Розділ III ЗАКОНОДАВЧІ, ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕСУАЛЬНІ І ТЕХНІКО-ЮРИДИЧНІ ЗАСОБИ ОБМЕЖЕННЯ ВЛАДИ

1. Законодавчий суверенітет парламенту (реальність і перспективи)

Ідея парламентаризму і принцип поділу влади. Ідея парламен­таризму полягає в існуванні та функціонуванні парламенту як органу представницької демократії і одного з найбільш важливих державних інститутів. Сучасний парламент відображає такі елементи демократич­ного устрою, як участь народу у формуванні політичних владних ін­ститутів, політична відповідальність органів державної влади перед народом. Парламент визначає захищеність прав людини, політичний устрій суспільства.

Більшість держав сучасного світу сприймає парламентську діяль­ність через управління суспільством шляхом поділу влади. Такий під­хід притаманний більшості країн СНД, для яких протягом більш як 70 років Ради були основною формою державного правління. Новіт­ній український парламентаризм пройшов у своєму розпиткові кілька етапів.

Формування основ українського парламентаризму в 1990-1994 pp. Основи формування Парламентаризму в Україні закладені альтернативними виборами до Верховної Ради, які були проведені у 1990 р. на основі мажоритарної системи. І хоч депутатський fмандат мав імперативний характер, а депутати виконували свої обов'язки, як правило, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю, це було значним кроком вперед у порівнянні з попереднім періодом існу­вання вищого представницького органу Української РСР. Проте пар­ламент України дванадцятого скликання не став по-справжньому пра­цюючою корпорацією і з огляду на статус депутатів України. Лише частина депутатів Верховної Ради України дванадцятого скликання обрала депутатську діяльність як основну роботу; інша частина депута­тів працювала за сумісництвом. Звичайно, це не могло не позначитись на якості законотворчої роботи, оперативності розгляду законопроек­тів, проходженні їх у парламенті.

Український парламентаризм, насамперед, мав подолати важку спадщину суто формальної необмеженості повноважень і нарадио-святкового представництва вищого органу УРСР, яким з 1938 р. була Верховна Рада Української РСР.

Законом України від 14 лютого 1992 р. внесено зміни і доповнен­ня   до   етапі   97   Конституції   України,   за   якими   Верховна   Рада

168

169

«правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, що не входить згідно з Конституцією України до компетенції органів державної вико­навчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується виключно всеукраїнським референдумом»1. Тим самим на конституційному рівні був визнаний принцип поділу влади. Однак реальне втілення цей принцип знайшов значно пізніше, оскільки в самому парламенті зали­шались прихильники необмеженості його повноважень. Чітке визна­чення компетенції парламенту відповідно до його призначення вони розглядали як обмеження повноважень парламенту, зазіхання на осно­ви законодавчої влади. Можливий парламентський контроль за діями інших гілок влади не став достатньою компенсацією формальної не­обмеженості повноважень парламенту, якими він користувався раніше. Зважаючи на той факт, що Комуністична партія втратила реальну по­літичну владу, певні політичні сили вбачали у парламенті взірця 1990 р. спосіб утримати цю владу і таким чином зберегти соціально-економічний і політичний лад.

Крім того, реальне функціонування гілок влади не мало стійких традицій, а також правового, теоретичного і політичного обгрунтуван­ня. Воно вимагало наявності розвинутих законодавчих механізмів вза­ємодії окремих гілок влади, чіткого розподілу компетенції між ними. Принцип поділу влади вимагав і від парламенту, і від виконавчої вла­ди суворого дотримання закону, функціонування в межах повнова­жень, що не завжди було зручним. Для ретельної регламентації всіх аспектів поділу влади потрібен був час. Саме тому, незважаючи на за­провадження поста Президента України і проголошення принципу по­ділу влади, спостерігалась тенденція до поглинання виконавчої влади законодавчою, тобто відродження на найвищому рівні «Республіки Рад», фактична відмова від дотримання принципу поділу влади.

Непоодинокими були випадки перевищення парламентом своїх повноважень. Велика частка постанов, прийнятих Верховною Радою України дванадцятого скликання (у 1990-1994 pp. прийнято 1134 постанови), стосувалась питань, які мали вирішуватись виконавчою владою. На противагу світовому досвіду, власному досвіду, який довів, що управлінська діяльність вимагає спеціалізації, поглиблених знань, професійності, Верховна Рада України продовжувала приймати рішен­ня з різних аспектів управлінської діяльності.

Окреслити межі законодавчої і виконавчої влади складно, але за­гальний підхід, згідно з яким законодавча влада вирішує питання шля­хом прийняття закону, а виконавча влада реалізує його, має дотриму­ватись. Це не виключає прийняття нормативних рішень виконавчою владою, але такі рішення повинні грунтуватись на законі.

Має також виконуватись принцип істотності — всі найважливіші питання предмета правового регулювання повинні визначатись зако­ном. Особливе значення це має для регулювання прав і свобод грома­дян. Разом з тим, законодавча влада не має нічого спільного з втру­чанням у справи конкретних осіб.

1 Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 20. - Ст. 271.

В умовах кардинальних зрушень у суспільному житті України (здебільшого у політичній сфері) і ще більших соціальних очікувань законодавча діяльність мала стати фактором, від якого значною мірою залежало, чи піде Україна шляхом демократії, побудови ринкової еко­номіки, чи і надалі буде підтримуватися аморфний стам невизначеності та хитань.

Аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України дванадця­того скликання свідчить про те, що вищим законодавчим органом України протягом чотирьох років остаточний вибір не було зроблено. Його діяльність мала суперечливий характер. У державотворчій та по­літичній сферах були напрацьовані закони, які заклали основу для формування і діяльності державно-правових інститутів, реалізації прав і свобод громадян, забезпечення державної безпеки і оборони держави, функціонування інститутів громадянського суспільства і регулювали діяльність основних державно-правових інститутів. У той самий час Верховна Рада виявилася неспроможною завершити процес створення нової Конституції України, що стримувало можливості розбудови дер­жавності, здійснення комплексної реформи влади, визначення орієнти­рів законотворчої діяльності. Враховуючи конкретно-історичну ситуа­цію, в якій проходила діяльність Верховної Ради України, зрозуміло, що запровадити комплексне планування законотворчих робіт було над­звичайно важко. Багато часу було витрачено на безплідні дискусії че­рез політичне протистояння.

Однією з ключових проблем була необхідність розробки власної правової доктрини, яка мала грунтуватись на оновленому розумінні права, переосмисленні ролі закону в системі законодавства. Це зумов­лювалось тим, що правова доктрина безпосереднім чином впливає на оновлення правової системи шляхом пошуку нових ідей, вдосконален­ня категорійного та понятійного апаратів юридичної науки і правоза-стосування. Необхідно було широко залучати правознавців до вдоско­налення законодавчого процесу, розробки конкретних законопроектів. Українська наука мала значний потенціал, який, на жаль, використову­вався недостатньо.

Тривалий час після здобуття незалежності на території України на основі Закону України «Про правонаступництво України» від 12 верес­ня 1991 р.1 діяло законодавство Союзу РСР (щоправда, лише в части­ні, що не суперечила законам України)2.

Перспектива планомірного формування правової системи України, на жаль, відсувалась на невизначений період оскільки нова Конститу­ція України не була прийнята.

У сфері економіки прийнято значну кількість законів, більшість з яких були ринковими. Але відсутність єдиної системи, ефективних ме-

1              Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 46. - Ст. 617.

2              Навіть після багатьох років активної законодавчої діяльності чимало відносин

залишилося неврегульованими   і щодо них гіпотетично може бути застосоване законо­

давство СРСР. Доцільно було б прийняти рішення про остаточне скасування дії зако­

нодавства СРСР на території України у зв'язку з тим, що воно застаріло і не відповідає

сучасним реаліям.

170

171

ханізмів впровадження, внутрішня їх суперечливість заблокували рин­кові реформи. А найважливішим було те, що Верховна Рада не визначи­лася щодо засад соціально-економічного ладу. Це стримувало розвиток суспільства, сприяло подальшій дезінтеграції економіки, ерозії законності та правопорядку, розвитку негативних тенденцій у суспільстві.

Верховна Рада не подолала жорстку стихію некерованих ринкових відносин, не змогла підвести законодавчий фундамент для впорядку­вання економічних відносин і створити законодавчі механізми регулю­вання, що зумовило криміналізацію економіки.

Певний час правотворчість не мала системного характеру. Потріб­на була узгоджена програма кодифікації багатьох галузей законодавст­ва (у тому числі програма підготовки нових чи перегляду майже всіх кодексів України: цивільного, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, трудового, криміиально-виправного, адміністративного та ін.). В основу цієї роботи мав бути закладений ряд нових принци­пів, зокрема необхідність поділу права на приватне та публічне. Як відомо, такий поділ був ліквідований в перші роки Радянської влади за ініціативою В. І. Леніна. Це не могло не вплинути на обсяг прав гро­мадян, оскільки перетворення приватного права в публічно-правове значно посилило позиції держави, створило можливості для втручання в приватні справи особи. Якщо управлінські відносини, і відповідно, публічне право могли зазнавати впливу політики, то відносини між приватними особами, громадянами, мають бути стабільними, регулюва­тись на основі моралі та справедливості. Такий підхід знаходив все більше прихильників серед юристів-правознавців України, безпосеред­ніх розробників кодексів цивільно-правового напряму1.

Інший принцип, за яким мала проводитись кодифікація, — послі­довна і повна демократизація суспільних відносин. З кодексів та інших кодифікаційних актів потрібно було виключити ті негативні та анти­демократичні нашарування, що сформувались у попередні часи: необ­грунтовані заборони, застарілі юридичні норми, громіздкі правові ме­ханізми реалізації (здійснення) прав громадян і організацій. Це також створювало умови для забезпечення рівноправності учасників цивіль­но-правових правовідносин на основі зміни їх правового статусу. Разом з тим не була врахована можливість досягнення ефективності законо­давства шляхом підвищення рівня техніко-юридичної досконалості за­конодавства. З цією метою потрібно було знизити рівень деталізації юридичного опосередкування суспільних відносин шляхом переходу до послідовного використання загальнодозволеного методу правового ре­гулювання і рекомендаційних, альтернативних та стимулюючих норм, які відкривали б можливість активної поведінки суб'єктів права (в ме­жах, визначених законодавцем) і спрямовували їх діяльність в напрямі, вигідному державі та суспільству.

Творча переробка проектів законів і чинних законів, сприйняття і генералізація в кодексах норм, що витримали випробування часом

(у тому числі актів незаконного характеру), дозволили б досягти ста­більності та повноти кодексів. Останнє означало можливість надання більшого значення кодексам як актам прямої дії. За кодексами мала бути збережена організуюча, основна роль у тій чи іншій галузі зако­нодавства з метою збереження правового поля, ієрархічних зв'язків між окремими актами. Така небезпека існувала в цивільному, трудово­му законодавстві, законодавстві про судочинство та ін. Натомість пар­ламент сприяв підвищенню рівня нормативної «закріпаченості» сус­пільних відносин, а численними і суперечливими змінами до ключових законодавчих актів вніс хаос і плутанину у законодавство.

Парламент через надмірну політизованість і відсутність сформо­ваної більшості був неспроможний діяти планово і виробити довготри­валу стратегію законотворчості, визначитись з основними напрямами розвитку законодавства.

Законодавча діяльність парламенту не була повною мірою обме­жена правом, що формується в надрах громадянського суспільства і зумовлюється інтересами і потребами громадян, які надають законо­давчій владі легітимного характеру. Адже законодавча влада не може протиставлятися нормам суспільної моралі, руйнувати традиції та зви­чаї народу. Іншими словами, легітимність приписів законів, що прийма­лись парламентом, була недостатньо високою. Чимало законів прийма­лось під сильним громадським тиском, під тиском демонстрацій і пікетувань. Сила громадської думки час від часу була настільки вели­кою, що парламент змушений був зважати на неї.

Законодавча влада не завжди дотримувалась норм закону і тим самим порушувала принципи парламентаризму, правової держави, оскільки норми закону мають бути обов'язковими для всіх, в тому чи­слі  для парламенту, і їх зміна має відбуватись у відповідних формах.

Закони, що стосуються парламенту, депутатів, мають грунтуватись на глибоких етичних засадах. Вони не можуть прийматись «під самих себе». З іншого боку, закони, які зобов'язують, мають зобов'язувати всіх однаковою мірою. Всі мають бути рівними перед законом. Вико­нувати вимоги закону, який приймає парламент, мають насамперед ті, хто його приймає. Цей категоричний імператив є підвалиною правової держави. Недопустимо, щоб закони писалися лише для простих людей, щоб існував подвійний стандарт, низка винятків, які не мають мораль­них виправдань.

Парламент мав діяти в межах повноважень, не приймати закони, що суперечать один одному, дотримуватися норм прийнятих законів. Це можливо за умови не тільки і не стільки добровільного дотримання парламентом цих умов, що теж дуже важливо, а й за наявності інсти­туцій, які слідкували б за таким дотриманням.

За період діяльності Верховної Ради України дванадцятого скли­кання Конституційний Суд України не був сформований1, а тому ефек-

1 Принципи кодифікації законодавства України // Друга Всеукраїнська науково-практична конференція (Харків, 22 - 23 грудня 1993 p.). - X., 1993. -  С. 28.

1 Закон України «Про Конституційний Суд України» був прийнятий 3 червня 1992 p., але свою діяльність суд розпочав лише 17 квітня 1997 р. на основі нового За-

172

173

тивних стримуючих факторів щодо дій парламенту було явно недо­статньо. Тому Верховна Рада неодноразово нехтувала власними рі­шеннями. Таким прикладом може бути Постанова Верховної Ради України від 17 жовтня 1990 р. «Про розгляд вимог студентів, які про­водять голодування в м. Києві з 2 жовтня 1990 р.»1. Зазначеною Постановою передбачалось прийняття законів про вибори на багатопар-тійній основі, про проведення референдуму з питань довіри Верховній Раді (і за його результатами вирішити питання про нові вибори до кінця 1990 р.) та з ряду інших питань. Але, незважаючи на спробу проконтро­лювати виконання цієї постанови2, не всі ЇЇ пункти були виконані.

Один з ключових принципів законодавчої діяльності — про безумовну відповідність поточного законодавства Конституції України — також неодноразово порушувався Верховною Радою України. Най­більш яскравий приклад — прийняття Закону України «Про представ­ника Президента України» від 5 березня 1992 р.3, який повністю супе­речив чинній Конституції України, існуючій державно-територіальній організації влади в Україні. Те саме сталося і з Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» від 3 лютого 1994 р.\ який за змістом не відповідав главам XIV і XV Конституції України. Це можна виправдати міркуваннями політичної доцільності, небажанням частини депутатів враховувати життєві реалії чи проявити готовність до реформи політичної системи. Але факт залишається фак­том: суспільна психологія збагачувалась досвідом негативного, нешаноб­ливого ставлення до конституції. Цей досвід частково був перенесений, «за традицією», на нову Конституцію.

Суто українське національне забарвлення отримало делегування парламентом повноважень Кабінету Міністрів України (в частині здій­снення законодавчого регулювання відносин власності, підприємниць­кої діяльності, соціального і культурного розвитку, митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, дер­жавної політики оплати праці і ціноутворення)5. Згідно зі статтею 97 і Конституції України (1978 р.) декрети з делегованих повноважень ма­ли силу закону і могли зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення. Декрет після його підписання Прем'єр-міністром України передавався до Верховної Ради України і набував чинності через десять днів з моменту його опублікування (якщо інше не передбачалось самим декретом), але не раніше дня його опублікування.

кону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. (див.: Вісник Конституційного Суду України. - 1997. - № 1).

1              Відомості Верховної Ради Української РСР.- 1990. - № 45. - Ст. 604.

2              Див.: Постанову Президії Верховної Ради Української РСР «Про стан виконання

Постанови Верховної Ради Української РСР від 17 жовтня 1990 року в питанні вимог

студентів, які голодували з 2 жовтня 1990 року» від 24 квітня 1991 р. (Відомості Вер­

ховної Ради Української РСР,  - 1991.- № 26. - Ст. 304).

3              Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 23. - Ст. 335.

4              Голос України. - 1994. - 16 лютого.

5              Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 2. - Ст. 6; № 9. - Ст. 60.

Протягом строку делегування повноважень (шість місяців) Кабі­нетом Міністрів було прийнято 83 декрети, якими змінено чи зупинено дію десятків законів України. Це ледве не призвело до повного хаосу в системі законодавства України, оскільки особи, які мали застосовувати закони, були дезорієнтовані відносно того, яка частина закону і які закони діють. Декрети фактично стали виконувати функцію законів. Слід зазначити, що декретування було запроваджено спочатку не Кон­ституцією, а Законом України (від 18 листопада 1992 р.) «Про тимча­сове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 74 статті 1145 Конституції України». Але оскільки у Законі не передбачався порядок його введення в дію, 21 листопада 1992 р. був прийнятий Закон України «Про порядок за­стосування Закону України "Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Консти­туції України, і повноважень Президента України, передбачених пунк­том 74 статті 1145 Конституції України"»1. Лише 19 грудня 1992 р. бу­ло прийнято Закон України «Про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97 і та внесення змін і доповнень до статей 106, 114s і 120 Конституції України»2 та Закон «Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Консти­туції України, і повноважень Президента України, передбачених пунк­том 7і статі І145 Конституції України"»3.

С. Шевчук справедливо зауважує, що в країнах розвинутої демо­кратії немає чіткого стандарту поділу влади, що роль виконавчої влади не зводиться до ролі простого виконавця законів, що виконавча влада і президентська влада має власну волю4. Однак, на нашу думку, потре­бує уточнення висновок про те, що із «визнання за виконавчою і пре­зидентською владою певної самостійності випливає визнання за ними права на видання нормативно-правових актів, які є підзаконними по формі (укази, декрети, постанови), а за змістом встановлюють права та обов'язки приватних осіб (громадян), що впритул підводить до питан­ня про можливість і законність делегування законодавчих повноважень президентській і виконавчій гілкам влади ("виділено мною. — А. З.)*5.

По-перше, законність делегування визначається не абстрактною можливістю делегування, а наявністю конституційних підстав для де­легування повноважень. Відсутність таких підстав унеможливлює будь-яке визнання законності такого делегування. По-друге, принцип здійснення виконавчої влади на основі і на виконання Конституції і законів України свідчить про безумовну підзаконність актів виконавчої

1              Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 2. - Ст. 6.

2              Там само. - 1993. - № 9. - Ст. 60.

3              Там само. - Ст, 61.

4              Шевчук С. В. Делегування державних повноважень : Автореф. дис. ... канд. юр.

наук. - X.» 1997. - С. 14.

3 Там само.

174

175

влади як за формою, так і за змістом. Вони не можуть суперечити за­конам і жодної самостійності в цій частині не мають. Наявність влас­них повноважень і відповідна самостійність.в цій частині виконавчої і президентської гілок влади не має жодного відношення до делегування повноважень і тому не може розглядатися як аргумент на користь де­легування. Крім того, дія виконавчої влади на основі і на виконання Конституції і законів не принижує виконавчу владу, «не означає меха­нічне виконання волі парламенту», а є свідченням цивілізованих від­носин і раціонального поділу праці між представницьким органом на­роду (парламентом), який є суб'єктом законотворчості, та виконавчою владою, яка в процесі своєї діяльності реалізує закони. Сказане свід­чить не про наше негативне ставлення до делегування взагалі, а про те, що делегування, якщо воно й застосовується в практиці держави, має фрагментарний, винятковий характер і грунтується на необхідності раціонального і виваженого регулювання.

Голова Верховної Ради України дванадцятого скликання І. Плющ, аналізуючи недоліки парламентської роботи, зазначив: «Головне — по­ширена в суспільстві — і це відголосок і давніх часів, і надбання нових — неповага до закону, бажання його обійти. З'явилась останнім часом негативна тенденція, коли окремі безвідповідальні політикани оголо­шували закони ще до того, як під ними висохли чорнила, недоскона­лими, а то й шкідливими. Причому за такими оцінками нерідко про­глядалися корисливі інтереси цих критиків. По-друге, більшість законів і нормативних актів, які приймала Верховна Рада України, іні­ціювалася органами виконавчої влади або розроблялася за їх безпосе­редньою згодою. Але, на жаль, цим же органам не вдалося більш ши­роко впровадити їх в життя. Причини тут різні. Якщо при високому рівні суспільної свідомості закони виконуються населенням саме через цю свідомість, виконуються добровільно, то у перехідний період, коли руйнуються старі і формуються нові відносини, організуюча роль ви­конавчої влади набирає особливого значення»1. Робота Верховної Ради дванадцятого скликання була оцінена і керівництвом Верховної Ради тринадцятого скликання. її Голова О. Мороз зазначив, що Верховна Рада попереднього скликання, започаткувавши процес законодавчого забезпечення розвитку України як пової суверенної держави, в силу і об'єктивних, і суб'єктивних причин не могла налагодити стрункого законотворення2.

Верховній Раді України дванадцятого скликання притаманна іи-ституційиа та організаційна недосконалість. За умови переходу Верхов­ної Ради на режим постійно діючого органу вона не перетворилася відразу на єдиний, по суті, законодавчий орган, оскільки продовжувала діяти Президія Верховної Ради України, як орган, що «забезпечує ор­ганізацію роботи Верховної Ради України і здійснює інші повноважен-

1              Виступ Голови Верховної Ради України І. С Плюща на заключному пленарному

засіданні дев'ятої сесії парламенту // Голос України. - 1994. - 27 квітня.

2              Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної Ради

України // Голос України. - 1995. - 8 квітня.

ня в межах, передбачених Конституцією і законами України». Одним з важливих її повноважень було видання у міжсесійний період указів, якими вносились зміни і доповнення в чинні законодавчі акти (п. З ст. 106 Конституції). І хоча Президія зобов'язана була подавати їх на за­твердження чергової сесії, це був формальний момент, оскільки укази набирали чинності відразу після прийняття, а їх відміна була зумовле­на необхідністю врегулювання реально існуючих на їх основі правовід­носин. Крім цього, Президія координувала діяльність постійних комі­сій, здійснювала контроль за дотриманням Конституції, могла оголосити надзвичайний стан тощо. Не торкаючись політичної оцінки прийнятих нею рішень1, хочемо лише зазначити, що багато в чому Президія підміняла парламент, який лише вчився працювати повно­цінно на постійній основі. Усвідомлення цього привело до зміни Конституції. 14 лютого 1992 р. Президія втратила одне із своїх голов­них повноважень — видання указів, хоча тривалий час продовжувала бути важливим органом Верховної Ради, впливаючи на процес прий­няття її рішень.

Чимало функцій Верховної Ради України не виконувались на на­лежному рівні. Лише налагоджувалась реалізація установчої функції, започатковувалась фінансово-бюджетна функція у тому вигляді, в якому вона властива парламентам світу, включаючи відпрацювання належним чином процесу складання і затвердження бюджету та конт­ролю за його виконанням. Певні недоліки були характерні для парла­ментського контролю в цілому. Парламент дещо захопився законо­творчістю, не приділяв необхідної уваги контролю за реалізацією напрацьованого законодавчого масиву.

Разом з тим парламент дванадцятого скликання виконав свою іс­торичну місію: проголосив незалежність України, заклав основи сучас­ного українського парламентаризму, активно розпочав побудову націо­нальної правової системи (що стосується останнього у «фізичному» вимірі, то слід зазначити, що було прийнято 402 закони, 1108 постанов з усього спектра державного і суспільного життя)2.

Поглиблення соціально-економічної кризи, поляризація політич­них сил та протистояння між гілками влади на цьому фоні призвели до парламентсько-президентської кризи всередині 1993 p., яку парла­мент спробував подолати оголошенням всеукраїнського референдуму щодо довір'я (недовір'я) Президенту та Верховній Раді України3. Про­те 24 вересня 1993 р. було прийнято узгоджене з Президентом України рішення   про   проведення   дострокових   виборів   до   Верховної   Ради

1              Варто зазначити, що саме Президія Верховної Ради України прийняла в серпні-

вересні 1991 р. надзвичайно важливі рішення про тимчасове зупинення діяльності Ко­

муністичної партії та згодом - про її заборону, про власність  Комуністичної партії

України та власність КПРС на території України, про прапор України тощо (див.: Ві­

домості Верховної Ради України. - 1991. - № 40. - Ст. 530, 532; № 44. - Ст. 595; № 47.

- Ст. 655).

2              Голос України. - 1994. - 27 квітня.

3              Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 29. - Ст. 314.

176

12- 91308

177

України і Президента України1. Вибори до Верховної Ради мали бути проведені на основі Закону України «Про назву, структуру і кількіс­ний склад нового парламенту України» від 7 жовтня 1993 року2, який передбачав зменшення терміну повноважень Верховної Ради з п'яти до чотирьох років та роботу на постійній основі.

Український парламентаризм у 1994-1998 pp. Парламент три­надцятого скликання обирався як професійний, але повністю профе­сійним не став, оскільки чимало народних депутатів, посилаючись на положення чинної Конституції (1978 p.), яка в ст. 93 визначала здійс­нення депутатських повноважень, як правило, на основі поєднання з виробничою і службовою діяльністю, відмовились перейти на постійну роботу до Верховної Ради України.

Враховуючи положення Конституції, «боротьба» з порушниками вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами ді­яльності велась дуже кволо. І лише після прийняття нової Конституції України та внесення відповідних змін до цивільно-процесуального за­конодавства (згідно з цими змінами Голова Верховної Ради України отримав право заявляти позови до суду про припинення повноважень народних депутатів) справа зрушила з місця, хоча парламент тринад­цятого скликання виявився неспроможним стати в цьому відношенні «однорідним». На кінець повноважень Верховної Ради України тринад­цятого скликання (на 5 травня 1998 р.) 17 народних депутатів взагалі не оформили свої трудові відносини з Верховною Радою, а ще 27 пе­ребували на двох посадах.

Парламент взірця 1994 р. дещо втратив у освітньому рівні (в пар­ламенті дванадцятого скликання було 162 особи з ступенями докторів і кандидатів наук, а з вченими званнями — 81 народний депутат; у пар­ламенті тринадцятого скликання — відповідно 104 і 673), але значно додав у плані політичного представництва (якщо в першому були пре­дставники п'яти політичних партій, то в другому — 20), а також пред­ставництва національних меншин, кількість яких збільшилась майже на сорок відсотків4. Збільшився прошарок економістів (44 особи), юрис­тів (32), викладачів (65 осіб)5.

Робота Верховної Ради тринадцятого скликання розпочалася на тлі повзучої кризи державної влади, нестабільності роботи державних органів та урядової кризи, перегляду повноважень та внутрішньої ор­ганізації місцевих органів державної влади6. Відсутність нової Консти­туції України призвела до спроб активного перерозподілу владних по­вноважень між Президентом і парламентом, що завершився ухваленням Конституційного Договору між Верховною Радою і Пре­зидентом України.

1              Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 40. - Ст. 388.

2              Там само. - № 42. - Ст. 395.

3              Верховна Рада України : Інформ. довідник. - К., 1998, - С. 21.

4              Там само.

5              Див.: Голос України. - 1994. - 10 листопада.

6              Звернення Президента України Леоніда Кучми до Верховної Ради України //

Голос України. - 1995. - 6 квітня.

Верховна Рада основну увагу зосередила на організаційному вдос-коналенпі діяльності парламенту та законодавчій діяльності. Визнано, що політичне структурування Верховної Ради ускладнюється через недосконалість існуючого Закону про вибори. Прийнятий 18 листопада 1993 р. Закон України «Про вибори народних депутатів України»1, заснований на мажоритарній системі виборів, не сприяв якісному онов­ленню складу парламенту і розвитку багатопартійності, а у зв'язку з цим і становленню парламентаризму в Україні.

Верховна Рада України у 1994-1998 pp. поступово реформува­лась. Цей процес послідовно відбувався на основі Конституції 1978 p., Конституційного Договору 1995 p., а з 28 червня 1996 р. — на основі нової Конституції України. Вдосконалювалась структура її комісій і фракцій, парламент в цілому і комісії позбавлялись невластивих функ­цій. Разом з тим слід зазначити, що вдосконалення діяльності парла­менту відбувалось на тлі серйозного спротиву. Залишалась досить пов­новажним органом Верховної Ради, органом, що «забезпечує організацію роботи Верховної Ради України і здійснює інші повнова­ження в межах, передбачених Конституцією України та законами України», Президія Верховної Ради України. Підкреслимо, що вже в 1995 p., коли Президія залишалась лише органом, основною функцією якого була організація законодавчого процесу, досить серйозно розгля­далось питання про посилення її ролі, розширення її прав і можливос­тей у вирішенні поточних проблем, в тому числі прийнятті норматив­них актів, тлумаченні законів тощо2.

Незначною була роль депутатських фракцій у роботі парламенту. Слід мати на увазі, що вони формувались як на партійній, так і на по­запартійній основі, що не дозволяло досягти серед фракцій згоди щодо зміцнення їх статусу. Оскільки основним органом, який за Конституці­єю 1978 р. забезпечував організацію роботи Верховної Ради, була її Президія, фракції діяли, найперше, через неї. Саме тому не набула сер­йозного розвитку робота Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій), яка за статусом була дорадчим органом, не приймала рі­шень, обов'язкових до виконання, і не збиралась регулярно. Вона лише у разі необхідності вносила пропозиції з питань порядку денного, раці­ональної організації і планування роботи Верховної Ради та її органів, сприяла узгодженню позицій депутатів, а в разі виникнення спірних питань — і роботі Верховної Ради та її органів.

З огляду на необхідність зміцнення конституційних підвалин функціонування державної влади Верховна Рада тринадцятого скли­кання відновила конституційний процес і продовжила активну роботу над проектом нової Конституції, позначивши потребу паралельного опрацювання проекту закону про державну владу та місцеве самовря­дування, якому з часом судилося стати серцевиною Конституційного Договору. Укладення останнього стало фактором стабільності та упо-

1              Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 48. - Ст. 455.

2              Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної Ради

України // Голос України. - 1995. - 8 квітня.

178

12*

179

рядкування відносин між різними гілками влади. Положення Консти­туційного Договору стали також серйозною апробацією моделі відно­син для нової Конституції, прийнятої Верховною Радою України три­надцятого скликання.

Факт прийняття нової Конституції посідає почесне місце в роботі Верховної Ради тринадцятого скликання. З її прийняттям процес по­будови незалежної Української держави набув незворотного характеру.

На основі нової Конституції парламентаризм в Україні набув дру­гого дихання, а Парламент став єдиним законодавчим органом держа­ви з оновленими, суто парламентськими функціями.

Конституція України встановила належну кореляцію між функці­ями Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів, між законодав­чою і виконавчою гілками влади. Відображенням такої кореляції є пов­новаження кожного органу державної влади, згідно з якими він уповноважений видавати свої акти.

Повноваження парламенту в нормотворчій сфері регламентуються ст. 92 Конституції України, в якій встановлюється перелік питань, що регулюються виключно законом. Це означає, що лише Верховна Рада регулює найбільш важливі питання суспільного життя, встановлює нормативи, які підлягають виконанню виконавчою владою. Акти всіх інших органів державної влади мають підзаконний характер, тобто ор­гани державної влади зобов'язані видавати власні акти на основі та на виконання законів України.

Однак традиції в романо-германській правничій сім'ї є такими, що повне унормування суспільних відносин виключно на основі закону не здійснюється. Особливо властиве для України урядове і відомче регу­лювання, яке в певні часи досягало 90%. Із більш як 20600 чинних на 1 вересня 1998 р. нормативно-правових актів лише 2600 є актами Вер­ховної Ради України і ледь більше 1000 — закони.

За нинішніх умов скасування чи зведення до мінімуму відомчого регулювання є неможливим і недоцільним. З одного боку, не існує традицій всеосяжного регулювання законом. Склалась практика, коли закон врегульовує найбільш важливі аспекти тих чи інших суспільних відносин, залишаючи для уряду та відомств упорядкування менш важ­ливих відносин згідно їх компетенції. Перехід на практику конкретизо­ваного регламентування є складним і з технологічної точки зору, оскільки це вимагає великої за обсягом генералізації в законах норм із урядових і відомчих актів, хоча слід вказати на те, що новітні закони є більш конкретизованими. Чинною Конституцією закріплюється мож­ливість видання нормативно-правових актів не лише Кабінетом Мініс­трів, міністерствами та відомствами (ст. 117), а й місцевими держав­ними адміністраціями (ст. 118), іншими органами (ст. ст. 135, 137, 144 та ін.). Зважаючи на викладене, велику увагу слід приділяти належно­му контролю за тим, щоб урядова і відомча нормотворчість повністю грунтувалась на Конституції і законах України та відповідала їм.

Коло повноважень Верховної Ради України за новою Конституці­єю (ст. 85) досить широке і охоплює найважливіші питання державно­го життя. Це, насамперед, внесення змін до Конституції України в ме-

жах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції (ст. 85, п. 1). Поточна законодавча діяльність здійснюється з широкого перелі­ку питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), а також з пи­тань, які належать до компетенції Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України).

Прийняття нової Конституції України та закріплення в ній принципу поділу влади висвітлило проблему пошуку більш адекват­них цьому принципу форм реалізації повноважень Верховної Ради визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики, передбаченого п. 5 ст. 85 Конституції України. З цього приводу під час роботи Вер­ховної Ради України тринадцятого скликання точилося чимало супе­речок. При визначенні форм реалізації передбаченого п. 5 ст. 85 Кон­ституції України повноваження Верховної Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики вважаємо за необхідне ви­словити такі міркування: Верховна Рада України, як орган законо­давчої влади в Україні, згідно засад світового парламентаризму, має право на здійснення таких найважливіших функцій, як законодавча, установча, бюджетно-фінансова, контрольна. Це, в свою чергу, визна­чає сутність і зміст повноважень парламенту, форми його конкретної діяльності.

Законодавча функція характеризує саму природу органу законо­давчої влади. Парламент впливає на суспільне життя іманентно влас­тивими йому методами, насамперед шляхом прийняття законів. Це стосується і реалізації такого повноваження, як визначення засад внут­рішньої і зовнішньої політики України. Конституційне право парла­менту виключно законом визначати (встановлювати, регламентувати, врегульовувати) основні засади (напрями) внутрішньої і зовнішньої політики через нормативно-правове регулювання відповідних суспіль­них відносин, у тому числі засади зовнішніх зносин, зовнішньоеконо­мічної діяльності, найважливіші питання функціонування політичної системи, економічної системи, інформаційної діяльності тощо (ст. 92). Однак слід зазначити, що оскільки така політика здійснюється вико­навчою владою, то як для парламентських, так і для президентських систем обмеження виконавчої влади на здійснення зовнішньої і внут­рішньої політики у формі закону не є характерним. Наявність двох центрів вироблення зовнішньої і внутрішньої політики може призводи­ти до дестабілізації відносин між Президентом і парламентом, парла­ментом та Урядом.

Законодавче регулювання засад внутрішньої і зовнішньої політи­ки, згідно Конституції України, корелюється з повноваженнями Пре­зидента України на здійснення керівництва зовнішньополітичною дія­льністю держави (п. З ст. 106) та повноваженнями Кабінету Міністрів на здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116). Кожна гілка влади має здійснювати свої повноваження влас­тивими їй методами у визначених Конституцією України межах і від­повідно до законів України (ст. 6).

Засади внутрішньої політики держави Верховна Рада України ви­значає через затвердження загальнодержавних програм економічного,

180

181

науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції), через слухання, які прово­дяться Верховною Радою України.

Значне місце у формуванні Верховною Радою засад внутрішньої і зовнішньої політики держави займали розробка і прийняття власних концепцій, декларацій, заяв з тих чи інших напрямів внутрішньої і зов­нішньої політики України, які були орієнтирами для діяльності Уряду, інших органів державної влади, враховувались при розробці державних і регіональних програм, проектів законодавчих актів1. На нашу думку, така форма визначення напрямів зовнішньої і внутрішньої політики має бути обмежена, оскільки конкурує з самостійними повноважен­нями Президента і Кабінету Міністрів на здійснення цієї політики. Декларації, рекомендації, програми, що приймаються при цьому, не є нормативно-правовими, а програмними, тобто мають не юридичне, а переважно ідеологічно-правове значення2.

До найважливіших функцій парламенту належить бюджетна функ­ція і відповідні бюджетно-фінансові повноваження. Це, насамперед, затвердження Державного бюджету України за поданням Кабінету Мі­ністрів, внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення про його виконання (ст. 85, 96 Консти­туції). Заслуховування звіту про виконання Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради Кабінетом Міністрів України (ст. 97), є теж формою парламентського фінансового контро­лю за діяльністю Уряду.

До бюджетно-фінансової сфери належать також повноваження Верховної Ради затверджувати рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14 ст. 85 Конс­титуції).

Важливою є установча функція Верховної Ради. До відповідних установчих повноважень належить: призначення виборів Президента, призначення чи обрання на посади, звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України, призначення на посаду та звіль­нення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни, Голови та інших членів Рахункової палати, Голови Національного банку за поданням Президента, призначення половини складу Ради Національного банку та Національної ради з питань телебачення і ра­діомовлення, призначення на посаду та припинення повноважень чле­нів  Центральної виборчої комісії за поданням  Президента України,

1              Верховна Рада, зокрема, часто застосовувала цю форму. Так 15.12.92 прийнята

Декларація «Про загальні засади державної молодіжної політики в Україні»; 30.06.95 -

Концепція державної житлової політики; 06.02.98 - Заява з приводу загострення кризи

у Перській затоці; 14.01.98 - Звернення до Федеральних зборів Російської Федерації та ін.

2              Винятком є Декларація прав національностей України, прийнята Верховною Ра­

дою України 01.11.91, яка надає широкі права та гарантії національним меншинам в

Україні і яка за природою її норм є нормативно-правовим актом.

призначення третини складу Конституційного Суду України, а також повноваження по формуванню суддівського корпусу, призначення вибо­рів до органів місцевого самоврядування (ст. 85 Конституції України).

Разом з тим, слід зазначити, що названими повноваженнями не обмежуються можливості впливу Верховної Ради на діяльність інших державних органів. Такі можливості закладені у контрольних функціях парламенту, які тісно пов'язані з вищезгаданою групою повноважень. Серед цих повноважень — здійснення контролю за діяльністю Кабіне­ту Міністрів: відповідно до Конституції України надання згоди на при­значення Президентом Прем'єр-міністра України, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (ст. 85).

Контролю з боку Верховної Ради України підлягає не лише Кабі­нет Міністрів України. Певною мірою під такий контроль підпадають Президент України, інші посадові особи. Так, Верховна Рада заслухо­вує щорічні та позачергові послання Президента України про внутріш­нє та зовнішнє становище України, у разі вчинення Президентом дер­жавної зради або іншого злочину він може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (п. 8, 10 ст. 85 і ст. 111 Конс­титуції України). За Верховною Радою закріплені повноваження на надання згоди на при^нач^ння\на посади ряду посадових осіб держав­них органів, на прийняття рішення про направлення запиту до Прези­дента України та інших посадових осіб і органів (ст. 85, 86 Конститу­ції України). Повноваження на здійснення парламентського контролю відповідно до Конституції (п. 33 ст. 85) дає можливість парламенту використовувати інші форми такого контролю, зокрема, проводити пар­ламентські слухання та утворювати тимчасові слідчі комісії для роз­слідування з питань, що мають суспільний інтерес (ст. 89) тощо.

Контролю з боку парламенту підлягає також діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим. У разі порушення нею Конституції або законів України Верховна Рада України може достроково припи­нити її повноваження (п. 28 ст. 85 Конституції України). Важливою сферою контролю є надання згоди на обов'язковість міжнародних до­говорів України (п. 32 ст. 85 Конституції).

Вагомі рішення можуть прийматися Верховною Радою України і в такій важливій сфері, як оборона і національна безпека. Верховна Рада повноважна оголошувати за поданням Президента стан війни і укла­дення миру, схвалювати рішення Президента про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України, затверджувати загальну структуру, чисельність, визначати функції Збройних Сил, Служби безпеки, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Міністерства внутрішніх справ, схвалювати рішення про надання військової допомо­ги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України, затверджувати укази Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місце-

182

183

востей зонами надзвичайної екологічної ситуації (ст. 85  Конституції України).

До компетенції Верховної Ради України віднесено також вирі­шення питань територіального устрою, затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності (ст. 85 Конституції України).

Слід зазначити, що Верховна Рада України може вирішувати інші питання державного та суспільного життя, своєї внутрішньої діяльнос­ті (див. ст. 80, 81, 86, 87, 88, 131 Конституції України).

В рамках повноважень Верховної Ради здійснюється й церемоні­альна функція — приведення Президента України до присяги Головою Конституційного Суду України на урочистому засіданні Верховної Ра­ди (ст. 104 Конституції), приведення до присяги суддів Конституцій­ного Суду (ст. 17 Закону про Конституційний Суд України від 16 жов­тня 1996 p.).

У ст. 87 Конституції України конкретизуються повноваження Верховної Ради України щодо здійснення контролю за діяльністю Ка­бінету Міністрів, які в загальному вигляді закріплені в п. 13 ст. 85 Конституції. Ініціатива щодо прийняття резолюції недовіри належить не менш як одній третині народних депутатів України від конститу­ційного складу Верховної Ради України, тобто не менш як 150 народ­ним депутатам. Таке правило встановлене з метою запобігання дезор­ганізації діяльності Уряду, недопущення розгляду малоперспективного в конкретний момент питання щодо прийняття резолюції недовіри. Резолюція недовіри може грунтуватися як на критиці загальних на­прямів діяльності Уряду, стану виконання Програми його діяльності в цілому, так і на критиці окремих дій Уряду. Резолюція недовіри вва­жається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від консти­туційного складу Верховної Ради України, тобто не менше 226 народ­них депутатів України. Правило щодо неможливості розгляду Верховною Радою питання про відповідальність Уряду більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом одного року піс­ля схвалення Програми діяльності Уряду (передбачене частиною 2 ст. 87) спрямоване на забезпечення стабільності у діяльності Уряду.

Протягом терміну повноважень Верховної Ради України тринад­цятого скликання реалізація конституційних повноважень Верховної Ради України була досить активною: сформовані основні конституцій­но-правові інститути, прийнята велика кількість передбачених Консти­туцією законів, які заклали основи для формування національної пра­вової системи. Слід зазначити, що більш як 50 відсотків прийнятих Верховною Радою тринадцятого скликання законів ухвалено після прийняття нової Конституції. Серед них закони, які визначали засади діяльності Кабінету Міністрів України, державних адміністрацій, Кримської автономії, Конституційного Суду, місцевого самоврядуван­ня, Вищої ради юстиції, Уповноваженого Верховної Ради з прав люди­ни. Прийнята нова редакція Закону «Про громадянство України», За­кон «Про звернення громадян».

Вдосконалювалось законодавство у сфері економіки, з питань вла­сності, майнових відносин, приватизації, підприємницької діяльності, бюджетне і податкове законодавство, антимонопольие законодавство, трудове законодавство.

Верховній Раді тринадцятого скликання активною і вивіреною за­конодавчою політикою, зокрема ухваленням законів про Верховну Ра­ду Автономної Республіки Крим та про вибори до Верховної Ради Ав­тономної Республіки Крим вдалося розв'язати «кримське питання», яке тривалий час було досить болючим.

Започаткована реформа законодавства у сфері освіти та науки, за­гальнообов'язкового соціального страхування. Однак через протисто­яння різних політичних сил не були остаточно вирішені питання земе­льної реформи, не прийняті цивільний, кримінальний, кримінально-процесуальний кодекси, земельний кодекс та багато інших кодифіко­ваних акчргв7 які роками чекають своєї черги.

Вдосконалення парламентської діяльності на основі нової Консти­туції України. На основі нової Конституції продовжувалось вдоскона­лення парламентської діяльності. Нова Конституція України передба­чила формування комітетів замість існуючих постійних комісій, в результаті чого комісії були перейменовані в комітети. Зміна їх назви була виправданою, оскільки вона точніше відповідає їх статусу як професійних, постійно діючих органів, члени яких працюють на постійній основі. Тим більше, що у Верховній Раді можуть утворюва­тись тимчасові слідчі та інші комісії для виконання окремих доручень чи здійснення певних функцій, і мають епізодичний, короткостроковий і навіть разовий характер роботи, а однакові найменування різних ор­ганів вносили б плутанину у їх діяльність.

У Верховній Раді тринадцятого скликання діяло 23 постійних ко­місії, які були перейменовані у комітети без зменшення їх кількості, хоч, як показав досвід чотирьохрічної роботи Верховної Ради, утворен­ня окремих комісій не викликалось необхідністю, не мало під собою раціонального підґрунтя. Деякі комісії за весь період своєї діяльності подали на розгляд Верховній Раді лише 1-2 законопроекти, а окремі з них самостійно не подали жодного законопроекту. Тому Верховна Рада України неодноразово обговорювала питання про проведення реформи парламентських комітетів, але безрезультатно. Висловлювались пропо­зиції про скорочення (принаймні вдвічі) кількості комітетів у порів­нянні з кількістю відповідних комісій, які діяли у Верховній Раді, що допомогло б оптимізувати їх діяльність з огляду на можливості комп­лексного вирішення окремих питань, уникнути їх дублювання. Так, з економічних питань і питань промисловості діяло 5 комісій (з питань економічної політики і управління народним господарством, з питань базових галузей, з питань бюджету, з питань паливно-енергетичного комплексу, з питань фінансів). Були штучно розірвані по предметах відання різних комісій питання, вирішення яких вимагало комплексно­сті. Це стосується, зокрема, комісії з питань правової політики і судо-во-правової реформи та комісії з питань державного будівництва, дія­льності  Рад  і  самоврядування.  Паралелізм, дублювання,  відсутність

184

185

належної взаємодії комісій призвели до низької якості багатьох зако­нопроектів, розпорошення сил.

Багато однопредметних законопроектів мали конкуруючий харак­тер тільки тому, що вони готувалися різними комісіями. Відсутність належного планування законотворчих робіт значною мірою пояснюєть­ся неузгодженістю їх діяльності. За цих умов виявилися тенденції до значного збільшення апарату обслуговування комісій. Зросли витра­ти коштів на організаційне і матеріально-технічне забезпечення їх діяльності.

З метою належного забезпечення проблематики комітетів пропо­нувалось перейти на поглиблену спеціалізацію народних депутатів у комітетах через утворення необхідної кількості підкомітетів з окремих питань. Це дозволило б забезпечити координацію законотворчих робіт у споріднених напрямах під єдиним керівництвом і водночас сприяло б професіоналізації членів постійних комісій. Але така ідея не знайшла у народних депутатів підтримки і не призвела до скорочення кількості комітетів.

На етапі завершення повноважень Верховної Ради України тринадцятого скликан­ня оптимальний перелік комітетів з точки зору комплексності вирішення питань, охоп­лення всієї сфери повноважень парламенту законодавчого, установчого і контрольного характеру, а також з точки зору їх науково-правового обслуговування виглядав так: з питань правової політики, державного будівництва і самоврядування; з питань економі­чної політики, реформування економіки і підприємництва; з питань соціальної політики, праці та охорони здоров'я; з питань зовнішньополітичної діяльності; з питань освіти, науки та молодіжної політики; з питань культури та духовного відродження; з питань землекористування і агропромислових відносин; з питань розвитку промисловості і буді­вництва; з питань розвитку енергетики, транспорту, зв'язку та систем інформатики; з питань екології та раціонального природокористування; з питань правопорядку та бо­ротьби із злочинністю; з питань оборони та національної безпеки.

При формуванні переліку комітетів Верховною Радою України чотирнадцятого скликання було затверджено 22 комітети.

Комітети утворюються Верховною Радою України на строк її пов­новажень і є відповідальними перед Верховною Радою і підзвітними їй.

Згідно з новою Конституцією до функцій комітетів належать за-конопроектна робота (організація розробки законопроектів); поперед­ній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо проектів, вне­сених суб'єктами права законодавчої ініціативи; збір, вивчення ін­формації з питань, що належать до компетенції комітетів; попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи де­нонсації міжнародних договорів; попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції обираються, призначаю­ться Верховною Радою України та ін.

До прийняття нової Конституції на постійні комісії покладалось ведення законотворчої роботи, попередній розгляд і підготовка питань, що віднесені до відання Верховної Ради України, а також сприяння проведенню в життя законів України та інших рішень, прийнятих Вер­ховною Радою України, контроль за діяльністю державних органів і організацій. їхня діяльність була складовою роботи сесій Верховної Ради України.

Новою Конституцією статус комітетів у порівнянні зі статусом постійних комісій практично не змінився з організаційної точки зору,

але вони втратили одне з найбільш суттєвих повноважень — право за­конодавчої ініціативи. Відтепер вони, по суті, перестали вирішувати долю проекту, оскільки внесення чи не внесення проекту на розгляд Верховної Ради України залежить не від комітету, а від конкретного депутата чи їх групи. Навіть за умови якщо більшість складу комітету не дає згоди на внесення законопроекту, він при підтримці одного-двох членів комітету вносився на розгляд Верховної Ради. Це призвело до того, що до Вер^овіюГТади надійшло багато законопроектів, які не мали реальної перспективи бути прийнятими як закони. Не випадково протягом терміну повноважень Верховної Ради тринадцятого скликан­ня з 2024 внесених законопроектів і 2537 проектів постанов прийнято лише 753 закони і 1627 постанов (відповідно 37,2% і 65,1%).

Як і комісії, комітети діють на постійній основі. Основна форма роботи комітетів — засідання, які проводяться відкрито і гласно за ви­нятком, коли, за рішенням комітету, проводиться закрите засідання. За 4 роки комітетами проведено майже 3500 засідань, в тому числі понад 150 з виїздом на місце, на яких розглянуто близько 11500 питань. За ініціативою комітетів проведено більше 400 наукових конференцій, семінарів, симпозіумів, круглих столів тощо1.

Парламентський контроль в рамках комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. За 1994-1998 pp. комітетами розглянуто більш як 1800 питань, пов'язаних з реалізацією контрольних повноважень. За рішеннями комітетів активно проводи­лись слухання з питань їх компетенції, метою яких було отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Слухання проводились, як правило, відкрито. У практиці роботи комітетів слухання посідали одне з найважливіших місць. Особ­ливо це стосувалось слухань з питань підготовки законопроектів до розгляду Верховною Радою, обговорення кандидатур посадових осіб, які обирались або призначались Верховною Радою. Практикувались і загальнопарламентські слухання, хоча вони не передбачені чинним законодавством. За 1994-1998 pp. Верховна Рада провела 8 таких слухань, у тому числі про стан освіти в Україні, про стан реалізації положень Конвенції ООН «Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок», про становище молоді в Україні, про десяту річницю Чо­рнобильської катастрофи, про проект Основ законодавства України про соціальне страхування, про зміни і доповнення до Земельного ко­дексу, про удосконалення законодавства щодо місцевих податків і збо­рів, про свободу слова в Україні. В ході цих слухань прийняті реко­мендації Кабінету Міністрів, постійним комісіям Верховної Ради, які сприяли більш ефективному здійсненню державної політики у відпові­дних сферах.

Організація роботи комітетів покладалась на їх голів. Для забез­печення конкретних напрямів діяльності комітети утворювали у своє­му складі підкомітети. У складі Верховної Ради України тринадцятого скликання (на кінець скликання) діяло 23 комітети.

1 Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному пленарно­му засіданні Верховної Ради України // Голос України. - 1998. - 15 квітня.

186

187

Верховна Рада України відповідно до Конституції створювала тимчасові спеціальні комісії для доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради, для вивчення та дослідження питань, від­несених до її компетенції. Повноваження тимчасової спеціальної комі­сії автоматично припиняються з прийняттям Верховною Радою рішен­ня щодо результатів роботи цієї комісії або з прийняттям Верховною Радою та офіційним опублікуванням акта, для підготовки проекту якого створювалася відповідна комісія. Тимчасові спеціальні комісії завжди були головними з питань, для підготовки яких вони створювались. Во­ни здійснювали свою діяльність відповідно до порядку, встановленого для комітетів Верховної Ради України.

Верховна Рада тринадцятого скликання широко користувалась правом створення тимчасових слідчих комісій для проведення розслі­дування з питань, що становлять суспільний інтерес. Нею було створе­но 18 тимчасових слідчих комісій, ще у 10 випадках повноваження бу­ли надані безпосередньо комітетам1.

Інші форми парламентського контролю. Верховна Рада тринад­цятого скликання прагнула до зміцнення парламентського контролю не тільки в рамках діяльності комітетів, тимчасових слідчих комісій, а й в інших-формах. Верховна Рада, зокрема, безпосередньо розглянула в порядку контролю чимало питань. Якщо в попередньому скликанні було розглянуто близько 100 таких питань, то на кінець тринадцятого скликання їх було розглянуто вже 2002.

Активно використовувалась така форма контролю за діяльністю уряду, як Дні Уряду України. За період з жовтня 1995 р. по лютий 1998 р. було проведено 20 Днів Уряду, на яких розглянуто 37 питань, у тому числі пов'язаних з роботою народного господарства, соціальним захистом населення, ядерною безпекою, обороноздатністю держави, бюджетом та ін.3

Перегляд виборчого законодавства і обрання Верховної Ради України чотирнадцятого скликання. Слід зазначити, що усвідомлен­ня потреби політичного структурування парламенту і політичної від­повідальності парламентських партій за його рішення сприяли пере­гляду виборчого законодавства. Саме тому був розроблений новий проект закону «Про вибори народних депутатів України», заснований на змішаній (мажоритарно-пропорційній) системі, який після тривало­го і напруженого обговорення у Верховній Раді України 24 вересня 1997 р. був прийнятий. На основі цього Закону відбулись вибори до Верховної Ради України чотирнадцятого скликання. Мажоритарно-пропорційна система виборів забезпечила можливість сформувати пар­ламент на основі переважно політичного представництва, політично структурувати його. Однак не була врахована та обставина, що зміша­на виборча система може не дати рішучої переваги жодній політичній партії чи блоку в силу наявності великої кількості безпартійних депу-

1              Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному пленарно­

му засіданні Верховної Ради України // Голос України. - 1998. - 15 квітня.

2              Там само.

3              Верховна Рада України : Інформ. довідник. - С 41-44.

татів. Так і трапилося: результатами виборів 29 березня 1998 р. зафік­сована відносна рівновага між правими і лівими партіями, що зумови­ло блокування діяльності парламенту протягом тривалого часу в ре­зультаті неможливості обрання Голови Верховної Ради України.

Новообраний парламент чотирнадцятого скликання почав діяти як професійно діючий парламент. Тому є всі підстави вважати, що тенден­ція професіоналізації діяльності, започаткована у 1990-1998 pp. набуде розвитку в роботі новообраного парламенту.

Проблеми і тенденції розвитку українського парламентаризму. Подальший розвиток парламентаризму в Україні прямо залежить від того, чи будуть збережені і розвинуті надбання в сфері демократії, чи вона стане на шлях авторитаризму — парламентського чи президентсь­кого. Подальша реалізація економічних, політичних і соціальних ре­форм, нехай навіть лише започаткованих парламентом 1990-1994 pp. і, можливо, не зовсім послідовно продовжених парламентом 1994-1998 pp., є неодмінною умовою збереження і розвитку самого парламентаризму.

На нашу думку, розвиток українського парламентаризму має здій­снюватись з врахуванням того, що роль парламентів в сучасних умовах суттєво трансформується. Переосмислення їх ролі випливає з загаль­ної демократизації суспільних відносин, яка спостерігається в сучасно­му світі. Від парламенту очікують підвищення його ролі у забезпеченні політичної та соціальної стабільності суспільства. Парламенти розгля­даються як інститути, здатні до запровадження таких змін у суспіль­стві, які є об'єктивно необхідними, назрілими, і як інститути віднов­лення суспільної стабільності, порушеної в результаті динамічних змін суспільних відносин.

Чи готові парламенти до нової ролі, адже така роль парламентів у сучасному світі вимагає їх суттєвої модернізації? В якому напрямі має здійснюватися така модернізація?

Вдосконалюються старі, з'являються нові функції парламентів. Насамперед необхідне нове розуміння функції парламентського пред­ставництва. Парламент має стати органом справжнього представницт­ва з точки зору не лише відображення потреб та інтересів виборців, а й парламентських функцій. Зниження авторитету парламентів в очах виборців, яке спостерігається в усьому світі, прямо не пов'язане, па наш погляд, з особливостями його діяльності, з тим, що природа пар­ламенту проявляється у публічному прийнятті рішень, що процедури підготовки, обговорення та прийняття цих рішень є досить громіздки­ми. Вони завжди були такими і природа парламентів від цього суттєво не змінювалась.

Зниження авторитету парламенту зумовлене швидше неефектив­ністю його діяльності, розірванням його зв'язків з виборцями, зі зни­женням рівня єдності з ними, ніж його природою як представницького органу.

Авторитет українського парламенту у 1990-1998 pp. зазнав серйо­зних метаморфоз. Прийняття ним доленосних рішень, пов'язаних з проголошенням і утвердженням незалежності України, прийняттям Конституції, визнанням України у світі, прийняттям багатьох важли­вих законів з питань формування державності, розвитку економіки та

188

189

соціальної сфери підвищили його роль в очах виборців, але затягуван­ня з вирішенням нагальних суспільних проблем дискредитувало його в очах виборців, підірвало довіру до нього, в його здатність зняти існую­чі соціальні протиріччя. На фоні поглиблення економічної кризи і по­дальшого розшарування суспільства політичне протистояння у парла­менті і його відволікання на другорядні, з точки зору рядового виборця, проблеми (тривалий процес обрання керівництва Верховної Ради чотирнадцятого скликання, формування комітетів) викликало нерозуміння таких дій і навіть осуд, створювало враження, що депута­ти після свого обрання забули про інтереси виборців. З іншого боку, нездатність парламенту до конструктивних дій в силу політичного протистояння, блокування тими чи іншими фракціями його роботи взагалі підривали віру у парламент як орган влади. Не випадково опи­тування громадської думки протягом 1995-1998 pp. щодо довіри до органів державної влади свідчили про стійке падіння довіри до парла­менту. Зниження довіри до парламенту, як, зрештою, і до інших орга­нів державної влади, зумовлене протистоянням окремих гілок влади, особливо перед прийняттям Конституційного Договору 1995 р. і в процесі проведення парламентських виборів 1998 р.

Немає сумнівів у тому, що зміна тенденції зниження довіри до парламенту можлива на шляху як зниження рівня політизованості пар­ламенту (ми розуміємо, що це можливо за умови зниження рівня полі­тизованості самого суспільства, що, в свою чергу, залежить не в остан­ню чергу від ефективності економічних та соціальних реформ), так і підвищення рівня його професійності. А це залежить від ретельного виконання ним своїх конституційних обов'язків, активної і продуктивної законотворчої діяльності, коли парламент буде не просто слідувати за подіями, а випереджати їх, прогнозувати наслідки своїх рішень.

Вдосконалення контрольних функцій парламенту має здійснюва­тись, насамперед, в напрямі посилення контролю за діяльністю уряду, бюджетно-фінансового контролю (використання коштів з державного бюджету), контролю за дотриманням чинного законодавства.

Ефективність контрольної діяльності багато в чому залежить від оцінки значення контрольної діяльності. Тривалий час вона самим па­рламентом сприймалась як другорядна справа, а виконавчою владою — як зазіхання парламенту на невластиві йому повноваження. Тому рі­шення, які приймались парламентом на виконання контрольних пов­новажень, реалізовувались не повністю. Для такої переоцінки потрібно, щоб вона сприймалась як елемент суто професійної, а не політичної діяльності парламенту, не використовувалась як засіб політичного тис­ку. Але у владних відносинах і суспільстві має скластись інше став­лення до виявлених парламентом порушень. Цивілізована практика парламентської діяльності свідчить, що виявлення парламентом зло­вживань владою, фінансових порушень, фактів недотримання законо­давства є підставою для визнання невідповідності чиновників займаним посадам, для суворого покарання і справедливого реагування. Практи­ка роботи українського парламенту свідчить про недієвість більиюсті парламентських розслідувань, а тому і парламентського контролю. Та­ка правова «традиція» має бути змінена. Публічне визнання парламен-

том неправомірності дій чиновника має стати вагомим важелем зміц­нення законності в країні.

Слід, очевидно, говорити не лише про контроль парламентом, па­рламентський контроль. Контролю має підлягати й сам парламент. Не торкаючись питання контролю за діями парламенту з боку інших ор­ганів державної влади (оскільки це окрема тема), зазначимо про необ­хідність більшої прозорості дій парламенту і посилення контролю за парламентською діяльністю з боку виборців. Парламентська діяльність повинна перебувати під постійним громадським контролем, бути від­критою. Вона має стати прозорою з точки зору здійснення Верховною Радою контрольних повноважень за діяльністю посадових осіб, Уряду, за виконанням законів у формі парламентських слухань, Днів Уряду, роботи комісій та іи. Саме в цьому, на нашу думку, полягає діяльність, спрямована на підвищення ефективності контрольних функцій пар­ламенту.

Контроль з боку виборців необхідний і з точки зору законодавчих ініціатив, які вносяться до парламенту. Майже повна відсутність ін­формації про те, які проекти законодавчих актів надійшли до парла­менту і який їх конкретний зміст перетворює виборців на пасивних спостерігачів, позбавляє компетентного сприйняття парламентської діяльності.

Має бути відпрацьований механізм врахування пропозицій грома­

дян, спрямованих на удосконалення законодавства. До сьогодні такого

механізму не існує. Жодний комітет не має достатніх кадрових і мате­

ріальних можливостей для здійснення цієї роботи і тому її практично

не веде. На пашу думку, доцільною була б активна співпраця парла­

менту з громадськими організаціями, стимулювання останніх на моні­

торинг громадської думки з актуальних питань законодавчого регулю­

вання, тобто на активне представництво громадськими організаціями

інтересів виборців у парламенті.    І

Ми переконані у необхідності запр№адас£ння Національного реєс­тру парламентських та урядових ініціативу де зосереджувались би найбільш значимі проекти рішень парламенту та уряду для їх ґрунтов­ної громадської апробації та популяризації. Це б сприяло підготовці громадської думки до тих чи інших важливих соціальних рішень, було б їх своєрідною громадською експертизою. Громадський резонанс на ті чи інші рішення міг би слугувати своєрідним камертоном, який замі­нив би значною мірою правовий експеримент по таких рішеннях.

Ведення реєстру також могло б бути забезпечене неурядовими громадськими організаціями за підтримки парламенту та уряду. Прак­тика оприлюднення найбільш важливих проектів законів відома в ба­гатьох країнах і вона має позитивні сторони. Так, у США за допомо­гою комплексу процесуальних правомочностей створена міцна система залучення представників громадськості до нормотворчого процесу, од­нією з ланок якого є загальнонаціональний реєстр, де накопичуються всі пропозиції до проектів1. Найбільш часто проекти законів публікують-

1 Эволюция современного государства и права / В. К. Забигайло, О. В, Зайчук, А. Н. Мироненко. - Км 1991. - С. 28.

190

191

ся у парламентських виданнях. Газети публікують проекти лише у ви­падку, коли нормативний акт викликає значний громадський резонанс (у Польщі такими проектами були проекти про аборти і соціальне страхування, в Угорщині — про пенсії). Чимало країн використовують для поширення текстів законопроектів Інтернет.

Конче необхідним вже сьогодні є забезпечення хоча б основних бібліотек країни (Донецька, Харкова, Одеси, Львова) примірниками законопроектів, які надходять на розгляд Верховної Ради України. Підвищення рівня правової інформованості населення про наявні за­конодавчі ініціативи могло б стати вагомим елементом правової про­світи, підвищення соціальної активності громадян, зміцнення довіри до парламенту. Очевидно, що це справило б позитивний вплив на усвідом­лення суспільством множинності шляхів вирішення проблем, які стоять перед ним, сприяло б пізнанню специфіки парламентської діяльності.

Парламент має перейти на новий рівень взаємодії з виборцями. Оновлення українського парламенту на основі змішаної виборчої сис­теми і відмова від імперативного мандата створили мові умови взаємо­дії між депутатами і виборцями. Зв'язки між народними депутатами і виборцями дещо порушились. Частина парламенту, яка обиралась на основі партійних списків, перестала бути зв'язаною з конкретним ви­борчим округом, конкретними виборцями. Порушення такого зв'язку за відсутності стійких демократичних традицій парламентської демок­ратії призвело до часткової втрати депутатами відповідальності за дії у парламенті та рішення, які ними приймаються. Тому потрібен час, аби відчуття такого зв'язку було відновлене.

Відновлення зв'язку потребують і депутати, які обирались за ма­жоритарною системою, оскільки вони з відміною імперативного манда­та також втратили традиційний зв'язок з виборцями. Відчуття такої втрати спричинило спроби багатьох народних депутатів відновити цей зв'язок за допомогою «визнання наказів виборців», відкриття громад­ських депутатських приймалень депутатами-пропорційииками в мажо­ритарних округах тощо. Відновлення такого зв'язку повною мірою ста­не можливим через відновлення почуття політичної відповідальності партій та народних депутатів на наступних виборах, підтвердження політичної довіри до них з боку народу.

Вдосконалення політичної структурованості парламенту — на­гальна потреба українського парламенту. Парламент 1998 р. обрання засвідчив гігантське зрушення у цьому питанні, оскільки був сформо­ваний на основі мажоритарно-гіропорційного представництва, на відмі­ну від парламенту 1990-1994 pp., який обирався за мажоритарною ви­борчою системою. Це дало змогу сформувати на партійній основі фракції, які, в рамках Погоджувальної ради фракцій, взяли на себе функцію політичного узгодження рішень парламенту. Досвід діяльнос­ті парламентів інших країн світу свідчить про те, що фракції є основ­ним інститутом політичної діяльності парламенту. Вони беруть па себе також тягар вироблення політичних домовленостей. На їх основі лише й можливе формування стійкої парламентської більшості (коаліції), здатної взяти на себе політичну відповідальність перед виборцями за законодавчу політику. В окремих країнах фракції мають право на про-

порційне представництво у керівництві парламенту (Франція, Швеція, Росія та ін.), користуються широкими правами щодо формування по­рядку денного.

Сучасний стан політичної організації українського суспільства ха­рактеризується наявністю значної кількості партій. Це спродукувало, незважаючи на наявність чотиривідсоткового бар'єра на виборах, над­мірне політичне подрібнення політичних сил у парламенті (воно було примножене застосуванням виборчої системи, її мажоритарною поло­виною, в результаті чого.до парламенту були обрані представники двох десятків партій), а також зумовило приблизний баланс сил між прави­ми і лівими силами.

За умови значної кількості партій у суспільстві досягнення полі­тичної структурованості парламенту можливе шляхом запровадження пропорційної системи. Ось чому нагальною потребою часу є правова регламентація статусу політичних партій. На сьогодні недостатність такої регламентації є очевидною. Прийнятий ще у 1992 р. Закон України «Про об'єднання громадян» не вирішує багатьох проблем діяльності політичних партій, у тому числі державного фінансування політичних партій, їх належної реєстрації, статусу тощо. Це не може не позначитись на подальшій політичній структурованості суспільства. Законодавство про політичні партії має сприяти структурованості сус­пільства і парламенту.

Відчувається потреба законодавчого регулювання лобістської діяль­ності. Лобіювання як об'єктивне явище є формою впливу з боку окремих громадян, громадських організацій на прийняття рішень пар­ламентом.

У багатьох країнах лобістська діяльність досить жорстко регулю­ється. Так, у США з 1995 р. діє «Акт регулювання лобізму», за яким лобісти повинні реєструватися у палатах, звітувати про свою діяль­ність та дотримуватись умов лобістської діяльності. Санкції за невико­нання цих умов можуть досягати $ 50000 і. Досить жорсткими є й пра­вила щодо поведінки конгресменів у цій сфері2. У ФРН діє положення про реєстрацію союзів та їх представників при бундестазі, яким регу­люється «зовнішній» лобізм3.

На сьогодні в Україні діє більш як 5000 громадських організацій, чимало з яких активно працюють з парламентом з метою представлен­ня і захисту у законодавстві своїх інтересів. Парламентська практика знає такі лобістські прийоми, як зустрічі з народними депутатами, зби­рання інформації з окремих питань з метою використання її у право­вому регулюванні, надання професійних порад та участь у підготовці законопроектів, проведення неофіційних заходів, залучення виборців

1              Лобіювання: позитивне чи негативне явище? // Вісник сприяння парламентові

України. - 1996. - 10 грудня; Практика парламентаризму. - К., 1997. - С. 101.

2              Див.: Standing Rules of the Senate: Revised to January 1, 1996 // U.S. Government

printing office. - Washington, 1995. - P. 53-67; Financial Disclosure Instructions: Commit­

tee on Standards of Official Conduct U.S. House Representatives // Government printing

office. - Washington, 1997.

3              Смирнов В. В., Изотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые

проблемы // Государство и право. - 1996. - № 4. - С. 113.

192

13-91308

193

до підтримки партії під час виборів та до фінансування виборчих ком­паній тощо. Такі прийоми мають здійснюватися відкрито, бути прозо­рими для громадськості з тим, щоб поставити під контроль поведінку і доходи народних депутатів, виборчу компанію. Це унеможливить під­куп депутатів та зробить парламентську діяльність соціально обгрун-тованішою, сприятиме подальшому формуванню цивілізованого парла­ментаризму, становленню парламенту як демократичного органу, зміцненню його зв'язків з громадськістю. Відсутність унормованого лобізму призводить до багатьох зловживань, оскільки групи підтримки тих чи інших законодавчих ініціатив перетворюються на звичайних прохачів, а відносини між ними й депутатами набувають корисливого характеру.

Потребує офіційного визначення поняття «парламентська опози­

ція». Протягом 1990-1998 pp. окремі політичні сили у парламенті за­

являли про свою опозицію політичному курсу Президента та уряду або

про незгоду з програмами Кабінету Міністрів. Однак політичні сили у

парламенті, які заявили про незгоду з урядовою політикою і про необ­

хідність зміни політичного курсу в країні, не мають правового статусу.

Легалізація парламентської опозиції, на нашу думку, є необхідною.

Окремим законом чи змінами до Регламенту Верховної Ради необхідно

було б врегулювати порядок реєстрації парламентської опозиції, права

та обов'язки парламентської опозиції, гарантії здійснення опозиційної

діяльності. Це сприяло б політичному структуруванню парламенту

(поділу на парламентську більшість і парламентську опозицію), підви­

щенню політичної відповідальності перед суспільством політичних сил

у парламент! за реалізацію їх програм, а також справило б позитивний

вплив на укрупнення політичних партій, сприяло б їх консолідації, на­

лежному функціонуванню політичної системи суспільства.  \

Перед Верховною Радою України чотирнадцятого скликання сто­їть багато складних завдань в сфері подальшого формування націо­нальної правової системи. Не торкаючись питань вдосконалення окре­мих галузей законодавства, спробуємо позначити основні напрями вдосконалення національної правової системи.

Одним з таких напрямів є подальше узгодження українського за­конодавства з вимогами Конституції України. В цьому зв'язку має бу­ти прийнята низка законів, які випливають з Конституції і стосуються прав людини, статусу органів виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, суду, прокуратури, слідства тощо.

Після прийняття нової Конституції України не було прийнято рі­шення про проведення загальнонаціональної правової реформи, але за обсягом змін і оновлення у системі органів державної влади і місцево­го самоврядування, що здійснюється на основі нової Конституції, є всі, підстави говорити про загальнонаціональну правову реформу, яка охо­плює парламентську, адміністративну, судово-правову та муніципальну реформи.

Одним з важливих завдань, що стоять перед українським парла­ментом, є інтеграція українського законодавства з законодавством Єв­ропейського Союзу. Основним документом у цьому відношенні для України, яка прагне асоційованого членства у найближчій перспективі

та входження до Європейського Союзу в кінцевому підсумку, є Угода про партнерство і співробітництво (УПС) між Європейським Союзом та Україною, підписана в Люксембурзі 16 червня 1994 р. Мета цієї Угоди — підтримка зусиль України по зміцненню демократії і розвит­ку її економіки, завершенню переходу до ринкової економіки. Сторони з повагою ставляться до демократичних принципів та прав людини (як зазначено, зокрема, в Гельсінському Заключному акті та Паризькій хартії для нової Європи), а також до принципів ринкової економіки, визнали їх істотними елементами цієї Угоди. Передбачено, що сторони будуть співпрацювати у питаннях зміцнення стабільності та безпеки в Європі, додержання принципів демократії, поваги і сприяння правам людини, в тому числі правам національних меншин.

Президентом України 11 червня 1998 р. виданий Указ «Про за­твердження Стратегії інтеграції до Європейського Союзу», в якому визначені основні пріоритети діяльності органів виконавчої влади на період до 2007 p., протягом якого мають бути створені передумови, необхідні для набуття Україною повноправного членства у Європейсь­кому Союзі. Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу має забезпечити входження держави до європейського політичного, еконо­мічного і правового простору і отримання на цій основі статусу асоці­йованого члена, що є важливим зовнішньополітичним пріоритетом України у середньостроковому вимірі. Адаптація законодавства, зокре­ма, передбачає реформування правової системи та поступове приве­дення його у відповідність із європейськими стандартами і охоплює приватне, митне, трудове, фінансове, податкове законодавство, законо­давство про інтелектуальну власність, охорону праці, охорону життя та здоров'я, навколишнє середовище, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, а також інші галузі, визначені Угодою про партнерство і співробітництво. Важливий чинник реформування правової системи України — участь України у конвенціях, які встанов­люють спільні для ЄС стандарти.

Великі завдання стоять перед парламентом у зв'язку з вступом України 9 листопада 1995 р. до Ради Європи. Висновок № 190 (1995), прийнятий Парламентською Асамблеєю Ради Європи, встановлював певні зобов'язання України перед цією організацією. Він передбачав реалізацію цих зобов'язань протягом певного періоду після вступу України до Ради Європи, однак не всі положення цього Висновку були реалізовані. Не реалізовані до цього часу такі вимоги, як прийняття рамкового документа про правову політику України у сфері захисту прав людини, нові цивільний, кримінальний, кримінально-процесуальний, цивільно-процесуальний кодекси, закон про політичні партії, рамковий документ про правову та судову реформи, не прове­дена реформа Генеральної прокуратури та пенітенціарної системи, ре­форма адвокатури, не ратифіковано ряд Європейських конвенцій1.

1 Кабінет Міністрів України 20 липня 1996 р. прийняв постанову «Про організа­ційні заходи, спрямовані на виконання зобов'язань України, передбачених Висновком Парламентської Асамблеї Ради Європи від 26 вересня 1995 р. №190 щодо заявки України на вступ до Ради Європи», яка  передбачала виконання цих зобов'язань, у тому

194

із*

195

Виконання завдань, які стоять перед парламентом у сфері форму­вання національної правової системи, потребує серйозного науково-правового та соціологічного обгрунтування рішень парламенту, а також відповідного прогнозування результатів реалізації цих рішень.

Рішення парламенту мають грунтуватись на активному викорис­танні соціальної інформації, в тому числі соціальної статистики, ін­формації про економічні процеси, соціологічних досліджень. Не секрет, що чимало рішень приймалось в умовах жорсткого дефіциту часу, об­меженості інформації, тому якість цих рішень не завжди була високою.

З метою посилення науково-правового забезпечення законотворчої діяльності та обгрунтованості рішень парламенту було б доцільним посилити вхідну парламентську експертизу законопроектів1, здійснюва­ти законотворчу роботу у парламенті на плановій, науковій основі, вдосконалити механізм забезпечення парламенту соціальною інформа­цією, залучати до законотворчої діяльності наукові сили та правові центри країни, вдосконалити законодавчу основу розробки і прийняття законодавчих актів.

2. Вдосконалення організаційно-правових та процесуальних засад

і нормативно-правової основи законодавчої діяльно­сті Верховної Ради України

Нормативно-правова основа законодавчої діяльності Верховної Ради України. Прийняття нової Конституції України знаменувало но­вий етап у формуванні правової системи України з точки зору не лише послідовного проведення в чинному законодавстві конституційних з&ґ сад верховенства права, пріоритету прав і свобод громадян, поділу вла­ди і взаємного стримування гілок влади, народного суверенітету, уні­тарної децентралізації влади, обмеженого правління тощо, а й нових підходів до здійснення законодавчої діяльності та законодавчого про­цесу у парламенті, що зумовило необхідність серйозного вдосконален­ня організаційно-правових засад і нормативної основи такої діяльності.

Непослідовність, хаотичність, суперечливість, порушення законо­мірностей побудови системи законодавства, якими характеризувалась законодавча діяльність протягом перших кількох років незалежності, багато в чому пояснюються не тільки надзвичайно складним періодом трансформації політичної, економічної та правової системи України, а й недосконалістю організаційно-правових і процесуальних засад діяль­ності парламенту.

Парламент України тривалий час не мав відпрацьованих і стабіль­них законотворчих процедур, від яких значною мірою залежить ефек-

числі розробку зазначених проектів актів, але не все з наміченого було виконано в за­значені строки і не всі ініціативи були реалізовані через Верховну Раду України.

1 Див.: Онопенко В. Яким має бути законодавчий процес... // Голос України. -1998. - 10 липня.

тивність законодавства. Така важлива галузь права, як парламентське право лише почала в Україні формуватися.

Процедура законотворчої діяльності і організаційно-правові пи­тання здійснення цієї діяльності мають базуватися на кількох ключо­вих актах. Починаючи з 1996 p., тобто після прийняття нової Консти­туції, такими актами були, насамперед, Конституція України, а також закони про комітети Верховної Ради України, про статус народного депутата України, Регламент Верховної Ради України, деякі внутрішні акти Верховної Ради України.

Особливістю законотворчої діяльності є те, що яким би не був ма­сив процедурних правил, визначальну роль в ній відіграють норми Конституції України, а також норми матеріального права, насамперед, його конституційної галузі.

Конституція визначає статус і повноваження парламенту, форми його діяльності, порядок проведення пленарних засідань і функції ко­мітетів, порядок прийняття рішень, основи законодавчого регулювання суспільних відносин. У порівнянні з Конституцією 1978 p., Конститу­ційним Договором між Президентом України та Верховною Радою України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України, нова Конституція України затверджує принципи парламентаризму і відповідні процедури здійснення законо­давчої, законотворчої діяльності.

В новій Конституції упорядковані законодавчі повноваження пар­ламенту, ретельно визначено коло питань, які регулюються виключно законами (ст. 92), уточнено коло суб'єктів права законодавчої ініціати­ви (ст. 93), оптимізована конституційно-правова основа діяльності постійних комітетів (ст. 89), чітко визначені організаційно-правові форми роботи Верховної Ради України (ст.-82-84). Конституційні по­ложення щодо цих питань отримали свій розвиток і конкретизацію в законах та інших актах парламенту. Мова йде, насамперед, про при­йняті або уточнені чинні закони про вибори народних депутатів України, про статус народних депутатів України, про Рахункову пала­ту України, про Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини. Чекає своєї черги чимала кількість проектів законів, зокрема, про лобіювання (чи лобістську діяльність), про парламентську полі­тичну опозицію, проект закону про регламент Верховної Ради України, про нормативні правові акти тощо.

Одним з ключових актів, які врегульовують процедуру внесення законопроекту до парламенту, розгляду його комісіями і на пленарно­му засіданні Верховної Ради, доопрацювання та прийняття, є Регла­мент Верховної Ради України. На сьогодні він діє в редакції від 27 липня 1994 р.1. Нова Конституція України передбачила, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією Украї­ни та законом про регламент Верховної Ради України (ст. 82). Тим самим дещо порушена своєрідність визначення і регламентування по­рядку роботи парламенту.

1 Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 35. - Ст. 338.

196

197

Парламент майже у всіх країнах світу, як вищий представницький орган, користується автономністю щодо визначення порядку своєї діяль­ності. Тому його регламент встановлюється за власним правом і не потребує додаткового санкціонування. Ось чому в конституціях досить часто зазначається ця особливість регламентування законодавчої діяль­ності. Наведемо кілька прикладів. Так, ст. 95 Конституції Туреччини від 7 листопада 1982 р. визначає, що Велика Національна Асамблея Туреччини повинна проводити свою діяльність у відповідності з умо­вами Правил Процедури, які складені нею1. Ст. 64 Конституції Італії встановлює, що кожна палата парламенту приймає свій регламент аб­солютною більшістю голосів своїх членів2. В ст. 58 Конституції Японії також закріплюється положення про те, що кожна палата «визначає процедуру ведення нарад, а також правила внутрішньої дисципліни.»3 Така ж норма міститься і в Конституції Іспанії4. Конституція Греції ще більше підкреслює автономність парламентських процедур (ст. 65): «Парламент визначає спосіб свого вільного і демократичного функціо­нування за допомогою Статуту, який приймається на пленарному засі­данні у відповідності до ст. 76 і публікується за розпорядженням голо­ви Парламенту в Урядовій газеті»5. Канадський парламент основним джерелом процедури теж має регламенти палат, що приймаються пала­тами. Це ж стосується й Швейцарії6.

Винятком є Великобританія, парламент якої не має єдиного писа­ного акта, в якому були б зафіксовані основні принципи внутрішньої організації палат. Ці питання врегульовані постійними і сесійними правилами, рішеннями спікера, збірником правил парламентських npov цедур «Трактат Ерскіна Моя про право, повноваження і звичаї парла­менту» (скорочено «Ерскін Мей»)7, Аналогічне місце займає регламент^ і в німецькій правовій традиції. У ст. 40 Основного Закону (або німе­цької Конституції) проголошується, що «Бундестаг встановлює свої власні регламентські принципи. В минулому парламент не завжди мав право незалежного рішення з питань внутрішньої процедури. В першій половині XIX століття влада хотіла мати вплив на форму парламент­ського регламенту. В 1848 р. Національні Збори проголосили незалеж­ність парламенту. Принцип цей був сприйнятий наступними парла­ментами. В сучасній Німеччині він не піддавався сумніву і гарантується Конституцією»8.

Разом з тим слід зазначити, що деякі країни регулюють парла­ментські процедури актами у формі закону. Ця форма використовуєть­ся для посилення ролі регламенту, оскільки в результаті застосування

1              Цит. за: Мартииешо П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні джерела,

К., 1997. - Т. 1. - С 398.

2              Конституции государств Европейского Союза. - М., 1997. - С. 432.

3              Мартиненко П. Ф., Кампо В. Конституційне право: порівняльні джерела. -ТІ.

С. 529.

4              Конституции государств Европейского Союза. - С. 387.

5              Там само. - С. 269.

6              Парламенты мира, - М., 1991. - С. 219, 471.

7              Там само. - С. 82 - 83.

8              Регламенты в парламентской практике. - Варшава, 1995. - С. 39.

парламентських процедур створюються закони. Але це країни, які не є президентськими, або країни, в яких не запроваджена практика санкці­онування законів про регламент (Австрія, Швеція1). Парламент Вели­кобританії теж прийняв кілька законів, які врегульовують окремі пи­тання парламентської процедури. Але вони теж додатково не санкціонуються2.

Цікаве спостереження з цього приводу наводить польський дослі­дник Л. Гарлицький: «Існує ще одне рішення, можливо успадковане від комуністичного розуміння ролі парламенту. Це система, в якій па­рламенти набувають форму парламентського закону. Така ситуація зберігається до цього часу в Чеській Республіці, а також у прибалтій­ських країнах (Естонії, Литві) і, як передбачаю, в Латвії. Позначається також деякий вплив шведської системи. Важко сказати, звідки вихо­дить такий вплив, та все-таки є держави, в яких застосоване таке рі­шення. Звичайно, форма закону наділяє регламент більшою владою, надаючи парламенту менше автономії, але проблема цієї автономії має бути обговорена як суттєва риса, характерна для парламентів цього регіону»3.

Для України проблема посилення ролі парламентського Регламен­ту теж існує, про що неодноразово говорилось на засіданнях парламен­ту. Мають стати більш жорсткими вимоги до дотримання норм Регла­менту. Процедура повинна бути одним із факторів правового обмеження законодавчої влади, фактором вдосконалення законотвор­чості. Всупереч цьому, порушення норм Регламенту в практиці діяль­ності Верховної Ради стали настільки частими, що на них перестали звертати увагу. Ця ситуація абсолютно недопустима і зі створенням Конституційного Суду в орбіту його розгляду мають попасти такі по­рушення. Незважаючи на існуючу у світі практику терпимого ставлен­ня судових інстанцій до таких порушень, їх масовість негативно впли­ває на легітимність законодавчих актів, підриває довіру до спроможності законодавчого органу слідувати виробленим процедурам. Цілком справедливим є зауваження Дж. Хеллоуелла: «Якщо процедур­ний спосіб ведення справ не передбачає обмеження якихось процесів, то чи зможе він гарантувати (як спосіб дії) хоча би сам себе. І таке благо повинно витікати неминуче з чогось, що перебуває за його ме­жами»4.

Порушення Регламенту Верховної Ради відбувались всупереч його високій юридичній силі (згідно ст. 1.О.2. Регламенту він має силу за­кону). Тому просте переведення Регламенту в ранг закону не вирішить проблеми. Більше того, оскільки Регламент перетвориться у закон про регламент, то він за загальною схемою, встановленою ст. 94 Конститу­ції для набрання законами чинності, має бути підписаний Президентом (ст. 94).

1              Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты ; Пер. с нем. - М,

1985. - С. 42; Парламенты мира. - С. 24, 520.

2              Парламенты мира. - С. 83.

3              Регламенты в парламентской практике. - С. 32 - 33.

4              Хэллоуэлл Дж. X. Моральные основы демократии. - М., 1993. - С. 51.

198

199

Особливою турботою парламенту України має стати забезпечення нормативно-правової бази для розробки законопроектів. На сьогодні не існує комплексного акта, який би врегульовував порядок виявлення необхідності законодавчого регулювання тих чи інших суспільних від­носин, соціологічного, фахового забезпечення підготовки законопроек­тів, участі в цьому процесі науковців, експертів, громадян. Можливо, таким актом міг би стати закон  про порядок розробки проектів законів.

Шляхи оптимізації законодавчого процесу. Основна ідея, яка має бути покладена в основу роботи по уточненню Регламенту Верхов­ної Ради, а також в роботу по підготовці законопроектів, що регулюва­тимуть законотворчу діяльність, організаційно-правові засади діяль­ності Верховної Ради, — оптимізація законотворчого процесу. Така оптимізація має досягатись кількома шляхами, у тому числі шляхом посилення гарантій права законодавчої ініціативи, підвищення доско­налості законопроектів, які подаються на розгляд Верховної Ради України, скорочення термінів на підготовку нескладних законопроек­тів, спрощення порядку проходження законопроектів у Верховній Раді України. Розглянемо основні надрями такої оптимізації.

Забезпечення реалізації права законодавчої ініціативи. Право зако­нодавчої ініціативи, передбачене ст. 93 Конституції України, — це пра­во на подання до Верховної Ради України на обов'язковий розгляд нею законодавчої пропозиції, законопроекту чи поправки до законо­проекту. Процедура здійснення цього права встановлюється насамперед Регламентом Верховної Ради України. Ним передбачено, що законо­проекти, поправки до них чи законодавчі пропозиції вносяться суб'єк­тами права законодавчої ініціативи у письмовій формі. Законодавча пропозиція повинна містити проект рішення Верховної Ради, який пропонується Верховній Раді для прийняття. Пропозиції, внесені на адресу комітету Верховної Ради, опрацьовуються ним в ході підготов­ки відповідних документів і на розгляд Верховної Ради можуть не по­даватися.

Регламент передбачає досить конкретні вимоги щодо супровідних документів до законодавчих ініціатив. Так, зокрема, законодавчі пропо­зиції і проекти законів вносяться разом з супровідною запискою, яка повинна містити обгрунтування необхідності їх розробки і прийняття, а також характеристику цілей, завдань та основних положень майбут­ніх законів, вказівку на їх місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосу­вання.

У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або по­правки, реалізація яких потребує матеріальних або інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Внесення ініціативних законопроектів (крім тих, що вносяться Прези­дентом та урядом) супроводжується вказівкою на те, що ініціатор вно­сить законопроект для врахування його положень основним по зако­нопроекту комітетом, або наполягає на його розгляді Верховною Радою у першому читанні.

Конституційні законопроекти або конституційні положення (відповідно ті, якими вносяться зміни, і ті, які потребують внесення змін до Конституції) мають бути зазначені як такі.

Законодавчі пропозиції і проекти законів, що подаються на роз­гляд Верховної Ради, мають відповідати й іншим вимогам, передбаче­ним Регламентом Верховної Ради України, іншими актами, що визна­чають вимоги до їх оформлення, змісту, структури та викладу.

В реальній практиці право законодавчої ініціативи досить часто порушується. Законопроекти тривалий час не розглядаються коміте­тами і Верховною Радою України. Більше того, окремі проекти можуть бути взагалі не винесені на перше читання і через певний час зняті з розгляду. До розгляду їх у першому читанні більшість з них доопра­цьовується. При цьому зміни можуть суттєво вплинути на зміст проек­ту. Виходячи зі змісту права законодавчої ініціативи, передбаченого Конституцією, це право реалізується не у комітеті, а у самій Верховній Раді України, тобто практика доопрацювання проекту комітетом до першого читання є неправомірною. Саме тому необхідно посилити га­рантії реалізації права законодавчої ініціативи через недопущення втручання в текст законопроекту до розгляду його у першому читанні, надання права суб'єктам права законодавчої ініціативи на спрощений порядок відкликання законопроекту, представництво експертів від суб'єкта права законодавчої ініціативи при розгляді проекту у комітеті та Верховною Радою України.

Посилення ролі комітетів і фракцій Верховної Ради України у зако­нотворчому процесі Посилення ролі комітетів у законотворчому про­цесі нерозривно пов'язано з їх конституційним статусом. Згідно з чин­ною Конституцією України комітети здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до пов­новажень Верховної Ради України. Разом з тим вони втратили одне з основних своїх прав — право законодавчої ініціативи і тим самим впливу на вирішення долі законопроектів, оскільки навіть при згоді комітету на винесення його на розгляд Верховної Ради України така ініціатива реалізується через окремих народних депутатів.

Зважаючи на викладене, потребує уточнення статус комітетів. На

наше глибоке переконання, позбавлення їх права законодавчої ініціа­

тиви призвело до суттєвого зниження статусу комітетів та до певної

дезорганізації роботи.       .

Повернення комітетам права законодавчої ініціативи не означає, що вони мають використовувати це право для широкого доопрацюван­ня проектів до першого читання, що вони досить активно здійснюють до цього часу. Це, як вже зазначалось, порушує конституційне право законодавчої ініціативи суб'єктів такого права. З іншого боку, практи­ка роботи українського парламенту засвідчила, що пленарні засідання (а це дорогоцінний час) досить часто використовувались нераціональ­но, для розгляду неактуальних, недосконалих проектів законодавчих актів. Внаслідок цього законопроекти повертались на доопрацювання з тим, щоб знову і знову бути розглянутими і повернутими на доопра-

200

201

цювання. Окремі проекти по три і більше разів розглядались у першо­му читанні, але так і не були прийняті.

Нагадаємо, що за умов існування Президії Верховної Ради Украї­

ни функції своєрідного сита в процесі оцінки якості підготовки пода­

них законопроектів покладались на неї. Так, згідно з п. 20 Положення

про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами,

що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної

Ради   України   (затверджене   Постановою   Президії   Верховної   Ради           

України від ЗО жовтня 1995 p.), Президія могла відхилити законопро­ект у випадку, якщо:

встановлена невірогідність поданого суб'єктом права законодавчої ініціативи фінансово-економічного чи іншого обгрунтування;

основні положення законопроекту суперечать правовим принци­пам Конституції і законодавства України (за поданням комісії з питань правової політики і судово-правової реформи);

у законопроекті є недоліки, пов'язані з оформленням законопроек­тів (виявлені після його реєстрації);

прийняття законопроекту не належить до компетенції Верховної Ради України;

законопроект втратив актуальність і суб'єкт права законодавчої

ініціативи не наполягає на його розгляді;    

на поточній сесії вже було прийнято законопроект з того ж пред­мета правового регулювання.

Заслін неякісним законопроектам мають поставити, насамперед,

комітети. У світовій практиці існує чимало варіантів дії комітетів у     

такому разі. Так, за регламентами обох палат Конгресу США кожний комітет отримує всі законопроекти згідно юрисдикції комітету і має абсолютне право визначати їх подальшу долю. Єдина «складність» для комітету «заволокітити» законопроект полягає у тому, що для звіль­нення комітету взагалі від розгляду законопроекту потрібно зібрати Ч підписи 218 членів Палати, що трапляється дуже рідко.

Майже аналогічною, хоча дещо більш гнучкою, є практика Японії. Кожний законопроект обов'язково передається до відповідного коміте­ту, і комітету належить вирішити його долю. Однак якщо не менше 20 членів парламенту надішлють запит до комітету протягом семи днів після прийняття комітетом рішення про зупинення законопроекту, він має бути представлений на розгляд пленарного засідання1.

Отже, перетворення комітетів у справжні «штаби» по виробленню законотворчої політики у парламенті та відпрацюванню нормативно-правових актів, а також у сито для відбору добре підготовлених проек­тів та законодавчих пропозицій до них має бути зроблено таким чи­ном, щоб не порушувати право законодавчої ініціативи відповідних суб'єктів.

За нинішнім Регламентом комітети не спроможні запобігати роз­гляду не підготовлених належним чином законопроектів. У наших умо-

1 Див.: Факти про Японію // Бюлетень посольства Японії в Україні. - 1995. -

№ 4. - С. 27.

вах можна було б, разом із поверненням їм права законодавчої ініціа­тиви, дати комітетам офіційні повноваження на погодження долі про­екту з суб'єктом права законодавчої ініціативи на етапі до його розгля­ду у першому читанні та врегулювати процедуру такого погодження. Доцільно було б закріпити за комітетом повноваження на доопрацю­вання поданого законопроекту лише у разі згоди суб'єкта права зако­нодавчої ініціативи на внесення будь-яких змін і поправок до законо­проекту чи спільне доопрацювання.

Перехід до здійснення першого читання комітетами Верховної Ра­ди України на сьогодні, очевидно, не може бути реалізований не тільки через усталену практику, що склалася в парламенті, а й через саму природу права законодавчої ініціативи.

Особливо значною має бути роль комітетів при підготовці законо­проекту до другого і наступного читань. Саме на цьому етапі комітети мають можливість суттєво скоротити кількість поправок до законопро­ектів, що виносяться на друге читання. Це можливо шляхом активні­шого використання такої форми, як погодження поправок відповідни­ми комітетами з авторами (сказане зовсім не означає, що комітет вимагатиме погодитись з його думкою).

Потрібно ширше використовувати практику узгодження законо­проекту з суміжними комітетами, предмети відання яких є близькими з темою проекту. Це сприяло б більш високому рівню підтримки зако­нопроекту при розгляді його Верховною Радою на пленарному засі­данні.

Від рівня роботи комітетів значною мірою залежить зняття проб­леми штучної альтернативності законопроектів. Так було з проектами законів про вибори народних депутатів України, про статус міст Києва і Севастополя, про засади внутрішньої і зовнішньої політики, про Ка­бінет Міністрів України, про політичні партії тощо. На рівні комітету можна було б активніше узгоджувати конкуруючі концепції правового регулювання тих чи інших питань і активніше впливати на розробку альтернативних проектів, залучаючи всі заінтересовані сторони до ро­боти над одним проектом. Це дало б значну економію творчих сил і коштів, підвищило рівень законодавчої роботи.

Не менш складною проблемою є необхідність підвищення ролі фракцій у законодавчому процесі. Фракції мають вирішальним чином впливати на узгодження інтересів і політичних позицій різних полі­тичних сил, визначати черговість розгляду законопроектів, узгоджува­ти порядок денний сесії Верховної Ради України. З такою функцією фракції через Погоджувальну раду фракцій, яка передбачена Регла­ментом Верховної Ради України, поки що не справляються. Це відбу­вається тому, що Погоджувальна рада не має вагомого впливу на розгляд питань порядку денного, а рішення фракцій не мають не тіль­ки статусу обов'язкових, а й реального впливу на політичний процес у парламенті. Підвищення ролі фракцій (а це закономірний процес в умовах політичного структурування парламенту) може відбутися лише у тому випадку, коли вони стануть вагомим інструментом погодження політичних позицій і законодавчої політики між політичними силами, представленими у парламенті. Це підвищить їх роль і при узгодженні

202

203

порядку розгляду питань Верховною Радою України, а Погоджувальна рада фракцій працюватиме на постійній основі. Фракції могли б справ­ляти більший вплив на долю проектів при розгляді їх Верховною Ра­дою України   через узгодження на засіданнях фракцій.

Спрощення процедури розгляду законопроектів Верховною Радою України. Зі змістовної точки зору, нинішній Регламент Верховної Ради надто ускладнений, громіздкий. Це досить часто перешкоджає опера­тивному вирішенню питань і прийняттю законодавчих рішень. Нама­гаючись досягти запланованого рішення, Верховна Рада припускалася численних порушень Регламенту. На наш погляд, законодавчі проце­дури розгляду законопроектів Верховною Радою мають бути, насампе­ред, суттєво спрощені.

Регламент Верховної Ради України щодо процедури розгляду за­конопроектів слід оцінити як жорсткий. Регламентні процедури роз­гляду законопроектів вимагають дотримання тривалих строків підго­товки і розгляду. Спрощення цих процедур можливе в обмежених ви­падках і здійснюється досить складно. Так, Президент України при внесенні законопроекту може визначити його як невідкладний, що тяг­не за собою позачерговий його розгляд. Це означає, що питання про розгляд законопроекту має бути включене до порядку денного засідань відразу після внесення законопроекту. При цьому визнання законопро­екту невідкладним (ст. 6.4.6 Регламенту Верховної Ради) дає можли­вість скоротити терміни подання пропозицій до законопроекту, поши­рення матеріалів до другого читання, але не більш як наполовину.

Верховна Рада України з метою прискорення розгляду законопро­екту також може прийняти рішення про визнання будь-якого проекту невідкладним і за власною ініціативою за процедурою ad hoc (щодо конкретного випадку) прийняти рішення (згідно зі ст. 3.2.3 Регламенту рішення приймається не менш як 2/3 депутатів складу Верховної Ради України) про відхилення від вимог Регламенту, якщо це не суперечить Конституції і чинним законам. Але й у випадку визнання законопроек­ту невідкладним терміни подання пропозицій щодо законопроекту, який подається на перше читання чи повторне перше читання, на дру­ге та третє читання, на поширення законопроекту серед депутатів на перше і наступні читання не можуть бути скорочені більш ніж наполо­вину. На наш погляд, у Регламенті має бути передбачено можливість використання спрощеної процедури розгляду законопроектів.

Для вирішення зазначених проблем варто було б вивчити практику роботи інших парламентів. Так, Регламент Сейму Республіки Польщі передбачає не тільки скорочену процедуру відносно законопроектів, а й процедуру розгляду термінових законопроектів. Перша здійснюється шляхом: проведення першого читання негайно після отримання депу­татами проекту; проведення другого читання, без відсилки проекту до комісії; проведення другого читання негайно після отримання депутата­ми надрукованої доповіді комісії. А процедура розгляду термінових за­конопроектів ще більш радикальна. Згідно зі ст. 56 «а»-56 «к» Регла­менту терміновий проект друкується негайно після його отримання, процедура його вручення депутатам може замінюватись (у необхідних випадках) повідомленням про потребу отримання його в канцелярії

Сейму. Розгляд таких законопроектів відбувається у двох читаннях. Відповідно скорочуються терміни читань1.

Згідно зі Статутом Сейму Литовської Республіки від 17.02.94 при застосуванні термінового порядку розгляду законопроекту скорочуєть­ся строк між стадіями розгляду проекту — розглядом в основному ко­мітеті, розглядом на засіданні Сейму, прийняттям. Ці проміжки часу повинні бути не менше одного робочого дня і не більше трьох робочих днів. Конкретні строки визначаються Сеймом у кожному окремому випадку, але в усіх випадках розглядуваний проект членам Сейму має бути розданий не пізніше ніж за день до засідання, на якому він буде розглядатись чи прийматись. Більше того, є навіть особливо терміно­вий порядок. Рішення про його використання приймається за ініціати­вою Президента Республіки, Голови Сейму чи уряду більшістю голосів депутатів, які беруть участь у засіданні, членів Сейму, якщо їх кіль­кість перевищує 1/3 від загального числа членів Сейму. Згідно з цим порядком після представлення законопроекту починається процедура прийняття, а всі поправки повинні бути представлені в письмовому вигляді не пізніше ніж за 2 години до початку прийняття2.

В Палаті представників Конгресу США практично на всіх етапах проходження законопроекту існують можливості скорочення строків його розгляду. Якщо законопроект є невідкладним, керівництво може прийняти рішення про пропуск певних етапів процесу і звернутися безпосередньо до комітету з питань регламенту, який може розглянути та доповісти резолюцію, якою будь-який комітет може увільнятися від розгляду, і за погодженням з Палатою запропонувати законопроект для негайного розгляду. Що стосується Сенату, то він не мас ніякого графіку розгляду законопроектів і щодо кожного з них застосовується процедура одностайного схвалення і «виснаження», оскільки дискусії можуть тривати дуже довго3.

Практика спрощення процедури розгляду законопроектів характе­рна для багатьох країн, особливо тих, в яких відбувається глибока со­ціальна трансформація. Це дозволяє оперативно і адекватно реагувати на вимоги часу. Ми не є прихильниками механічного запозичення до­свіду інших країн, але він у поєднанні з аналізом рівня ефективності наших законодавчих процедур переконливо свідчить, що оптимізація вітчизняного законотворчого процесу через наближення його до реаль­них потреб назріла.

Посилення прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі. Осо­бливих гарантій потребує право законодавчої ініціативи Кабінету Мі­ністрів України, виходячи з його провідної ролі у підготовці законо­проектів і місця в системі виконавчої влади.

Існуюча в Україні практика у сфері законодавчого процесу свід­чить про те, що права Кабінету Міністрів України є незначними за обсягом. Згідно зі ст. 93 Конституції України Кабінет Міністрів корис-

1              Регламент Сейма Республики Польша. - Варшава, 1994. - С. 16-30.

2              Статут Сейма Литовськой Республики. - Вильнюс, 1994. - С, 86-87.

3              Нормотворчість: проблеми законодавчого регулювання : Мат. семінару (Київ, 17

лютого 1997 p.). - К., 1997. - С. 44-45.

204

205

тується правом законодавчої ініціативи. Він може, як і будь-який ін­ший суб'єкт права законодавчої ініціативи, відкликати проект, якщо питання про його розгляд не включене до порядку денного сесії Вер­ховної Ради України.

Зважаючи на практику, яка склалася, висновки на законопроекти уряд надає на пропозицію комітетів. І лише якщо законопроекти перед­бачають нові прибутки і видатки державного і місцевого бюджетів Кабі­нет Міністрів має право оцінювати їх самостійно (ст. 6.3.7 Регламенту).

Чи є подібна практика характерною для змішаної форми правлін­ня в Україні відповідно до нової Конституції України, і чи пов'язаний обсяг прав уряду у сфері законодавчої діяльності з формою правління? Відповідь на це запитання дозволить знайти додаткові можливості для забезпечення прав Кабінету Міністрів у законодавчому процесі.

Аналіз взаємозв'язку форми правління з обсягом прав уряду у за­конодавчому процесі свідчить про наявність певних закономірностей. В умовах парламентської республіки уряд формується парламентом. Члени уряду є одночасно й членами парламенту, а склад уряду відо­бражає реальну розстановку сил у парламенті. Це дозволяє уряду впливати на прийняття рішень, більше того — фактично домінувати при визначенні законодавчої політики держави (в чисто парламентсь­ких республіках близько 50 відсотків законопроектів вносить до пар­ламенту уряд). В умовах президентської республіки компенсація не­тривкого зв'язку уряду та парламенту, слабкого впливу уряду на парламент (уряд є незалежним від парламенту в тому відношенні, що парламент не може оголосити недовіру уряду чи достроково припини­ти його повноваження) відбувається за рахунок міцних позицій прези­дента щодо парламенту, який є главою не лише держави, а й виконав­чої влади. В умовах президентської республіки президент здатний послідовно обстоювати інтереси виконавчої влади в силу свого високо­го статусу, в тому числі шляхом здійснення активної виконавчої полі- \ тики, видання указів і розпоряджень, ініціювання законів, використан­ня права вето на прийняті закони, застосування різноманітних важелів тиску на законодавчу владу з метою досягнення балансу між різними гілками влади.

Існує помилкове переконання, зумовлене хибним тлумаченням принципу поділу влади, згідно з яким в умовах змішаної форми прав­ління великої потреби в присутності уряду у законотворчому процесі немає. Однак вона існує і пов'язана з необхідністю відображення ін­тересів виконавчої влади при обговоренні і прийнятті законів. Країни зі змішаною формою правління, як правило, прагнуть до зміцнення ролі вищого органу виконавчої влади. Про це свідчить досвід Франції. Згідно з Конституцією Франції уряд користується широкими повно­важеннями. Він може наполягати на голосуванні своїх поправок, за членами уряду закріплено право на внесення поправок до законопро­ектів, у будь-який час уряд може відкликати законопроект. Існують серйозні процесуальні гарантії права участі уряду в дискусіях по законо­проектах на всіх стадіях його розгляду.

В умовах змішаної форми правління, яка діє в Україні, особли­вість правового статусу вищого органу виконавчої влади, яким згідно

зі ст. 113 Конституції України є Кабінет Міністрів України, полягає у тому, що він, водночас, відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Кабінет Міністрів України, з точки зору його формування і орга­нізаційних зв'язків з парламентом, в умовах змішаної форми правління має значно менший вплив на законодавчий процес та прийняття зако­нодавчих рішень, ніж в умовах парламентської форми правління, але він невиправдано малий і у порівнянні з іншими країнами зі змішаною формою правління.

Посилення ролі Кабінету Міністрів України у законодавчому про­цесі є не тільки доцільним, а й необхідним з точки зору Конституції України. Зважаючи на те, що у змішаній системі за урядом залишаєть­ся базова функція для здійснення законодавчої діяльності, а саме — право законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), реалізація цієї функції має бути забезпечена широким комплексом правових за­ходів.

Враховуючи вищевикладене, вважаємо за доцільне передбачити у процесі підготовки закону про регламент Верховної Ради України такі положення:

обов'язковий розгляд законопроектів Кабінету Мініст­рів України у першому читанні. Практика свідчить, що чимало урядових законопроектів чекає своєї черги досить тривалий час через нерозгляд їх комітетами і невнесення на розгляд Верховної Ради України. У зв'язку з цим доцільно закріпити положення про те, що комітет не може відкладати розгляд урядових законопроектів і підго­товку висновків па них більше ніж на два тижні;

заборона доопрацювання урядових законопроектів до розгляду їх у першому читанні, оскільки цим порушується право законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів України. Практика доопра­цювання до розгляду у першому читанні законопроектів, які подаються на розгляд Верховної Ради України, набула значного поширення. Од­нак така практика не узгоджується з правом законодавчої ініціативи, передбаченим ст. 93 Конституції України, за якою народний депутат, Кабінет Міністрів та інші суб'єкти права законодавчої ініціативи корис­туються рівним правом такої ініціативи. А це не дає права депутатам змінювати законодавчу ініціативу, проводити доопрацювання урядових законопроектів до розгляду його парламентом у першому читанні. Ін­ше розуміння цього питання означало б, що Кабінет Міністрів має право лише на поправки та пропозиції, а не на цілісні законопроекти. Більше того, права на зміну урядових законопроектів немає й у комі­тетів, оскільки за Конституцією вони взагалі не мають права законо­давчої ініціативи. Це не випливає також і з їх конституційних повно­важень (ст. 89). І тому уточнення, зміна чи кардинальна переробка комітетом внесених урядом законопроектів прямо суперечить Консти­туції України;

право Кабінету Міністрів України вимагати прискореного розгляду урядових законопроектів. Законопроекти, подані Кабіне­том Міністрів, не мають гарантованого Регламентом права на приско­рений розгляд. Конституція України передбачила особливий порядок

206

207

розгляду Верховною Радою законопроектів, які визначені як невідкладні Президентом України. Такі проекти розглядаються позачергово. Це означає, що вони включаються до порядку денного Верховної Ради України і розглядаються нею з відповідним скороченням термінів по­ширення серед депутатів та розгляду у першому та наступних читан­нях. Однак те, що особливості реалізації права законодавчої ініціативи визначені у Конституції України лише щодо Президента, виключає можливості запровадження прискореної, у порівнянні зі звичайною, процедури розгляду урядових законопроектів. Право на прискорений розгляд дозволило б визнавати їх невідкладними, зменшувати строки їх поширення, обговорення у комітетах і розгляду Верховною Радою України;

гарантування процесуального права представника уряду на участь у дискусії щодо будь-яких законопроектів, що стосують­ся виконавчої влади чи діяльності уряду, а також можливість участі в засіданнях Верховної Ради України призначеного уря­дом експерта з того чи іншого законопроекту. Тим самим уряд отримає можливість процесуально захищати законопроекти, вчасно надавати необхідні пояснення, матиме реальні права у законодавчому процесі, що підніме процедуру розгляду урядових законопроектів на більш високий рівень;

надання окремим членам уряду права подавати свої по­правки до будь-якого законопроекту, що виноситься на друге читання. Це б дозволило підвищити рівень обгрунтування у процесі другого читання законопроекту позиції виконавчої влади, яка викону­ватиме прийняті закони і яка, здійснюючи управління в тих чи інших сферах виконавчої влади, глибоко обізнана з проблемами правового регулювання суспільних відносин. Поправки членів уряду слід розгля­дати як урядову ініціативу, яка не має статусу законодавчої пропозиції. Тому надання такого права на поправки не означатиме, що члени уря­ду мають право законодавчої ініціативи;

надання Кабінету Міністрів права вимагати голосування під час другого читання урядових законопроектів окремо лише урядових поправок (процедура так званого блокованого голо­сування), запровадження процедури голосування урядових проектів з обмеженим обговоренням на другому і наступних читаннях на вимогу Кабінету Міністрів, а також можливості повторного обговорення законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів під час будь-якого з читань проекту. Процедура блоко­ваного голосування означає, що у разі неприйнятного для Кабінету Міністрів розвитку обговорення і голосування поправок до законопро­екту, які спотворюють його суть чи бачення його змісту з позиції Ка­бінету Міністрів, під час другого читання законопроекту на вимогу Кабінету Міністрів окремо на голосування виносились би лише його поправки. Обмеження обговорення може полягати у наданні Кабінету Міністрів права ініціювати обмеження обговорення урядових проектів під час розгляду їх у другому і наступних читаннях. Ці заходи дозво­лять Кабінету Міністрів (як органу, який втілює у своїй особі вико-

навчу владу і який її представляє у парламенті) при прийнятті закону використати «останній шанс» для його прийняття, захистити позицію виконавчої влади, а тим самим зробити виконання майбутнього закону реалістичним;

визнання права Кабінету Міністрів вимагати відкликання урядового законопроекту у будь-який час до прийняття зако­нопроекту у першому читанні. За існуючою у Верховній Раді України практикою і вимогами Регламенту Верховної Ради України відкликання законопроекту суб'єктами права законодавчої ініціативи можливе лише до включення його до порядку денного сесії Верховної Ради України. Після включення &о порядку денного сесії Верховної Ради законопроект може бути відкликаний лише за згодою Верховної Ради України. На наш погляд, у даному випадку цей порядок має бути змінений. В умовах швидкої трансформації управлінських відносин з метою приведення їх у відповідність до потреб часу досить часто ви­никає необхідність уточнення внесених законопроектів. Було б доціль­ним обмежувати можливості відкликання законопроекту не часом включення його до порядку денного, а часом до розгляду його у пер­шому читанні;

закріплення права Кабінету Міністрів на здійснення екс­пертизи усіх законопроектів, які подаються народними депута­тами України. Це положення є надзвичайно важливим з огляду на роль і місце Кабінету Міністрів у системі виконавчої влади (зважаючи на те, що переважна частина законодавчих актів вимагає фінансово-економічного обгрунтування та експертного висновку щодо економіч­ної доцільності введення тієї чи іншої норми). Тому потрібно встано-\ вити правило, згідно з якими кожний законопроект, поданий народни-т*т депутатами України до того чи іншого комітету, після схвалення його профільним комітетом подається на експертизу до Кабінету Мініс­трів України, який зобов'язаний розглянути законопроект протягом місяця і повернути з експертним висновком. У разі неподання такого висновку законопроект має розглядатися за загальною процедурою.

На наш погляд, зазначені пропозиції, окрім посилення ролі Ка­бінету Міністрів у законодавчому процесі, сприятимуть оптимізації законодавчого процесу, формуванню досконалої системи законодавства.

Додаткова нормативно-правова регламентація процедури слухань у комітетах. Процедура проведення слухань у комітетах врегульована недостатньо повно, що впливає на ефективність слухань (окремі поло­ження щодо парламентських слухань у комітетах Верховної Ради України викладені у Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. зі змінами від 14 липня 1997 p.). Вона передбачає, що слухання проводяться, як правило, відкрито за наявності не менше трьох членів комісії. Слухання проводиться в межах одного робочого дня (якщо не вирішено продовжити його) і завершується прийняттям рішення з обговорюваного питання. Всупереч вимогам законодавства, слухання проводяться не лише у комітетах (є й загаль-нопарламентські слухання).

208

14 — 91308

209

Слід зазначити, що парламентські слухання не мають високої ефективності. Публічне обговорення і публічне визнання недоліків у тих чи інших сферах, виявлені зловживання посадових осіб не стали дієвим засобом впливу на ефективність урядової діяльності і запобі­гання порушенням закону, як це відбувається у багатьох парламентах. Так, американський конгрес, який досить часто застосовує процедуру парламентських слухань, перетворив її в дієвий засіб контролю за здійсненням державної політики, підвищення ефективності та резуль­тативності урядової діяльності, розслідування порушень закону з боку уряду та окремих посадових осіб (згадаймо Уотергейт чи Іран-контрас). Такі слухання проводяться комітетами досить часто. Лише за післявоєнний період проведено 31 гучне розслідування, а у 60-80-х ро­ках ця цифра подвоїлася1.

Лише комітетом з асигнувань палати представників 98-го конгресу проведено за два роки 720 слухань у комітеті та підкомісіях, заслухано 10215 свідків, опубліковано 225 томів матеріалів загальним обсягом 202767 друкованих сторінок2. У Регламенті Державної Думи Феде­ральних Зборів Російської Федерації парламентським слуханням при­свячена окрема глава3. На парламентських слуханнях комітетів можуть виноситися законопроекти, що вимагають публічного обговорення, міжнародні договори, які представлені на ратифікацію, проект феде­рального бюджету і звіт про його виконання, інші найважливіші пи­тання зовнішньої і внутрішньої політики. Досить докладно визначено коло посадових осіб, які мають право брати участь у парламентських слуханнях, порядок їх проведення.

З метою посилення регламентації процедури проведення слухань у комітетах слід було б підняти рівень правової регламентації цих слу­хань, закріпивши їх порядок у Регламенті Верховної Ради України. Потрібно було б також визначити статус акта, який приймається за результатами слухань. Необхідно також підвищити відповідальність посадових осіб за порушення, виявлені в ході слухань. Регламент Верховної Ради України мав би остаточно визначити правомірність загальних парламентських слухань.

Вдосконалення порядку підписання законів та введення їх в дію. Перш ніж позначити проблеми, які існують в цих питаннях, викладемо конституційну логіку підписання і введення законів у дію. Підписання закону Головою Верховної Ради України є кінцевим етапом законо­творчого процесу в парламенті, який свідчить про те, що Верховна Ра­да України виявила свою волю щодо регулювання суспільних відно­син, яка належним чином оформлена.

Після прийняття закону наступає, згідно з Конституцією України, завершальна стадія законотворчого процесу — введення в дію (надання чинності) закону. Ця стадія відбувається поза парламентом і здійснюєть-

1              Вісник програми сприяння парламентові України. - 1995. - № 4. - С. 5. .

2              Парламенты мира. - С. 317.

3              Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Рос­

сийской Федерации. - М., 1994. - С. 22-24.

ся Президентом України. Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає зі своїми вмотивованими і сфор­мульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторно­го розгляду. Президент може, таким чином, прийняти до виконання і оприлюднити закон (ця процедура відома у світі як промульгація, тобто як юридичний акт, який офіційно стверджує, оголошує і опри­люднює факт прийняття закону до виконання і забезпечення такого виконання) або застосувати так зване право відкладального вето. По­вторний розгляд цього закону здійснюється невідкладно, тобто у пер­шочерговому порядку.

Якщо Верховна Рада України погодилася з зауваженнями Прези­дента України, який повернув закон для повторного розгляду у парла­мент, до закону вносяться відповідні зміни і доповнення. Якщо Верховна Рада України не згодна з зауваженнями Президента і відхиляє їх, то для прийняття такого рішення потрібно не менше двох третин голосів від конституційного складу Верховної Ради.

Закон набирає чинності через десять днів з дня офіційного опри­люднення, яке здійснюється Президентом, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його офіційного опублікування. Це означає, що неопубліковані закони не можуть вводитись в дію, тобто породжувати, змінювати чи припиняти правові відносини. Така серйоз­на конституційна гарантія спрямована на захист прав фізичних і юри­дичних осіб і відповідає конституційно-правовим положенням, закріп­леним у ст. 57 Конституції, за якими кожному гарантується право зна­ти свої права і обов'язки, а закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома насе­лення в порядку, встановленому законом, є нечинними.

Практика застосування вето відома багатьом країнам і є природ­ним поділом повноважень між парламентом і главою держави. Слід підкреслити, що не всі науковці згодні з такою думкою. Окремі з них вважають, що процедура вето Президента суттєво порушує процесу­альні права парламенту. Л. Кривенко, зокрема, вважає, що таким чи­ном «конституційно і фактично глава держави стає домінантною фігу­рою у сфері реалізації парламентської функції, піднімається над «єдиним органом законодавчої цлади» саме в тій сфері, яка, відповідно до принципу поділу влади, належить цьому органу. Вето Президента, заперечуючи закон, піднімається над законом, є перешкодою введення його в дію. Отже, відкладальне вето Президента стає вирішальним пов­новаженням у здійсненні законодавчої функції єдиної державної влади»1.

На нашу думку, вето Президента не порушує суверенітету парла­менту та не ущемлює його права. Така практика є цивілізованим спо­собом збалансування впливу на законодавче регулювання суспільних відносин. Аналізуючи інститут права вето президента у США, професор

1 Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. - 1998. -

№ 3. - С 17.

210

14*

211

В. Шаповал зазначає, що право вето, «це двосічна зброя, надмірне ви­користання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити існуючий у державному механізмі баланс між його найваж­ливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засіб компромісного узгодження позицій між цими ланками, як інст­румент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес»1.

У багатьох країнах світу оприлюднення і введення законів у дію є справою виконавчої гілки влади. Так, у монархіях (Канада, Велика Британія, Японія), закони підписує монарх або його представник, у всіх інших країнах — президент або формально (Німеччина), або з пра­вом вето (Франція, США, Італія). В останньому випадку вето долається простою більшістю (Італія) або двома третинами голосів (США). І на­віть після введення закону в дію він може бути скасований на рефе­рендумі громадян (Італія) або визнаний таким, що суперечить делегу­ванню повноважень (Франція), після чого він розглядатиметься Конституційним судом.

Конституційний порядок підписання законів в Україні і введення їх у дію викликав чимало непорозумінь при його реалізації, створив багато практичних і теоретичних проблем. В процесі реального засто­сування цих конституційних положень виявились серйозні протиріччя, які полягали у тому, що Президент України неодноразово повертав до Верховної Ради законопроекти мотивуючи це порушенням процедури прийняття законів, порушенням процедури подолання вето Президен­та. Тим самим законодавчий процес щодо окремих законів тривалий час не міг завершитися. Це було зумовлено, на нашу думку, спробою Президента «вольовими» методами вирішити проблеми, пов'язані з прийнятими Верховною Радою законами. Не погоджуючись з прийня­тими законами, Президент накладав на них вето і навіть коли вето дола­лось повертав їх до Верховної Ради повторно, користуючись статусом глави держави або обґрунтовуючи це порушеннями процедури прийнят­тя законів. Такі дії Президента є порушенням норм Конституції України, як в частині повноважень Президента, так і природи вето Президента, яке має застосовуватись у визначеному Конституцією порядку.

Спори з приводу порушення процедури прийняття закону має ви­рішувати Конституційний Суд України. Отже, після використання процедури вето, Президент, маючи сумніви щодо дотримання процеду­ри прийняття закону, повинен звертатися до Конституційного Суду з відповідним поданням про визнання конкретного закону неконститу­ційним.

Слід зазначити, що механізм вирішення спорів між Президентом і Верховною Радою України щодо прийняття законів і їх підписання, викладений у Конституції, недостатньо ефективно спрацьовував через відсутність сталої практики, традицій судового вирішення протиріч через Конституційний Суд.

Результатом спроб позасудового вирішення зазначених спорів ста­ло недодержання строків підписання Президентом законів, порушення процедури підписання законів, процедури розгляду повернутих Прези­дентом законів, а в кінцевому підсумку — ускладнення законодавчого процесу. Побічний результат такого становища — розробка квазіправо-вих пропозицій впровадження законів в умовах виникнення протиріч між Президентом і Верховною Радою. До них слід віднести спробу розмежування термінів оприлюднення і опублікування законів.

Згідно з проектом закону «Про закони і законодавчу діяльність в Україні», розробленим Інститутом законодавства Верховної Ради України і внесеним до Верховної Ради України народним депутатом України В. Стретовичем, передбачалось, що за Президентом залишає­ться право на оприлюднення законів через засоби масової інформації шляхом повідомлення про їх підписання, а право на опублікування законів, після підписання Президентом України, в офіційних виданнях надається Верховній Раді України (частина 3 ст. ЗО і частина 1 ст. 31 проекту).

Некоректним було і положення проекту про те, що повернення Президентом для повторного розгляду закону, прийнятого повторно не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, не допускається (частина 8 ст. ЗО). Адже Конституцією України в ст. 94 чітка встановлюється зобов'язання Президента Украї­ни підписати в такому разі закон і оприлюднити його. І справа полягає не в тому, щоб вводити додаткові законодавчі заборони, а лише в до-тримашіі існуючого конституційного порядку.

Протиріччя, що виникають між Президентом і Верховною Радою, не можуть бути вирішені поза судовою владою, поза Конституційним Судом, оскільки ні Президент, ні Верховна Рада не мають особливих повноважень для вирішення спору на свою користь. І їм не залишаєть­ся нічого іншого, як узгоджувати свої позиції, домовлятись.

На нашу думку, з метою вдосконалення інституту вето Президен­та слід було б відмовитись від кваліфікованої більшості голосів, необ­хідної для його подолання. Політична неоднорідність Верховної Ради України настільки висока, що подолання будь-якого вето Президента виявляється надзвичайно проблематичним, а це блокує законодавчий процес. В результаті цього конче необхідні закони не будуть вводитися в дію. Натомість виникне спокуса підмінити акти законодавства різно­манітними підзаконними актами, що не може не позначитися на прин­ципі верховенства законів у системі нормативно-правових актів — од­ного з найважливіших принципів правової держави. Тому прийняття норми про подолання вето Президента простою більшістю голосів сприяло б оптимізації законодавчого процесу, а також узгоджувалось би з конституційною практикою більшості країн світу.

1 Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. - К., 1997, - С. 237.

212

213

3. Реалізація принципів правової держави у сфері виконавчої влади

Права, свободи громадян та закон як чинники обмеження ви­конавчої влади. Важливий для правової держави теоретичний висно­вок щодо обмеження правами та свободами громадян державної влади (який базується на уявленнях про суверенітет народу, договірний ха­рактер відносин між владою і громадянином, на уявленнях про держа­вну владу як владу, делеговану самим народом) має особливе значення для виконавчої влади. Досвід функціонування державного механізму свідчить, що найбільша питома вага правопорушуючого масиву норма­тивно-правових актів зосереджена у сфері виконавчої влади. Оскільки переважно через канали виконавчої влади відбувається реалізація прав і свобод громадян, на цю сферу припадає найбільша кількість фактич­них порушень прав і свобод громадян. Це не випадково.

Виконавча влада для виконання своїх функцій наділена великими повноваженнями, що поширюються на всі сфери суспільного життя. Ось чому принцип обмеження виконавчої влади правами й свободами громадян не повинен бути лише гаслом. Для того, щоб держава була по-справжньому правовою, він повинен неухильно дотримуватись в реальній практиці.

Іншим фактором обмеження влади має бути закон. Виконавча влада, з огляду на правовий характер держави, який вимагає поділу влади і визнає право на прийняття законів виключно за законодавчою владою, зобов'язана дотримуватись закону і, таким чином, обмежена законом.

Принцип верховенства закону означає, що органи виконавчої вла­ди зобов'язуються діяти на основі та на виконання Конституції і зако­нів України, тобто закон має переважну силу над рішеннями виконав­чої влади. У зазначеному принципі проявляється не лише демократичне управління державою (яке полягає у тому, що найбільш важливі рішення приймаються законодавцем, парламентом як предста­вницьким органом), а й правовий характер держави, який вимагає по­ділу влади на законодавчу і виконавчу, що є важливою гарантією до­тримання прав і свобод людини та недопущення узурпації влади.

Дії і рішення органів виконавчої влади обумовлені законом, тобто вони мають законну основу. Навіть всі дискреційні повноваження ви­конавчої влади (можливість приймати рішення на вільний розсуд) ма­ють грунтуватись на законі.

Конституційною основою принципу зв'язаності (обмеження) дій і рішень виконавчої влади законом є ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи виконавчої влади, її посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ми не будемо аналізувати стан дотримання законів чи прав і сво­бод людини з боку органів виконавчої влади. Зосередимося на найваж-

ливіших, з нашої точки зору, проблемах нормативно-правового регу­лювання у сфері виконавчої влади.

Дотримання конституційної вимоги щодо регулювання прав і осно­вних свобод громадян виключно законом, збільшення питомої ваги зако­нів у системі нормативно-правових актів. Слід насамперед зазначити, що існує сфера регулювання виключно законом (ст. 92 Конституції України). Та законодавець може приймати закони і з інших питань, не зазначених у цій статті. Виконавча влада діє на основі закону, але це не означає, що законом мають регулюватись всі відносини. Загальним правилом, очевидно, має бути регулювання законом найважливіших для суспільства, особи і громадянина питань.

У західній літературі застосовується поняття «змінна клаузула» (змінюване застереження): чим важливіше питання для суспільства і громадянина, тим жорсткіші вимоги висуваються до законодавчої вла­ди. Тобто чим невигіднішими будуть наслідки для суспільства і грома­дянина, тим точніше має бути сформульована норма законодавчою владою. Регулювання суспільних відносин на основі цього принципу — прерогатива виключно парламенту.

Поза межами компетенції парламенту, визначеної зазначеними чинниками, відкривається поле для підзаконного регулювання іншими органами влади, в тому числі органами виконавчої влади.

Органи виконавчої влади діють на основі як чинних законів, так і власної компетенції, яка також визначена законом, оскільки органи виконавчої влади не можуть діяти на основі свого власного права. Нормативно-правові акти органів виконавчої влади, таким чином, ста­ють, з одного боку, актами конкретизації норм законів, а з іншого — первинними актами, Прийнятими на основі власної компетенції. Однак і в останньому випадку межі, зміст і масштаби нормотворчих повнова­жень органу виконавчрї влади визначаються законом.

Сучасний стан нормативно-правового регулювання суспільних відносин свідчить про збільшення питомої ваги законів, але співвідно­шення між кількістю законів і підзаконних актів ще далеке від опти­мального. Багато важливих для суспільства питань регулюється підза-конними актами. Велика кількість потрібних законів взагалі відсутня, а у багатьох з них не досягнута необхідна глибина регулювання суспіль­них відносин, що тягне за собою заповнення наявних прогалин відом­чими нормативними актами.    .

Незважаючи на вимогу Конституції про те, що права й свободи громадян регулюються виключно законом, чимало житлових, сімейних, трудових, пенсійних прав, прав у сфері свободи слова та підприємни­цької діяльності, інших прав і свобод громадян на сьогодні визнача­ються підзаконними актами. Так, одне з найважливіших питань у сфе­рі реалізації права на житло — правила обліку громадян, які потребу­ють поліпшення житлових умов, до цього часу регулюється постано­вою Уряду від 11 грудня 1984 р.1 В цій сфері діє ряд інших постанов Кабінету Міністрів України.

1 Див.: Збірник постанов Уряду УРСР. - 1984. - № 12. - Ст. 8.

214

215

У сфері трудового права ситуація аналогічна. Величезна кількість трудових прав, зокрема, прийняття на роботу, трудовий стаж, розслі­дування нещасних випадків регулюються постановами Кабінету Мініс­трів. Ними визначається порядок проходження різноманітних видів служби, надання відпусток, питання зайнятості. Чимало підзаконних актів діє в сфері одного з ключових прав громадян — права на відшко­дування шкоди, завданої працівнику на виробництві. Зокрема, Правила відшкодування власником підприємства, установи, організації або упов­новаженим ним органом шкоди, заподіяної працівникові ушкоджен­ням здоров'я, пов'язаним з виконанням ним трудових обов'язків, теж затверджені постановою Кабінету Міністрів України. Цей перелік мо­жна продовжувати.

Слід зазначити, що права і свободи громадян часто-густо регулю­ються не тільки постановами Кабінету Міністрів України, а й актами міністерств і відомств. Так, Положення про порядок забезпечення жи­тловою площею в Національній гвардії України затверджене наказом командувача Національної гвардії1. Чимало відомчих актів такого роду діяли до прийняття нової Конституції і тому мають бути переглянуті з врахуванням принципу регулювання окремих питань виключно зако­ном, в тому числі прав і свобод громадян.

Регулювання законом конституційних прав і основних свобод громадян має доводитись до такого рівня конкретизації, щоб не тільки забезпечити реальне функціонування правовідносин на основі закону, а й не залишити місця для підзаконного, а тим більше відомчого, норма­тивного регулювання. За відомчим регулюванням у цьому відношенні має залишитись реалізація законодавства, прийняття актів застосуван­ня закону.

Проблеми підзаконного регулювання існують не лише у сфері ре­гулювання прав і свобод громадян. Потрібно в цілому змінити співвід­ношення обсягів регулювання законом і підзаконними актами. Закон не став поки що актом переважного регулювання тих чи інших прав і свобод громадян. Його норми, за традицією, ще досить часто залишаю­ться надзвичайно абстрактними, нормами-принципами. Як і раніше, у конкретизуючих актах міститься значно більше норм, ніж у законах, і саме вони, як правило, регулюють відносини. Іншими словами, відомче нормативне регулювання має значно більше поширення ніж законо­давче.

На сьогодні до зміни такої ситуації психологічно, організаційно і юридично не готова не тільки виконавча, а й законодавча влада. Адже для прийняття законів з високим рівнем конкретизації потрібна якісна зміна всієї законопідготовчої роботи, побудована на новій теоретичній концепції закону. Такий закон має передбачати необхідний інструмен­тарій для його безпосереднього застосування і не потребувати конкре­тизуючих інструкцій і директив. Саме в цьому напрямі, до речі, мож­ливе якісне спрощення законодавства і посилення його реалістичності. Мова йде про те, що до сьогодні більшість законів не є життєздатними

Офіційний вісник України. - 1998. - № 23. - Ст. 85S.

не стільки через хибні політичні рішення, скільки через ускладненість, суперечливість, алогізм юридичних конструкцій їх реалізації (дуже часто доведених до абсурду), надмірну абстрактність.

Іншою умовою реалізації правових принципів у сфері виконавчої влади є реформування (уточнення юридичної природи) адміністратив­но-правових відносин. Тривалий час вони ототожнювались з відносина­ми, пов'язаними з адміністративною відповідальністю, тобто накладен­ням на громадянина різноманітних стягнень за адміністративні правопорушення. Такий підхід призвів до необгрунтованого прини­ження значення і відповідної регламентації управлінських відносин. Адже вважалось, що адміністративне право регулює не адміністративні відносини, а відносини, пов'язані з накладенням адміністративних стягнень.

Однак адміністративне право - це галузь публічного права,

пов'язана з функціонуванням публічної влади, державного управління.

Регулювання державного управління є серцевиною розуміння адмініс­

тративного права. При такому підході адміністративне право стає ре­

гулятором управлінської (адміністративної) діяльності, відповідним

чином регулює адміністративні процедури, порядок здійснення управ­

лінської діяльності по виробленню і прийняттю управлінських рішень

(актів), їх виконанню та контролю за їх виконанням. Такий підхід по­

требує, по-перше, вирішення питання про реформування великого ма­

сиву актів, що ототожнюються сьогодні з адміністративним правом,

оскільки встановлюють адміністративну відповідальність громадян.

Існуючі в цій сфері акти є складовими Кодексу про адміністративні

правопорушення, а також існують як самостійні галузеві нормативно-

правові акти.        ч     /

Реформа зазначеного масиву законодавства має бути здійснена у напрямі скасування необгрунтованих видів адміністративної відпові­дальності, спрощення процедури притягнення до такої відповідальнос­ті, уточнення термінології.

Новий зміст адміністративно-правових відносин сприятиме онов-. ленню як інструментарію, так і нормативно-правової бази цих відно­син.

Умовою реалізації принципів обмеження виконавчої влади є участь громадян у прийнятті рішень цими органами. Здійснення влад­них повноважень, у тому числі-шляхом прийняття рішень органами виконавчої влади, має специфічні форми. Це професійна діяльність, здебільшого на засадах суворої ієрархії, яка супроводжується персо­нальною відповідальністю за вироблення рішень та їх реалізацію. Од­нак це не означає відсторонення громадян від участі у виробленні рі­шень. Ширше має використовуватись практика оприлюднення і публічного обговорення за участю представників відповідних органів влади важливих урядових рішень, рішень міністерств і відомств. Особ­ливо важливе значення фактор співучасті у виробленні рішень має на місцевому рівні, де вирішуються найзлободенніші проблеми життя лю­дей, і відкритість виконавчої влади та готовність враховувати інтереси та позицію людей є прямим доказом демократичності влади.

216

217

Одним з каналів реалізації участі громадян у виробленні та при­йнятті рішень органами виконавчої влади є звернення і пропозиції громадян, право на які надається Законом України «Про звернення громадян». У цьому відношенні має бути суттєво вдосконалена не ли­ше існуюча практика роботи зі зверненнями і пропозиціями громадян, які повинні слугувати не для виправдання того чи іншого рішення, а реально враховуватися в адміністративних рішеннях, бути засобом їх апробації.

Необхідно подолати традицію відчуження від громадської думки, яка має глибоке коріння в нашій дійсності і бере початок у домінуван­ні держави над особою. Хорошим показником зміни такого відношення може слугувати хоча б незначне розширення практики проведення ре­ферендумів з важливих як місцевих, так і державних питань. Цей ін­ститут показав свої могутні потенції на етапі визначення долі україн­ської незалежності 1 грудня 1991 р.

Велике значення для реалізації принципів обмеження виконавчої влади має контроль громадськості за виконанням адміністративних рішень. Цей контроль має здійснюватись не лише у формі оскарження рішень окремими громадянами з метою захисту їхніх особистих прав і свобод, як це передбачено чинним законодавством (ст. 4 Закону України «Про звернення громадян»). Слід було б подумати над запро­вадженням у законодавство такої юридичної процедури, як громадсь­кий запит, який мав би виконуватись у визначених процедурних рам­ках і гарантувати громадянам отримання належної інформації про рішення органів виконавчої влади, їх дії тощо. Адже не секрет, що приховування інформації та відмова від співпраці з громадянами стали дуже поширеними.

Доцільно надати громадянам можливість оскарження адміністра­тивних рішень, які стосуються не тільки конкретних прав і свобод громадян, а й загальних громадських інтересів, що певним чином мо­жуть ущемлювати права й свободи конкретного громадянина.

Контроль за рішеннями адміністративних органів повинен пере­дбачати підвищення рівня гласності при їх прийнятті, їх належне дове­дення до відома населення. Дуже часто громадяни дізнаються про прийняті важливі адміністративні рішення, які стосуються їх інтересів, лише на етапі їх впровадження і тому висловити свою позицію не ма­ють можливості. Практично не використовується така форма, як гро­мадські звітування посадових осіб щодо їх діяльності та рішень, що ними приймаються.

Впровадження досконалих і ефективних процедур реалізації прав громадян та вирішення адміністративно-правових спорів є одним з по­казників дотримання прав і свобод громадян, правової держави. Не випадково найдрібніші дії та акти виконавчої влади стають предметом значної уваги у законодавстві багатьох країн. Так, Кодекс адміністра­тивного провадження Польщі від 14 червня 1960 р.1 надзвичайно скру­пульозно регулює таке болюче питання, як отримання довідок. Поря-

док видачі довідок в цьому Кодексі викладено з точки зору гарантій для громадянина від необгрунтованого зволікання. Він забороняє ви­магати довідки для підтвердження фактів або юридичного стану, які відомі органові за родом його діяльності або які орган може встанови­ти на підставі тих записів, реєстрів чи інших даних, які він має, або на підставі офіційних документів, наданих заінтересованою особою для ознайомлення (паспорт, реєстраційні посвідчення тощо). Цей Кодекс передбачає навіть можливість оскарження відмови у видачі довідки (ст. 29). В Угорщині на орган, який допустив порушення в громадсь­ких адміністративних справах, вищий орган може накласти грошовий штраф у розмірі до тридцяти тисяч форинтів і розпочати дисциплінар­ний процес проти зазначеного органу1.

З огляду на велику кількість відомчих актів, зокрема підзаконних, які приймаються в останні роки, і на формування офіційного ставлен­ня до підзаконного регулювання як фактора позитивного упорядку­вання і контролю, вірогідність запровадження зазначених спрощених процедур в системі адміністративно-правових відносин є досить проб­лематичною. Тому проблема не може бути вирішена виключно шляхом відмови від підзаконного нормативно-правового регулювання, як це інколи пропонується. Лише частково ця проблема може бути вирішена шляхом позбавлення права окремих відомств приймати нормативио-правові акти, а також послідовної реалізації конституційного принципу щодо громадян: «дозволено все, що не заборонено законом», запрова­дження ефективних процедур оскарження рішень адміністративних органів. Останній аспект, на який покладається багато надій, в умовах загальної забюрократизованості чиновницького апарату і судів не ма­тиме великого ефекту, якщо не буде переглянутий загальний підхід до підзаконного правового регулювання та адміністративних процедур.

На сучасному етапі передбачається можливість адміністративного оскарження рішень, дій і бездіяльності органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх посадових осіб як у позасудовому, так і в судовому порядку.

Вище ми вже розглядали правові засади функціонування цього правового інституту як ознаки правової держави. У даному випадку проаналізуємо цей інститут з точки зору ефективності відповідного законодавства. Правовою основою для його функціонування є Закон України «Про звернення громадян» та норми глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України. З точки зору ефективності цих норм і процедур, їх ефективність є недостатньою. Слід, насамперед, вказати на загальні недоліки законодавства у цій сфері. Вони полягають у то­му, що у законодавстві не має досконалих процедур оскарження адмі­ністративних рішень і дій.

Адміністративні відносини розглядаються через призму адмініст­ративних правопорушень громадянином чи особою та накладення стя­гнень, а не в контексті функціонування адміністрації та оскарження її

1 Див.; Dziennik Ustaw. - 1960. - N. ЗО. - Poz. 168.

1 Див.: Magyar Kdzldny. -   1991, - S. 2860.

218

219

рішень, тобто адміністративне право має суто каральне спрямування і не розвивається як галузь законодавства, покликаного регулювати управлінські відносини (саме в такому вигляді функціонує адміністра­тивне право на Заході). Оскарження рішень і дій в адміністративній сфері розвивається в межах інституту звернень громадян і особливого провадження — у цивільному процесі. Це не може не позначитись на сприйнятті зазначених інститутів.

Інститут звернень громадян, який функціонує на основі ст. 40 Конституції України, Закону «Про звернення громадян», продовжує радянську традицію, тобто розглядає звернення переважно як інстру­мент участі громадян в управлінні державою, а не інструмент захисту їх прав і свобод. Цей закон не передбачає чіткої системи предметної компетенції, у зв'язку з чим немає можливості чітко визначити відпо­відального за розгляд конкретної справи. Отже чиновник на власний розсуд може розглянути заяву, відмовитись від її розгляду або переда­ти до іншої інстанції.

Контроль за адміністративними рішеннями у позасудовому поряд­ку на сьогодні позбавлений чітких процесуальних засад. У взаємовід­носинах адміністративного органу і громадянина існує процесуальна нерівноправність сторін, яка зводить їх до відносин між адміністрато­ром і прохачем. Особа не має гарантованих можливостей доступу до інформації, пов'язаної з реалізацією її прав (в тому числі можливості отримувати копії службових документів). Відсутні процедури гласного розгляду спору, не врегульовані процедурні права особи на обов'язковий розгляд справи за її участю, не врегульоване питання представництва за дорученням особи в адміністративному органі, стро­ки розгляду справ в адміністративних органах досить тривалі. Чинов­ники практично не несуть відповідальності за порушення у сфері розг­ляду звернень громадян. Досвід функціонування інституту звернень громадян свідчить про те, що притягнення посадових осіб до відпові­дальності за зволікання, необгрунтовану відмову, байдужість і навіть хамство у захисті прав і свобод громадян є надзвичайною рідкістю. В останні роки у сфері надання громадянам послуг спостерігається різке зниження рівня етичного і професійного спілкування представників органів виконавчої влади з громадянами.

В Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. констатується зростан­ня кількості звернень громадян до Президента України, центральних і місцевих органів виконавчої влади зі скаргами на відсутність належно­го реагування на них з боку посадових осіб. Причому «значна частина цих звернень своєчасно не розглядається або взагалі залишається без розгляду, окремі посадові особи формально і бездушно ставляться до вирішення життєво важливих питань громадян, у т. ч. і найменш соці­ально захищених, що викликає їх справедливе обурення, недовіру до органів влади, компрометує ці органи...»1.

З метою усунення зазначених недоліків, суттєвого поліпшення розгляду заяв і скарг громадян доцільно прийняти законодавчий акт про адміністративну процедуру, який би регулював питання прийняття рішень органами виконавчої влади по зверненнях і скаргах громадян. Така ідея міститься у Концепції адміністративної реформи, розробле­ної під головуванням екс-президента Л. Кравчука і покладеної в осно­ву проведення адміністративної реформи, згідно Указу Президента України від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо запровадження Кон­цепції адміністративної реформи в Україні»1. За умови належного опрацювання цього акта пропонується включити його до адміністрати­вно-процедурної частини узагальнюючого Адміністративного кодексу України.

Концепцією передбачено також прийняття закону України про управлінські послуги громадянам. В цьому законі можна було б не тільки регламентувати основні повноваження органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо надання послуг громадянам при реа­лізації їх конституційних та інших прав і свобод, а й надати гарантії захисту прав і свобод громадян в органах державної влади при наданні управлінських послуг (через встановлення юридичної відповідальності посадових осіб, вирішення організаційних питань надання таких по­слуг тощо).

Запровадження адміністративної юстиції в Україні також є важ­ливою умовою реалізації принципів обмеження виконавчої влади. Юстиція, в тому числі адміністративна, традиційно сприймається гро­мадянами як каральна система. Для цього є чимало підстав. Адмініст­ративна юстиція в нинішньому вигляді — це провадження у судах справ щодо вчинених окремими громадянами правопорушень. Вона поки що не є судовим механізмом захисту прав і свобод громадян від незаконного втручання з боку адміністративних органів та відновлення порушених прав. Предметом адміністративної юстиції, сформованої на нових засадах, ма^ть/бтатХрішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх дії або бездіяльність, які порушують пра­ва і свободи людини і громадянина. Системою органів адміністратив­ної юстиції має стати мережа адміністративних судів. Питання про їх запровадження в Україні давно обговорюється юридичною громадськіс­тю. В процесі підготовки до проведення адміністративної реформи по­треба створення адміністративної юстиції набула офіційного звучання. Поетапне формування адміністративних судів, як форми контролю за виконавчою владою, та підготовка Адміністративно-процесуального кодексу були передбачені Концепцією адміністративної реформи.

Запровадження адміністративної юстиції потребує не лише карди­нальної зміни поглядів на сутність адміністративно-правових відносин, а й виконання великого обсягу законодавчих робіт.

Досвід нормотворчої діяльності органів виконавчої влади свідчить, що найбільша питома вага порушень прав і свобод людини і громадя­нина припадає на етап прийняття нормативних актів органами вико-

1 Голос України. - 1997. - 25 березня.

Урядовий кур'єр. - 1998. - 25 липня.

220

221

навчої влади (урядом, міністерствами, відомствами). Це зумовлює не­обхідність жорсткого унормування, насамперед законом, процедури підготовки, прийняття і вступу в силу підзаконних нормативно-правових актів.

Особливістю нормативно-правової регламентації порядку підго­товки, прийняття і введення в дію підзаконних актів є те, що законом мають регулюватись найважливіші питання з тим, щоб на його основі кожним нормотворчим органом були прийняті акти, які регулювали б особливості нормотворчості цим органом.

У формі закону мають регулюватися такі питання, як види (класифікація) актів органів виконавчої влади, їх юридична сила (ієрархія актів), технічні вимоги до підготовки проектів (внутрішнє узгодження, порядок використання відсилок, структура, рубрикація та нумерація), мовні та термінологічні стандарти, стиль, порядок здій­снення нормотворчого процесу (принципи нормотворчого процесу, стадії і етапи, суб'єкти, основи планування та розробки проектів, поря­док внесення проектів, порядок розгляду та обговорення проектів, нау­ково-правова експертиза), прийняття нормативного акта, введення його в дію, реєстрація.

На основі закону кожним иормотворчим органом може бути прий­нятий підзаконний акт, що регулював би питання нормотворчої проце­дури, які властиві лише цьому органу і мають так звану місцеву прив'язку. Практика, до речі, йде таким шляхом.

Сьогодні порядок підготовки і розгляду проектів указів і розпо­ряджень Президента України регулюється Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента Украї­ни, затвердженим Указом Президента України від 20 серпня 1993 р.1, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України — Положенням про підготовку проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 р.2 Міністерство юстиції України у 1993 р. розробило Рекоменда­ції з питань підготовки, подання на державну реєстрацію, юридичного обліку та зберігання нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління і кон­тролю, які були схвалені постановою № 13 колегії юстиції України від 17 червня 1993 р. Ці рекомендації мають обов'язковий для інших мініс­терств і органів характер і застосовуються, зокрема, при підготовці нормативних актів, які: видаються на виконання рішень органів зако­нодавчої і виконавчої влади, за їх дорученням або випливають з ком­петенції, встановленої положенням (статутом) про відповідний орган; регулюють відносини підприємств та організацій в системі міністерст-

ва чи органу, який видає акт; видаються разом або за узгодженням з іншими міністерствами чи органами. Зазначені Рекомендації досить докладно регулюють питання організації роботи над проектом (питання роботи комісій та робочих груп, що створюються для роботи над проектом, залучення фахівців), порядку складання проекту, його видання та підготовки до подання на державну реєстрацію, обліку та зберігання нормативних актів, порядку ведення контрольних примір­ників збірників нормативних актів тощо.

У системі питань, пов'язаних з нормативно-правовою регламента­цією порядку прийняття підзаконних актів, вагоме місце з точки зору дотримання прав і свобод громадян займають питання їх правової екс­пертизи, опублікування, реєстрації.

Експертиза урядових і відомчих актів має бути спрямована на встановлення відповідності чи невідповідності їх Конституції та зако­нам України, оптимізацію їх змісту.

Системної офіційної експертизи проектів урядових нормативних актів до останнього часу не було. За окремими дорученнями таку екс­пертизу здійснювало Міністерство юстиції України1. Що стосується експертизи актів міністерств і відомств, то вона була запроваджена Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєс­трацію нормативних актів міністерств та інших органів державної ви­конавчої влади»2 і поєднувалась з реєстрацією нормативно-правових актів міністерств і відомств. Зазначимо, що лише у 1996 р. було зареє­стровано 799 таких актів (у 1995 р. — 290)3.

Згідно з Положенням про Міністерство юстиції України, за­твердженим Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р.4, зазна­чене Міністерство здійснює експертизу (готує висновки) щодо відповід­ності Конституції і законам України, вимогам нормопроектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України; нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим.

Очевидно, що здійснення офіційної обов'язкової експертизи Міні­стерством юстиції є виправданим і вона має здійснюватись і надалі. Однак необхідно запровадити на постійній основі також наукову екс­пертизу найбільш важливих, відомчих та урядових законопроектів. Та­ка експертиза має здійснюватись відповідно до законодавства України, яке регулює питання наукової та науково-технічної експертизи в час­тині статусу, повноважень та відповідальності експертів, статусу їх експертних висновків, а також гарантій об'єктивності експертизи та

1              Це Положення діє на сьогодні в редакції від 10 вересня 1994 p., затвердженій

Указом Президента від 10 вересня 1994 р. (див.:   Збірник указів Президента України. -

К.( 1994. - Вип. 3. - С 189-193.

2              Зібрання постанов Уряду України. - 1993. - № 12. - Ст. 254 (з наступними змі­

нами і доповненнями, внесеними постановами Кабінету Міністрів від 16 лютого 1998 р.

і 4 червня 1998 р. (див.: Офіційний вісник України. - 1998. - № 7. - Ст. 244; № 22. -

Ст. 812).

1              «Біла книга»  (Інформаційний звіт Міністерства про діяльність у  1996 році).

«Зелена книга» (Офіційна доповідь Міністерства, що містить пропозиції стосовно перс­

пектив розвитку в 1997 році). - К., 1997. - С. 62.

2              Збірник указів Президента України. - К., 1992. - Вип. 4. - С 5-6.

3              «Біла книга»  (Інформаційний звіт Міністерства про діяльність у  1996 році).

«Зелена книга» (Офіційна доповідь Міністерства, що містить пропозиції стосовно перс­

пектив розвитку в 1997 році). - С. 62.

4              Збірник указів Президента України. - К., 1997. - Вип. 4. - С. 295-304.

222

223

реалізації її висновків. Експертиза дозволила б розв'язати проблему об'єктивного аналізу і оцінки урядових і відомчих проектів на основі сучасного рівня наукових знань, використання зарубіжного досвіду.

Контакти Уряду і Міністерства юстиції України з наутовими та експертними установами Європи останнім часом значно розширились, однак проблема ще остаточно не знята. Тому науково-експертне забез­печення урядової і відомчої нормотворчості, як вагомого фактора ре­формування масиву підзаконних нормативно-правових актів і навіть всієї адміністративно-правової реформи, яка здійснюється на основі нової Конституції України, на порядку денному залишається.

Порядок опублікування підзаконних нормативно-правових актів та набрання ними чинності регулюється на сьогодні на основі Указу Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення норма­тивно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. з наступними змінами від 4 грудня 1997 р.1 Цей Указ визначає поря­док оприлюднення нормативно-правових актів, які приймає Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України.

Слід зазначити, що згаданий Указ порушує Конституцію України. Згідно з п. 12 частини 1 ст, 92 Конституції України організація і ді­яльність органів виконавчої влади визначається виключно законом. Отже, опублікування і введення в дію нормативно-правових актів ор­ганів виконавчої влади має регулюватись законом. Крім того, цей Указ порушує ст. 57 Конституції України, в якій зазначається: закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права та обов'язки гро­мадян, мають бути доведені до відома населен і тя у порядку, встановле­ному законом.

Пунктом 5 зазначеного Указу встановлено (як загальне правило), що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачений цими актами. На наш погляд, слід бу­ло б запровадити загальну практику введення в дію актів у будь-якому випадку не раніше моменту оприлюднення (опублікування). Адже між введенням багатьох актів в дію, моментом прийняття і доведенням їх до відома тих, кого вони стосуються, може пройти певний час, що мо­же призвести до порушення прав та інтересів багатьох суб'єктів під­приємницької діяльності. Тому загальний порядок введення в дію актів Верховної Ради України і Президента України, який полягає у тому, що ці акти набирають чинності через десять днів після дня їх офіцій­ного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування, мав би бути поширений і на акти Кабі­нету Міністрів України.

Є недоліки і в питанні оприлюднення та набрання чинності актів Кабінету Міністрів, які стосуються прав і свобод громадян. Указ пе­редбачає, що такі акти Кабінету Міністрів набирають чинності не ра-

1 Збірник указів Президента України. - К., 1997. - Вил. 2. - С 166-168; Вип. 4. -С 225,

ніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Це по­ложення суперечить принципу регулювання прав і основних свобод громадян виключно законом. Адже за логікою пункту 1 ст. 92 Консти­туції Кабінет Міністрів не має права приймати такі акти.

Порядок оприлюднення нормативно-правових актів міністерств і відомств і набрання ними чинності на сьогодні законом не врегульова­ний. Згідно з п. 4.4 наказу Міністерства юстиції № 74/5 від 26 листо­пада 1997 р. «Про затвердження Порядку проведення державної реєст­рації відомчих нормативних актів та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів у Міністерстві юстиції Украї­ни», який був прийнятий на основі Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади»1 та постанови Кабінету Міністрів Украї­ни від 28 грудня 1992 р. «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади»2, нормативні акти, які занесені до Державного реєс­тру, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку набуття ними чинності. Після реєст­рації вони публікуються згідно з Указом Президента України «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлете­ні «Офіційний вісник України»3.

Як свідчить аналіз зазначених підзаконних актів, ними досить по­верхово і не завжди коректно регулюються питання опублікування відомчих актів.

Зважаючи на викладене, потреба в упорядкуванні процедури опу­блікування та набрання чинності такими актами саме за допомогою закону, а не підзаконних актів, є досить гострою. Адже багато з них стосуються прав і свобод громадян; від їх своєчасного доведення до відома тих, кого вони стосуібтьсяк залежить забезпечення прав суб'єктів господарювання, належне функціонування державних установ.

Завершуючи короткий огляд Проблем реалізації принципів право­вої держави у сфері виконавчої влади, хочемо наголосити на тому, що якісні зміни у цьому процесі можливі лише за умови зміни самої ідео­логії здійснення виконавчої влади, виконавчих функцій заради забез­печення прав і свобод особи. Це зумовить розвиток відповідних право­вих механізмів реалізації цих .прав, наповнить форми здійснення виконавчої влади новим змістом. Сподіваємося, що адміністративна реформа, яка здійснюється сьогодні на основі нової Конституції України, сприятиме цьому.

1              Збірник указів Президента України (жовтень-грудень 1992 року), - К., 1992. -

С. 5-6. Цей Указ діє зі змінами, внесеними Указом Президента від 21 травня 1998 р.

(Офіційний вісник України. - 1998. - № 20. - Ст. 727).

2              Зібрання постанов Уряду України. - 1993. - № 1-2, - Ст. 28.

3              Офіційний вісник України. - 1997. - № 1-3. - С. 3.

224

15 — 91308

225

4. Незалежність судової влади як гарантія правової держави

Утвердження правової держави значною мірою залежить від судо­вої влади, оскільки судова влада не просто стосується всіх без винятку аспектів функціонування правової держави, а справляє на них вирі­шальний вплив.

Судова влада є інституційною характеристикою правової держави, важливою гілкою влади в системі поділу влади. Судова влада тісно пов'язана з принципом верховенства права. Більше того, його реаліза­ція неможлива без судової влади, правосуддя. Забезпечуючи правосуд­дя, судова влада доводить, що суспільство має правову державу.

Принагідно зазначимо, що судовий порядок застосовується і до вирішення спорів між окремими гілками влади за допомогою Консти­туційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції, хоча спори щодо природи Конституційного Суду ще не завершені. В конституційно-правовій теорії не склалась єдина думка щодо статусу Конституційного Суду України: як органу конституційного контролю чи органу з подвійною природою (як органу конституційного контро­лю і органу правосуддя)1. Поза правосуддям неможливо реалізувати у повному обсязі принцип верховенства Конституції і законів держави. Вони негайно будуть підмінені відомчими інструкціями та урядовими директивами.

Рівень правосуддя визначає також рівень захисту прав і свобод громадян. Судові гарантії прав і свобод особи є найбільш значимими, оскільки вирішення спорів судом здійснюється у таких формах і за допомогою таких засобів, які мають на меті досягнення справедливості. Правосуддя, на відміну від відомчого і кабінетного розгляду спорів, вирішує їх публічно, неуиереджено, на основі змагальності.

Правова держава, таким чином, як частково, так і в цілому не мо­же бути реалізована без незалежної судової влади. Ось чому незалеж­ності судової влади у демократичних суспільствах приділяється багато уваги. Цей аспект діяльності судової влади постійно знаходиться в по­лі зору і міжнародних організацій. Велику увагу опрацюванню прин­ципів судової незалежності приділяє ООН і професійні організації юристів. Одним з найважливіших документів ООН у цій сфері є Ос­новні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/46 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 груд­ня  1985 р.2 Цими принципами, які мають гарантуватись державою і

1              Див.: Козюбра М. L Конституційний Суд в системі органів державної влади //

Державно-правова реформа в Україні. - К., 1997. - С. 20-25; Шаповал В. Конституцій­

ний Суд України: місце в державі і роль у соціумі //Український правовий часопис. -

1998. - №3   - С. 38; Шаповал В. Конституційний Суд України: охоронець чи творець? //

Юридичний вісник України. - 1998. - 19-25 березня.

2              Див.: Права людини і професійні стандарти для юристів в документах міжна­

родних організацій. - Амстердам ; Київ, 1996. - С. 28-31. (Основні принципи були

прийняті Конгресом ООН, який відбувся у Мілані (Італія) 26 серпня - 6 вересня

1985 р. -А. 3.).

закріплюватись у конституції та законах, є вирішення судовими орга­нами переданих їм справ безстороиньо, на основі фактів і відповідно до закону, без будь-яких обмежень, неправомірного впливу, спонукан­ня, тиску, погроз або втручання, прямого чи непрямого. Судові органи володіють компетенцією стосовно всіх питань судового характеру і мають виняткове право вирішувати, чи входить передана їм справа до їхньої компетенції, що визначається законом. Не повинно мати місце неправомірне чи несанкціоноване втручання в процес правосуддя; су­дові рішення, винесені суддями, не підлягають перегляду.

Кожна людина має право на судовий розгляд у звичайних судах або трибуналах, які застосовують встановлені юридичні процедури. Не повинні утворюватися трибунали, що не застосовують належним чи­ном встановлені юридичні процедури, з метою підміни компетенції звичайних судів або судових органів. Принцип незалежності судових органів дає їм право і вимагає від них забезпечення справедливого ве­дення судового розгляду і дотримання прав сторін. За суддями, як і за іншими громадянами України, визнано право на свободу слова, віро­сповідання, асоціацій і зборів, які, користуючись цими правами, мають поводитись таким чином, щоб забезпечити повагу до своєї посади і зберегти неупередженість та незалежність судових органів. Судді ма­ють право на організацію суддівських асоціацій для охорони своїх ін­тересів, удосконалення професійної підготовки і збереження суддівсь­кої незалежності.

Особливе значення має кваліфікація, підбір та підготовка суддів.

Особи, які претендують на судові посади, повинні мати високі мораль­

ні якості і здібності, необхідну кваліфікацію в галузі права. Методи

підбору суддів повинні гарантувати від призначення суддів за непра­

вомірними мотивами. При підборі- суддів не допускається будь-яка

дискримінація за ознаками раси, кольору шкіри, статі, релігії, переко­

нань тощо.            \

Судді, яких обирають чи призначають, мають гарантований термін повноважень до виходу на пенсію ч^завершення строку повноважень. Вони також користуються правом на справедливий розгляд звинува­чень або скарг на них, а рішення про дисциплінарне покарання, усу­нення від посади чи звільнення повинні бути предметом незалежної перевірки.

Зазначені принципи притаманні багатьом іншим міжнародно-правовим документам, зокрема, Декларації прав людини, прийнятій 10 грудня 1948 р. Генеральною Асамблеєю ООН, Міжнародному пакту про громадянські і політичні права, Міжнародному пакту про економіч­ні, соціальні і культурні права від 1966 p., Європейській конвенції з прав людини від 1950 p., численним спеціальним конвенціям ООН і Ради Європи (щодо захисту прав дитини, проти катувань та інших жорстоких нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання тощо).

Чимало зусиль для вдосконалення незалежності суду та вироб­лення відповідних принципів доклала Міжнародна асоціація юристів та Міжнародна комісія правників, які підготували Сіракузький проект

226

15*

227

принципів незалежності судочинства (1981 р,) та Декларацію з неза­лежного судочинства, прийняту Всесвітньою конференцією з питань незалежності судочинства в Монреалі (Канада)1. Мова йде про три найважливіші складові такої незалежності: матеріально-фінансову, ор­ганізаційну та кадрову.

Матеріально-фінапсова незалежність — матеріальне і фінансове забезпечення судових установ на такому рівні, який давав би можли­вість належного виконання судових функцій.

Організаційна незалежність — організаційна відокремленість і ор­ганізаційно самостійне функціонування судових органів від органів законодавчої та виконавчої влади, недопущення їх виливу на судові органи.

Кадрова незалежність — наявність таких умов формування суддів­ського корпусу, за яких суд формуватиметься на професійній основі, і будь-який неправомірний вплив на його формування буде унеможлив­лений.

В Україні незалежність судової влади лише обростає реальними механізмами забезпечення. Протягом багатьох років принцип незалеж­ності судової влади лише декларувався і не був підкріплений реальною практикою. Судова влада залежала від інших органів влади (як пар­тійних, так і законодавчих), виконувала роль каральної системи, а не правосуддя.

Відношення до судової влади змінилося лише в процесі демокра­тизації суспільного життя після 1985 p., хоча реальні зміни у функціо­нуванні судової системи сталися значно пізніше, а деякі її вади не по­долані донині. Очевидні зрушення, пов'язані з поліпшенням регламентації діяльності судової влади (цей аспект ніколи не був ви­рішальним для правосуддя у пострадянських державах, в яких декла­рування та ідеалізація правових явищ була надзвичайно досконала).

У 1990 р. почався активний процес вироблення нової судової сис­теми і впровадження нових засад правосуддя. Цей процес був досить складним, не завжди відбувався послідовно і планово, оскільки прохо­див на фоні складних політичних, економічних і соціальних зрушень.

Зміни, яких має зазнати законодавство про судоустрій та судочин­ство, викликають потребу не окремих змін у судовій системі, а прове­дення цілісної судово-правової реформи. Найважливіші віхи на цьому шляху — вироблення і затвердження парламентом концепції судово-правової реформи в 1992 p., прийняття нової Конституції України.

Слід зазначити, що першим рішенням, спрямованим на реалізацію ідеї комплексної судово-правової реформи стала Постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 р. «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні»2. Цією Постановою була затверджена Концепція судово-правової реформи, яка передбачала проведення низки заходів, спрямованих на реформування всієї судової сфери.

1              Див.: Мартиненко П. Право гаманця і незалежність суду // Юридичний вісник

України. - 1998. - 9-15 квітня.

2              Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № ЗО. - Ст. 426.

Необхідність проведення реформи обґрунтовувалося тим, що суди України, вся система юстиції і чинне законодавство, яке регулювало діяльність правоохоронних органів, переживали глибоку кризу: суди не завжди надійно охороняли права і свободи людини, були інструментом комаидно-адміністративної системи, провідниками її волі. Суди не ма­ли влади, а влада безконтрольно користувалась судом, не були пооди­нокими факти втручання в діяльність правосуддя. Зважаючи на викла­дене, основна мета реформи полягала у ефективному розмежуванні повноважень, у гарантуванні самостійності та незалежності судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади, реалізації демокра­тичних ідей правосуддя, вироблених світовою практикою і наукою, створенні системи законодавства про судоустрій, у спеціалізації судів, створенні такого судочинства, яке максимально гарантувало б право на судовий захист, рівність громадян перед законом, створило б умови для дійсної змагальності і реалізації презумпції невинності.

Слід зазначити, що цією Концепцією була здійснена спроба окрес­лити структуру судової влади. Самостійними судовими ланками були Конституційний, загальний та арбітражний суди. Верховний суд ви­знавався вищою судовою інстанцією в системі загальних судів з апеля­ційними та касаційними повноваженнями без права розгляду справ по першій інстанції.

В Концепції була сформульована ідея про необхідність запрова­дження адміністративного судочинства, метою якого мав стати розгляд спорів між громадянином і органами державного управління (на рівні районів мали запроваджуватись адміністративні суди, які організаційно входили б до складу районних (міських) чи міжрайонних судів). Пере­дбачалось суттєве, у порівнянні з існуючим, зміцнення статусу суддів: планувалось запровадження незмінюваності суддів, посилювались га­рантії їх недоторканності та незалежності. Зміцнювалось суддівське самоврядування. Планувалось також реформування органів розсліду­вання, прокуратури, адвокатури, юстиції.

Структурні зміни судової системи, Щ Концепцією, мали проходи­ти в три етапи:

внесення змін до основних актів, які регулюють питання право­суддя;

запровадження спеціалізації судів, створення адміністративного суду, завершення формування основ фінансування і матеріально-технічної бази судів, створення Слідчого комітету та Вищого апеляцій­ного суду України;

вивчення і узагальнення ефективності судово-правової реформи та прийняття законодавчих актів про подальше вдосконалення судової системи.

Постановою, якою схвалювалась Концепція судово-правової ре­форми в Україні, передбачалась підготовка ряду проектів кодексів та законів, у тому числі цивільного, цивільно-лроцесуального, криміналь­ного, кримінально-процесуального кодексів, кодексу законів про пра­цю, господарського (торгового) кодексу, кодексу про адміністративні правопорушення, а також проектів законів про судоустрій та адвокатуру.

228

229

Слід зазначити, що необхідність і шляхи зміцнення незалежності судової системи, підвищення рівня правосуддя усвідомлювались, по суті, ще на перших етапах здобуття Україною незалежності. Але біль­шість із запланованих зазначеною Концепцією заходів не було реалізо­вано, що зумовлено як об'єктивними, так і суб'єктивними обставинами. Не був подоланий, насамперед, залишковий принцип забезпечення правосуддя, яке тривалий час розглядалось як придаток державної влади, на стан його функціонування великий вплив справила загальна фінансова криза, брак коштів. Крім того, глибоке реформування систе­ми державної влади об'єктивно почалося з упорядкування форми пра­вління, відносин законодавчої і виконавчої влади. Тривалість і гостро­та цього процесу (згадаймо хоча б парламентсько-президентську кризу 1993 p., яка призвела до проведення дострокових виборів парламенту і Президента України у 1994 p., перипетії з Конституційним Договором у 1995 р.) відволікала увагу від проблем судової влади, необхідності радикального оновлення принципів правосуддя і функціонування сис­теми судів.

У зв'язку з цим реальний процес реформування судової системи суттєво відрізнявся від ідеальних уявлень про її функціонування, що знайшли своє відображення, зокрема, у згадуваній Концепції. Здійсню­вані структурні та сутнісні зміни в судовій системі реалізувались не в межах цілісної концепції, а в поточній неплановій законотворчості, спорадичному коригуванні Конституції України і законодавства. Про це свідчить і те, що у 1992-1996 pp. більшість передбачених Концеп­цією заходів не було виконано.

Нова Конституція України стала, по суті, програмним документом щодо реформи судової системи. Не в останню чергу через цю обстави­ну Верховна Рада України тринадцятого скликання не приймала нову концепцію судово-правової реформи. Положення нової Конституції України стосовно судової системи і здійснення правосуддя набули сут­тєвих відмінностей у порівнянні з пропонованими раніше.

Нова Конституція України шляхом реформування судової систе­ми кардинально зміцнила засади незалежності суду. Вона проголосила принцип здійснення правосуддя виключно судом та заборонила деле­гування функцій судів іншим органам чи посадовим особам. Юрисдик­ція судів визнана щодо всіх правовідносин, що існують у державі, за­проваджена єдина система правосуддя на чолі з Верховним Судом України як найвищим судовим органом. Заборонено створення над­звичайних та особливих судів, що має важливе значення з огляду на трагічну практику, яка існувала впродовж багатьох років.

Конституція суттєво зміцнила засади суддівської незалежності і недоторканності. Згідно з Конституцією без згоди Верховної Ради суд­дя не може бути затриманий або заарештований до винесення обвину­вального вироку судом. Зміцненню незалежності суддів, без сумніву, сприятиме й положення ггро безстрокове призначення суддів, крім суд­дів, які призначаються на посаду судді вперше (ст. 126). Слід зазначи­ти, що порядок призначення суддів завжди використовувався для чи­нення  на  них тиску,  особливо  на  місцевому  рівні.   Оскільки  судді

(за Конституцією СРСР 1977 р.) обирались на десять років, це змушу­вало їх зважати на думку органів місцевої влади, які їх обирали. Ще більш «дієвим» засобом контролю за діяльністю судді був механізм його відкликання. Судді, як і народні засідателі, були відповідальні перед органами, які їх обирали (народні засідателі — перед виборця­ми), звітували перед ними і могли бути відкликані у встановленому порядку.

Конституція України у ст. 126 чітко визначила підстави звільнен­ня судді з посади: закінчення строку, на який суддю обрано чи при­значено; досягнення суддею шістдесяти п'яти років; неможливість ви­копувати свої повноваження за станом здоров'я; порушення суддею вимог щодо несумісності; порушення суддею присяги; набрання закон­ної сили обвинувальним вироком щодо нього; припинення його грома­дянства; визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням; припинення повноважень у разі смерті.

За своїм змістом наведений перелік підстав припинення повнова­жень є вичерпним і не може бути розширений, що забезпечує додатко­ві гарантії унеможливлеиня тиску на суддів.

Відповідно до вимог міжнародно-правових документів на рівні Конституції закріплено положення про суддівське самоврядування (ст. 130). Забезпеченню формування кваліфікованого суддівського корпусу, здатного сумлінно та нсупереджеио здійснювати правосуддя на професійній основі, має сприяти запровадження Вищої ради юсти­ції, до відання якої належить: внесення подання на призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад; прийняття рішень стосовно порушення суддями вимог щодо несумісності; здійснення дисципліна­рного провадження стосовно суддів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

Слід зазначити, що й на основі нової Конституції України законо­творчі роботи велись не досить активно. Більше того, серед законів у цій сфері, які прийнято Верховною Радою України протягом двох ро­ків після прийняттЗОгової Конституції, можна назвати лише два: про Вищу раду юстиції та про Конституційний Суд України. Багато важ­ливих актів, які мали б регулювати питання судоустрою і судочинства, так і залишились на рівні законопроектних робіт. Через цю обставину судова система лише незначною мірою була здатна функціонувати на рівні вимог, передбачених Конституцією, оскільки існуюча норматив-ио-правова база судової діяльності значно застаріла.

Одним з важливих питань реформування правосуддя на нових конституційних засадах стала необхідність впровадження нового судо­устрою (Конституція України передбачила його реальне впровадження до 2001 p.). Зважаючи на важливість цього питання і його вплив на всі складові правосуддя, в тому числі на зміцнення засад його матеріаль-ио-фіиансової, організаційної і кадрової незалежності, Верховна Рада України чотирнадцятого скликання визначила для себе пріоритетним

230

231

прийняття відповідного закону як базового документа всієї судової системи.

До Верховної Ради України було подано кілька проектів нового судоустрою1, які хоч і грунтуються на конституційних положеннях, що проголошують принцип незалежності суду, але по-різному вирішують питання організації та діяльності судів і суддів.

Найбільш послідовним і повним у цьому відношенні є проект на­родного депутата В. Шишкіиа. Його комплексний характер (проектом регулюються всі питання судового устрою, у тому числі статусу суддів, їх дисциплінарної відповідальності, структури судової системи тощо) дозволив приділити належну увагу кожному елементу незалежності судової влади. В організаційио-правовому відношенні принцип незале­жності суду у названому проекті розвивається через встановлення юридичного обов'язку поважати незалежність суду і не посягати на неї, перестороги щодо залишення без розгляду звернень до суду державних органів, громадських, політичних та релігійних організацій, засобів ма­сової інформації, юридичних осіб та окремих громадян, які не є учас­никами судового процесу; притягнення до передбаченої законом відпо­відальності у разі незаконного втручання в діяльність суду, впливу на суддів у будь-який спосіб, неповаги до суду і суддів. Посилюватиме законодавчі основи незалежності суду положення щодо заборони ска­сування чи обмеження відповідних гарантій. Засобами забезпечення незалежності суду названі передбачені законом процедури здійснення правосуддя, юридична відповідальність за втручання у здійснення пра­восуддя та вираження неповаги до суду чи судді, таємниця прийняття судового рішення, створення необхідних організаційно-технічних та інформаційних умов для діяльності судів, особливий порядок фінансу­вання судів. Велика увага у проекті приділяється порядку призначення на посаду суддів, їх обов'язкам, пов'язаним з принципом несумісності суддівської посади з іншими посадами та видами діяльності, виконан­ню службових обов'язків та службовій підпорядкованості. Необхідно також зазначити, що досить докладно розроблені положення, присвя­чені незалежності суддів, які гарантують порядок зайняття ними посад, незмінюваність суддів, обраних безстроково, матеріальне і соціальне забезпечення, функціонування системи органів судового самовряду­вання, забезпечення особистої безпеки, їх сімей, майна, тощо. Всі на­звані положення конкретизовані у проекті.

Аналогічні проекту народного депутата В. Шишкіна в частині га­рантій незалежності суду і суддів проекти народних депутатів С Гавриша, О. Бандурки, О. Ємця, С Пересунька та І. Коліушка, а також проект народного депутата В. Сіреика, але вони не є достатньо повними, оскільки регулювання питань статусу суддів, суддівського самоврядування, діяльності кваліфікаційних комісій суддів та деяких інших, в яких знаходять своє відображення конкретні елементи неза-

лежності суду і суддів, віднесені до регулювання окремими законами. Проект Кабінету Міністрів України вирішує питання судоустрою фраг­ментарно і більше зосереджений на організаційно-правових питаннях діяльності суду.

Прийняття закону про судоустрій, без сумніву, справить позитив­ний вплив на незалежність суду і суддів. Ми свідомі того, що норма­тивно-правове регулювання як вагомий чинник реалізації конституцій­но-правових положень щодо функціонування незалежних судів і суддів не вичерпує проблеми досягнення цієї незалежності.

Реалізація конституційно-правових принципів незалежності суду на практиці виявилася досить складною проблемою з огляду не лише на недостатню иормативно-правову регламентацію діяльності суду, а й на той спротив, якого зазнає процес впровадження принципу незалеж­ності в реальному житті. Найбільш характерним свідченням цього спротиву є спроби тиску на суддів з боку органів державної влади та посадових осіб, які визнаються як судовими інстанціями, так і їх поса­довими особами. У Постанові Пленуму Верховного Суду України від ЗО травня 1997 р. «Про посилення судового захисту прав та свобод людиііи і громадянина» констатується: «Надійний захист прав та сво­бод людини і громадянина можливий за умови справжньої незалежності суду. Проте продовжують мати місце намагання обмежити ЇХ Набрали поширення тиск на суди з метою перешкодити всебічному, повному й об'єктивному розглядові конкретних справ або домоітися незаконного судового рішення, прояви неповаги до суду у зв'язку зі здійсненням правосуддя. Органи державної влади і посадові особи, які відповідно до Конституції зобов'язані забезпечити незалежність суду, не завжди адекватно реагують на такі факти. Суди та органи суддівського само­врядування не дають належної відсічі спробам втрутитися в розгляд справ». Про те, що існують факти втручання у вирішення судових справ, підкупу суддів, посягання на їх життя, здоров'я, гідність, майно, а також погроз вбивством, насильством у зв'язку із здійсненням право­суддя, як і те, що закони України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» тщ «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» фактично не виконуються, визнав і Голова Верховного Суду України\В. Бойко1.

Про втручання у справи суду виконавчої влади зазначав перший заступник Голови Верховного Суду України С. Стефанюк: «Разом з тим суди були і залишаються залежними від виконавчої влади, на яку покладено організаційне забезпечення судової діяльності. Саме вона здійснює добір суддівських кадрів, підвищення їх кваліфікації і пере­підготовку, вирішує питання діловодства, судової статистики, організо­вує їх матеріально-технічне забезпечення»2.

1 Серед них, зокрема, проекти Кабінету Міністрів України; народних депутатів України В. Шишкіна; В. Сіренка; С. Гавриша, О. Бандурки, О. Ємця, С. Пересунька і І. Коліушка.

1              Бойко В. Діяльність судів буде максимально відкритою // Юридичний вісник

України. - 1998 - 5-11 лютого.

2              Стефанюк В.  С.  Судова реформа в  Україні // Державно-правова реформа в

Україні. - К.( 1997. - С. 14-19.

232

16 -91308

233

Складним є становище і з іншою складовою незалежності суду — його матеріальною та фінансовою незалежністю. Так, асигнування на утримання системи юстиції у 1996 р. були затверджені у розмірі 35 відсотків від потреб, визначених Міністерством юстиції України, а фак­тично профінапсовано набагато менше, зокрема, суди — на 76,8 відсот­ка. В. Бойко зазначав, що у 1997 р. понад 40 відсотків судів працювали у приміщеннях, які не відповідають вимогам правосуддя, 90 відсотків — у аварійних приміщеннях1.

В стані реформування знаходиться і система кадрового забезпе­чення суду. Існує нагальна потреба упорядкування діяльності кваліфі­каційних комісій, вдосконалення системи підготовки і перепідготовки суддів. Виходячи з існуючих проблем у цій сфері, Міністерство юстиції України планувало підготувати за участю Ради суддів України та по­дати на розгляд уряду проект програми матеріального, фінансового та кадрового забезпечення судової влади України на 1997-2002 p., але така програма так і не була затверджена.

Передбачений Конституцією перехідний період у п'ять років для реформи судової системи (у зв'язку з необхідністю формування судів загальної юрисдикції, запровадженням нового пориту арешту, три­мання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядку проведення огляду і обшуку житла або іншого воло­діння особи та здійснення інших організаційних заходів) вимагає як­найскорішого запровадження у судову практику засад незалежного, неупередженого, справжнього правосуддя.

1 Бойко В. Діяльність судів буде максимально відкритою.