиною за свою діяльність (ст. З Конституції).

Конституція визначає широкі межі свободи особи і громадянина, супроводжує їх конституційними гарантіями у сфері не лише здійснення державної влади і місцевого самоврядування, а й життєдіяльності суспільства і прояву особи. Конституція проголошує природні права, гарантує вільність і рівність людей у своїй гідності та правах (ст. 21), рівність конституційних прав особи і громадянина (ст. 24), надає широкі громадянські, політичні, соціально-економічні права всім громадянам.

Конституція опікується не лише громадянськими, політичними та іншими немайновими правами, які є духовною основою свободи особи і громадянина: право на особисту свободу та недоторканність (ст. 29), право особи на невтручання в її особисте життя (ст. 32), право на свободу слова і думки (ст. 34), право на об'єднання (ст. 37) тощо, а й створює підґрунтя для економічної свободи, проголошуючи економічний плюралізм (ст. 15), гарантуючи право кожного на власність

(ст. 41), на підприємницьку діяльність (ст. 42), на працю (ст. 43), на соціальний захист (ст. 46) тощо.

Демократичний зміст мають і засади правового порядку в Україні, згідно з яким жодна особа не може бути примушена до дій, не передбачених законодавством, і кожний орган державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

Республіканський і демократичний принципи державності досить тісно взаємопов'язані між собою. Основне завдання республіки — забезпечення державного устрою, заснованого на праві та порядку, а найважливіша турбота демократії — забезпечення народного правління, народного представництва і максимальної свободи. Досить точно співвідношення республіканського та демократичного принципу визначаються у книзі «Державне право Німеччини»: «Республіка — це, без сумніву, панування, здійснюване через державні установи, але демократична республіка як сучасна держава на відміну від аристократичних республік далекого минулого базується на принципі рівної для всіх свободи і разом з тим на переконанні, що одного братерства недостатньо, щоб зберегти цю рівність, що відмінності між людьми нездоланні, як і заснована на них нерівність здібностей і сил, які не перешкоджають їх здійсненню, що свобода повинна забезпечуватись не відкиданням влади, не реалізацією ефемерних ідей чи руйнуванням всіх перешкод на шляху до реалізації справжнього гуманізму, а лише правовою організацією сил, які претендують на урядову владу»1.

Норми щодо республіканського і демократичного устрою держави не лише стають фундаментом для функціонування усіх гілок влади, визначаючи архітектоніку державної влади, повноваження відповідних органів, умови «відтворення» держави, а й визначають орієнтири для діяльності держави та її органів, унормовують та обмежують їх через запровадження вільного державного устрою, політичної відповідальності виборних органів перед народом, збалансування законодавчої, виконавчої і судової влади і їх взаємне стримування.

Конституційне закріплення фундаментальних засад держави, суб'єктів владних відносин у ній, політичного режиму, особливостей статусу та повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової влади, основ організації і діяльності місцевого самоврядування створює передумови для унеможливления волюнтаристського підходу до формування системи влади, перешкоджає утворенню органів, не передбачених Конституцією України, виходу їх за межі конституційних повноважень.

Важливе значення для визначення природи української держави має визнання її соціальною державою (ст. 1 Конституції). Держава бере на себе зобов'язання забезпечити кожному громадянину гідні умови життя (ст. 48 Конституції), соціальну рівність (ст. 24 Конституції), здійснювати соціальний захист і надавати соціальну допомогу. За ви-

конання цих зобов'язань держава відповідає і політично, і юридично. Виконання державою своєї соціальної функції є умовою легітимації влади, а реалізація багатьох соціально-економічних прав і свобод громадян спирається на юридичні механізми і гарантії.

Оцінка конституційних принципів державності, республіканського правління, демократичного устрою, соціальної держави як чинників, що обмежують державну владу, залежить від наявності відповідних правових механізмів їх реалізації, повноти регулювання складових цього ладу. Тобто всі вони набувають сили і дієвості лише при набутті юридичного виразу, юридичної форми. Конституція надає їм таку форму, наповнює правовим змістом, і тим самим створює умови для їх послідовної реалізації у чинному законодавстві. Конституція забезпечує етично-правове підґрунтя влади не лише обґрунтовуючи моральними цінностями та етичними категоріями мотиви, якими керувалась Верховна Рада України при прийнятті Конституції (преамбула), а й використовуючи їх при визначенні особливостей конституційно-правового регулювання владних відносин.

Особливе місце в системі чинників унормовування держави, обмеження державної влади і забезпечення юридичних механізмів її функціонування посідає поняття «правова держава», якою Україна проголошується у ст. 1 Конституції.

Jlepm ніж перейти до характеристики правової держави, її конституційно-правових ознак слід зробити деякі застереження. Аналіз функціонування правових держав Заходу свідчить, що це поняття має чітко виражений історичний характер, що досить рельєфно простежується на прикладі Німеччини, вчені-правознавці якої зробили вагомий внесок у розробку теорії правової держави. Виникнення систематизованого вчення про правову державу у цій країні тісно пов'язане з подоланням абсолютизму і відновленням ідеї природного права, що вимагало повернення до розуміння права як прояву здорового глузду і надання йому вищої легітимності. У другій половині XIX століття ідея легітим-ності права втратила своє значення, поняття правової держави набуло формального значення, тобто як держави, що визнає своїми неодмінними особливостями і інститутами поділ влади, незалежність суду, законність управління, правовий захист громадян від порушення державною владою їх прав і відшкодування шкоди, завданої їм публічними установами1.

Цілком зрозуміло, що видозмінення влади в результаті ослаблення ЇЇ легітимності, втрата ціннісних критеріїв права (дія його в ім'я суспільного блага, яке відображає моральні засади відносин між людьми тощо) не могли не позначитись на понятті «правова держава». Тому німецька конституційно-правова наука повернулась до розуміння правової держави не тільки з формальних, а й з матеріальних позицій. Таке усвідомлення правової держави зберігається донині.

Поняття «правова держава» змінюється разом з історичними умовами функціонування держави і залежить від розуміння сутності дер-

Государственное право Германии : В 2 т. - М, 1994. - Т. 1. - С. 29.

1 Государственное право Германии. -Т. 1. - С. 57.

7 - 91308

жави, праворозуміння, історично здобутого розуміння природи прав і свобод громадян та рівня їх захисту, розвинутості механізмів реалізації державної влади. Якщо у XIX столітті поняття правової держави як ліберальної правової пов'язувалось із гарантуванням бюргерству лише політичної свободи і безперешкодної діяльності у сфері економіки, то на сучасному етапі це поняття пов'язується з необхідністю дотримання закону, проголошенням соціальної держави і рівноправ'я громадян, діяльністю незалежного суду по захисту прав громадян від зазіхань з боку держави та ін.

Поняття «правова держава», своєрідність її категоріального виразу, як свідчить світовий досвід, видозмінюється в залежності від правових традицій і правових орієнтацій, існуючих у різних правових системах. Сьогодні поняття «правова держава» активно використовується у багатьох країнах, але, як і століття тому, було б перебільшенням говорити про єдність у поглядах на поняття і сутність правової держави. У Німеччині та Франції, Англії та Голландії, Росії та Угорщині ці поняття мають багато спільних ознак, але не співпадають не лише з огляду на практику функціонування держави, а й через своєрідне сприйняття цих категорій. Правова держава має органічний виток із культури народу, суспільних традицій, умов політичного розвитку.

У французькій правовій науці поняття «правова держава» ототожнюється, насамперед, з принципом законності як обов'язком дотримуватись закону. Цей принцип як обмежувач адміністративної влади є ліберальним чинником в адміністративних режимах, який вимагає поділу повноважень між законодавчими та адміністративними органами1.

Більшість вчених на Заході вважає, що поняття «правова держава» і «верховенство права» співпадають за базовими ознаками. Однак Н. Мак-Кормік зазначає, що якщо англійський термін «Rule of Law» не містить спеціально згадку про державу, то німецький термін «Rechtsstaat» передбачає специфічну характеристику держави2.

У Великобританії поняття «правова держава» виражається верховенством права, що передбачає легітимну основу влади, та грунтується на наданих законом повноваженнях; закон має відповідати мінімальним критеріям справедливості3.

Аналізуючи загальне для Заходу розуміння правової держави, Ж. Зіллер виділяє такі її елементи, як здійснення державної влади на основі чіткого надання компетенції, дотримання політичною владою та адміністрацією закону, обов'язкового для всіх, наявність у законі певної кількості приписів справедливості4.

У російській літературі ознаками правової держави традиційно вважають юридичний захист особи, високу правову культуру громадян, дотримання законності, ефективно діючі правоохоронні органи, свобо-

1 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС : Порівняльний аналіз. -

К, 1996. - С 231-232.

2 MacCormick N. 'Rechtsstaat' and Rule of Law // The Rule of Law. - Sankt

Augustin, 1997. - P. 68.

3 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - С 233.

4 Там само.

ду і господарську самостійність у сфері виробництва і споживання, стабільність конституційного порядку, верховенство закону в ієрархії нормативних актів, юридичну рівність громадян, відлагоджений механізм правового захисту особи, вищий контроль за дотриманням законів, народовладдя, самоврядування, рівноправність, повагу до прав та гідності особи, єдність прав і обов'язків, верховенство законодавчої влади1.

Сучасні українські дослідники правову державу за соціально-змістовними ознаками визначають як державу, у суспільному і державному житті якої панують закони, що закріплюють основні права громадян, виражають волю більшості або всього населення країни (наголошуючи при цьому на основних загальнолюдських цінностях та ідеалах), державу в якій встановлена взаємовідповідальність особи і держави, громадянам притаманна правова культура, а самі громадяни обізнані з життєво необхідними юридичними законами і вміють використовувати їх. Урегулювання відносин між особою і такою державою здійснюється за принципом: «Особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом». За формальними ознаками правова держава характеризується принципом поділу влади, юридичною захищеністю особи, високозначущим становищем у суспільному житті судових органів, виконанням законів і підзаконних нормативних актів2.

Можна говорити, таким чином, лише про певні загальні риси правової держави. Зокрема, у понятті правової держави простежуються кілька аспектів: обмежуючий і регулятивний, матеріальний і Формальний.

З одного боку, право обмежує, детермінує державу, зв'язує і контролює її, а з іншого — упорядковує її діяльність через позитивне правове регулювання форм, в яких ця діяльність має здійснюватись. Ці прояви впливу права досить тісно переплітаються, є взаємодоповнюючими. Право має щодо держави не лише обмежуючий вплив; воно здатне масштабно примножити її позитивні регулятивні функції. Держава, в свою чергу, спроможна не лише надати праву належної форми, а й наповнити його зміст етичними ідеалами, актуалізувати його суспільне призначення та зберегти суспільну цінність. Обмежуючий, детермінуючий аспект правової держави є надзвичайно важливим, І оскільки правова зв'язаність держави реалізується у відповідних правових формах (правові форми діяльності держави, процедурно-процесуальна регламентація діяльності органів державної влади, її посадових осіб зумовлюються необхідністю контролю за владою та утримання її в рамках права), ці правові форми і процедури стали предметом вивчення.

1 Тихонравов Ю. В. Основы философии права. - М., 19^7. - С. 325. Див. також:

Бляхман Б. Я. Правовое государство: история и проблемы построения. - Кемерово,

1995. - 246 с; Мартышкин О. В. Несколько тезисов о перспективах правового государ

ства в России // Государство и право, - 1996. - № 5. - С. 3-13; Правовое государство,

личность, законность / В. С. Нерсесянц, Г. В. Мальцев, Е. А. Лукашева и др. - М, 1997. -

138 с.

2 Рабгнович П. М. Сучасні концепції правової держави // Правова держава Украї

на: проблеми, перспективи розвитку. - X., 1995. - С. 6-7.

Що стосується матеріального аспекту правової держави, то вона орієнтується на високі ідеали нормотворчості, зв'язуючи законодавство конституційними принципами і нормативно встановлюючи систему прав громадян1, у тому числі таких «надпозитивних» прав, як людська гідність, свобода, справедливість2. Саме ці цінності залишаються основою змістовної визначеності та умовою реалізації вимог, пов'язаних з ідеалами і символами віри, які не можуть бути відкинуті. У такому контексті правової держави право розглядається як нерозривна єдність формальних і матеріальних елементів, як сукупність норм об'єктивного права і суб'єктивних прав, що поєднуються з обов'язками, породжуючи відповідальність. Таким чином соціальний лад перетворюється у правопорядок, а відносини людей — у правовідносини3.

Особливо велике значення для розуміння природи і суті правової держави в Україні, інших посттоталітарних державах мають права і свободи громадян, необхідність їх всебічного гарантування. Більше того, тільки формальний підхід до розуміння правової держави не є придатним (через тривале ототожнення закону і права, не підкріпленого легітимністю влади та відповідністю закону етичним категоріям суспільства, дотриманням прав і свобод громадян). «Синдром» повернення до авторитаризму, нетривкість демократичних форм здійснення влади створюють пересторогу проти виключно інструментального підходу до розуміння правової держави.

Таким чином, держава як публічно-правовий союз народу є правовою за умови, коли основою її функціонування є право (як легітимовані суспільством норми, детерміновані досягнутим суспільством рівнем моралі та етики), що гарантує права й свободи громадян, обмежує державу, а державна влада здійснюється на засадах верховенства права та поділу влади.х

Поняття правової держави є узагальненим теоретичним виразом, який грунтується на втіленій у Конституції та інших законодавчих актах моделі правової держави, на її елементах, відтворених у правовому устрої окремої держави, в її конституційному ладі. Правова держава має власний понятійний зміст (на це вказує ст. 1 Конституції України щодо визнання України правовою державою) і власну конституційну елементну базу (гарантування прав і свобод людини і громадянина, принцип поділу влади, принцип верховенства права, юридичні форми діяльності органів державної влади).

У той самий час, правові явища, які спостерігаються у суспільстві і пов'язані з державою, дуже різні. Чи є вони конкретними характеристиками правової держави, чи характеризують лише правову систему держави? Іншими словами, чи все, що лежить у площині права має бути віднесено до понятійного ряду правової держави? Відповіде на ці питання є негативною.

■ Т. 1. - С 58.

v Государственное право Германии.

2 Там само. - С. ЗО.

3 Там само.

Правова система держави, правові явища охоплюють усі можливі прояви права, в тому числі такі, що розглядаються безвідносно до їх етичних основ та змісту або поза системою стримування влади. Чимало елементів правової системи визначаються в чисто позитивістському контексті як явища позитивного юридичного регулювання суспільних відносин. Разом з тим правова держава передбачає також етико-правовий вимір, обгрунтування державної влади досягнутим рівнем соціальної етики (соціальною справедливістю, мораллю тощо). Це й характеристика державної влади як легітимної влади, яка здобувається через демократичні вибори, визнання детермінованості держави правами і свободами громадян, наявність механізмів взаємостримування органів влади через принцип поділу влади, обмеження правовими процедурами їх діяльності. Рамки цієї роботи дають можливість розглянути лише основні принципи правової держави і лише такою мірою, в якій інші правові явища пов'язуються з ознаками правової держави, вони є об'єктом аналізу. Останнє характерне для аналізу правових форм діяльності та інституційного аспекту органів державної влади, які розглянуті у роботі через призму їх впливу на правову зв'язаність держави і державної влади.

Недостатньо, на наш погляд, обмежитись розглядом лише нормативної моделі правової держави в Україні, закріпленій у Конституції та інших нормативно-правових актах. Важливо проаналізувати рівень реалізації вимог правової держави в Україні, хоча цілком зрозуміло, що така всеосяжна тема вимагає комплексного дослідження, зокрема з огляду на забезпечення прав і свобод громадян, принципу поділу влади, верховенства права тощо. А цс під силу лише всій правовій науці.

Одним з найважливіших принципів правової держави Конституція./

України визначає принцип верховенства права (ст. 8). Конституція не*

дає визначення цього принципу, переліку всіх його елементів, не ви

значає співвідношення між принципом верховенства права і поняттям

правової держави, закріпленим у ст. 1, місце принципу верховенства

права у понятійному розумінні правової держави, а тому інтерпретація

конституційного принципу верховенства права вимагає встановлення

на понятійному та елементно-структурному рівні співвідношення між

цими двома поняттями. Саме тому визначення поняття та віднесення

тих чи інших положень Конституції до структурних елементів прин

ципу верховенства права має, стати завданням теорії права. В ст. 8

Конституції України проголошується зазначений принцип, визнається

верховенство Конституції та принцип прямої дії її норм. Цілком зро

зуміло, що вони не вичерпують принципу верховенства права і не є

самодостатніми для його розуміння. V

Важливими для тлумачення принципу верховенства права є як теоретичні уявлення про праворозуміння, про співвідношення права з іншими соціальними регуляторами (що дозволяє усвідомити достат-ніСТБПфавового регулювання у суспільстві), про морально-етичну основу права, про вплив прав людини на державну владу, так і аналіз відповідних положень Конституції, що стосуються ідеологічного, політичного та економічного плюралізму (ст. 15), конституційних прав

100

101

громадян та механізмів їх правового захисту (розділ II), конституційно-правових механізмів здійснення державної влади, правової основи діяльності громадських організацій, політичних партій тощо.

Аналіз цих положень дозволяє виділити ряд ознак, які, на наш погляд, мають бути віднесені до принципу верховенства права, у тому числі: мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин та всезагальність права; позапартійність права, його відносна самостійність щодо політичних сил і деідеологізоваиість; відносна самостійність щодо судової та виконавчої влади; принцип верховенства Конституції та законів України.

Принципом правової держави є принцип зв'язаності держави правами й свободами людини і громадянина. Держава може претендувати на правовий характер, якщо вона не лише визнала природні права людини, проголосила громадянські, соціальні та політичні права людини у своїй конституції чи законодавчих актах, а й забезпечила правовий режим неухильного дотримання прав і свобод людини й громадянина. Правова держава — це та держава, в якій реально функціонує режим зв'язаності влади правами та свободами, яка юридично зобов'язана захищати та гарантувати ці права й свободи.

Принцип зв'язаності держави правами й свободами людини і громадянина є, таким чином, центральним сутнісним елементом у розумінні правової держави.

Зв'язаність держави правами і свободами означає обмежений держави цими правами і свободами, правову і юридичну детермінованість. Саме в такому аспекті зв'язаність держави правами і свободами людніш і громадянина розглядається у нашій роботі.

Принципом правової держави, який дозволяє активно виконувати функцію обмеження влади, є закріплений у Конституції України принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6) з конституційно-правовими важелями стримувань і противаг. Поділ влади забезпечує оптимальну взаємодію окремих гілок влади, обмежує державну владу та ставить її під контроль через взаємне стримування гілок влади. В умовах поділу влади кожна гілка влади зобов'язана не лише дотримуватись конституційної тези про заборону узурпації влади (ст. 5), здійснювати владу у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6), а її органи та посадові особи діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією України, а й відчувати, що необхідність дотримання Конституції і чинного законодавства є обмежуючим та стримуючим для них фактором.

В силу взаємного стримування і взаємного контролю окремі гілки влади не можуть узурпувати владу і тим самим відмовитись від демократичних основ держави, зруйнувати систему захисту прав громадян.

Принципом правової держави і засобом утримання влади є юридична форма діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Юридична форма діяльності органів державної влади та їх посадових осіб за своєю суттю іманентно характеризує правову державу,

оскільки вона є не просто надзвичайно важливим позитивним засобом упорядкування та регулювання суспільних відносин влади, організації та діяльності органів держави, державного механізму на засадах права, а й засобом контролю за владою, її обмеження.

Від рівня досконалості юридичних форм, в яких здійснюється діяльність органів державної влади, їх посадових осіб, безпосередньо залежить дотримання і захист прав людини. Досконала юридична форма спроможна гарантувати захист прав особи від порушень з боку владних структур та посадових осіб, унеможливити волюнтаризм і зловживання владою. Юридична форма забезпечує юридичні підстави для утримання і обмеження влади шляхом закріплення юридичних вимог до її здійснення органами державної влади та їх посадовими і службовими особами, в тому числі до процедури прийняття рішень, встановлення негативних наслідків та регламентації юридичної відповідальності за порушення цих вимог.

Юридичне закріплення форм діяльності органів державної влади і їх посадових осіб без визнання і нормативного закріплення принципу поділу влади, верховенства права, інших складових правової держави не є самодостатнім засобом стримування влади, але слугує йому як компонент такого стримування. Не випадково юридичні форми діяльності органів державної влади в радянській юридичній літературі вважалися найважливішою ланкою в концепції правової держави1. Слід зазначити, що оскільки на час формування теорії юридичного процесу домінувало нормативістське розуміння права, це відповідно позначилося на понятійному апараті цієї теорії, згідно з якою поняття «правове» і «юридичне» ототожнювались.

Увага до юридичних форм діяльності знайшла свій вираз у теорії юридичного процесу, основоположником якої в радянській юридичній науці став професор В. Горшеньов2. Традиційне уявлення про цей процес як виключно юрисдикційний було піддане критиці і обґрунтовувалось розуміння юридичного процесу як комплексної системи, що інтегрує процедури усіх правових форм діяльності: як традиційних (у кримінальному, цивільному, арбітражному процесах тощо), так і нетрадиційних (пов'язаних з будь-якою юридичною діяльністю)3.

В основі цієї теорії було уявлення про те, що правові форми діяльності — це організаційно-управлінські форми діяльності, які пов'язані з розглядом юридичної справи (правопорушення, спору про право, скарги тощо) і мають спільні ознаки:

проявляються у здійсненні операцій з нормами права у зв'язку з вирішенням певних юридичних справ;

1 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го

сударства /Г. А. Борисов, В. Л. Мусияка, И. В. Бенедик, В. М. Горшенев. - X., І990. - ч

С. 119.

2 У Харківському юридичному інституті сформувалась відповідна школа, яку ре

презентували І. В. Бенедик, В. Г. Крупін, С. М. Олєйніков, І. М. Погрібний, І. Б. Шахов

та інші науковці.

3 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го

сударства. - С. 121-125.

102

103

здійснюються виключно уповноваженими на таку діяльність органами держави, посадовими особами на користь заінтересованих суб'єктів права;

закріплюються у правових актах — офіційних документах;

регулюються процедурно-процесуальними нормами;

забезпечуються відповідними способами і прийомами юридичної техніки.

Ці властивості не визнані властивостями виключно класичних юри-сдикційних правових форм діяльності. Вони розглядаються як такі, що більшою чи меншою мірою властиві усім правовим формам діяльності1.

Правові форми діяльності були узагальнені та класифіковані таким чином: установча діяльність (державно-владна діяльність по визначенню повноважень, ліквідації або перетворенню органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб); правотворчість (державно-владна діяльність по розробці нових, зміні та відміні старих правових норм); правозастосування (державно-владна діяльність по реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правових відносин суб'єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов'язків або шляхом вирішення правових спорів і притягнення винних до юридичної відповідальності за правопорушення), контрольна діяльність (державно-владна діяльність по нагляду і перевірці відповідності виконання і дотримання нормативно-правових приписів і припинення правопорушень)2.

Запровадження такої наукової категорії, як юридичний процес, її всебічне обгрунтування сприяло посиленню уваги до процедури вирішення юридичних справ і розробки поняття «процесуальна форма» як порядок здійснення процесуальних дій і прийняття рішень3 та виділення елементів процесуальної форми (процесуального режиму, процесуального провадження та процесуальних стадій), вдосконаленню процедури здійснення різноманітних видів діяльності органами державної влади та їх посадовими особами. Іншими словами, була усвідомлена необхідність забезпечення оптимального правового режиму при здійсненні процесуальних дій, гарантування правового статусу учасників юридичного процесу для досягнення найбільш ефективного результату, оптимізації порядку здійснення процесуальних дій органами державної влади на всіх стадіях вирішення правових питань.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі висловлювалась думка, що ототожнення юридичної природи традиційних і нетрадиційних форм діяльності може призвести до процедурного перевантаження насамперед управлінської діяльності, зниження кількості варіантів правомірної поведінки громадян, погіршення можливостей для захисту прав громадян внаслідок громіздкості законодавства.

Юридичні форми діяльності — це визначені в чинному законодавстві форми, в яких органи держави, посадові та службові особи держави

1 Фундаментальные проблемы концепции формирования советского правового го

сударства. - С. 120.

2 Там само. - С. 137-138.

3 Там само. - С. 140.

здійснюють свої повноваження, приймають та скасовують рішення. В юридичній формі діяльності можна виділити організаційно-правовий та процедурно-процесуальиий аспекти.

Організаційно-правовий аспект юридичної форми діяльності характеризує організаційну сторону діяльності органу державної влади, його посадових та службових осіб, форми, в яких здійснюється ця діяльність та приймаються рішення.

Процедурно-процесуальний аспект юридичної форми діяльності характеризує особливості процедур розгляду та вирішення питань, прийняття рішень вказаними суб'єктами.

Виходячи із запропонованої розробниками теорії юридичного процесу класифікації юридичних форм діяльності, можна говорити про юридичні форми установчої, правотворчої, правозастосовчої та контрольної діяльності. Але, як правило, органи державної влади здійснюють не один вид діяльності. Так, Президент України згідно з Конституцією України утворює, реорганізує та ліквідує органи виконавчої влади та призначає посадових осіб (установча діяльність), видає укази і розпорядження (иравотворча діяльність), здійснює помилування, присвоює військові звання, приймає рішення про прийняття до громадянства України (правозастосовча діяльність), гарантує додержання Конституції України (контрольна діяльність). Такий аналіз корисний і доцільний у порівняльному аспекті, коли ставиться мета вдосконалення окремих процедур на основі їх типових (чи тотожних) характеристик, поширення оптимальних процедур одного виду діяльності на інші.

Дослідження правових форм діяльності може здійснюватись і через призму діяльності окремих органів державної шіади, адже кожний орган державної влади теж здійснює свою діяльність у певній юридичній формі, в якій можна виділити організаційно-правовий і процедурно-процесуальиий аспекти. Так, організаційно-правовим аспектом законодавчої діяльності є визначення форм роботи Верховної Ради України, у тому числі у вигляді сесій і засідань, проведення їх у формі відкритих засідань, шляхом голосувань тощо.

Процедурно-процесуальним аспектом є, зокрема, регламентні процедури внесення і відкликання законодавчих пропозицій, голосування проектів у першому, другому та третьому читаннях, процедура підписання законів Головою Верховної Ради України і Президентом України (ст. 94 Конституції) тощо. Зазначені аспекти характерні для діяльності усіх органів державної влади, їх посадових та службових осіб.

Зважаючи на викладене, юридичні форми діяльності будуть розглядатися у даній роботі саме як фактори, що обмежують та стримують державну владу, тобто як елементи правової держави.

Принципом правової держави є інституціоналізованість державної влади. Правовий принцип інституціоналізованості державної влади і юридичне оформлення статусу, структури, повноважень органів державної в^ади відіграють велике значення у розумінні характеру правової держави.

Ііїституційиі особливості органів державної влади тісно пов'язані з юридичними формами діяльності органів державної влади, їх посадо-

104

105

вих і службових осіб, оскільки характеризують органи державної влади з точки зору структури, статусу, повноважень посадових та службових осіб, їх сутнісної установчої природи. Кожний орган державної влади, кожна посада державного службовця запроваджуються у відповідному порядку, з дотриманням певних юридичних форм. Нормативно визначений вигляд має правомочність названих суб'єктів, у певному порядку ці органи і посадові особи мають скасовуватись.

Іиституційно-правові особливості органів державної влади є додатковим критерієм визначення правочинності дій і рішень органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Так, стосовно Верховної Ради України такими інституційними особливостями є конституційні положення про порядок формування парламенту (ст. 76, 77 Конституції), статус Верховної Ради України (ст. 75), набуття і припинення повноважень народними депутатами України (ст. 79, 80, 81), перелік повноважень Верховної Ради тощо. Інституціймі особливості органів державної влади, їх посадових та службових осіб як факторів правової держави будуть розглядатися через призму стримування та обмеження влади при вирішенні питання про принцип поділу влади та визначенні взаємовідносин законодавчої, виконавчої та судової влади.

В рамках названих принципів правової держави здійснюється обмеження державної влади, її контроль. Ці принципи визначають встановлені Конституцією і чинним законодавством форми та порядок здійснення влади, політичну відповідальність влади перед народом; у визначених ними формах здійснюється контроль за владою та професійним чиновництвом. Вони мають власні внутрішні закономірності, які вимагають від органів державної влади та їх посадових осіб здійснення певних конкретних дій з метою гарантування правової держави.

3. Зв'язаність держави правами і свободами людини і громадянина - найважливіша ознака правової держави

Визнання принципу зв'язаності держави правами й свободами людини і громадянина на конституційному рівні. Визнання невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини, усвідомлення приналежності їх людині за самою її природою і відображення цього факту суспільною свідомістю створює передумови для дотримання державою, її органами, посадовими та службовими особами прав і свобод людини, для зв'язаності їх цими правами і свободами.

Реальним правовим фундаментом, на якому виростає і який живить життєдайними соками правову державу, є представницька демократія як спосіб здійснення влади, коли народ безпосередньо виконує державотворчу функцію, через вільні вибори організує державну владу, надаючи їй вищої легітимності, визначаючи через конституцію, інші установчі акти реальні цінності, на яких будуватиметься держава, і

забезпечуючи тим самим органічну єдність народу і держави, характерну для правової держави.

Фундаментальним для розуміння сутності правової зв'язаності держави правами та свободами людини і громадянина є положення частини 1 ст. З Конституції України, згідно з яким «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю».

Конституція відтворює сформовану у суспільній свідомості світоглядну оцінку людського фактора, констатуючи його найвище місце в суспільстві серед усіх соціальних цінностей, а через конституційне закріплення надає ідеї людини нормативного характеру.

Ідея людини не набуває виразу виключно нормативної державної ідеології, як це було характерно для періоду дії радянських конституцій, а переводиться у площину реальних конституційно-правових відносин, перетворюється на нормативну базову основу легітимації влади і конституційно-правового обгрунтування обов'язків держави перед людиною. Згідно з частиною 2 ст. З Конституції України права і свободи людини, її гарантії «визначають зміст і спрямованість діяльності держави», а держава «відповідає перед людиною за свою діяльність». Ідея гідності людини знаходить своє відображення і в інших статтях Конституції, зокрема, у ст. 21, яка проголошує вільність і рівність людей у гідності та правах, ст. 28, яка визнає за кожною людиною право на повагу до її гідності, ст. 68, за якою кожен зобов'язаний не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Ці положення визначають захист честі та гідності людини, її прав на рівні суб'єктивних прав.

Співвідношення загальнодержавних і суспільних інтересів з інтересами людини. Утвердження на теоретичному і конституційному рівні принципу зв'язаності держави правами і свободами людини й громадянина було пов'язане насамперед з необхідністю переосмислення теорії переважання загальнодержавних, суспільних інтересів най інтересами людини, якою тривалий час користувалась марксистсько-ленінська юридична наука, що давало можливість патерналістського тлумачення прав людини, у тому числі права на власність, дозволяло в ім'я держави грубо нехтувати громадянськими та політичними правами, тобто було ідеологічно-правовим обгрунтуванням фактичної безправності людини.

У конституційному праві СРСР через домінування принципу пріоритету загальнодержавних і суспільних інтересів над особистими інтереси окремої людини були принесені в жертву суспільним і загальнодержавним інтересам. Конституція Української РСР за аналогією з Конституцією СРСР у ст. 4 прямо ставила на перше місце суспільний інтерес, проголошувала основним завданням Радянської держави, всіх ЇЇ органів забезпечення охорони інтересів суспільства. Всі права і свободи людини й громадянина також розглядались через призму державних і суспільних інтересів. При проголошеній загальній цивілізованій нормі щодо використання прав і свобод, яке не повинно було наносити шкоди інтересам суспільства і держави (ст. 37), реалізація таких прав і

106

107

свобод, як свобода творчості (ст. 45), свобода слова, друку, мітингів, демонстрацій (ст. 48), право на об'єднання (ст. 49) прямо обумовлювалась інтересами народу, розвитком соціалістичного ладу, цілями комуністичного будівництва. Обов'язком кожного було зміцнення соціалістичної власності, боротьба з розкраданням соціалістичної власності, необхідність оберігання інтересів держави та сприяння зміцненню її могутності та авторитету (ст. 59, 60). На цій основі все поточне законодавство було підпорядковане завданню забезпечення загальнодержавних і суспільних інтересів.

Права і свободи людини й громадянина визнавались і гарантувались галузевим законодавством настільки, наскільки не суперечили загальнодержавним і суспільним інтересам. Особливо жорстко контролювався економічний інтерес громадян, їх економічні права, оскільки ідеологи держави розуміли, що економічна свобода означатиме і політичну свободу. До рівня Конституції був піднесений контроль за мірою споживання, запроваджувалось поняття трудових доходів, визначався перелік предметів, які можуть перебувати в особистій власності, а галузевим законодавством визначались навіть норми тримання худоби та птиці, розміри приватних будинків, погребів тощо.

У західній правовій теорії співвідношення інтересів знаходить свій вираз у теорії пропорційності (на цьому принципі будується конституційне право Німеччини, в Англії він має вираз обгрунтованості), згідно з якою органи влади не можуть накладати на громадян обов'язки, які перевищують встановлені межі необхідності. Це означає також, що існує розумне співвідношення між цілями і засобами їх досягнення, що вибрані розумні засоби, які мають забезпечити досягнення мети, що збитки тих, інтереси кого зачіпаються, повинні бути пропорційними отриманому в публічних інтересах позитивному результату1. Цей принцип права активно застосовується в ЄС при укладенні договорів.

З теоретично-правової точки зору, нове бачення співвідношення інтересів людини і суспільства, держави і людини може бути вирішене на шляху не протиставлення одних інтересів іншим, оголошення державних чи особистих інтересів пріоритетними, а встановлення реального співвідношення інтересів. Це співвідношення охоплюється не спрощеним поняттям переваги суспільного інтересу чи інтересів людини (це є реакцією на тривале домінування державних інтересів), а складним діалектичним поєднанням цих інтересів, яке враховує як пріоритет, так і паритет, баланс, узгодження, гармонізацію інтересів: в одному випадку існує пріоритет суспільних інтересів, в іншому — пріоритет особистих інтересів або поєднання особистих і суспільних інтересів.

На відміну від гіпертрофованого бачення співвідношення суспільних інтересів та інтересів людини, нова Конституція України чітко визначає реальне співвідношення інтересів суспільства і людини, а також інтересів держави і людини.

Про пріоритет державних1 і суспільних інтересів можна говорити у сфері, що стосується фундаментальних умов функціонування суспільства, як умови вільного і всебічного розвитку особистості, тобто з точки зору захисту інтересів конкретної людини, її прав і свобод. Саме тому на особу покладаються мінімальні необхідні обов'язки перед суспільством (ст. 23 Конституції України). Такими громадянськими обов'язками є захист Вітчизни та шанування її державних символів (ст. 65), не заподіювати шкоду природі (ст. 66), сплата податків і зборів (ст. 67), не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68).

Принцип надання переваг суспільному і державному інтересу простежується у конституційно обмежуваних діях, спрямованих проти державності і суверенітету, національної безпеки, в наданні Конституцією можливостей обмеження окремих прав і свобод людини й громадянина задля збереження і захисту правосуддя, громадського порядку, охорони здоров'я всього населення. Проте і в цих сферах Конституція прагне до встановлення таких обмежень і вимог, які є мінімально необхідними задля ефективного розвитку суспільства і захисту держави, прагне досягти, там де це необхідно, паритету інтересів суспільства і держави, а поза цими межами надає безсумнівну перевагу особистим інтересам, правам і свободам людини. Іншими словами, Конституція дуже обережно закріплює ідею суспільного інтересу, намагаючись дотримуватися принципу пропорційності.

Принцип пропорційності проявляється не лише у наданні позитивних прав та встановленні мінімальних загальнозначимих обов'язків, а й у тому, як вирішуються питання суспільного інтересу в конкретних відносинах, коли інтерес людини не співпадає з інтересами суспільства, а також у разі завдання шкоди суспільним інтересам і наступного відшкодування цієї шкоди. Концепція нової Конституції України зорієнтована у вирішенні цих питань на досягнення в остаточному підсумку паритету особистих і суспільних інтересів.

Узгодження інтересів людини і суспільства з застосуванням принципу пропорційності можна спостерігати, насамперед, на прикладі відносин власності — центрального інституту громадянського суспільства. Конституція проголошує загальною нормою право на власність і недопустимість протиправного позбавлення права власності, обмежуючи використання власності вимогою не завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, природі та природним якостям землі (ст. 13, 41). Примусове відчуження об'єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі та в порядку, встановлених законом, за умови попереднього і повного відшкодування. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. При цьому конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у вииад-

108

Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. - М., 1998. - С. 161.

1Див.: Сиренко В. Ф. Обеспечение приоритета общегосударственных интересов. -К., 1987; Сиренко В. Интересы - власть - управление. - К., 1991.

109

ках, обсязі та порядку, встановлених законом (ст. 41). Ці положення відображають розуміння справедливого врахування інтересів людини і суспільства в умовах наявності суспільних потреб щодо відчуження власності.

Принцип гармонізації суспільних інтересів з інтересами людини на засадах пропорційності лежить також в основі обмеження права на свободу та особисту недоторканність. Згідно зі ст. 29 Конституції тримання під вартого може бути застосоване лише у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його припинити. Це стосується й інших особистих, громадянських, майнових та політичних прав, обмеження яких мінімізуються виходячи лише з необхідності забезпечення ключових суспільних інтересів (національна безпека, територіальна цілісність, громадський порядок, потреба запобігання злочинам, захист прав і свобод інших громадян, охорона здоров'я населення тощо).

Принципом пропорційності пронизаний конституційно зафіксований правовий порядок в Україні (ст. 19 Конституції), згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом. Тобто в основу правового порядку покладено мінімізовані, з точки зору суспільства, вимоги до поведінки особи. Ця поведінка, прояв людини у суспільстві визначаються лише законом, що є переконливою гарантією від необгрунтованого втручання у діяльність особи.

Нове бачення ролі прав і свобод людини в діяльності держави грунтується на якісно новому баченні суті держави як публічно-правового союзу народу, угоди щодо мети і завдань держави, її призначення. Проект нової Конституції України в редакції від 27.05.93 і від 26.10.93 містив дуже прогресивні положення про співвідношення громадянського суспільства і держави1. В ст. 64 цього проекту зазначалось, що держава підпорядковується служінню громадянському суспільству і спрямовує свою діяльність на забезпечення рівних можливостей для всіх. Правове регулювання при цьому мало бути спрямованим на забезпечення інтересів людини. В цьому розділі докладно визначалися завдання держави у сфері захисту власності, підприємництва, екологічної безпеки, сім'ї, освіти, науки і культури, свободи інформації тощо. В силу того, що у подальшому автори проекту Конституції відмовились від розділу про співвідношення громадянського суспільства і держави, оскільки він не повною мірою відповідав предмету конституційного регулювання, був, по суті, намірами держави в соціальній сфері, які не мали необхідних механізмів правового захисту і правового забезпечення, ці положення 6улихвтрачені. Разом з тим слід зазначити, що загальна ідеологія саме такого співвідношення держави, суспільства і прав людини була збережена в остаточному тексті Конституції.

Принцип зв'язаності держави правами і свободами людини і громадянина, їх інтересами пронизує всю політико-правову надбудову держави. Він є критерієм для усвідомлення меж втручання держави у суспільне життя, правовою домінантою при визнанні права народу визначати конституційний лад в країні, при визначенні завдань держави

Див.: Конституція незалежної України. - С. 210, 280.

у сфері захисту етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності корінних народів і національних меншин, при визначенні обов'язків держави перед людиною і перед суспільством щодо захисту суб'єктів права власнфсті, свободи політичної діяльності, особистої недоторканності, честі та гідності людини, гарантованості усіх інших прав і свобод людини і громадянина.

Зрозуміло, що принцип зв'язаності держави правами і свободами людини й громадянина, їх інтересами не може абсолютизуватись, спрощуватись або розглядатись у відриві від інших принципів. Він передбачає як можливість для особи будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань, необхідність якомога повного законодавчого врегулювання прав і свобод людини з тим, щоб усі важливі сфери прояву людини у суспільстві були врегульовані, так і потребу його розгляду у нерозривному зв'язку з вимогою незавдання шкоди правам інших осіб, необхідністю утримання від неправомірних дій, можливістю обмеження прав і свобод людини у визначених Конституцією межах.

Конституція України, визнаючи зв'язаність держави правами та свободами людини і громадянина, розкриває її конкретний зміст, який знаходить свій вираз у тому, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. У держави виникає обов'язок не лише дотримуватись (не порушувати) прав і свобод людини і громадянина, а й утверджувати та забезпечувати їх (частина 2 ст. 3). З нього випливає також спектр конституційних контрольних механізмів захисту прав і свобод людини, запобігання їх порушенням з боку держави. Зв'язаність держави правами і свободами людини й громадянина простежується в кількох напрямах.

Діяльність держави обмежується насамперед змістом так званих позитивних і негативних прав. Ці права зобов'язують органи державної влади до їх дотримання і захисту, виконання дій, які випливають з порядку їх реалізації. Держава прямо зобов'язується виконати ті чи інші дії, створити умови для реалізації права людини і громадянина: прийняти відповідні конкретизуючі закони, захистити ті чи інші права, організаційно, матеріально чи в інший спосіб забезпечити правовий інтерес і правову можливість людини діяти відповідним чином.

Звичайно, проголошення прав і свобод людини і громадянина на рівні Конституції не означає автоматичної реалізації цих прав. Воно створює лише передумови, є першим кроком до реалізації цих прав. Це стосується насамперед проблеми реалізації позитивних прав. Конституція України містить розгорнутий перелік таких прав, як право на працю (ст. 43), на житло (ст. 47), право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (ст. 48), право на освіту (ст. 53) та інші. Повнота їх реалізації залежить не від бажання держави, а від рівня соціально-економічного розвитку. Досвід України після прийняття Конституції свідчить про численні порушення прав громадян у соціально-економічній сфері. Частина з них для багатьох громадян перетворилася на гасла (право на достатній життєвий рівень, право на житло, право на соціальний захист тощо), щодо інших прав був суттєво знижений їх

110

111

рівень (наприклад, право на безплатну медичну допомогу у державних і комунальних закладах).*

Тлумачення позитивних прав лише як намірів держави (окремими вченими, у тому числі й західними, подібні пропозиції висловлювались при підготовці проекту нової Конституції України, причому пропонувалось не лише відокремити позитивні права від економічних свобод, тлумачити їх як наміри, а й пов'язувати їх реалізацію зі станом економіки) здатне в конкретно-історичних умовах дискредитувати соціальний характер держави, проголошений Конституцією України (ст. 1), оскільки рівень соціальних очікувань з боку громадян надзвичайно високий.

Більшість позитивних прав сформульована таким чином, що містить певний набір юридичних засобів реалізації, в тому числі судовий захист. Такі елементи права на працю, як вільне обрання праці, заборона використання примусової праці, право на альтернативну (невійськову) службу, захист від незаконного звільнення та деякі інші мають юридичний характер і можуть бути реалізовані у відповідних юридичних формах та за допомогою юридичних важелів. Але найбільш сутнісні, серцевинні елементи позитивних прав не мають таких засобів реалізації. їх реалізація залежить не від застосування юридичних механізмів і не від суб'єктивних бажань, а від рівня економічного розвитку суспільства, наявності відповідних матеріальних благ/Держава неспроможна сьогодні забезпечити житлом всіх своїх громадян, які цього потребують, здійснити їх належний соціальний захист, як цього вимагає Конституція, гарантувати продекларовані права на охорону здоров'я, безпечне життя і довкілля та інші права. Відповідальність держави набуває у такому випадку не юридичного, а політичного характеру, оскільки лежить у площині отримання владою та її носіями політичної довіри. Так, громадяни не спроможні вирішити питання захисту їх соціально-економічних прав і свобод через звернення до суду і відповідні судові рішення, оскільки відсутні економічні умови реалізації таких прав. Право на заробітну плату не може бути ефективно захищене судом з огляду на відсутність у підприємств коштів, а право на медичне обслуговування — через відсутність належної кількості медикаментів і медичного обладнання. Громадянам залишається лише висловити свою позицію з приводу соціально-економічної політики держави на наступних виборах або на референдумі.

Реалізація позитивних прав — важливе, але не єдине завдання соціальної держави. Механізми реалізації завдань соціальної держави не мають у своїй більшості вичерпного нормативного юридичного виразу і тому не лежать в площині виключно юридичних механізмів реалізації. Вони залежать від багатьох суспільних механізмів (політичних і організаційних, матеріальних і економічних), політичної сфери і сфери особистої свободи, які характеризують сутність держави та суспільства, їх реальний устрій, механізм дії соціальної держави.

Що стосується негативних прав, то вони мають чіткий юридичний характер і відповідні юридичні процедури реалізації. Органи державної влади та її посадові і службові особи несуть юридичну відповідальність

за їх порушення. Зокрема, згідно зі ст. 19 Конституції органи державної влади прямо зобов'язуються діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей загальний конституційний припис конкретизується у багатьох положеннях чинного законодавства, що регулює конкретні правовідносини. Тому негативні права мають значно більший вплив на утримання влади в межах Конституції та закону у порівнянні з позитивними.'

Зв'язаність держави правами і свободами людини й громадянина проявляється й у тому, що Конституція визначає умови обмеження прав і свобод людини й громадянина і держава зобов'язана утримуватись від їх неконституційного обмеження. Згідно зі ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

У Конституції України використовуються різні способи недопущення обмеження прав і свобод людини. Це, насамперед, визнання на конституційному рівні невідчужуваності, непорушності прав і свобод людини (ст. 21 Конституції). Тим самим в основу конституційно-правового регулювання прав і свобод людини покладено принцип їх природного характеру, визнано, що не держава наділяє людину правами і свободами (дарує їх), а ці права й свободи належать людині в силу И сутності, в силу того факту, що вона людина. Роль держави полягає лише у тому, щоб не порушувати цих прав і не дозволяти їх порушувати іншим суб'єктам. Проголошення невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини заперечує їх обмеження самою зміною бачення природи людських прав.

Щодо певної частини прав Конституція не допускає будь-яких обмежень. Це є заборонні норми, норми-принципи, зокрема, норми щодо заборони позбавлення громадянства (ст. 25), заборони підданий людини без її вільної згоди медичним, науковим чи іншим дослідам (ст. 28), заборони примушування до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмеження у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій (ст. 36) тощо. До норми-принципу, який не допускає будь-яких виключень, належить положення ст. 55 Конституції, згідно з яким усі права і свободи людини та громадянина захищаються судом.

У більшості випадків Конституція України, визначаючи обсяг конкретних прав і свобод людини, встановлює й випадки обмежень зазначених прав. Так, здійснення особою права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань може бути обмежене, згідно зі ст. 34 Конституції, в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Випадки можливих обмежень передбачені і щодо інших прав людини, зокрема, права на свободу та особисту недоторканність (ст. 29), права на невтручання в особисте і сімейне життя (ст. 32), права на свободу світогляду і віросповідання

112

8 _ 91308

113

(ст. 35), права на мирні збори (ст. 39) тощо. Це, в цілому, прогресивний крок, оскільки обмежується й сам парламент на невиправдане вторгнення в права людини і громадянина за допомогою закону. Щоб таке втручання не було необхідним, потрібно було повністю вказати всі можливі випадки обмеження конкретних прав законом. Чи відповідає Конституція України такій вимозі? На наш погляд, майже повною мірою, хоча окремі неясності залишаються. Наведемо конкретний приклад. За ст. 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Чи дає підстави ця норма Конституції відмовляти громадянину у набутті права власності на особливо небезпечні об'єкти — зброю, вибухівку тощо, або вилучати з цивільного обороту окремі види майна, як це допускає ст. 13 Закону України «Про власність»1. Цілком очевидно, що встановлення законом винятків з конституційного права громадянина на приватну власність не сприймається як протиправне, хоча ст. 41 Конституції регулює лише порядок набуття права власності, а матеріальне право громадян не обмежує.

Порівнюючи можливі випадки обмеження прав і свобод людини, зазначені в Конституції, і ті} що містяться в Європейській Конвенції про захист прав і основних свобод людини від 1950 p., ратифікованої Україною 17 липня 1997 р.2, ми дійшли висновку, що вони практично співпадають, хоча в окремих випадках Конвенція докладніше визначає можливі випадки обмеження законом прав і свобод людини й громадянина. Це стосується гарантованих Конституцією права на життя (ст. 27), права на страйк (ст. 44) та деяких інших прав.

На нашу думку, мотивом для закріплення у ст. 64 Конституції України положення про неможливість обмеження будь-яких прав законом стало побоювання, що у майбутньому може бути сформований такий парламент, який допустить необгрунтовану заборону громадянських прав3 і, як уявлялось, в цьому відношенні жорстка Конституція давала більше гарантій для непорушності цих прав. Але слід пам'ятати, що будь-яка конкретизація права в законі є обмеженням цього права. Забороняючи можливість обмеження прав законом, Конституція України тим самим позбавляє законодавця можливості здійснювати реальне регулювання прав і свобод людини й громадянина (як і у випадку з частиною 3 ст. 22), яке належить парламенту за тією ж Конституцією. Верховна Рада України, згідно з п. 1 ст. 92 Конституції, виключно законом визначає права і свободи людини та громадянина, основні обов'язки громадянина.

Зрозуміло, що без конкретизації конституційних положень в законах і, отже, по суті, без своєрідного обмеження, законодавча діяльність у сфері прав людини неможлива. К. Хессе зазначає, що для того, щоб більшість основних прав стали насправді діючими, потрібно провести правове врегулювання умов і сфер життя, які повинні ними гарантува-

1 Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 20. - Ст. 249.

2 Відомості Верховної Ради України. - 1997. - JNfe 40. - Ст. 263.

3 П'ята сесія Верховної Ради України : Бюлетень. - 1996. - № 105. - С. 34-35.

тися, тобто обмежити їх1. У зв'язку з цим у багатьох країнах світу надання парламенту можливості обмежувати права і свободи людини й громадянина за допомогою законів, в силу найвищого представницького характеру останнього, не суперечить демократичним засадам державності та принципам правової держави, надає процедурі визначення прав і свобод людини й громадянина високий рівень соціальної і політичної обгрунтованості таких обмежень.

Конституція України, проголошуючи рівність конституційних прав і свобод як норму і найбільш сильну ідею (ст. 24), прагне досягнення такої рівності через низку правових засобів вирівнювання прав і свобод громадян і робить відступ від такої рівності у визначених нею випадках.

Конституція прагне забезпечити рівність прав чоловіка і жінки шляхом надання жінкам рівних можливостей у громадсько-політичній і культурній діяльності, у здобутті освіти і професійній підготовці, у праці та винагороді за неї, спеціальними заходами щодо охорони праці і здоров'я жінок, встановленням пенсійних пільг, створенням умов, які дають жінкам можливість поєднувати працю з материнством, правовим захистом, матеріальною і моральною підтримкою материнства і дитинства, в тому числі наданням оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям.

Визнання обмеженості держави правами та свободами людини неминуче тягне за собою потребу в наявності певної сукупності^ суб'єктивних прав, необхідність існування правових механізмів та ін- ■ ституцій, які давали б можливість людині захистити свої права перед Оержавою, її органами та посадовими і службовими особами, пред'явити х правові вимоги до держави з метою примусити її слідувати Конститу- 1 ції та законам. Відсутність таких прав, механізмів та інституцій або неможливість їх реалізації в реальній правозастосовчій практиці свідчать про декларативність принципу прав і свобод людини, якщо він навіть і проголошується конституцією.

До суб'єктивних прав, без яких неможлива побудова правової держави, належать, насамперед, права, пов'язані з формуванням держави.

Правами, які походять від фундаментального права народу на здійснення влади і формування самої державності, є право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право участі в управлінні місцевими справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах (ст. J38 Конституції). Конституція гарантує ці права шляхом проголошення вільності виборів, проведення виборів на основі загального, рівного і прямого виборчого права, вільного волевиявлення (ст. 71). Рівень реалізації цих прав характеризує рівень демократичності держави, рівень її правового характеру (а відсутність таких прав свідчить про відсутність найбільш глибинних передумов для формування правової держави).

Важливим каналом взаємозв'язку людини з державою є право кожного направляти індивідуальні чи колективні звернення або особисто

Хессе К. Основы конституционного строя ФРГ. - М., 1981.- С. 161, 163.

114

115

звертатися до органів державної влади, посадових і службових осіб цих органів і кореспондуючий цьому праву обов'язок останніх розглядати звернення і давати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк ф$£ 40 Конституції). Цим самим визнається факт наявності правовідносин між людиною і державою, зобов'язаною стороною в яких виступає держава. Зазначене право забезпечує громадянам можливість участі у формуванні державної політики, впливу на рішення, які приймаються органами державної влади та посадовими особами, захисту своїх прав і свобод. Це право у поєднанні з правом громадянина знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (ст. 32 Конституції), правом на збирання інформації (ст. 34 Конституції) створює підґрунтя для більшої «прозорості» влади та контролю за нею, тобто є фактором утримування цієї влади від неправомірних дій.

Важливою конституційно-нравовою гарантією від всесилля влади, що забезпечує здатність прав і свобод людини стримувати і обмежувати владу, є конституційно гарантоване право кожної особи оскаржити рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, їх посадових та службових осіб (ст. 55 Конституції).

Зазначене право випливає з наявності у людини фундаментальних прав на формування держави та ЇЇ органів (право на участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, право обирати та бути обраною до органів державної влади — ст. 38 Конституції), на контроль та стримуючий впливгна органи державної влади, їх посадових та службових осіб. Реальність здійснення цього права є лакмусовим папірцем правової держави. Якщо подібне право лише декларується, це свідчить не просто про відсутність демократичних форм впливу на державну владу з боку людини. Це є свідченням неправового характеру самої держави, яка позбавляє громадянина права на відновлення порушених прав, контроль за діями органів державної влади, їх посадових та службових осіб.

Інститут оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів, посадових чи службових осіб у сфері управлінської діяльності запроваджений у 1988 р. Він передбачає можливість оскарження будь-яких рішень (колективних чи одноособових), дій чи бездіяльності, актів нормативного та індивідуального характеру, якщо ними порушуються права та свободи людини й громадянина, створюються перепони для реалізації конституційних прав і свобод, якщо на громадянина покладаються обов'язки, не передбачені законодавством або без врахування конкретних обставин, якщо застосована відповідальність не передбачена законом або відсутні підстави для застосування відповідної відповідальності1.

1 Див.: Цивільний процесуальний кодекс України // Кодекси України. - 1996. -№ 3. - С. 100-104; Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13 від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи

Показовою є оцінка стану реалізації зазначеного права Верховним Судом України у постанові «Про посилення судового захисту прав та свобод людини і громадянина» від ЗО травня 1997 р., у якій зазначалось, що не завжди забезпечується «право громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

Важливим чинником, який визначає гарантованість прав і свобод людини і громадянина, правової держави є наявність ефективного правового механізму відшкодування шкоди, завданої особі публічними установами (органами державної влади, її посадовими особами). Слід зазначити, що інститут відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, був закріплений у Конституції СРСР і УРСР (відповідно ст. 58 і ст. 56), але не застосовувався через відсутність конкретизуючого законодавства. Відповідний указ був прийнятий лише у 1981 р.1 і навіть після цього випадки відшкодування такої шкоди були поодинокими. Лише з лібералізацією політичного режиму в СРСР право на відшкодування шкоди стало більш реальним. Нова Конституція України, закріпивши зазначене право на відшкодування шкоди і визнавши норми Конституції нормами прямої дії, зруйнувала багатоступінчасті бюрократичні перепони на шляху реалізації цього права.

Право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування не лише матеріальної, а й моральної шкоди було закріплене і в новій Конституції України. На її основі було оновлено і уточнено відповідне чинне законодавство, що дало можливість більш повного гарантування цього права.

Пленум Верховного Суду України у своїй постанові № 9 від 1 листопада 1996 р. підкреслив необхідність суворо додержувати передбаченого Конституцією права особи на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування.

Законом України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду» від 1 грудня 1994 р.2 було врегульоване більш ретельно питання відшкодування шкоди з боку правоохоронних органів. На відміну від раніше існуючого порядку розширені підстави та перелік випадків відшкодування зазначеної шкоди, запроваджене відшкодування моральної шкоди. Встановлювались не лише такі випадки (в результаті

громадян»// Бюлетень законодавства і юридичної практики України. - 1998. - № 8. -С 85-90.

1 Див.: Про відшкодування шкоди, заподіяної громадянинові незаконними діями

державних і громадських організацій, а також службових осіб при виконанні ними слу

жбових обов'язків: Указ Президії Верховної Ради СРСР від 18 травня 1981 р. // Відо

мості Верховної Ради Союзу РСР. - 1981. - № 21. - Ст. 741.

2 Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 1. - Ст. 1.

116

117

яких настає право на відшкодування), як незаконне засудження, незаконне притягнення до кримінальної відповідальності, незаконний арешт, а й незаконне проведення оперативно-розшукових заходів, незаконне проведення обшуку, накладення арешту на майно, незаконне відсторонення від роботи, а також інші процесуальні дії, що обмежують права людини й громадянина.

Для того, щоб права і свободи людини виконували функцію контролю за владою і стримування влади, давали державі міру і робили її розумного, спрямовували її зусилля на виконання соціальних завдань мають бути розвинуті існуючі в цій сфері установи (інституційний аспект прав).

Конституція України підносить на якісно новий рівень інститу-ційне забезпечення прав і свобод людини. По-перше, всі права і свободи на основі ст. 55 Конституції підлягають судовому захисту. Кожна людина має гарантоване право на захист всіх своїх прав у суді. Конституція створила конституційно-правові передумови для матеріальної, фінансової та кадрової незалежності суду.

По-друге, за чинним законодавством громадяни отримали право бути суб'єктами конституційних подань до Конституційного Суду України з приводу офіційного тлумачення Конституції та законів України (ст. 43 Закону «Про Конституційний Суд України»1).

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Конституція України запровадила вперше в Україні посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, на якого покладається парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Аналогічна посада існує в багатьох країнах світу, але називається дещо інакше — омбудсмен, народний захисник, посередник тощо (доречно нагадати, що посада омбудсмена вперше запроваджена у Швеції в 1809 р. і означала дослівно «уповноважений при правосудді» — А. 3.)-

Уповноважений з прав людини є гідною довіри, незалежною особою, яка уповноважена парламентом на охорону прав і свобод людини і громадянина, виконання функцій парламентського контролю за відповідними діями державних посадових осіб. Створенням такого інституту доповнюються традиційно існуючі форми парламентського контролю.

Важливий аспект статусу омбудсменів — коло їх повноважень, види заходів, які можуть ними вживатися у зв'язку з виявленими порушеннями прав і свобод громадян або розслідуваними справами. З цієї точки зору практично всі посередники та омбудсмени мають спільні риси. У переважній більшості країн основною функцією омбудсменів є контроль за діяльністю адміністрації (центральних та місцевих органів

1 Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 49. - Ст. 272; про проблеми тлумачення законів України див.: Цвік М. В. Про офіційне тлумачення законів України // Вісник Академії правових наук України. - 1997. - № 4. - С. 51-60.

виконавчої влади) або органів, які діють від імені органів виконавчої влади. Омбудсмен не може ставити під сумнів обгрунтованість судового рішення, втручатися у справи суду, органів місцевого самоврядування. Відсутність повноваження видавати приписи чи анулювати рішення, тобто відсутність прямої влади над адміністрацією —• загальна риса статусу омбудсменів та посередників1.

Англійський парламентський омбудсмен (посада запроваджена у 1967 р.) має справи лише зі скаргами на виконання міністерствами чи іншими органами виконавчої влади своїх управлінських функцій (скарги спрямовуються через члена парламенту). Він має право доступу до необхідних офіційних матеріалів, право викликати службовців органу виконавчої влади для дачі пояснень, дає рекомендації відповідному органу щодо захисту порушеного права.

Близькі за статусом до англійського парламентського омбудсмена французький Посередник та іспанський Народний захисник.

Французький Посередник (посада запроваджена у 1973 р.) опікується скаргами громадян на дії органів державного управління територіальних публічних колективів, публічно-правових установ та інших органів, які виконують державні функції. Він має право давати вказівки, необхідні для врегулювання проблеми, яка виникла. Посередник може рекомендувати відповідному органу справедливе рішення, пропонувати вжити заходів, які можуть виправити ситуацію (Закон «Про заснування поста Посередника» від 3 січня 1993 р.2). При відсутності компетентного органу влади Посередник може порушити провадження щодо будь-якого відповідального службовця або подати скаргу до суду. Посередник може вимагати будь-які матеріали, що стосуються справи, по якій провадиться розслідування.

Народний захисник Іспанії (інститут Народного захисника створений у 1981 р.) здійснює нагляд за діями державної адміністрації. Він має право доступу до документів по справі, дає вказівки щодо справедливого вирішення скарг, може порушити справу про відповідальність будь-яких посадових осіб, службовців і цивільних уповноважених урядового чи адміністративного рангу, а також місцевого рівня, пропонувати публічній адміністрації анулювати акти і рішення, які порушують права та свободи громадян (Органічний Закон 3 «Про Народного захисника» від 6 квітня 1981 р.3).

Певною мірою виходять за межі зазначених повноважень повноваження омбудсмена у Польщі, Фінляндії та деяких інших країнах, в яких ці повноваження поєднані з повноваженнями на оскарження дій недержавних органів або на опротестовування рішень суду.

1 Див.: Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. - С.^64-365; In

ternational Handbook of the Ombudsman : Country Surveys. - Westport; London, 1983. -

Vol. 1, 2; Тодика Ю., Марцеляк О. Інститут омбудсмена: світові моделі і досвід // Вісник

Академії правових наук України. - 1998. - № 2. - С. 57-66.

2 Французская Республика : Конституция и законодательные акты. - М., 1989. -

С. 243-245.

3 Испания : Конституция и законодательные акты. - М., 1982. - С. 158-174.

118

119

Загальносвітова практика покладена в основу прийнятого Верховною Радою України 23 грудня 1997 р. Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». За цим Законом метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, визначені захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України, сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі (останнє не є характерним для більшості омбудсменів світу).

Діяльність Уповноваженого не відміняє і ие тягне перегляду компетенції державних органів, яісі забезпечують захист-г поновлення порушених прав і свобод. Уповноважений користується досить широкими повноваженнями. Зокрема, він має право невідкладного прийому вищими посадовими особами держави, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях; знайомитись з необхідними документами, вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших органів сприяння у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків; запрошувати посадових і службових осіб, громадян для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання; бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом; направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів; перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи та організації, їх посадові та службові особи зобов'язані відповідно до подання Уповноваженого у місячний строк вжити необхідні заходи, спрямовані на усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Слід зазначити, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини — це інститут демократичної правової держави. Він має і відповідний правовий статус, адекватний, до речі, зі статусом омбудс-мена в інших європейських країнах, який не перетворює його в каральну інстанцію чи установу, що підміняє правоохоронні органи.

У вітчизняній юридичній літературі висловлюється думка щодо необхідності надання Уповноваженому ширших прав, таких, якими, скажімо, володіє громадський прокурор у Росії. Відповідно мав би бути переглянутий і статус Уповноваженого1. На посилення ролі Уповноваженого Верховної Ради з прав людини були спрямовані деякі законопроекти, але вони не були підтримані Верховною Радою України у зв'язку з тим, що у такому випадку його повноваження конкурували б з повноваженнями інших правоохоронних органів, зокрема, прокуратури.

Проблема посилення дієвості парламентського контролю за допомогою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини існує. Вона залежить від формування традиції поваги до цього демократичного інституту, адекватного реагування на порушення прав і свобод людини та громадянина, належного використання ефекту публічного висвітлення порушень. Законодавче врегулювання статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини цьому, безперечно, сприяє.

Міжнародні правозахисні установи. Конституція вперше в українській практиці визнає юрисдикцію міжнародних правозахисних установ. Згідно зі ст. 55 кожному надано право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

На сьогодні такими установами с установи ООН і Ради Європи. До органів у сфері прав людини, які функціонують в системі ООН, належать Комітет з прав людини, утворений відповідно до ст. 28 Між-пародногсГТтакту п^громадянські і політичні права2, Комітет із ліквідації дискримінації щодо жінок, який діє згідно з Конвенцією про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок від 18 грудня 1979 рЛ Комітет проти катувань, який діє згідно з Конвенцією проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання від 10 грудня 1984 р.4, Комітет з економічних, соціальних і культурних прав, який діє відповідно до Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16 грудня

1 Свиридов Б. Уповноважений без повноважень // Урядовий кур'єр. - 1998. -

22 вересня.

2 Цей Пакт був ратифікований Україною 19 жовтня 1973 р. До Факультативного

протоколу Міжнародного пакту про громадянські та політичні права Україна приєдна

лася 25 грудня 1990 p., визнавши тим самим юрисдикцію Комітету ООН з прав людини

(див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 5. - Ст. 26).

3 В Україні ця Конвенція ратифікована 24 грудня 1980 р. Указом Президії Верхо

вної Ради Української РСР. Україна бере в ній участь з 3 вересня 1981 р. (див.: Відомо

сті Верховної Ради Української РСР. - 1981. - № 1. - Ст. 4; 1982. - № Зі. - Ст. 461).

4 Від імені України Конвенція підписана 2 травня 1996 р. і ратифікована Законом

України від 24 січня 1997 р. (див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 11. -

Ст. 94).

120

121

1966 р.1, Комітет з-драв дитини, утворений відповідно до Конвенції про права дитини2. Діє також Комітет із ліквідації расової дискримінації3.

Одним з найбільш важливих органів ООН у сфері прав людини є Комітет з прав людини. Згідно з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (ст. 40), держави, які беруть участь у цьому Пакті, зобов'язуються подавати доповіді про здійснені ними заходи, спрямовані на втілення в життя прав, визнаних у цьому Пакті. Першою доповіддю незалежної України, поданою 13 липня 1994 p., була засвідчена легітимність політичного плюралізму, що підвищило роль закону і легальних органів державної влади, сприяло формуванню реальної багатопартійності, суттєвому розширенню політичних прав і свобод громадян (у сфері свободи думки, вільного вираження поглядів і переконань, свободи асоціацій, прав меншин тощо), розвиткові української державності.

Незважаючи на тенденцію вдосконалення законодавства в усіх важливих суспільних сферах України, які стосуються прав людини (на наш погляд, укладачі доповіді зробили наголос саме на розгляді змін законодавства, а не на практиці його дотримання і реальному рівні захищеності прав і свобод громадян. — А. 3.), у доповіді зазначалося, що в країні спостерігається тенденція до самоусунення держави від соціально-забезпечувальних функцій щодо найбільш соціально неза-хищених верств населення, існують певні соціально-економічні, культурні та психологічні передумови для окремих фактів дискримінації за етнічною, майновою, релігійною, мовною або статевою ознаками. Оскільки реальне становище з дотриманням прав людини багато в чому визначається освіченістю, культурністю, ступенем розвиненості самоповаги та самосвідомості громадян, обізнаністю їх з юридичними правами, їх інтелектуально-психологічною готовністю ці права мати, реалізувати та захищати, то в українському суспільстві цей потенціал ще недостатній, у зв'язку з чим попит на прогресивні норми у сфері прав і свобод людини з боку суспільства незначний.

Непослідовність у проведенні економічних реформ, які призвели до поляризації економічного становища різних верств населення, деформує принцип рівності прав, визнаних у Міжнародному пакті. З точки зору реального забезпечення окремих прав і свобод, слід зазначити, що було спрощено реалізацію права громадян на вільний вибір місця занять (прийняття на роботу з 1991 р. не обумовлюється наявністю прописки, поданням відомостей про партійність, національність). Але ця норма щодо прописки не діє, а інститут прописки донині не скасований. Що стосується права на свободу та особисту недоторкан-

1 Україна приєдналась до цього Пакту, як і до Міжнародного пакту про громадян

ські і політичні права, 19 жовтня 1973 р.

2 Україною ця Конвенція підписана 21 лютого 1990 р. і ратифікована Верховною

Радою Української РСР 27 лютого 1991 р. (див.: Відомості Верховної Ради Української

РСР. - 1991. - № 13.- Ст. 145).

3 Про систему органів ООН в сфері захисту прав людини більш докладно див.:

Механізм діяльності ООН щодо захисту прав людини // Український часопис7 прав

людини. - 1994. - № 1. - С 23-28.

і гість, то воно не реалізується через відсутність практики розгляду справ про компенсацію жертвам незаконного арешту. Зверталась увага на стійкість стереотипів у психології та поведінці персоналу пенітенціарної системи, яка, до того ж, не перебуває під громадським контролем, на невисоку дієвість норм законодавства щодо забезпечення свободи від свавільного втручання в особисте життя, недоторканності житла, таємниці листування.

В Європі значної ваги у захисті прав людини набули інституції, утворені в рамках Ради Європи, зокрема, Європейська комісія з прав людини і Європейський суд з прав людини, які діють на основі Європейської конвенції про захист прав і основних свобод.

Європейська конвенція про захист прав і основних свобод (скорочено — Конвенція з прав людини) підписана в Римі 4 листопада 1950 р. державами —членами Ради Європи і вступила в силу 3 вересня 1953 р.1 Вона гарантує широкий комплекс прав людини, зокрема, право на життя, свободу і особисту недоторканність, право на захист від незаконного обвинувачення, право на поважання особистого життя, право на свободу думки, совісті і переконань, право на свободу мирних зборів тощо.

На основі Конвенції від 1953 р. до 1 листопада 1998 р. існував двоступінчастий механізм захисту прав людини. Вій передбачав існування Європейської комісії з прав людини (утворена на основі ст. 20-2 Конвенції з прав людини), яка була міжнародним органом для забезпечення виконання зобов'язань, прийнятих на себе країнами — учасницями Конвенції (ст. 19 Конвенції). Комісія складалась з такого числа членів, яке дорівнювало кількості країн-учасниць. Вона здійснювала свою діяльність на пленарних засіданнях, однак могла створювати і палати у складі не менше семи членів, які розглядали заяви, що могли розбиратися на основі прецедентного права або що не порушували серйозних питань щодо тлумачення (застосування) Конвенції. Комісія могла створювати також комітети, у складі не менше трьох членів, які мали повноваження, дійсні при одностайному голосуванні, вирішувати питання про неприйнятність або виключення із реєстру заяв, якщо таке рішення могло бути прийняте без подальшого розгляду.

Комісія приймала від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб заяви на ім'я Генерального секретаря Ради Європи про порушення країною — учасницею* Конвенції прав, викладених у цій Конвенції. З метою встановлення фактів, викладених у заяві, Комісія проводила розгляд заяви і, у разі необхідності, здійснювала розслідування, проведення якого забезпечували країни — учасниці Конвенції, сприяла дружньому врегулюванню спору на основі поважання прав людини, визначених Конвенцією.

1 Україна підписала протоколи № 2, 11 Конвенції 9 листопада 1995 p., а протоколи № 1, 4 та 7 - 19 грудня 1996 p., а ратифікувала Європейську конвенцію з прав людини 17 липня 1997 р. з застереженнями щодо положень Конвенції, які стосуються порядку проведений обшуку і огляду житла, прав підозрюваного і звинувачуваного, порядку дачі санкцій на арешт та деяких інших (див.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 40 - Ст. 263).

122

123

Комісія приймала рішення щодо скарг окремих осіб або держав, які стосувалися будь-якої держави-члена, та дачі висновку відносно зазначених у скаргах порушень, прийнятність яких була визнана і які не були врегульовані за взаємною домовленістю.

Якщо Комісія приходила до висновку, що компромісне врегулювання спору досягти не вдасться, вона встановлювала факт правопорушення і могла передати доповідь Кабінету Міністрів Ради Європи і відповідному уряду1 або передати справу до Європейського суду2. Протоколом № 9 до Європейської конвенції, прийнятим 6 листопада 1990 p., було передбачено, що приватні особи мають право звертатися до Європейського суду безпосередньо у справах, визнаних Комісією допущеними до розгляду (після вступу в силу Протоколу № 11 Протокол № 9 був скасований. — А. 3.). Яктцо справа до Європейського суду не передавалась, Кабінет Міністрів приймав остаточне рішення щодо порушення Конвенції. Його рішення були обов'язковими для національних урядів. Могло бути прийняте рішення про передачу в тримісячний строк справи до Європейського суду, як судового органу Ради Європи. Європейський суд, заснований відповідно до Європейської конвенції з прав людини, слугував судом останньої інстанції, вино-сячи рішення з питань дотримання країнами — членами Ради Європи своїх обов'язків по Конвенції.

Кабінет Міністрів Ради Європи 20 квітня 1994 р. прийняв Протокол №11, який був відкритий для підписання 11 травня 1994 р. і вступив в силу 1 листопада 1998 р.3

На основі цього протоколу відбулась реформа механізму розгляду скарг громадян країн — учасниць Конвенції (до 1 листопада 1998 р. діяли як Комісія з прав людини, так і Європейський суд з попередніми компетенціями).

На основі Протоколу № 11 запроваджений постійно діючий Суд. Створення єдиного постійно діючого Суду і надання громадянам та неурядовим організаціям країн — учасниць Конвенції права безпосереднього звернення до суду — основна новація у реформуванні європейських інституцій захисту прав людини й громадянина. Крім того, на основі цього Протоколу спрощений порядок звернення приватних осіб до Суду, Кабінету Міністрів Ради Європи заборонено втручатися в

1 3 дня створення Комісії в липні 1954 р. до 31 грудня 1996 р. на її розгляд на

дійшло 34 297 індивідуальних скарг, з яких 3458 були оголошені прийнятними. З

1964 р. з боку Комісії юридична допомога була надана більш ніж 1000 особам і було

досягнуто 324 дружніх урегулювань (див.: Бюлетень Центру інформації та документації

Ради Європи в Україні. - 1997. - № 2. - С 66). Обсяги роботи Комісії були надто

великими. За станом на січень 1994 р. у Комісії 2672 справи не було розглянуто, а се

редній термін розгляду справ зріс до 5 років (див.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Евро

пейское право в области прав человека : Практика и комментарии. - М., 1997. - С

121).

2 3 1964 р. по 31 грз'дня 1996 р. до Європейського суду з прав людини були пере

дані 784 справи (див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в

Україні. - 1997. - № 2. - С. 66).

3 Див.: Бюлетень Центру інформації та документації Ради Європи в Україні -

1997. - № 2. - С 61.

подробиці справ, що розглядаються, за ним залишено лише нагляд за виконанням рішень Суду. Європейський Суд приймає остаточне рішення, яке є обов'язковим для виконання відповідними державами.

Суд приймає до розгляду справи за умови, якщо права громадянина, передбачені Конвенцією або протоколами до неї, порушені діями або рішеннями органів державної влади країн — учасниць Конвенції; якщо були використані всі національні засоби захисту; якщо порушення прав громадянина відбулось після ратифікації Конвенції країною -учасницею; якщо пройшло не більше шести місяців від дати прийняття остаточного рішення найвищою судовою інстанцією країни.

Суд розглядає подані йому справи у комітетах із трьох суддів, палатах із семи суддів та Великій палаті із сімнадцяти суддів (ст. 27 і 35 Протоколу № 11). Комітети можуть одностайним голосуванням визнати неприйнятною або вилучити із свого реєстру справ індивідуальну заяву, подану від будь-якої особи, групи осіб чи неурядової організації однієї із країн-учасниць. Якщо рішення про неприйнятність не буде ухвалене (нагадаємо, що суд не розглядає індивідуальні заяви, якщо вони анонімні або порушують питання, що вже було вирішене; якщо питання розглядалось шляхом іншої процедури міжнародного розслідування чи врегулювання; якщо заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї; якщо заява є зловживанням права на оскарження), палата приймає рішення про прийнятність заяви.

У разі визнання прийнятності заяви Суд вживає заходів до дружнього врегулювання спору на основі поважання прав людини, визначених у Конвенції, і у разі визнання факту порушення Конвенції пере-дбачас часткову сатисфакцію (задоволення). Впродовж трьох місяців від дати ухвалення рішення палатою будь-яка сторона має право звернутися з проханням про передачу справи на розгляд Великої палати. Рішення Великої палати є остаточним.1

Незважаючи на ратифікацію Україною ще в 1997 р. Конвенції з прав людини та Першого, 2, 4, 7 та 11 протоколів Конвенції, практика захисту прав і свобод в європейських інституціях з боку українських громадян є поки-що стихійною. Громадяни України мало обізнані з порядком звернення до Суду та з порядком його роботи. У зв'язку з цим більшість справ практично не має перспективи бути визнаними прийнятними і розглянутими Судом. Так, за період з моменту ратифікації Україною Конвенції з прав людини прийнятними визнано лише декілька звернень.

На жаль, Україна до цього часу не ратифікувала Європейську соціальну хартію, яка гарантує основні соціальні права, забезпечує їх правовий захист через міжнародну систему контролю, через систему колективних рекламацій.

Не можна не сказати про те, що Конституція встановлює високий рівень стабільності норм щодо прав і свобод людини. Згідно зі ст. 157

^в.: The Protection of Human Rights in Europe after the Eleventh Protocol to the ECHR // European Law Reviev (Human Rights Servey). - 1998. - P. 3 - 16; Практика Європейського суду з прав людини. — Львів, 1997. — Вип. 1; Практика Європейського суду з прав людини. - Львів, 1998. - Вип. 2; Примаченко А Какой предстанет Украина перед Европейским судом? // Зеркало недели. - 1998. - 31 октября.

124

125

Конституції України вона не може бути змінена, якщо ці зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина.

Реальний рівень дотримання прав і свобод людини та громадянина. Поняття «правова держава» є не лише теоретико-правове поняття, ідеальна модель, до якої слід прагнути. Правова держава має реальний вимір. Особливо характерним це є для прав і свобод людини, рівень забезпечення яких яскраво ілюструє правовий чи неправовий характер держави. Жодна держава не може претендувати на визнання її правовою, якщо в ній не визнаний природний характер прав і свобод людини, якщо права і свободи декларуються лише на папері, якщо держава довільно наділяє правами чи обмежує їх. У сфері прав і свобод людини може існувати прірва між бажаним і дійсним. Ось чому лише визначення реального рівня дотримання прав і свобод людини й громадянина на основі співставлення норм конституції та законодавства з існуючою практикою може бути свідченням правового характеру держави.

Спробуємо здійснити такий аналіз рівня дотримання прав і свобод

в Україні з точки зору задекларованих Конституцією прав і свобод (не

претендуючи жодним чином на повноту такого аналізу1, добре розумі

ючи, що розгорнутий аналіз неможливий в межах однієї роботи). За

вдання такого аналізу ускладнюється тим, що донедавна в Україні, як і

в колишньому СРСР, дослідження питань, пов'язаних з дотриманням

прав і свобод людини, не лише не заохочувалось, а й переслідувалось,

а офіційні звіти та доповіді, в тому числі звіти ООН, поширенню не

підлягали. ^

Першою доповіддю в ООН, після здобуття Україною незалежності, стала доповідь по Міжнародному пакту про громадянські та політичні права2. В зазначеній доповіді наголошувалось на фундаментальних зрушеннях, що відбулись в Україні після зміни її міжнародно-правового статусу: на легітимпості політичного плюралізму, що суттєво підвищило роль закону і легальних органів державної влади, спонукало до реального поділу влади, сприяло посиленню законодавчої функції Верховної Ради України, підвищило самостійну роль судової влади. Зазначалось, що політичні реформи привели до легалізації приватної власності, водночас проявилась тенденція до самоусунення держави від виконання соціально-забезпечувальиих функцій щодо соціально неза-хищеиих верств населення. Констатувалось, що існує чимало прогресивних норм, таких, що відповідають світовим стандартам, у сфері прав і свобод громадян, попит на які у суспільстві залишається ще незначним. Непослідовність у проведенні економічних реформ призвела до деформації принципу рівності прав, визнаних у Міжнародному пакті. Вказувалось і на конкретні недоліки у реалізації окремих прав і свобод, у тому числі реалізації права на пересування та вільний вибір

місця проживання, недоторканність житла та забезпечення свободи особи від свавільного втручання в особисте життя; на існування певних соціально-економічних, культурних і психологічних передумов для окремих фактів дискримінації за етнічною, майновою, релігійною, мовною або статевою ознаками.

В цілому зазначена доповідь орієнтувалась на аналіз існуючого законодавства, а не на реальну практику в сфері прав людини. Про це свідчить також доповідь Українського центру прав людини про стан з правами людини в Україні у 1994 р., в якій зазначалось, що «існує розрив між визнаними міжнародними стандартами та реальним внутрішнім правопорядком. Вступ України до Ради Європи на засадах повноправного членства і приєднання до Європейської конвенції з прав людини вимагатимуть подальшого приведення внутрішньої правової системи України до європейської системи конвенційних норм і стандартів захисту прав людини»1. У той самий час, ця доповідь, на відміну від попередніх, давала більш реальну картину про права людини в Україні.

З кожним роком незалежності України ситуація у сфері дотримання прав і свобод змінюється. З прийняттям нової Конституції України в 1996 р. з'явилася можливість оцінки дотримання прав і свобод людини з точки зору базового документа, в якому права і свободи людини регулюються на рівні загальновизнаних стандартів.

Після прийняття Конституції, тобто після 28 червня 1996 р. опубліковано небагато робіт, в яких досліджується рівень дотримання прав і свобод в Україні. Це зумовлено як нетривалим періодом, що минув після цієї події, так і складністю предмета дослідження.

Заслуговує на увагу доповідь Держдепартаменту США про дотримання прав людини в Україні у 1996 p., яку підготувало Бюро з питань демократії, прав людини та праці2. Ця доповідь містить розгорнутий аналіз стану дотримання прав людини в Україні. В ній увага, насамперед, звертається на дотримання права на недоторканність особи. На думку Бюро, неспроможність влади зупинити економічний занепад, зростання організованої злочинності та насильницьких злочинів призводить до тяжких наслідків, коли політики стають жертвами злочинних дій (вбивств чи викрадень) з боку організованих злочинних груп, які інколи користуються активною чи пасивною підтримкою корумпованих чиновників.

У Державі не створено ефективного механізму для подання скарг про погане поводження або отримання відшкодувань, при затриманні у запобіжному порядку особи часто не отримували своєчасної допомоги адвоката. За твердженням адвокатів-правозахисників, в Україні не забезпечена незалежність правосуддя від влади, особливо на регіональному рівні. Судді, прокурори та інші представники суду залишаються на сторожі інтересів місцевої влади, є свідчення, що організовані злочинці також впливають на судові рішення. В системі карного судочин-

1 Щодо окремих теоретико-прикладних аспектів проблеми реалізації прав і свобод

людини в Україні див.: Права людини і громадянина: проблеми реалізації в Україні :

Серія 1. Дослідження і реферати. - К., 1998. - Вип. 1. ^

2 Див.: Український часопис прав людини. - 1996. - № 2. - С. 46.

126

1 Права людини в Україні : Щорічник (1994). - К., 1996. - С 12.

2 Див.: Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень українсько-

американського Бюро захисту прав людини. - Км 1997. - Вип. 20.

127

ства регулярність вироків не відрізняється від показників радянських часів і майже 99% розглянутих у суді справ закінчуються обвинувальним вироком. Судді, як правило, відсилають до прокуратури на дослі-дувания справи, які не мають перспективи винесення обвинувального вироку. У багатьох проявах спостерігаються залишки радянських механізмів контролю. Міліція на свій розсуд має право зупиняти машини для проведення ретельної перевірки документів чи огляду машини і громадяни відкуповуються хабарями, щоб уникнути тривалого з'ясування1. У сфері дотримання громадянських прав і свобод складається ситуація, коли електронні засоби масової інформації залишаються в основному у власності держави. Особлива увага у доповіді приділяє-ться обмеженню свободи пересування в межах держави, зумовленому обов'язковою реєстрацією за місцем роботи і проживання, що усклад-нює свободу пересування, оскільки доступ до певних соціальних по-слуг обмежується місцем прописки. Що стосується свободи пересувай-ня, то слід зазначити, що система прописки не відповідає Конституції України ні формально, ні за змістом, оскільки, суперечить ст. 24 щодо рівності конституційних прав і свобод та порушує можливість реаліза-ції інших конституційних прав і свобод, а також не відповідає принци-пу законодавчого регулювання обмежень на свободу пересування.

Незважаючи на позитивні зрушення у сфері прописки, які відбулися після того, як Верховною Радою України були прийняті зміни і доповнення до Кодексу законів України про працю (відміна вимоги про наявність обов'язкової прописки при укладенні трудового договору) та до Кодексу про адміністративні правопорушення (скасування покарання за невиконання вищезазначеної вимоги), система прописки залишається обмежуючим права людини чинником. Адже залишилися санкції за проживання без прописки (ст. 197 Кодексу про адміністративні правопорушення), за допущення проживання без прописки ,(ст. 199 цього Кодексу), за порушення правил прописки у прикордонних зонах (ст. 202 цього Кодексу) та за іпшГпорушення, пов'язані з пропискою громадян, а реалізація великої кількості соціально-економічних прав (прав на'житло, на медичне обслуговування тощо) здійснюється з урахуванням проживання громадян на певній території, що визначається тією ж пропискою.

Що стосується формальної суперечності інституту прописки Конституції, то така суперечність вбачається у тому, що згідно зі ст. 33 Конституції України обмеження на свободу пересування повинні встановлюватися законом, а обмеження на свободу пересування, які випливають з системи прописки, у своїй більшості регулюються підза-конними актами.

Система прописки суперечить і міжнародно-правовим документам, зокрема, Європейській конвенції з прав людини. Ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції встановлено, що право на свободу пересування не підлягає ніяким обмеженням, за винятком тих, що запроваджуються згідно з

'Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень українсько-американського Бюро захисту прав людини. - Вип. 20. - С. 7-11.

законом і необхідні у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки або запобігання злочинам, для захисту здоров'я або моралі, прав і свобод інших людей. Лише в окремих районах зазначені права можуть підлягати обмеженням, що запроваджуються згідно з законом і виправдовуються у демократичному суспільстві державними інтересами. Практика Європейської комісії і Європейського суду в питанні обмеження свободи пересування виходить з обгрунтованості подібних обмежень, «нагальних суспільних потреб».

Уточнення українського законодавства у сфері прописки, здійснене до ратифікації Європейської конвенції з прав людини з метою усунення його невідповідності зазначеній Конвенції, виглядає косметичним і не вирішує проблеми гарантування конституційних прав. Цілком очевидно, що існування інституту прописки на загальнодержавному рівні не відповідає ні вимозі локальних обмежень свободи пересування, ні встановленню таких обмежень лише законом. Слід погодитись з Р. Муді, який звертає увагу на значні суперечності у функціонуванні цього інституту в Україні, його негативний вплив на здійснення реформ, розвиток підприємництва, ринок житла і констатує, що система прописки залишається реліктом епохи радянського центрального планування1.

У доповіді Держдепартаменту США про дотримання прав людини в Україні у 1996 р. велика увага приділяється оцінці рівня дотримання прав людини в Україні. «Загалом, — зазначається в ній, — Україна продовжує робити значні кроки в напрямі побудови правового громадянського суспільства. Свідчень про порушення прав людини так само небагато, як і минулого року. Залишаються проблеми, пов'язані з переформованою правовою системою. Працівники міліції і виправних закладів постійно б'ють затриманих і ув'язнених, а органи влади рідко притягають до відповідальності працівників, які вчиняють такі порушення. Умови ув'язнення залишаються поганими, і залишається проблемою тривале досудове утримання в поганих умовах. Судова система перевантажена і потерпає від нестачі коштів і кадрів. Проблемою залишається судова тяганина»2. Зазначимо, що ілюстрацією такого становища є дані про наявні проблеми в системі українського судочинства. Так, за даними преси, лише за перший квартал 1998 р. до Управління виконання судових рішень Міністерства юстиції України надійшло 2632 звернення, з яких 2081 скарга від громадян про невиконання рішень суду. За чотири місяці 1998 р. до Міністерства юстиції України звернулося 7040 громадян України, більшість із яких скаржиться на невиконання судових рішень. З урахуванням даних управлінь юстиції загальна кількість скарг становить 18832, що па 26 відсотків більше відповідного періоду 1997 р.3

1 Муді Р. Система прописки в світлі Конституції України і Європейської конвенції

прав людини // Український правовий часопис. - 1998. - Вип. 1. - С 25.

2 Права людини в Україні : Інформаційно-аналітичний бюлетень українсько-

американського Бюро захисту прав людини. - Вип. 20. - С 6.

3 Див.: Чверть скарг обгрунтовані // Юридичний вісник України. - 1998. - 4-10

червня.

128

9-91308

129

У доповіді також зазначається, що незважаючи на прогрес у забезпеченні незалежності правосуддя, судовий процес залишається вразливим для політичного тиску. Влада періодично намагається контролювати пресу, існують обмеження свободи зборів та діяльності певних релігійних організацій, побутовий антисемітизм, насильство жінок, дискримінація жінок, а також національних і релігійних меншин.

З поглибленням економічної кризи особливо важким є становище з реалізацією соціально-економічних прав громадян. Незважаючи на проголошення Конституцією України права на працю, па соціальне забезпечення, на житло, на безоплатну медичну допомогу, на освіту, на гідний рівень життя та інших прав, більшість із них не реалізується належною мірою. Серйозною є проблема бідності населення. При визначенні за стандартами ООН межі бідності на рівні середньодобового доходу в $ 4 (за співвідношенням валют на кінець 1998 р. це становить 14,4 гривні) середньостатистичний працюючий в Україні з середньою заробітною платою на місяць 171,01 гривні1 перебував на межі бідності. Що стосується пенсіонерів, непрацездатних і безробітних, то вони опинилися за межею не просто бідності, а виживання. Е. Лібанова правильно звертає увагу на те, що «незважаючи на поодинокі позитивні зрушення, які спостерігаються протягом 1996-1997 років, є всі підстави для констатації комплексного порушення економічних прав людини в сучасній Україні. Спад економіки, обтяжений несприятливою демографічною ситуацією, в поєднанні з неефективною соціальною політикою стали глобальними причинами такої ситуації...»2.Так само незадовільно реалізується право на працю. Величезні масштаби вимушеної неповної зайнятості (понад 4 млн. осіб безперервно), безробіття (близько 1 млн. осіб на 1 травня 1998 p.), масові невиплати заробітної плати (на жовтень 1998 р. заборгованість перевищувала 6,6 млрд. гривень3) призвели до нездатності держави виконувати свою соціальну функцію.

Низький рівень реалізації соціально-економічних прав негативно позначається на реалізації інших прав і свобод. Серед негативних тенденцій слід назвати посилення регламентоваиості людської діяльності, в тому числі за допомогою відомчої нормотворчості, збільшення проявів свавілля і нецивілізованих засобів політичної боротьби, поширення практики подвійних стандартів4.

З запровадженням посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини вагомою є оцінка цією високою посадовою

1 Див.: Тенденції української економіки : Жовтень, 1998 // Українсько-

Європейський консультативний центр з питань законодавства. - Км 1998. - С. 14.

2 Лібанова Е. Проблеми бідності в контексті забезпечення прав людини // Попе

редні матеріали до Національної конференції «50-річчя Загальної декларації прав люди

ни», 17-18 грудня 1998 р. - К, 1998.

3Див.: Осовий Г. В. Проблеми забезпечення трудових прав в Україні // Там само; Лібанова Е. Проблеми бідності в контексті забезпечення прав людини // Там само; Тенденції української економіки : Жовтень, 1998. - С 11.

4 Захаров Е. Режим, нарушающий права человека, обречен на поражение // День. -1998. - 10 декабря.

особою рівня дотримання прав і свобод людини в Україні, яка має даватись у щорічній доповіді парламенту. Н. Карпачова, відповідаючи на запитання про стан з правами людини в Україні, назвала його «просто критичним»1.

Тема зв'язаності держави правами і свободами людини — нова для нашої юридичної науки ідеологія і вона буде реалізована повною мірою лише тоді, коли використовуватиметься не як модне гасло, а увійде у народну свідомість і практику діяльності органів державної влади, стане неодмінною умовою функціонування демократичного устрою.

4. Реалізація принципу верховенства права в сучасній конституційно-правовій практиці

Взаємозв'язок поняття «правова держава» і принципу верховенства права. В західній літературі терміни «правова держава» і «верховенство права», як вже зазначалось, співпадають за базовими ознаками, хоча багато дослідників схильні перший термін пов'язувати більше з характеристикою держави, а другий — з характеристикою самого права.

Поняття «правова держава» пов'язане з усіма інституційно-правовими характеристиками держави, які грунтуються на існуючому конституційному праві держави, функціонуванням державного механізму, організаційно-правовими і процедурно-процесуальними формами діяльності органів державної влади.

Принцип верховенства права в характеристиці правової держави займає центральне місце. Він пов'язаний з внутрішніми характеристиками самого права, його властивостями, співвідношенням з іншими регуляторами суспільних відносин. Цей принцип є частиною характеристики правової держави з точки зору природи права як втілення народного суверенітету.

Особливо плідним для суспільств, які долають тоталітарне минуле, пов'язане з домінуванням держави над особою, безумовною перевагою загальнодержавних інтересів над особистими, абсолютизацією приписів держави, і відновлюють уявлення про правопорядок, як надбання загальної волі і загального інтересу є саме таке розуміння співвідношення поняття «правова держава» з принципом верховенства права. Для конституційного права України такий підхід прямо випливає з Конституції, яка закріплює обидва терміни.

Поняття принципу «верховенство права». Принцип верховенства права в українській юридичній літературі лише починає аналізуватися. Це пояснюється тим, що протягом усього періоду існування СРСР поняття правової держави і відповідно принцип верховенства права не визнавались конституційним правом і не застосовувались на практиці.

Киевские ведомости. - 1998. - 1 октября. - С. 4.

130

131

З приводу загальної оцінки принципу верховенства права справедливою є оцінка П. Рабиновича, який розглядає цей принцип як панування права у суспільстві, як його визначальну роль у відносинах j учасниками суспільного Лиття, у діяльності державних та недержавних організацій, соціальних спільнот, об'єднань. Він зазначає, що принцип верховенства права має самостійний характер лише у випадку, коли саме право інтерпретується як явище, що виникає та існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів, ^азом з тим право як феномен недержавного походження, визначається П. Рабіиовичем як «можливості суб'єктів суспільного життя, які необхідні для їх існування і розвитку, об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем економіки та культури суспільства і мають бути загальними й рівними для всіх однойменних суб'єктів»1.

Слід зазначити, що право, яке не може ототожнюватися з фактичною поведінкою людей, є лише формальним виразом такої рівності. В ньому відображається момент «знятості» з конкретних відносин, а потреба рівної міри отримує пояснення не через загальність і.рівність як побажання, а як момент необхідного унормування суспільством. Тільки за таких умов можливо розкрити складові права, яке набуде усіх необхідних ознак, що надають йому характеру специфічного регулятора суспіл ьни.х відносин.

Справді, принцип верховенства права має сенс лише у разі, якщо право розглядається не просто як сукупність норм, встановлених дер- / жавою, а як сукупність правил належного, правил поведінки (масштабу, міри), корпусу правил, які легітимовані суспільством, базуються на історично досягнутому рівні соціальної етики. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення з законом, унеможливлює ідеалізацію приписів держави, підміну волі більшості населення волею бюрократії, дозволяє не тільки відобразити істинні інтереси і потреби особи в правових ідеалах та устремліннях, у правових еталонах поведінки у суспільстві, а й сприймати ці інтереси і потреби законодавством через механізми представницької демократії, різноманітні форми врахування громадської думки, відповідне коригування законодавства як нормативної основи суспільства.

Право має найбільший соціальний регулятивний потенціал і значимість в системі регуляторів людської поведінки, соціального життя. Ці властивості права виділяють його з-поміж інших соціальних регуляторів (нормативність, обов'язковість, наявність засобів охорони тощо), перетворюють у найбільш поширений засіб упорядкування суспільних відносин. Жодне з явищ суспільного життя (моральні канони, ідеї братства, милосердя, традиції, стандарти моди, типовидиі форми людської поведінки тощо) не має подібних праву загальнонормативно-го впливу, зобов'язуючого характеру, поширеності в суспільному середовищі, а тому не може конкурувати нарівні з правом у сфері визначення людської поведінки, встановлення меж діяльності держави.

х Рабінович її. М. Громадянське суспільство і правова держава (загальнотеоретичні міркування) // Українське право. - 1996. - № 3.- С. ЗО.

Право має вищість, верховенство, верховенство як фактичне, так і юридичне. Фактичне верховенство полягає у визначенні саме правовими актами найбільш- важливих сфер суспільного життя, державного устрою, правопорядку, прав людини тощо; юридичне верховенство проявляється у наданні цим актам обов'язковості, юридичної сили. При цьому мова йде лише про визначення верховенства права над іншими регуляторами, тому що Конституція надає дуже важливого значення всім іншим неправовим регулятивним категоріям: моралі в цілому, християнським цінностям, традиціям, визнаючи їх основою для самоідентифікації нації та особи, важливою детермінантою прав, свобод та обов'язків людини і громадянина. Це простежується у мотивах, якими керувалася Верховна Рада при прийнятті нової Конституції. Згідно з преамбулою Верховна Рада приймала Конституцію — Основний Закон України «спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення, ... усвідомлюючи від-повідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями».

Активно використовують моральні регулятори й конституції інших країн. Так, Французька Республіка запровадила Конституцією «нові настанови (institutions), засновані на спільному ідеалі свободи, рівності і братства...», а германський народ прийняв Основний закон, усвідомлюючи «свою відповідальність перед Богом і людьми».

Право має великий регулятивний потенціал, а також здатне до нарощування регулятивних властивостей. Це яскраво проявляється у можливостях права бути застосованим, поширеним на сфери, які не врегульовані законом, але потребують цього. Мова йде про можливість заповнення прогалин у нормативно-правовому масиві, викликаних як суб'єктивними, так і об'єктивними причинами. Вони не можуть бути оперативно подолані іншими, окрім правових, засобами. З цією метою в праві існують нормативні засоби, які долають зазначені прогалини, зокрема, за допомогою аналогії права, аналогії закону та субсидіарного застосування права. Вони підтримують функціонування правової системи на рівні потреб правового регулювання.

Отже, позитивні регулятивні якості права в кінцевому рахунку вивищують його над усіма регуляторами суспільних відносин, оскільки жодний з інших регуляторів нр може виконувати специфічні., регулятивну і охоронну функції. Право у порівнянні з цими регуляторами має переваги у можливостях здійснювати могутній субсидіарний вплив на організацію державної влади, стабілізацію суспільно-політичного життя, забезпечення надійного захисту особи, встановлювати обмеження державної влади за допомогою правових форм і владно-правових методів.

Принцип вищості, верховенства права знаходить свою конкретизацію в ряді інших складових, у тому числі: мінімальній достатності правового регулювання суспільних відносин та всезш:адьнрсті_іірава; позапартійності права, його відносній самостійності щодо політичних сил та деідеологізованості; відносній самостійності права щодо судової та виконавчої влади; верховенстві Конституції та законів України.

132

133

Мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин та всезагальність права. Право повинно діяти лише там, де інші регулятори є неефективними чи не здатні виконати позитивну роль в упорядкуванні відносин, де потрібне упорядкування суспільних відносин на основі владного впливу, правового захисту. Право не повинно витісняти інші соціальні регулятори і мати переваги над ними.

1 Якщо правотворення починається знизу, тобто коли правові норми виникають, формуються в реальному житті, є результатом реальних суспільних потреб, проблема з мінімізацією правового регулювання, як правило, не виникає. Законодавцю залишається лише адекватно відобразити у законодавстві сформовані моделі поведінки, забезпечити їх необхідними механізмами реалізації. Якщо правотворення відбувається зверху, то нормативне регулювання досить часто виявляється надмірним, обмежує ініціативу правових суб'єктів.

Загальною тенденцією у життєдіяльності сучасних держав є значне збільшення обсягу нормативного регулювання суспільних відносин в силу як об'єктивних, так і суб'єктивних причин. До цього спонукають ускладнення суспільних відносин і зв'язків між людьми, виникнення нових виробництв, а також зовнішні причини, зокрема, глобальний переустрій світу, пов'язаний зі зміною форм співробітництва та взаємодії між державами. Спостерігається явище, яке отримало назву «абсурд і парадокс права», коли масив правових норм збільшується, а рівень правової захищеності громадян при цьому зменшується.

З одного боку, спостерігається збільшення кількості законів (за 1990-1997 pp. прийнято більш як 850 законів), понад 5000 актів Кабінету Міністрів України, більше 6000 актів міністерств і відомств), а з іншого — розширення меж і деталізації нормативно-правового регулювання діяльності та поведінки людини і виробника. Значно розширився перелік підстав для звернення до суду. Збільшується кількість юристів, які навчалися у приватних навчальних закладах, утворюються численні установи, які надають, поряд з адвокатурою, правову допомогу громадянам. Актуалізувалась правова проблематика в засобах масової інформації. Ця тенденція характерна для більшості країн світу. Надвиробництво юридичної продукції значно ускладнило правозасто-сування, знизило ефективність національних правових систем. Тому на Заході не припиняються спроби створити нову модель життєдіяльності суспільства на основі його соціальної саморегуляції.

Послаблення юридичного тиску на суспільні відносини потрібно пов'язати з переоцінкою ролі держави у здійсненні управління економікою і суспільними інститутами. Тотальне управління і надмірна управлінська ноша держави не тотожні ефективному управлінню, швидше навпаки, вони знижують можливості контролю за управлінськими процесами. Держава має позбутися також патерналістських поглядів на права громадян.

В умовах ринкових відносин основною функцією держави має бути не намагання забезпечити всіх рівними соціально-економічиими правами (що неможливо без повернення до розподільчої системи і планової економіки), а захист прав громадян, розкріпачення приватної

ініціативи. У зв'язку з цим важливою є практична реалізація щодо господарюючих суб'єктів і громадян гіримципу «дозволено все, що не заборонено законом». Заміна адміністративного юридичного інструментарію цивільно-правовим, очистка законодавства від непрацюючих юридичних конструкцій активно вплине на обсяг і гармонізацію законодавства. Тому на велику увагу заслуговує не лише теоретична розробка нової моделі організації суспільства, а й вдосконалення існуючої нормативно-правової системи, яка здатна відіграти позитивну роль в упорядкуванні суспільних відносин, однак за умови, коли нормативно-правові акти формуватимуть внутрішньо узгоджену і несуперечливу систему, відповідатимуть вимогам і реаліям життя. Сучасне законодавство України, на фоні різкого збільшення нормативних актів, стало важкодоступним для сприйняття. В ньому важко орієнтуватись навіть юристам. Механізм його реалізації, процедура вирішення спорів правовим шляхом значно ускладнилися через численні реформації правоза-стосовчих і судових органів, зміни в їх компетенції.

Особливо негативним є фактор суперечливості, неповноти прийнятих законів, в результаті чого до них вносяться численні доповненая і І/ зщ*ш*^Щодо окремих законів (про підприємництво, про власність, про регіональне і місцеве самоврядування, щодо кримінального кодексу, кодексу про адміністративні правопорушення, про банки і банківську діяльність, податкових законів тощо) ця практика набрала безперервного характеру. Якщо додати до цього незадовільну інформованість громадян про прийняті законодавчі акти, то не буде дивним поширення серед населення правового нігілізму, неповаги до заддау. Звичайно, правовий нігілізм має й інші причини, але всі вони пов'язані з соціальним буттям законодавства і права. Так, в умовах «розвинутого соціалізму» загальність закону поширювалась лише на виконавців. На противагу закону діяло «телефонне» право. Якщо перший проголошував рівність всіх перед законом, то друге дозволяло уникати відповідальності скомпрометованим посадовим особам. Якщо перший проголошував рівні можливості, то друге формувало замкнуту бюрократичну еліту в суспільстві. По суті, сформувався неписаний кодекс поведінки, який наполовину замінив юридичне регулювання. На сьогодні ситуація майже не змінилася на краще.

Могутнім стимулом поширення правового нігілізму стали спроби підміни права законом, які не припиняються з часів Жовтневої революції. Вузькоиормативний підхід до визначення права, заснований на уявленні, що право — це норми поведінки, викладені в законах та інших нормативних актах, встановлені і забезпечувані примусовою силою державної влади, ще й досі знаходить своїх прихильників. Суспільство, а також ціла плеяда юристів-практиків, вихованих на визначенні права, сформульованому Вишииським у 1938 p., надзвичайно важко відходять від уявлень примусовості права, безпосереднього зв'язку права і держави. А варто згадати хоча б історичну школу права, з якої, до речі, виріс вузьконормативний підхід. Вона не замикалась на примусовості права, а стверджувала, що мета права — забезпечення життєдіяльності суспільства, загальний добробут; що для сус-

134

135

мільства необхідні як винагорода, так і примус; що сила, не зумовлена усвідомленням обов'язку, є не владою, а свавіллям; що не всі норми опираються на примус; що право тісно пов'язане з мораллю.

Право має забезпечувати формальну рівність людей (рівність перед законом), а також змістовну рівність у межах, у яких право взагалі здатне забезпечувати цю рівність («стартову» рівність можливостей людей, застерігати від дискримінації за тими чи іншими ознаками).

Право за своєю суттю повинно поширюватись па всі однорідні суспільні відносини; не має бути осіб, які виводяться з-під дії права в силу посадового чи майнового становища. Воно не повинно надавати необгрунтованих переваг жодній з них; йому повинні підкорятися меншість і більшість, ті, хто приймає державні рішення, і ті, хто ці рішення виконує. Саме в такому розумінні права прихований найбільший потенціал, адже цс змушує право якомога повніше відображати інтереси суспільства, всіх його членів. Якщо право не виконує цієї функції, перестає бути універсальним регулятором, коли з-під його впливу виходить певна суспільна категорія (правляча чи економічна еліта, окремі меншини чи соціальні групи тощо), порушуються моральні засади суспільства, спотворюється сутність та призначення держави як політичної організації представлення і захисту загальних інтересів.

Всезагальність права не означає його формальне застосування. В силу характеру права як глибоко моральної категорії воно повинно бути надзвичайно конкретизованим щодо кожної категорії суб'єктів права, враховувати їх соціальне становище, необхідність додаткового соціального та правового захисту. В праві відображаються найвищі моральні цінності суспільства, досягнуті стандарти свободи і справедливості, трансформується соціальне призначення держави, її соціальні наміри. Великі пласти права зорієнтовані на соціальне вирівнювання, підтримку людей, які потребують соціального захисту. Бідою права є те, що в періоди соціальної кризи і потрясінь воно не може ефективно справитись з цими завданнями, його приписи стають деклараціями. Саме у цьому розумінні слід підтримати Є. Назаренко, яка вважає: верховенство права полягає в тому, що в основу закону і нормативного акта має бути .'.покладений соціальний ідеал справедливості, згідно з яким людина, її права, свободи, інтереси — вища соціальна мета, неза-ле^Нб від класової, національної чи партійної приналежності1.

Право за принципом всезагальності повинно мати ефективні механізми для захисту прав меншості, представлення інтересів меншості у процесі вироблення правових рішень та їх прийняття. В цьому напрямі Україна робить перші кроки. У зв'язку з корінним соціальним переустроєм суспільства і гострою політичною боротьбою, яка супроводжує цей процес, не завжди адекватним відображенням в структурах влади соціального представництва, відсутністю чітких правових і соці-

1 Назаренко Є. В. Теоретичні та прикладні питання регулювання нормотворчості : Основні засади проекту закону «Про закони і законодавчу діяльність» // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 19.

алы і их орієнтирів та невизначеністю відповідної правової і соціальної політики, недостатньою відмрацьованістю механізмів виливу на парламент і уряд пошук правових „компромісів і вироблення правильних правових рішень надзвичайно ускладнені. Стабілізація суспільного життя та екбномічного устрою і уточнення змісту права відповідно до потреб правового регулювання політичних, економічних та соціальних відносин неминуче приведуть до утвердження принципу всезагальності права та його складових.

Право регулює найважливіші суспільні відносини у сфері приватного права, повністю визначає організацію, статус, порядок діяльності, повноваження органів державної влади та їх посадових осіб. В Конституції України це знайшло вираз, зокрема, у формулюванні ст. 19: правовий порядок грунтується на засадах, відповідно доЛіких ніхто не може бути примушений робити те, що.не передбачено законодавством, а органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конкретизацією ст. 19 Конституції є ст. 92, яка визначає перелік питань, які регулюються виключно законом. Законом регулюються, зокрема, організація і діяльність органів Верховної Ради України, виконавчої влади, основи державної служби, організація і діяльність прокуратури, установ виконання покарань тощо. Конституцією і законом встановлюються також питання статусу та діяльності інших органів держави, межі їх повноважень.

Правові норми не тільки регламентують здійснення органами державної влади та посадовими особами їх обов'язків, а й зобов'язують до виконання тих чи інших дій або утримання від них, встановлюючи відповідальність за невиконання таких вимог.

Що стосується громадян, то право встановлює для всіх загальні рамки їх поведінки, забороняє поведінку кримінального характеру, поведінку, яка порушує права інших громадян, обмежує дії, які порушують національну безпеку, громадський порядок, але при цьому не примушує робити те, що не передбачено законодавством, і тим самим відкриває простір для ініціативи та вільної діяльності.

Позапартпійпістпь права, його відносна самостійність щодо політичних cwi та деідеологізоваиість. Право в умовах плюралістичного суспільства, багатопартійності, проголошених Конституцією України (ст. 15), позбавляється безпосєредньогодомінуючого впливу політики однієї чи кількох партій шляхом вимоги враховувати політичні настанови, які перетворюються лише на політико-ідеологічні наміри партій, у нормо-творчій діяльності органів державної влади. Засобом запобігання відновлення партійності права в Україні стало також визнання України правовою державою, реальне впровадження принципів парламентаризму, принципу поділу влади, позбавлення на практиці парламенту та органів виконавчої влади, які уповноважені приймати нормативно-правові акти, партійного керівництва. Таким чипом,, право набуває природних онтологічних властивостей, відновлює свою природу як феномен, набагато ближчий до моралі, економіки, соціальних відносин, ніж до політики, яка своїм впливом на право не повинна спотворювати

136

137

сутність, першооснову правового регулювання суспільних відносин. Тобто право набуває вищості щодо партійних норм'та партійних директив, політики в цілому. Це, звичайно, не означає повної відсутності будь-якого партійного впливу на нормотворчі органи, зокрема, на парламент, законодавчі рішення, рішення інших органів державної влади. Навпаки, в силу політичного характеру державної влади держава є основним засобом реалізації політики, а політичні мотиви виконують програмну і орієнтовну функції при прийнятті рішень органами державної влади.

Що стосується парламенту, то саме в парламенті знаходить найбільш концентроване відображення цивілізована боротьба політичних сил, наявних у суспільстві, за переважний вплив на формування державної правової політики та конкретні законодавчі рішення.

Водночас слід зазначити, що законодавчі акти можна розглядати як форму політичних рішень лише умовно (визнають законодавчі акти як форму політичних рішень Л. Кормич та О. Скрипник1), тому що політичні фактори і політичні позиції законодавців знаходять відображення у законодавчих актах у знятому, опосередкованому вигляді. Вони слугують лише мотивами при формулюванні правових норм, пояснюють політичні наміри і вказують на політичні цілі правового регулювання, але не можуть ототожнюватись з нормами права.

Політичними рішеннями парламенту є законодавчі акти в гіршому ^розумінні цього слова, коли закони приймаються поспішно, необгрунтовано, без належного забезпечення правових механізмів їх впровадження в дію, без врахування реалій суспільного життя, на догоду певним політичним силам. Такі рішення неспроможні регулювати суспільні відносини, є звичайними політичними гаслами. А політичними рішеннями (знаряддями політики, а не права) є ненормативні акти такого роду, як заяви, декларації, звернення тощо, мета яких — вираження політичної позиції парламенту, привернення уваги до необхідності вирішення важливого питання тощо.

Усвідомлення важливості впливу політики на законодавчі рішення зумовлює потребу у формуванні цивілізованого механізму реалізації державної політики. Мова йде про необхідність нормативно-правового^ забезпечення процедури, прийняття рішень на основі дотримання де" мсгкра^ичйх'^асад та попередження заполітизоваиості рішень, які приймаються, гарантування прав меншості, оптимізації процедури узгодження позицій політичних сил, упорядкування діяльності політичних фракцій в парламенті, законодавчого визнання і контролю законом лобістської діяльності. Останнє має надзвичайно важливе значення в умовах закладення основ парламентаризму в Україні, де правила регулювання лобістської діяльності формуються стихійно, не є легальними, в результаті чого така діяльність досить часто порушує моральні норми, продукує конфлікти між політичними силами, спотворює реальні потреби правового регулювання суспільних відносин.

1Див.: Проблеми сучасної політики та шляхи її здійснення : Тези доп. Всеукр. на-ук.-практ. конф, - Одеса, 1993. - С. 238.

В умовах правової держави право має бути деідеологізоване, що означає, насамперед, відмову від визнання державою обов'язкової ідеології, від перетворення права на засіб реалізації цієї ідеологи. Конституція України визнала, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної, ідеологічної багатоманітності, що жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова (ст. 15).

Існування в державі обов'язкової ідеології забирає у права життєдайні сили, ставить його на службу, а то й повністю підпорядковує інтересам держави чи партійним потребам. Первинними орієнтирами для права стають не моральні цінності, потреби суспільства та захисту прав Людини, ідеали свободи, справедливості, а ^необхідність реалізації державної політики чи політичної програми. Рішення влади у такому випадку не відображають усієї ідеологічної палітри, існуючої в суспільстві, і з часом втрачають правовий характер, перетворюються на засіб насилля. У зв'язку з цим жодна обов'язкова державна ідеологія не може бути «доброю» для суспільства. «Прогрес», досягнутий за допомогою такої ідеології, перетворюється на суттєві втрати в царині моралі, прав і свобод особи.

Сказане не означає відсутності у права ідеологічної основи; воно означає лише, що ідеологія має завойовувати серця і розум не через надання їй державної сили, а через свою привабливість, потенційні можливості враховувати устремління, ідеологічні погляди якомога ширшого кола людей.

Кожна держава потребує ідеологічного обгрунтування сутності влади, напрямів суспільного розвитку, вибору суспільних і особистіс-них цінностей, ідеологічної інтерпретації державної політики в різноманітних сферах суспільного життя. Особливої ваги ідеологічна мотивація набуває на етапі становлення і розвитку молодих держав. Прикладом є Україна, яка наполегливо шукає ідеологічні засади, здатні консолідувати націю, забезпечити імпульс розвитку суспільства.

Протягом тривалого часу політики, вчені-політологи розробляють модель ідеологічної орієнтації для України, яка дозволила б дати могутній ідеологічний стимул розвитку Української держави, подолати ідеї надмірного збагачення, зберегти суспільство як цілісний організм. На нашу думку, досить привабливими є ідеї побудови соціально справед-ливого та соціально однорідного суспільства — суспільства заможТшх лтидей, утвердження правової держави, ідеї свободи, забезпечення пріоритету прав і свобод людини, ідея повноправного входження України у світовий і європейський простір як невід'ємної їх складової, рівноправного культурного та політичного спілкування з усіма народами. Вся ідеологія має базуватись на врахуванні національної самоідентифі-кації українського суспільства, умов його розвитку, національної самосвідомості.

Що стосується шляхів впливу ідеології на право, то такий вплив має відбуватись через носіїв політичної влади у суспільстві, через легальні форми впливу політичних сил, «третій сектор», вплив населення на правову політику держави. В. Бабкіп зазначає, що «ідеологія представляє органічний компонент політики. Вона як і морально-політичні

138

139

цінності, ідеали є важливим фактором формування політичних уявлень, структурування політичних явищ і ситуацій... Однак існує можливість підміни раціоналізму ідеологізмом, відриву змісту політичних і ідеологічних поглядів від реальних процесів. Такий підхід веде до односторонньої ідеологічної тенденційності, політичних утопій та міфів»1.

Відносна самостійність права щодо судової та виконавчої влади. Цей принцип полягає у тому, що органи виконавчої та судової влади визнають відносну самостійність права, що вони не застосовують закон формально, а в певних межах використовують правові ідеали та правові ідеї, які в силу існування відмінностей між поняттями «право» і «закон» надають праву самостійної регулятивної сили. Принцип верховенства права, закріплений у ст. 8 Конституції України, означає не лише верховенство його формальних джерел — Конституції та закону, а й визнання природного права як безпосереднього регулятора суспільних відносин. Природне право, що уособлюється в ідеях правди, справедливості, моралі, рівності тощо, позначається на судовій практиці, на здійсненні виконавчої влади через використання їх як додаткових критеріїв оцінки конкретних фактів і обставин.

Інтерпретація і конкретизація цих правових ідей не є довільною. І

органи правосуддя, і виконавча влада зобов'язані діяти на підставі, в

межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами

України. Саме вони є тими чинниками, що визначають межі інтерпре

тації та конкретизації правових ідей. У зв'язку з цим використання

правових ідей, загальних правових принципів має базуватися на основі

принципу верховенства Конституції та законів України. "'

І Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки зору верховенства його формальних джерел — Конституції та законів у системі иормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, актів, які приймаються органом найши-ршого народного представництва — парламентом, сформованим на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Особливе місце парламенту в системі органів державної влади визначає особливий статус його актів.

Принцип верховенства Конституції України, до речі, прямо закріплений у ст. 8 Конституції України. Згідно з частиною 2 цієї статті «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу багатьох факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, який, якщо конституція не є фіктивною, чи номіналістичною, характеризується високим рівнем легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-екопомічного ладу, відносини влади, права та свободи людини і громадянина. В силу цього факту норми Конституції набувають значення первинності в системі законодавства.

М. Козюбра зазначає, що верховенство Конституції полягає в «її пріоритеті щодо інших законів і підзакоиних актів, які мають прийматись на основі Конституції і відповідати їй... Воно випливає з самого змісту Конституції як Основного Закону, характеру конституційного регулювання, зокрема таких його властивостей, як первинність та універсальність»1.

Проявом верховенства Конституції в системі законодавства України є принцип прямої дії норм Конституції України, закріплений у ст. 8.

Принцип прямої дії Конституції щодо захисту прав і свобод громадянина полягає насамперед у тому, що суд не може відмовити громадянину у прийнятті позову щодо захисту його прав на тій підставі, що закон, конкретизуючий те або інше положення-Конституції, відсутній. Цс підтвердив Пленум Верховного Суду України постановою № 9 від 1 листопада «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», в якій зазначив, що суд безпосередньо застосовує Конституцію у випадку: коли зі змісту норм Конституції не випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом; коли закон, який був чинним до введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй; коли правовідносини, що розглядаються судом, законом не врегульовано, а нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, суперечить Конституції України; коли укази Президента України, які внаслідок їх нормативно-правового характеру підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Конституції України.

Принцип верховенства закону базується на Конституції. Конституція як Основний Закон закладає базу для визнання принципу верховенства закону в правовій системі. Цей принцип полягає у тому, що закон має перевагу над рішеннями виконавчої влади, яка повинна керуватись законом у свої'х діях, не може втручатись у сферу законодавчого регулювання, сферу громадянських прав, не маючи на те особливих повноважень. Закон також має перевагу над рішеннями органів правосуддя, які повинні поважати і дотримуватись законів.

Закон має найвищу юридичну силу з огляду на особливий представницький характер парламенту, який його ухвалює, через опосередкування найважливіших суспільних відносин, безпосередній розвиток конституційних положень.

Реальне відображення верховенство (пріоритет) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин, знайшло у ст, 92 Конституції, в якій уточнюється предметний перелік питань, законодавче регулювання яких здійснює Верховна Рада України, хоча вона може приймати закони і з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).

1 Проблеми сучасної політики та шляхи u здійснення. - 0. 4.

1 Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції. - С. 6.

140

141

Коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосується прав людини і громадянина, основних обов'язків громадянина, прав корінних народів і національних меншин. Це означає, що всі основні рішення, які стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у формі закону.

Великою групою питань, які регулюються виключно законом, є питання економічної та соціальної основи держави і суспільства, що є визначальними для формування соціально-економічного ладу і соціальної держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійного забезпечення; засади регулювання праці та зайнятості, шлюбу і сім'ї, материнства і дитинства, виховання; правовий режим власності; правові засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації та експлуатації транспорту і зв'язку; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. З огляду на важливу роль у політичній системі суспільства, виключно законом регулюються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації. Враховуючи важливість демографічних та міграційних процесів, Конституція теж відносить їх засади до визначення виключно законом (ст. 92).

Велика група питань, що регулюються виключно законами (ст. 92), стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механізму держави, а також місцевого самоврядування: організація і діяльність органів виконавчої влади; організація і порядок проведення виборів і референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст. До цієї групи належать питання, пов'язані з забезпеченням функціонування правоохоронних органів держави (питання судоустрою, судочинства, статусу суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, основи організації та діяльності адвокатури, засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними і дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них, оголошення амністії) та з виконанням спеціальних державних функцій (одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту державних символів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання, державні свята).

Забезпечення виконання бюджетно-фіиансової функції парламенту знаходить вираз у праві парламенту затверджувати Державний бюджет України, регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного ринків; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо. Чільне місце посідають питання забезпечення національної безпеки, законодавчого забезпечення функцій держави, пов'язаних зі збройним захистом чи надзвичайними ситуаціями: правовим режимом державного кордону, воєнним і

надзвичайним станом, зонами надзвичайної екологічної ситуації, порядком направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядком допуску та умовами перебування підрозділів збройних сил інших держав па території України (ст. 92). І

Поняття «законодавство». Перш як аналізувати законодавчу компетенцію Верховної Ради України слід уточнити саме поняття «законодавство». Як відомо, в юридичній науці попередніх років термін .«законодавство» використовується у широкому розумінні — як сукупність нормативно-правових актів органів державної влади і вузькому розумінні — як сукупності лише законів1. Перше розуміння серед правознавців було переважаючим, воно базувалося на уявленні про органічну взаємодію законів і актів, що їх розвивають, конкретизують чи доповнюють, про загальнодержавне значення не тільки законів, а й актів Уряду, інших органів державної влади.

На сьогодні сформувалося поняття законодавства як сукупності не лише законів, а й всіх нормативних актів. Наскільки цс є виправданим? Аналіз положень Конституції України свідчить, що нормативні акти розрізняються за юридичною силою, яка упорядковує їх масив в ієрархічну структуру. В цій структурі закону належить ключове місце (після Конституції) як акту, який приймається парламентом і який має вищу щодо інших актів юридичну силу. Інші нормативні акти згідно з цим поділом мають підзаконний характер, тобто повинні прийматись на основі і на виконання як Конституції, так і закону. Це, зокрема, стосується актів Президента (ст. 106), Кабінету Міністрів України (ст. 117), актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135), актів органів місцевого самоврядування (ст. 144). Єдине, що об'єднує всі нормативні акти, це те, що вони мають спільні ознаки: загальнообов'язковість, не-персоніфікованість адресата, неодноразовість дії, що перетворює їх в єдину систему. Чи достатньо цих спільних ознак для того, щоб об'єднувати їх єдиним терміном «законодавство»?

Важливим для розуміння можливості застосування терміна «законодавство» щодо всієї сукупності нормативних актів є аналіз вживання у Конституції України терміна «закон». Цей термін в Конституції України послідовно вживається в розумінні акта парламенту. Законом регулюються права і свободи людини і громадянина, основні обов'язки громадян (ст. 92). Сукупність усіх законів і є поняттям законодавства в органічному розумінні (так званому вузькому розумінні). Таке поняття є виправданим і з точки зору прав людини, які мають регулюватися законом; воно виправдане і з точки зору сутності та природи регулювання законом, і з точки зору підзаконного регулювання. «Дає» закон, тобто законодавствує, лише парламент, усі інші органи державної влади приймають нормативні акти подзаконного характеру, які не мають такої юридичної сили, яка зрівнювала б їх за

1 Див.: Алексеев С С. Проблемы теории права ; В 2 т. - Свердловск, 1973. - Т. 2. -С. 42; Конституция СССР и законодательство развитого социализма. - М, 1984. - С. 8.

142

143

юридичною силою з законами. Більше того, їх юридична сила значно нижча; ці органи здійснюють підзаконне регулювання.

Кристалізація поняття законодавства у вузькому розумінні як виключному стає ще більш послідовною на основі нової Конституції України, яка скасувала такий орган, як Президія Верховної Ради (відповідно, зникли укази Президії Верховної Ради, які мали досить високу юридичну силу).

Зі скасуванням повноважень Кабінету Міністрів України видавати декрети, які мали силу закону, зникла й ця підстава для подальшого включення в теоретичному розумінні в масив законів декретів (разом з тим слід зазначити, що декрети, прийняті раніше, будуть існувати ще тривалий час). Нормативне регулювання з боку парламенту на сьогодні здійснюється виключно законом (у формі постанов здійснюються кадрові призначення). Така практика відповідає природі законодавчого органу держави, яким є Верховна Рада України. Розробники Конституції намагались уникнути двозначності у розумінні терміна «законодавство». Цього вдалося досягти, за винятком окремих статей, зокрема, ст. 19 Конституції, згідно з якою правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Тому у цій статті та в інших статтях термін «законодавство» дає підстави для тлумачення його у широкому розумінні. Оскільки згідно зі ст. 92 Конституції України регулювання основних обов'язків громадян здійснюється ви-ключ по законом, то звідси випливає, що визначення інших (не основних) обов'язків можливе і за допомогою підзакониих актів, які тим самим за логікою Конституції охоплюються поняттям «законодавство».

Точне розуміння терміна «законодавство», як сукупності лише законів, відповідає принципу верховенства закону, природі законодавчої діяльності парламенту як єдиного органу, який законодавствує, «дає» законодавство, і, в кінцевому підсумку, — принципу верховенства права, який зумовлюється принципом вищої легітимності закону. Але такому розумінню певною мірою перешкоджає масив вже існуючого законодавства, в якому «матеріалізований» широкий підхід. Це особливо чітко проявилось при розгляді Конституційним Судом України справи за зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна «законодавство»). В своєму рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 Конституційний Суд України зазначив, що термін «законодавство», який вживається у частині З ст. 21 Кодексу про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода па обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України та законів України. Такий висновок був підкріплений тим, що Конституція України у ст. 9, 19, 118, п. 12 розділу XV, використовуючи термін

«законодавство», не визначає його змісту і що ст. 92 Конституції України відносить до регулювання виключно законом лише найважливіші суспільні відносини. Залишається втішитись тим, що до законодавства не віднесені інструкції міністерств і відомств та локальні нормативні акти.

Немає сумнівів у тому, що відновлення істинного розуміння поняття терміна «законодавство» сприяло б ліпшому розумінню природи нормативно-правового регулювання, правової держави. Проте це питання відкладається на майбутнє.

Умови і межі конкретизації положень Конституції в чинному законодавстві. У зв'язку з викладеним потребує уточнення питання щодо можливості конкретизації положень Конституції України в чинному законодавстві. Вихідним у цьому питанні є принцип, за яким Конституція регулює лише найбільш важливі питання організації влади. Конституція однозначно забороняє розширювальне тлумачення одних положень, кваліфіковано «мовчить» щодо можливості конкретизації інших своїх положень і залишається «байдужою» щодо третіх положень. Тому можливість конкретизації Конституції мас оцінюватись у кожному окремому випадку виходячи з комплексу умов: повноважень органів державної влади, принципу поділу влади, принципу верховенства права, наявності заборонних норм або наявності у Конституції так званих закритих переліків тощо. Зрозуміло, наприклад, що ст. 92 Конституції встановлює повний перелік питань, які регулюються виключно законом. Проте поза цим переліком відповідно до своїх повноважень здійснюється регулювання указами Президента і постановами Кабінету Міністрів, міністерствами і відомствами. В Конституції міститься ряд заборонних норм, які не дозволяють робити виключення з встановлюваних ними вимог, таких, скажімо, як неможливість для народних депутатів України мати інший представницький мандат чи бути на державній службі.

Розширювальне тлумачення положень Конституції. Можливості розширювального тлумачення окремих норм Конституції мають аналізуватись у поєднанні з застосуванням фундаментальних правових принципів. Це стосується, зокрема, норми щодо випадків дострокового припинення повноважень народного депутата (ст. 81).

В процесі проведення парламентської виборчої кампанії 1998 р. виявилася досить складна у теоретичному відношенні ситуація з тлумаченням Конституції. Згідно з Законом «Про вибори народних депутатів України» органами, які вирішують досудові спори про визнання виборів недійсними, були визнані окружні виборчі комісії та Центральна виборча комісія (положення Закону про те, що оскарження до суду неможливе без попереднього вирішення спору комісією було визнане неконституційним Конституційним Судом України рішенням від 26 лютого 1998 р. за № 1-рп/98. — А. 3.). Таким чином, Центральна виборча комісія за результатами виборів зареєструвала та видала посвідчення всім народним депутатам, яких було обрано і обрання яких не було визнане самими комісіями незаконним. Ці депутати згодом склали присягу і тим самим набули депутатських повноважень. Але до

144

10-91308

145

народних судів України з ряду багатомандатних виборчих округів надійшло чимало скарг на рішення окружних виборчих комісій щодо визнання повноважень народних депутатів, які перемогли на виборах. Такі скарги приймались народними судами на основі ст. 55 Конституції щодо захисту прав і свобод безпосередньо судом і відповідної постанови Пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 р. про те, що суд не може відмовити особі у прийнятті чи розгляді скарги з тієї підстави, що її вимоги можуть бути розглянуті в передбаченому законом досудовому порядку.

Через складність судової процедури і оскарження судових рішень суб'єктами виборчого процесу ці рішення стали вступати в силу набагато пізніше визнання повноважень народних депутатів України виборчими комісіями, після вступу їх на посаду та прийняття присяги. У зв'язку з цим виникло протиріччя, оскільки Конституція називає лише п'ять підстав дострокового припинення повноважень народного депутата: складення повноважень за його особистою заявою; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзд на постійне місце проживання за межі України; смерть. Здавалось би цей перелік підстав є вичерпним і не дає можливостей припинити повноваження народного депутата, який обраний з порушенням законодавства і вибори якого визнані недійсними. Однак згідно з принципом правосуддя судове рішення, прийняте в межах компетенції суду, має бути виконане.

Очевидно, що визнання судом виборів по округу недійсними навіть після набуття депутатом повноважень має тягнути за собою припинення цих повноважень і втрату депутатського мандата на основі принципу правосуддя.

Класифікація законів. У системі нормативно-правових актів закони мають незаперечну перевагу, верховенство. Разом з тим, Конституція не запроваджує жодної градації законів за їх юридичною силою, як це намагаються зробити деякі вчені. Цілком очевидно, що їх класифікації мають грунтуватися на Конституції України. В практичних розробках інколи застосовуються в одному ряді такі найменування як органічні закони, кодекси, конституційні закони тощо. На нашу думку, для такої класифікації конституційних підстав немає. В Конституції застосовується єдиний термін — «закон», який приймається за єдиною процедурою. Ось чому запровадження окремого статусу (порядку прийняття, співвідношення з іншими актами) поза Конституцією для тих чи інших законів у поточному законодавстві є безпідставним і таким, що суперечить Конституції.

Без прив'язки до Конституції органічний закон не може тлумачитися як такий, що розвиває найважливіші положення Конституції, прийняття якого безпосередньо передбачено Конституцією або випливає з її змісту і має прийматись за особливою процедурою (кваліфікованою більшістю). Таке розуміння може призвести до ускладнення законотворчості і правозастосування. Недоречним було б надавати окремого (ніж іншим законам) статусу основам законодавства. В

умовах унітарної держави основи є і мають бути видом кодифікованих актів, а не нести навантаження, яке їм притаманне в умовах федерації. Це стосується і конституційних законів. Не слід вводити нове їх розуміння крім того, яке є на сьогодні і визначається Регламентом Верховної Ради: закони, якими вносяться зміни і доповнення до Конституції України. Інакше це призведе до зниження ролі Конституції, виникнення суперечностей між Конституцією і законами, ускладнення зв'язків ієрархічної співпідпорядкованості.

Класифікація законів в інших країнах грунтується на їх конституціях. Так, скажімо, існування органічних законів в Іспанії грунтується на ст. 81.2 Конституції Іспанії, згідно з якою органічними законами є закони, що стосуються розвитку основних прав і свобод, закони, які ухвалюють статути про автономію, які встановлюють порядок загальних виборів, а також закони, передбачені Конституцією1. Конституція Франції визначає предметом регулювання органічних законів порядок призначення до ради міністрів (ст. 13), порядок заміщення членів уряду, які мають парламентський мандат (ст. 23), повноваження палат парламенту (ст. 25), порядок голосування членами парламенту (ст. 27) та деякі інші питання2.

Органічні закони приймаються в іншому порядку, ніж звичайні закони. В Іспанії — це прийняття абсолютною більшістю в Конгресі в останньому голосуванні по проекту в цілому, у Франції — необхідність 15-денної паузи перед розглядом палатою після внесення, прийняття абсолютною більшістю Зборів у разі недосягнення згоди на прийняття закону між обома палатами, прийняття в однаковій редакції органічних законів, які стосуються Сенату, обнародування і вступ в силу після підтвердження їх відповідності Конституційною радою (ст. 46 Конституції Франції).

Положення ст. 92 Конституції України визначають межі та рамки законних дій органів державної влади. У випадку видання незаконного акта Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки Крим він може бути оскаржений до Конституційного Суду України (ст. 150 Конституції), а щодо нормативио-правових актів органів державної виконавчої влади (міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування — до судів загальної юрисдикції (ст. 124, 144 Конституції). Відповідні судові інстанції можуть визнати ці акти такими, що не відповідають Конституції та законам України.

Існує помилкове уявлення, що принцип верховенства права не сумісний з принципом верховенства закону, веде до руйнування законності. Однак це не так. Принцип верховенства права не означає відмови від виконання вимог закону. Посилання на право не може слугувати причиною відмови з боку судових органів, органів виконавчої влади застосовувати Конституцію чи той або інший закон, адже одночасно діє принцип верховенства Конституції та закону України.

1 Испания : Конституция и законодательные акты. - М., 1982,- С. 57-58.

2 Парламенты мира. - М, 1991. - С. 410-425.

146

10*

Навіть у разі, якщо закон недосконалий, це не може бути підставою для відмови від його виконання. Всі суперечки щодо неконституційності закону, його неправового характеру мають вирішуватись у встановленому порядку. Довільне тлумачення закону, його довільне застосування призводить до розмивання конституційних функцій органів державної влади, позбавляє Конституцію і виданий на її основі закон організуючого, регулюючого, обмежуючого, інтегруючого і стабілізуючого начала. Разом з тим це не означає, що принцип верховенства права не позначається на правозастосовчій практиці.

Регулятивне значення правових, моральних ідей та ідеї раціонального при застосуванні законодавства. Визнаючи недосконалість законодавства як форми права, його формалізований характер, вузькі рамки нормативності, наявність протиріч тощо, а також прагнучи посилити регулятивні властивості законодавства, наблизити його до вимог та реалій практики, надати йому здатність до легітимації «в дорозі», тобто в процесі застосування, законодавець цілком свідомо в окремих випадках надає право на вільний розсуд, забезпечуючи можливість правозастосовчим органам використовувати при вирішенні справ моральні та правові ідеї, ідею раціонального. У зв'язку з цим можливості законодавства трансформуватись відповідно до умов застосування та особливостей правових суб'єктів певною мірою збільшуються. Так, у ст. 372 Кримінально-процесуального кодексу України зазначається, що невідповідним тяжкості злочину та особі засудженого визнається таке призначене судом покарання, яке хоч і не виходить за межі, встановлені відповідною статтею кримінального закону, але є явно несправедливим як внаслідок м'якості, так і суворості покарання. Тим самим поняття справедливості використовується для визначення судом покарання.

Справедливість лежить в основі визначеного законодавством права рятівника на частку в належній рятівнику сумі за врятування судна або іншого майна, за відвернення або зменшення шкоди навколишньому природному середовищу (ст. 330 Кодексу торговельного мореплавства України). Справедливість і розумність є критерієм для арбітражного суду для збільшення компенсації витрат рятівникові (ст. 338 Кодексу торговельного мореплавства України).

Правова система і в деяких інших питаннях правосуддя та право-реалізації має дискреційний характер. За розсудом суду здійснюється певна кількість кримінально-процесуальиих (див. ст. 240, 273, 307 358, 438 Кримінально-процесуального кодексу України) та цивільно-процесуальних дій (див. ст. 184, 395 Цивільного процесуального кодексу України).

Правові та моральні ідеї, ідея раціонального лежать поза межами законодавства, їх використання обмежене вимогами законодавства, але цс не зменшує їх позитивної ролі у можливостях коригування законодавства відповідно до потреб практики.

Застосування загальних правових принципів полягає в нейтралізації спеціальних приписів законодавства за допомогою більш загаль-

них законодавчих положень. В українській судовій практиці тривалий час існував порядок, згідно з яким суди були зобов'язані виносити рішення тільки на основі конкретних приписів нормативно-правових актів. Це зумовлено домінуванням у всіх галузях законодавства принципу законності, як вимоги неухильно дотримуватись законодавства і застосовувати при вирішенні справ загальні принципи лише у разі, коли вони були конкретизовані у спеціальному законодавстві. Так, згідно зі ст. 58 Конституції СРСР 1977 р. і ст. 56 Конституції Української РСР 1978 р. громадяни мали право оскаржити у встановленому законом порядку дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян. Однак оскільки конкретні законодавчі акти протягом десяти років не були прийняті, то ці норми практично не застосовувались.

Ситуація почала змінюватися після прийняття нової Конституції України і надання ЇЇ нормам характеру прямої дії (ст. 8). Згідно з цим принципом суд не може відмовити у прийнятті та розгляді позову або заяви громадянина про захист права чи свободи на тій підставі, що відсутній конкретизуючий конституцію акт чи немає нормативно встановленого порядку їх вирішення.

Прослідкуємо це на прикладі відшкодування шкоди, заподіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади та їх посадових і службових осіб. Оскільки в ст. 56 Конституції закріплене право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, то ця норма, в силу прямої дії, має застосовуватись судом безпосередньо, без обов'язкової наявності конкретизуючих актів.

У п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від ЗО травня 1997 р. № 7 «Про посилення судового захисту прав та свобод людини і громадянина» зазначається, що суди «не вправі відмовити у судовому захисті прав та свобод людини і громадянина, у прийнятті скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб з підстав, не передбачених Конституцією чи законом»1.

Прикладом подібного розвитку права є швейцарська практика, у правовій системі якої існує правило, за яким суддя не може відмовитися від розгляду справи про захист права лише на тій підставі, що немає відповідного закону. Згідно з частинами II і III ст. 1 Швейцарського цивільного кодексу, якщо закон не містить відповідного припису, суддя повинен вирішити цю справу на основі звичаєвого права, а якщо і воно відсутнє, то за правилом, яке він як законодавець встановив би. При цьому суддя має слідувати вченню і традиції2.

С. Зі.

С 22.

Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України : У 2 т. - К., 1995. - Т. 1. -Цит. по: Шапп Я. Основы гражданского права Германии : Учебник. - М., 1996. -

148

149

На наш погляд, такий підхід дозволяє оперативно подолати недоліки законодавства, сприяє ефективній діяльності суду щодо захисту прав людини, належному функціонуванню правової системи.

Проблема застосування загальних принципів права полягає в тому, що їх застосування не повинно штучно обмежуватись чинним законодавством і перевага не повинна віддаватись спеціальному законодавству при застосуванні права, як це відбувається сьогодні. Так, норма Конституції про відшкодування моральної шкоди (ст. 56) не містить випадків обмеження такого відшкодування. В той самий час, у п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду від 31 березня 1995 р. № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (иемайнової) шкоди» Верховний Суд пояснив, іцо «спори про відшкодування заподіяної фізичній чи юридичній особі моральної (немайиової) шкоди розглядаються у випадках, коли право на її відшкодування передбачено спеціальним законодавством, зокрема: ст. 7 і 440і Цивільного кодексу України ..., ст. 49 Закону України "Про інформацію", ... та іншими»1. Ця постанова продовжувала діяти без будь-яких змін і після прийняття Конституції України, що є свідченням судово-правової політики у питанні тлумачення обсягу і меж можливого застосування судами правових принципів, у тому числі конституційних принципів.

Судова практика у разі необхідності усуває недоліки законодавства, його відставання від реалій життя, спираючись на норми закоиодав- / сгпва. На Заході така практика відома досить давно. Мова йде про ситуацію, коли закон в силу відставання від потреб практики не співпадає з принципами справедливого правосуддя і коли його застосування було б contra legem, тобто незаконним по суті в силу невідповідності іншим нормам законодавства2.

Р. Давід наводить приклад, коли німецька судова практика долала недоліки системи деліктної відповідальності. Після вступу в силу (1 січня 1990 р.) Цивільного уложения суди остерігались давати неадекватне тлумачення його норм. Проте вже до першої світової війни, посилаючись на вимогу § 826 Уложення рейсхгеріхт (вища судова інстанція) вніс ряд змін в систему деліктної відповідальності. Посилаючись на принцип «добрих звичаїв» (gute Sitten), рейсхгеріхт визнав за необхідне відшкодовувати не тільки реальний збиток, а й упущену вигоду, хоча § 823 Уложення виключає цю можливість. Суд заборонив особі вчиняти будь-які дії, які порушують інтереси іншої країни, і у випадках, коли закон зобов'язував лише відшкодувати шкоду. Така практика, зазначає Р. Давід, остаточно утвердилась після першої світової війни, коли суди обґрунтовували свої рішення § 242, який зобов'язував поважати «добрі звичаї»3.

Як і на Заході, в Україні коригування недоліків законодавства відбувається переважно за допомогою найвищої судової інстанції —

Верховного Суду України, хоча зрозуміло, що до цього призводить накопичення судової практики, тобто до такого засобу інколи вдаються й суди. Ця практика не минула навіть кримінальне право. Прикладом судового коригування недоліків кримінального законодавства в умовах значної інфляції в 1990-1996 pp. стало масове застосування ст. 44 Кримінального кодексу про призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом, по тих справах, відповідальність за які передбачалась у грошовому вимірі. Згідно з цією статтею вона могла застосовуватись судом, враховуючи виняткові обставини та особу винного, тобто була виключенням із правила, а не загальною нормою. Натомість вона стала загальною нормою, а виключенням стало застосування відповідних норм, які передбачали конкретні склади злочинів.

Наведемо інший приклад. Незважаючи на те, що злочини, передбачені частиною 2 ст. 80 Кримінального кодексу (порушення правил про валютні операції), відносяться до категорії тяжких, суди не вважали їх такими і у 1997 р. засудили до позбавлення волі, яка є альтернативним видом покарання за частиною 1 ст. 80, менше 1 відсотка з 2449 осіб, а за частиною 2 ст. 80, яка передбачає єдиний вид покарання — позбавлення волі строком від 5 до 10 років, всього 9 відсотків з 1142 осіб1.

Проявом принципу верховенства права і, водночас, розвитком права, здійснюваного в рамках законодавства, є застосування аналогії права та аналогії закону при виникненні прогалин у праві (правової неврегульованості суспільних відносин, які вимагають такого регулювання). Звичайно, основний засіб врегулювання прогалин — законотворча діяльність, в результаті якої приймається необхідна норма. Проте для оперативного подолання прогалин правового врегулювання відносин можливе застосування аналогії, яка дозволяє використати позитивні регулятивні властивості права, як регулятора, що має значні переваги над іншими засобами соціальної регуляції.

Потрібно зазначити, що правила застосування аналогії, яка на сьогодні дозволяється галузевим законодавством, не регламентовані належним чином. Спроба такої регламентації зроблена в проекті нового Цивільного кодексу України від 25 серпня 1996 p., підготовленому Міністерством юстиції України2. В ст. 8 проекту встановлено: якщо певні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства та договором, то їх регулювання здійснюється правовими нормами, які регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону). У разі неможливості використати аналогію закону для регулювання цивільних відносин вони регулюються відповідно до принципів цивільного законодавства, вимог справедливості, добросовісності та розумності (аналогія права).

Слід було б закріпити у законодавстві такі правила застосування аналогії: в галузях, де це прямо не заборонено; коли дійсно встановлена прогалина у законодавстві; норма, яка застосовується по аналогії,

1 Право України. - 1997. - № 7. - С. 53.

2 Шапп Я. Основы гражданского права Германии, - С. 23.

3 Давид Р. Основные правовые системы современности. - М, 1988. - С. 121.

1 Юридичний вісник України. - 1997. - № 15. - С. 2.

2 Див.: Українське право. - 1996. - № X

150

151

повинна мати істотну подібність, однорідність щодо відносин, які вона регламентуватиме; застосування аналогії не повинно суперечити принципам та нормам галузі законодавства, в якій вона застосовується; застосування норм за аналогією можливе у разі, якщо вони не є винятком із загальних правил.'

5. Принцип поділу влади як спосіб її обмеження

Принцип поділу влади як гарантія обмеженого правління. Конституція України встановлює принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6), перешкоджаючи тим самим необмеженій і некерованій концентрації влади, що є гарантією обмеженого правління, пов'язаного з контролем і рівновагою гілок влади. Конституція створює самостійні владні центри, які зменшують ризик монополізації чи зловживання владою з боку окремого державного органу, встановлення авторитарного правління. Настання таких наслідків можливе лише за умови узурпації влади з боку того чи іншого органу влади та скасування принципу поділу влади.

Поділ на законодавчу і виконавчу гілки влади в Україні і особливості такого поділу, відносини між Верховною Радою України і Президентом України, Президентом України і Кабінетом Міністрів України визначаються запровадженою в Україні змішаною формою правління, досить близькою до французької моделі, однак із суттєвими відмінностями.

Історичні умови вибору форми правління в України Слід зазначити, що з моменту отримання незалежності до грудня 1991 р. Україна мала риси парламентської республіки, після грудня 1991 p., з запровадженням поста Президента України, — парламентсько-прєзидентської, а після вересня 1993 р. до червня 1994 р., на основі Указу Президента від 27 вересня 1993 р. №383/93 «Про керівництво Кабінетом Міністрів України», яким Президент поклав на себе обов'язки по здійсненню безпосереднього керівництва Кабінетом Міністрів, була фактично президентською республікою2.

На момент розробки і прийняття Конституції в суспільстві і політичному середовищі поширилися настрої запровадження поста Президента з метою зміцнення влади, яка була дезорганізована після розпаду СРСР. Вважалось, що сильна президентура спроможна «прискорити темпи трансформації соціально-економічних відносин і створення дієвої системи державного механізму»3. В той самий час Верховна Рада втрачала позиції єдиного всевладного органу, оскільки не була консолідована в силу гострого політичного протистояння правих і лівих,

прихильників СРСР і прихильників незалежної України, «ринковиків» і захисників соціалістичних форм власності тощо. Крім того, відчувалась потреба в сильній фігурі представника нації на міжнародній арені. Ці мотиви були покладені в основу запровадження поста Президента в проекті нової Конституції України. Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 p., передбачала «створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і державною адміністрацією»1. Перший офіційний проект нової Конституції України, розроблений робочою групою Конституційної комісії (листопад 1991 p.), передбачав (як основний варіант), що Президент буде главою держави і главою виконавчої влади. Йому надавались повноваження по формуванню Кабінету Міністрів без впливу на цей процес парламенту. По суті, пропонувалась модель президентської республіки.

Вибори Президента України, які відбулися 1 грудня 1991 p., проведені згідно з Законом від 5 липня 1991 р. «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР»2, яким передбачалось, що Президент є найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади. Однак Президент України Л. Кравчук прийняв на себе обов'язки глави виконавчої влади лише у вересні 1993 р. Указом Президента України «Про керівництво Кабінетом Міністрів України» від 27 вересня 1993 р, № 383/93, в якому зазначалось, що з метою посилення керівництва всіма структурами державної виконавчої влади в центрі і на місцях, оперативного розв'язання завдань економічних реформ, утвердження ринкових відносин, досягнення стабільності в усіх сферах суспільного життя та відповідно до частини 1 ст. 114-1, п. 3-1 і 4 ст. 114-5, частини 1 ст. 117 Конституції України (1978 р.) Президент України здійснює безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів України3. Цей Указ було скасовано лише 23 червня 1994 р. Указом Президента України № 336/94.

Пост Президента як глави держави і глави виконавчої влади був передбачений і проектом Конституції в редакції від 1 липня 1992 р.< Але за проектом в редакції від 27 травня 1993 р. Президент визнананея лише главою держави (ст. 142 проекту). При цьому Кабінет Міністрів підпорядковувався Президенту, хоча водночас був відповідальний перед парламентом (ст. 155 проекту).

Конкретними мотивами, які спонукали до змішаної форми правління, після того, як ідея запровадження поста Президента завоювала необхідну кількість прихильників у парламенті, виявилися умови здійснення виконавчої влади в Україні після здобуття незалежності.

1 Ряд правил застосування аналогії розроблений В. В. Лазарєвим (див.: Лаза

рев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. - М, 1974. - С. 174-176).

2 Урядовий кур'єр. - 1993, - 28 вересня.

3 Кудряченко А. Конституціоналізація президентури в Україні // Конституційний

процес в Україні і політичні партії. - К., 1996. - С 12.

1 Див.: Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 74.

2 Закони України. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1996. -

Т. 2. - С 113.

3 Див.: Голос України. - 1993. - 28 вересня.

4 Див.; Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 161.

152

153

Не роздержавлень і структурно не перебудована економіка вимагала значних зусиль Уряду для управління нею. Тому у разі, якщо Президент очолив би Уряд безпосередньо, на нього ліг би досить важкий тягар управлінських обов'язків. Потрібно було враховувати при цьому необхідність поєднувати їх з виконанням обов'язків глави держави. Модель президентської республіки не могла бути реалізованою і в силу переважання у парламенті настроїв залишити за останнім вагомі важелі впливу на формування Уряду та контроль за ним. З іншого боку, модель змішаної форми правління дозволяла створити осередок влади, певною мірою альтернативний парламенту, до чого прагнули праві сили. Мотивом створення такого осередку стала потреба проведення економічних реформ, необхідність яких була усвідомлена значною частиною політичного істеблішменту.

За новою Конституцією Україна, на наш погляд, має риси парламентсько-президентської республіки з в цілому послідовним, наскільки це можливо при зазначеній формі правління, принципом поділу влади.

Статус Президента за новою Конституцією України. Центральне місце в системі органів державної влади посідає Президент України. Це пов'язано з тим, що Президент є главою держави, здійснює верховне представництво від її імені. Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України), здійснює керівництво зовнішньополітичною дія- / льиістю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України (ст. 106), Головою Ради національної безпеки і оборони (ст. 107).

Ф. Бурчак зауважує: «Перелік повноважень Президента як у сфері нормативного регулювання суспільних відносин, так і в сфері запровадження Конституції і законів України в життя, його вплив на діяльність уряду, здійснювану в державі кадрову політику ставить його у проміжне становище між всіма гілками влади. Якщо ж врахувати те, що він є главою держави і тільки він може уособлювати державу як всередині країни, так і за її межами, що він виступає як гарант додержання Конституції, прав та свобод людини і громадянина, то є всі підстави виділяти його в окрему гілку влади, яка має бути цементуючим началом в усьому державному механізмі»1. Проміжне місце Президента серед гілок влади і набір повноважень, які стосуються усіх гілок влади, справді, забезпечують йому статус гаранта державності, представника держави, вищої влади в державі. Однак було б неправомірно позначати президентську владу як окрему гілку влади. Унікальність його статусу якраз і полягає у тому, що Президент не лише бере участь у функціонуванні кожної з гілок влади (законодавчої, виконавчої і судової), а й користується широкими повноваженнями у відповідних сферах. Це спричиняє, як слушно зауважують автори монографії «Політична сис-

тема сучасної України», домінування президентських інституцій у владному механізмі України1.

Особливості відносин парламенту і Президента України. У

сфері законодавчої влади Президент України користується правом законодавчої ініціативи з правом визначення законопроектів як невідкладних, що зумовлює їх позачерговий розгляд (ст. 93 Конституції України).

Президент України за Конституцією України користується правом повернення прийнятого Верховною Радою закону для повторного розгляду його парламентом (ст. 94), правом розпуску парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (частина 2 ст. 90); Президент призначає позачергові вибори до Верховної Ради ( п. 7 частина 1 ст. 106), а також користується правом на звернення до Конституційного Суду з питань неконституційності законів та інших правових актів Верховної Ради.

У свою чергу, Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України, призначає вибори Президента, користується правом усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому ст. 111 Конституції України, здійснює ряд інших контрольних повноважень, передбачених Конституцією України.

Відносини Президента і виконавчої влади України. Що стосується відносин Президента з органами виконавчої влади, то слід зазначити, що виконавча влада в умовах змішаної форми правління має бі-цефальиий, тобто двоякий характер. Вона здійснюється як Президентом, так і Урядом.

Передбачені Конституцією України повноваження Президента у сфері виконавчої влади і його можливості впливу на виконавчу владу досить значні. Це стосується, насамперед, питань формування Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади. Президент призначає Прем'єр-міністра (за згодою Верховної Ради), припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку, призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106). Президенту належить право утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади, право скасовувати акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 ст. 106). Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України, у своїй діяльності керується актами Президента України.

За Конституцією (ст. 114) Прем'єр-міністр керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України. Але фактично Урядом керує Президент, який його формує, перед яким Уряд, мі-

1 Бурчак Ф. Г. Конституційний статус Президента України // Правова держава Щорічник наукових праць. - К., І997. - Вип. 8. - С. 28-29,

1 Див.: Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку. - К„ 1998. - С. 117,

154

155

ністри, міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні, керівників яких він призначає та звільняє, рішення якого Уряд зобов'язаний виконувати. Слід додати, що згідно з Указом Президента від 14 грудня 1996 р. № 1228/96 «Про склад Кабінету Міністрів України»1 Міністр оборони, Міністр внутрішніх справ, Міністр інформації та Міністр зовнішніх справ у питаннях, що належать до конституційних повноважень Президента України, підпорядковуються безпосередньо Президенту України.

На відміну від Французької Республіки, де Президент (ст. 21 Конституції) головує на засіданнях Ради Міністрів (Прем'єр-міністр може головувати на засіданнях у виняткових випадках за окремим дорученням Президента і за окремим порядком денним), а також підписує укази та декрети, обговорені на засіданнях Ради Міністрів (ст. 13), в Україні Президент лише в окремих випадках головує на засіданнях Кабінету Міністрів.

У сфері виконавчої влади Президент призначає за згодою Верховної Ради на посади керівників, членів ряду важливих державних установ (Ради Національного банку, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення).

В силу того, що відповідно до Конституції Верховна Рада України надає згоду на призначення Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85), затверджує програму його діяльності, може висловити йому недовіру, що тягне за собою його відставку (ст. 115), здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85), позиції Уряду у здійсненні політики у сфері виконавчої влади стають досить хиткими. Парламент при обговоренні Програми діяльності Уряду часто пропонує ті чи інші заходи до цієї програми, може відхилити або запропонувати Уряду її доопрацювати, на що Уряд практично завжди погоджується (з огляду на те, що у подальшому парламент має її схвалювати). Уряд повинен керуватись й рішеннями Президента України, що ставить його у складне становище. Неточне виконання вказівок Президента має наслідком відставку Уряду за рішенням Президента, а рішень Верховної Ради — резолюцію недовіри з її боку, що також зумовлює відставку Уряду.

Конституція містить ускладнений порядок прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (пропозиція про відповідальність Кабінету Міністрів має бути ініційована не менш як однією третиною народних депутатів, а питання про недовіру не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом чергової сесії та протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів), але, як свідчить практика, він не є серйозною перепоною для впливу Верховної Ради на Уряд. Цей вплив не має вирішального значення для Уряду, але він є достатнім для дестабілізації Уряду. В такій ситуації дієздатність Уряду повною мірою залежить від здатності Президента і Верховної Ради до співпраці, пошуку компромісів, що, в свою чергу,

1 Урядовий кур'єр. - 1996. - 21 грудня.

вирішальною мірою визначається наявністю або відсутністю у Верховній Раді пропрезидентської більшості.

За особливостями організації державної влади, які визначені у Конституції, від участі у формуванні Уряду усуваються не тільки парламент, а й політичні партії, які зможуть здобути більшість депутатських мандатів, але не будуть здатні через Уряд реалізувати в життя свою програму діяльності, тобто взяти на себе відповідальність за стан речей у державі та суспільстві.

Негативним фактором такої моделі, з врахуванням українського досвіду, є те, що з Президента знімається безпосередня політична відповідальність за наслідки діяльності Уряду України при надзвичайно великих можливостях Президента впливати на дії Уряду1. Це, логічно, не може не позначитись на ефективності рішень, які приймаються Президентом у сфері виконавчої влади. Всі прорахунки у політиці Кабінету Міністрів неминуче покладаються на Уряд. Збільшуються можливості впливу на Уряд не тільки самого Президента, а й його Адміністрації. Про це свідчить Указ Президента України «Питання взаємодії Адміністрації Президента і апарату Кабінету Міністрів України» від 7 лютого 1996 р.2 Ним, зокрема, встановлена вимога погодження діяльності структурних підрозділів апарату Кабінету Міністрів з. Адміністрацією Президента. Згідно з Указом Президента «Про Адміністрацію Президента України» від 14 грудня 1996 р. № 1220/963 до повноважень Адміністрації належить сприяння Президентові України у забезпеченні узгодженого функціонування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та інших питань, віднесених до повноважень Президента України. Акти керівництва Адміністрації Президента України у визначених Президентом України межах, та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Глава Адміністрації Президента України має право визначати, хто братиме участь у засіданнях Кабінету Міністрів та його Президії від Адміністрації Президента України.

Уряд за таких умов перестає бути власне Кабінетом Міністрів, який діє з повними виконавчими повноваженнями і під свою власну відповідальність, є монолітним, взаємозбалансованим самостійним виконавчим органом. Він позбавляється незаперечного адміністративного авторитету не лише щодо окремих і надзвичайно важливих міністерств та відомств, місцевих державних адміністрацій. Прем'єр-міністр перестає бути при цьому самостійною політичною фігурою і перетворюється на чиновника, який не має достатніх повноважень не лише щодо міністрів, а й щодо власного апарату. Такий статус Уряду і Прем'єр-

1 Див.: Про основні напрями діяльності органів державної виконавчої влади

України щодо реалізації підсумкових документів Всесвітньої зустрічі на найвищому

рівні в інтересах соціального розвитку: Указ Президента України від 26 березня 1996 р.

№ 217/96 // Урядовий кур'єр. - 1996. - 25 квітня.

2 Збірник указів Президента України. - К., 1996. - Вип. 4, ч. 2. - С 163- 164.

3 Урядовий кур'єр. - 1996. - 19 грудня.

156

157

міністра знижує ефективність виконавчої влади в цілому і призводить до частої зміни Уряду1. Як відомо, за період 1990-1998 pp. склад Уряду змінювався 8 разів.

У свою чергу, значні (не лише кадрові) повноваження Президента у сфері виконавчої влади перетворюють його на фактичного главу виконавчої влади, тобто особу, зацікавлену і активну в усьому, чим займається Уряд. В силу наявності додаткових повноважень глави держави (за допомогою права вето на закони, загрози розпуску парламенту тощо) Президент має можливості протистояти парламенту у його впливі на.політику Уряду, блокувати виконання Урядом законодавчих рішень, сприяти переходу Уряду у фактичну опозицію щодо парламенту у тих чи інших питаннях тощо2.

Таким чином, співробітництво різних гілок влади у 1992-1998 pp. вирішальною мірою залежало не від реальних конституційних механізмів, а від політичної волі. Але це не є підставою для того, щоб піддавати сумніву сам принцип поділу влади. Цей принцип може знаходити різноманітне втілення. Він передбачає не лише формальний поділ влади, а й функціональні межі влади і баланс між різними гілками влади. Тому робити висновок про кризу принципу поділу влади, як це намагаються робити деякі вчені й політики, некоректно3. Мова має йти, швидше, про недостатню ефективність механізмів стримувань і противаг, зумовлених формою правління, теоретичними постулатами та конкретними політичними умовами здійснення влади в Україні.

Особливості відносин Президента з судовою владою. У сфері судової влади Президент призначає третину складу Конституційного Суду України, утворює у визначеному законом порядку суди, здійснює перше призначення на посаду професійних суддів, призначає трьох членів Вищої ради юстиції (п. 22, 23, ст. 106, ст. 128, 131 Конституції). Водночас вирішення питань про відповідність Конституції актів Президента України належить до компетенції Конституційного Суду України. Конституційний Суд України відіграє важливу роль у здійсненні процедури усунення Президента в порядку імпічменту, перевіряє справу про імпічмент і надає висновок Верховній Раді України про додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент (ст. 11 Конституції).

В свою чергу, значний вплив на здійснення повноважень Президентом України має Верховний Суд України, який у разі неможливості виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я вносить відповідне подання до Верховної Ради України за її зверненням.

1 Про необхідність повноважного статусу Прем'єр-міністра див.: Паламарчук В.,

Селгванов А. Уряд, його функції, вага в державі, відповідальність // Голос України. -

1996. - 29 лютого.

2 Прикладом може слугувати ситуація навколо Постанови Верховної Ради Украї

ни «Про порядок висвітлення роботи дев'ятої сесії Верховної Ради України» від 3 лю

того 1998 р. № 47/98 (див.: Голос України. - 1998. - 4 лютого), виконання якої було

заблоковано Міністерством інформації України на підставі підзаконного акта Централь

ної виборчої комісії.

:і Див.: Перша сесія Верховної Ради України : Бюлетень. - 1998. - № 13. - С. 44.

Регламентарна влада Президента України. Президент володіє й регламентарною владою, тобто правом на видання власних нормативних актів. Його акти за своєю природою не є актами виконавчої влади; вони займають самостійне місце після Конституції та законів України. Ці акти, однак, є підзаконними актами, що випливає з прямого припису частини 3 ст. 106 Конституції України, згідно з якою Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, обов'язкові на території України. Конституція України не визначає вичерпно, які питання регулюються законом, а які — актами Президента. Вона містить лише перелік питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), хоча зрозуміло, що Верховна Рада може приймати закони й з інших питань своєї компетенції згідно з п. З ст. 85 Конституції. У зв'язку з цим між законами і актами Президента можлива конкуренція. Скажімо, у сфері національної безпеки Верховна Рада визначає основи національної безпеки (п. 17 частина 1 ст. 92 Конституції), а Президент має повноваження забезпечувати національну безпеку (п. 1 ст. 106 Конституції). У разі видання конкуруючих актів перевага належить закону як акту вищої юридичної сили, а розмежування сфери застосування законів і указів Президента має здійснюватись, насамперед, за сферою повноважень кожного з них.

Потрібно зазначити, що регламентарна влада Президента поширюється також на економічні відносини. Президент України, відповідно до п. 4 розділу XV, має право протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України. Такий указ вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання проекту Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань. Така регламентарна влада в сфері економічних відносин має тимчасовий і екстраординарний характер.

З регламентарною владою пов'язаний конфлікт у сфері законодавства між Президентом і Верховною Радою України. Це проявилось при виданні указів з економічних питань. Враховуючи потребу рішучих кроків у реформуванні економіки, значний політичний тиск з боку Міжнародного валютного фонду, Світового банку, Європейського Союзу тощо і неадекватні, на думку Президента, дії з боку Верховної Ради, Президент за період з 4 березня 1998 р. по 19 січня 1999 р. з посиланням на порядок, встановлений п. 4 розділу XV Конституції України, видав 67 указів з внесенням 69 відповідних законопроектів на розгляд до Верховної Ради України.

Видані Президентом укази стосувалися майже всіх основних аспектів економічної політики, а також інших сфер суспільного життя. З точки зору предмету цих указів, переважна їх частина стосувалась податкової політики та тісно пов'язаних з нею питань зовнішньоекономічної діяльності, ринку цінних паперів та деяких інших питань. Серед

158

159

цих указів зазначимо такі, як Указ № 167/98 від 04.03.98 «Про відповідальність за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами», який запровадив податкову заставу; Указ № 233/98 від 27.03.98 «Про додаткові заходи щодо компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень в установах Ощадного банку України і Укрдержстраху»; Указ № 736/98 від 04.07.98 «Про врегулювання деяких питань, пов'язаних з процесом управління об'єктами державної власності»; Указ № 763/98 від 10.07.98 «Про особливості приватизації лікеро-горілчаних підприємств»; Указ № 166/98 від 04.03.98 «Про виконання базової угоди від 2 квітня 1996 р. № 329 між виробничим об'єднанням "Південний машинобудівний завод" і компанією "Sea Launch"»; Указ № 734/98 від 04.07.98 «Про впорядкування сплати збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та раціональне використання коштів Пенсійного фонду України»; Указ № 669 /98 від 23.06.98 «Про встановлення нового розміру мінімальної заробітної плати».

Слід зазначити, що із усієї кількості прийнятих указів, у зазначений період набули чинності і діяли 29, не діяли — 31 (в тому числі відхилено Верховною Радою —11, скасовано іншими указами Президента — 2, вичерпали термін дії — 4, врегульовано прийнятими законами — 14). Щодо внесених законопроектів, то 9 з них прийнято в якості законів, 3 — в першому читанні, 3 — направлено на доопрацювання, 12 — відхилено, не розглядалося — 31.

Що стосується податкових указів, то при їх прийнятті Президентом порушені фундаментальні засади податкового законодавства. Ним не врахована, зокрема, ст. 1 Закону «Про систему оподаткування» та концептуальні положення про те, що встановлення і скасування податків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та до державних цільових фондів, а також пільг їх платникам здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами відповідно до цього Закону, інших законів України про оподаткування. Згідно з цією статтею ставки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), пільги щодо оподаткування мають встановлюватися лише законами про оподаткування, а зміни і доповнення до законів про оподаткування стосовно пільг, ставок податків і зборів (обов'язкових платежів), механізму їх сплати вносяться до них не пізніше ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку нового бюджетного року.

Аналіз указів свідчить про невідповідність їх основній умові, яка дає Президенту право їх видавати. Відповідно до п. 4 розділу XV Конституції України Президент має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, а питання, які вирішуються в указах, як правило, вже врегульовані відповідними законами.

Вступ в силу зазначених указів (у разі пропуску місячного терміну розгляду проекту закону, який вноситься до Верховної Ради України одночасно з виданням указу, чи невідхилення законопроекту) не

вирішує проблему їх застосування. Оскільки вони суперечать закону, то застосування їх унеможливлюється, адже органи державної влади і місцевого самоврядування зобов'язані діяти згідно з Конституцією і законами України. Згідно з частиною 3 ст. 106 Конституції Президент України зобов'язаний діяти на основі і на виконання Конституції та законів України, а його акти є підзаконними актами. Спроба надання верховенства указам Президента України за цих умов, нехай навіть і прийнятих в порядку п. 4 розділу XV, може призвести до глибоких протиріч у правозастосуванні, підірвати один з фундаментальних принципів правової держави — принцип верховенства закону. Ось чому (навіть за умови, що немає підстав для висновку про політичне зловживання правом Президента видавати укази з економічних питань) використання регламентарних повноважень не повинно суперечити Конституції і законам України, принципу поділу влади.

Особливості реалізації статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Реалізація закріпленого у ст. 103 Конституції України статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина потребує певного теоретичного осмислення, насамперед, щодо можливості безпосереднього використання цих положень. Виконання статусних повноважень Президентом має спиратись на конкретні повноваження, передбачені Конституцією України.

Прикладом протиріч, що виникають при застосуванні згаданих повноважень, є укази Президента щодо здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у Києві, Севастополі, Ялті та Одесі.

7 лютого 1998 р. Президентом України був виданий Указ (№ 92/98) «Про деякі питання здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі», яким встановлювалось, що до прийняття законів, що визначатимуть особливості здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, Київська і Севастопольська міські, районні в місті Києві державні адміністрації здійснюють повноваження, передбачені ст. 27-41, 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», положеннями про місцеві державні адміністрації, затвердженими Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. (№ 760.) Цей Указ не був опублікований, що суперечило ст. 57 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян (те, що цей Закон стосується прав і свобод громадян не викликає сумнівів), мають бути доведені до відома населения у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Зазначений Указ суперечив також частині 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх

160

11 -91308

161

посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За Конституцією України організація і діяльність органів виконавчої влади, засади місцевого самоврядування, статус столиці (и. 12, 15, 16 частини 1 ст. 92 Конституції України) визначаються виключно законом. Крім того, як вже зазначалось, Президент України, згідно з п. 4 розділу XV Конституції України, має право видавати укази лише з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції України. І, нарешті, покладення на главу Київської міської адміністрації функцій виконавчого органу міської ради і функцій міського голови суперечило засадам місцевого самоврядування, визначеним Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування.

ЗО січня 1998 р. був виданий Указ Президента України «Про забезпечення керованості місцевими органами влади у м. Ялті та нормалізації життєдіяльності міста»1. Цим Указом з посиланням на ст. 102 Конституції України був призначений виконуючий обов'язки міського голови, хоча згідно з частиною 2 ст. 141 Конституції України міський голова обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Аналогічна ситуація повторилась у м. Одесі на основі Указу від 26 травня 1998 р. «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян, а також керівництва процесами життєдіяльності міста Одеси»,

Правові колізії, пов'язані з порядком реалізації статусу Президента як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, спостерігались при численних поверненнях, законів Президентом України до парламенту без підписання. Так, повертаючи 8 серпня 1997 р. для повторного розгляду Верховною Радою України Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Президент зазначив, що не може, як глава держави і як гарант додержання Конституції, прав і свобод громадян миритись з порушеннями Регламенту при розгляді зауважень і пропозицій Президента до цього Закону (у тому числі неособистого голосування, переголосовування Закону кілька разів тощо). Аналогічне посилання на статус Президента як гаранта Конституції було зроблене і при наступному поверненні цього Закону, незважаючи на те, що 18 і 24 червня 1997 р. Верховна Рада подолала вето Президента на цей Закон. Така ситуація свідчить про те, що потребує тлумачення статус Президента як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Кої іституції України, прав і свобод людини і громадянина.

На нашу думку, реалізація цього статусу можлива через використання конкретних повноважень Президента, передбачених Конституцією, у тому числі ст. 85, 93, 106, 114 та ін. Аргументом на захист такої позиції є те, що Президент має діяти в межах Конституції і на її основі, тобто реалізація статусу Президента як гаранта Конституції теж має

спиратися на конкретні повноваження, передбачені Конституцією. Крім того, відносини Президента і Верховної Ради у питанні повернення закону до Верховної Ради (у порядку накладення вето) вже врегульовані ст. 94 Конституції, згідно з якою якщо Верховна Рада приймає під час повторного розгляду закон не менш як двома третинами голосів, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Якщо при повторному прийнятті закону були допущені порушення Регламенту, то це може бути підставою для передачі питання на розгляд Конституційного Суду (лише він може встановити у судовому порядку факт порушення процедури прийняття закону), а не для повернення закону до Верховної Ради, Це, по-суті, підтвердив сам Конституційний Суд, який у рішенні № 11-рп/98 у справі № 1-19 за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин 2 та 3 ст. 84 Конституції (порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) зазначив, що положення частини 3 ст. 84 Конституції України щодо здійснення народним депутатом України голосування на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування, тобто народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України.

Порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших правових актів Верховною Радою України є підставою для визнання їх неконституційними (частина 1 ст. 152 Конституції України). Разом з тим, у згаданому рішенні Конституційного Суду прямо не вказується на можливість повернення Президентом закону на підставі порушення процедури його прийняття.

На наш погляд, повернення Президентом закону, щодо якого вето Верховною Радою подолане, означатиме, що Президент змушений брати на себе слідчі функції щодо встановлення факту поіменної реєстрації депутатів України, участі їх у голосуванні, а також щодо встановлення факту перебування народних депутатів у Верховній Раді під час прийняття того чи іншого закону. Більше того, повернення закону без його підписання не вирішує проблему, оскільки, як показав досвід, сторони не можуть дійти згоди і вирішити спір щодо дотримання процедури прийняття закону. Тому оптимальним варіантом було б вирішення цього спору безпосередньо через Конституційний Суд України.

Судові інстанції багатьох країн з президентською формою правління теж були змушені розглядати подібні конфлікти. Досить показовим, хоча й суперечливим, є досвід США і Росії. У 1952 р. у США під час корейського конфлікту Трумен> посилаючись на повноваження голови виконавчої гілки влади і обов'язки головнокомандувача, розпорядився конфіскувати й експлуатувати більшість сталеливарних заводів, хоча на таке розпорядження президент США не мав жодних конкретних повноважень. Саме тому Верховний суд США вирішив, що право, яке домагався здійснити Трумен «є правом законотворчості, яким

1 Урядовий кур'єр. - 1998. - 28 травня.

162

її*

163

"Конституція наділяє лише Конгрес як у мирні, так і у скрутні часи" (Youngstown Steel, 343 US 579)»'. Задля справедливості слід зазначити, що Верховний суд США не завжди послідовно обстоював неможливість прямої реалізації повноважень президента як голови виконавчої влади2.

В Російській Федерації проблему дотримання процедури прийняття закону і відповідного реагування президента на її порушення Конституційний Суд пов'язав як з використанням загальних повноважень Президента, так і з розумінням терміну «повернення». Розглядаючи справу про тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції Російської Федерації, Конституційний Суд Російської Федерації у своєму рішенні від 22 квітня 1996 р. зазначив: «З Конституції Російської Федерації не випливає, що Президент Російської Федерації може повертати до палат Федеральних Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції Російської Федерації і передбачених нею умов і процедур, без розгляду, а у зв'язку з цим і без мотивів відхилення. У той самий час у випадку порушення встановленого Конституцією Російської Федерації порядку прийняття федерального закону (якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних зборів, а саме — прийняття закону) Президент Російської Федерації має право в силу частини 2 ст. 80 (за цією статтею Президент Російської Федерації забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. — А. 3.) і частини 1 ст. 107 Конституції Російської Федерації повернути його у відповідну палату, вказавши на конкретні порушення названих конституційних вимог. Такий закон не може вважатися «прийнятим федеральним законом» з точки зору частини 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації, оскільки встановлені Конституцією Російської Федерації вимоги до прийняття федерального закону і передбачені нею умови і процедури носять безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників законодавчого процесу.

Спори між суб'єктами законодавчого процесу у зв'язку з порядком прийняття федерального закону у випадку недосягиення згоди можуть бути передані заінтересованими сторонами Федеральних Зборів (відповідно до ст. 125 Конституції Російської Федерації і Федерального конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Федерації») на розгляд Конституційного Суду Російської Федерації»3. Цікаво, що при розгляді іншої справи Конституційний Суд Російської Федерації визнав, що Президент Російської Федерації може діяти лише тими методами і лише в межах тих повноважень, які закріплені в Конституції Російської Федерації4.

Вплив змішаної форми правління на реформування владних відносин. При запровадженні в Україні змішаної форми правління не було враховано те, що така форма правління не дає вагомої переваги ні парламенту, ні Президенту, що вона веде дс^ утворення нетривкої рівноваги між ними, за якої жодна із сторін не має вирішальних повноважень. В результаті такої рівноваги виявилося неможливим провести радикальні економічні чи політичні зміни за ініціативою лише однієї сторони без блокування їх іншою стороною. У разі прояву небажаної для парламенту ініціативи з боку Президента, парламент приймав закони, які формально відміняли дію указів Президента в силу їх вищої юридичної сили. Але (оскільки Президент не відміняв указів) вони продовжували діяти і виконуватись виконавчими структурами на місцях, що створювало хаос у нормозастосуванні та судовій практиці.

Верховна Рада могла чинити активний тиск на Уряд з тим, щоб перешкодити реалізації політики Уряду, узгодженої з Президентом. Особливо, враховуючи конституційне повноваження на визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5 частини 1 ст. 85 Конституції України). В свою чергу, Президент мав достатньо повноважень для блокування рішень Верховної Ради України через накладення вето на закони, прийняття указів з економічних питань, не врегульованих законом, а також через пасивну реалізацію законів. Перманентне використання цих важелів з обох сторін на фоні активного пропагандистського супроводу певним чином дискредитували органи державної влади та державний апарат. За визнанням Президента України Л. Кучми, між Президентом і парламентом точилася неприхована боротьба1, існувала конфронтація, яка «завдала великої шкоди державі і народу»2.

Таким чином, змішана форма правління в Україні, якщо її розглядати через призму швидкого і рішучого реформування суспільних відносин, не є надто ефективною в умовах, коли суспільство є політично неоднорідним і ця неоднорідність знаходить відображення у політичній надбудові. Але змішана форма правління, яка функціонує в Україні, дозволила на досить високому рівні здійснювати режим плюралістичної демократії, який характеризувався наявністю множинних центрів свободи вибору. Така свобода вибору існувала завдяки відносній рівновазі між владами і, насамперед, між законодавчою владою і владою Президента.

Слід зазначити, що не лише владні, а й суспільні відносини в період надзвичайно складного переустрою суспільства, який переживає Україна, ще далеко не стабілізувались, що вимагає від Конституції оперативного та адекватного реагування на потреби оптимального функціонування органів державної влади.

' Браун В. X. Порівняння законодавчого процесу України і США // Вісник програми сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 5.

2 Див.: Лафитасий В. К Основы конституционного строя США. - М., 1998. - С. 176.

3 Конституционный Суд Российской Федерации : Постановления. Определения

(1992 - 1996). - М., 1997, - С. 39-40.

4 Там само. - С. 64.

1 Див.: Кучма Л. Д. Жити за законами держави : Заключне слово Президента

України на засіданні Ради регіонів при Президентові України 10 березня 1998 p. //

Урядовий кур'єр. - 1998. - 14 березня.

2 Кучма Л. Д. Нам треба розраховувати на власні сили : Виступ Президента

України на засіданні Кабінету Міністрів України 9 квітня 1998 р. // Урядовий кур'єр. -

1998. - 11 квітня.

164

165

Стабільність Конституції: переваги і недоліки. Конституція містить ретельно відпрацьовані механізми узгодження протиріч і розбіжностей між окремими гілками влади, але не може дати відповіді на всі питання, які постають в процесі здійснення влади. Зміни у розстановці політичних сил, необхідність реалізації нових завдань держави, що виникають в процесі суспільно-політичної діяльності, зумовлюють відставання положень Конституції від нагальних проблем, які потрібно вирішувати в країні. Це відставання стає тим більшим, чим більш конкретизованими є конституційні норми.

Конституція України за рівнем конкретизації норм, врегууповання різноманітних процедур у порівнянні з конституціями інших країн може бути охарактеризована як помірна. В цілому вона містить ретельно узгоджений комплекс правил щодо збалансування різних гілок влади, досить повно визначає компетенцію Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади, судових інстанцій, місцевого самоврядування тощо.

Яким чином можливо компенсувати відставання положень Конституції від реальних потреб? Це може здійснюватись різними шляхами. На перший погляд, найбільш простим є шлях уточнення тексту Конституції, Але він досить складний в силу жорсткого характеру Конституції. Так, процедура внесення змін і доповнень до неї передбачає, що законопроект про внесення змін має бути поданий лише Президентом або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ст. 154); він має бути попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, а прийматись не раніше ніж на наступній черговій сесії не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 155). У разі відхилення законопроекту його повторне внесення можливе не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ст. 158).

Законопроект про внесення змін до Конституції не може розглядатися без висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам ст. 157 і 158 Конституції. Ще більш жорстким є порядок внесення змін до розділів І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», ХНІ «Внесення змін до Конституції України», який передбачає прийняття законопроекту не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і затверджується всеукраїнським референдумом, що призначається Президентом України (ст. 156). Такий жорсткий порядок уточнення положень Конституції частково виправдовує себе, оскільки ставить заслін поспішним і необгрунтованим змінам, забезпечує стабільність конституційного устрою держави, передбачуваність змін в структурі та повноваженнях органів державної влади. Але модель влади в країні, складні конституційно-правові відносини в ній розвиваються досить динамічно. Зважаючи на те, що Конституція України має високий рівень конкретизації, потреба певних змін і уточнень з часом стає актуальною.

З моменту прийняття Конституції 1996 р. до неї ще не було внесено жодних змін, хоча законопроектів про такі зміни внесено чимало.

Вони стосувались уточнення компетенції Конституційного Суду України, конституційного закріплення пенсійного віку, права власності, уточнення повноважень Рахункової палати тощо. Не всі пропозиції були обгрунтованими. Вирішення окремих проблем, яких торкаються ці проекти, цілком можливе іншим шляхом, у тому числі через поточну законотворчість. Адже на конституційному рівні мають регулюватись лише найважливіші питання, а надмірна конкретизація конституційних норм лише ускладнить регулювання суспільних відносин.

Проте компенсація відставання положень Конституції від вимог часу шляхом поточної законотворчості можлива лише за умови узгодженості позицій, з одного боку, Президента і Уряду, а з іншого — Верховної Ради України. В іншому випадку поточна законотворчість неминуче наштовхується на бар'єр у вигляді вето Президента, яке за умови нестійкої більшості у парламенті є практично нездоланним (про це яскраво свідчать події навколо Закону «Про Кабінет Міністрів України», який був прийнятий ще 10 липня 1997 p., але через відкла-дальне вето Президента до цього часу не введений в дію. Іншим прикладом є Закон «Про місцеві державні адміністрації», прийнятий З червня 1997 p., який повертався Президентом до парламенту 10 разів і у 1997-1998 pp. теж не був введений в дію.

Формою компенсації відставання положень Конституції може слугувати діяльність Конституційного Суду у формі тлумачення норм Конституції. Цілком очевидно, що саме формі тлумачення Конституції належить вагоме місце у забезпеченні стабільності Конституції. Проте Конституційний Суд може здійснювати цю функцію за умови стабільності конституційно-правового режиму в країні, дії усіх гілок влади в рамках Конституції, їх співробітництва, добросовісного дотримання усіма гілками влади правових форм здійснення їх повноважень. І, навпаки, в умовах активного протистояння між гілками влади, коли приймається велика кількість взаємовиключних рішень, він не може оперативно вирішувати протиріччя між гілками влади в силу складності та тривалості процедури розгляду подань.

Налагодження співробітництва між Президентом і Верховною Радою України. Налагодження ефективного співробітництва між Президентом України і Верховною Радою України може відбуватися різними напрямами. Однією з форм подолання протиріч між законодавчою владою і Президентом є узгодження законів за допомогою процедури застосування вето Президентом України і повторного їх розгляду Верховною Радою України. Але ця форма не стала ефективною в результаті порушень, що мали місце, відсутності цивілізованої і сталої практики процедури подолання вето на закони, їх схвалення та офіційного оприлюднення. У зв'язку з цим законодавча діяльність парламенту тринадцятого скликання виявилася частково блокованою.

За період роботи Верховної Ради України тринадцятого скликання було прийнято і направлено на підпис Президенту 501 закон (дані наводяться за станом на 14.04.98), Президентом було повернуто 109 (з урахуванням повторних редакцій законів, повернутих Президентом — 133) законів. У 24 випадках Верховною Радою була підтверджена по-

166

167

передня редакція (в тому числі шляхом подолання вето — 15), у 66 — прийнято з частковим врахуванням пропозицій, в 6 випадках — оформлено через зміни до закону чи враховано в нових законах, у 15 випадках — повторно не прийнято або знято з розгляду. Вето на окремі закони (як, скажімо, закон про адміністративно-територіальний устрій) не долалось, але простою більшістю голосів вони приймались в іншій редакції і знову відсилались Президенту. Частина законів з накладеним на них вето Президента тривалий час чекала своєї черги для розгляду Верховною Радою України. Таких законів одночасно збиралось до 20 і більше. На кінець каденції Верховної Ради України тринадцятого скликання 21 закон, повернутий Президентом, так і не було розглянуто Верховною Радою. Серед них закони про Кабінет Міністрів України, про адміністративно-територіальний устрій України, про оренду землі, про місцеві державні адміністрації, про Національну тєлекомпанію України і Національну радіокомпанію України тощо.

Існуюча форма правління в Україні не може бути надто легко змінена. У зв'язку з цим подальша оптимізація конституційного устрою України має досягатись іншими шляхами.

Найідеальніша умова досягнення оптимальної взаємодії гілок влади — політична однорідність виконавчої і законодавчої гілок влади. Це можливо лише шляхом досягнення політичної однорідності суспільства і тому, зрозуміло, може спрацювати лише за наявності відповідних умов. Більш реальним є досягнення оптимальної взаємодії гілок влади шляхом проведення цілеспрямованої політики на їх співробітництво, а не конфронтацію. Таке співробітництво випливає з природи принципу поділу влади. Ч. Вайз зазначає, що система поділу влади вимагає співпраці, оскільки жодна гілка державної влади не може досягти своєї мети без участі інших гілок. Це хоч й не покладе край дебатам та дискусіям, але створить умови для обговорення та прийняття рішень1. Таким чином, здійснення ефективної державної політики в інтересах народу неможливе без узгоджених дій всіх гілок влади, без формування відповідних правил їх взаємодії і співпраці.

1 Див.: Вайз Ч. Розбудова конституційної держави // Розподіл повноважень між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи (доповіді, презентації та дискусії). -К., 1995. - С 5.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 8 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Розділ II КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ В УКРАЇНІ