§ 2. Общее и особенное в применении права общественными организациями

Применение правовых норм общественными организа­циями базируется на общих основах применения советско­го права1.

Наделяя общественные организации полномочиями на применение норм права, государство ставит их в равное положение со всеми правоприменителями. Особенность об­щественных организаций заключена в их негосударствен­ной природе, в том, что они основаны на членстве и дейст­вуют на началах самоуправления. Как справедливо отме-. чает С. С. Алексеев, общественные организации «своими действиями, своей волей включаются в работу механизма правового регулирования. В особенности это характерно для правового регулирования в социалистическом общест-

1 См. подробнее в гл. I настоящей работы.

264

ве, где функционирование права опирается на широкие де­мократические основы»1. Сказанное относится и к право­применению.

Однако если во внутриорганизационных делах общест­венная организация выступает именно в этом качестве и на этой основе, то в хозяйственных делах и выполнении переданных им функций государственных органов они действуют так же, как организации, на членстве не осно­ванные, например как учреждения, как хозяйствующие ор­ганизации2. Положение органов общественных организа­ций при применении норм трудового права определено в ст. 1 Основ законодательства о труде, предусматриваю­щей, что нормы данной отрасли регулируют трудовые от­ношения всех рабочих и служащих. В силу этого органы общественных организаций в трудовых отношениях внутри организации занимают то же положение, что и админис­трация в государственных учреждениях. В соответствии с Примерным Уставом колхоза трудовые отношения колхоз­ников регулируются непосредственно самими органами управления колхоза. В хозяйственных, земельных, граж­данских, процессуальных и некоторых других отношениях органы общественных организаций (например, творческих союзов, добровольных обществ и др.)- также выступают как администрация любого учреждения или любой хозяй­ствующей организации.

Разница между органами общественных организаций и администрацией государственных предприятий, учрежде­ний— в порядке их формирования и функционирования. Органы общественных организаций, как правило, — колле­гиальные и избираются в порядке, предусмотренном уста­вами. Исключением является единоличная деятельность по оперативному управлению (и правоприменению) уполно­моченного на то избранного лица (к примеру, председателя правления колхоза, председателя ДСО или творческого союза) во исполнение актов, принятых коллегиальным органом. Индивидуальными субъектами правоприменения являются правовые и технические инспектора труда, сос­тоящие при профсоюзных органах. Таким образом, полно­мочия общественных организаций в правоприменении осу­ществляются их коллегиальными органами — советами, комитетами, президиумами и уполномоченными, как пра-

1              Алексеев   С. С. Общая теория права. Т. I. М„ 1981, с. 338.

2              Эта мысль в отношении профсоюзов высказана С. Н. Братусем.

См.; Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950, с.  123.

265

вило, избранными должностными лицами — руководителя­ми, председателями и др. Они являются субъектами пра­воприменения.

Следует отметить, что законодательством установлены не только общие права (обязанности) общественных орга­низаций как таковых, но и конкретные права (обязаннос­ти) их органов. С этой точки зрения права и обязанности органа, его статус производны от прав и обязанностей, ста­туса организации. В совокупности они составляют полный объем прав и обязанностей общественной организации. В деятельности органа реализуется статус организации в целом.

Необходимо   отметить   и относительную   юридическую (но не организационную)   самостоятельность органов как субъектов права,   которые   могут   принимать правоприме­нительные решения от имени организации.

Известно, что регулирование общественных отношений проводится через регулирование поведения субъектов пра­ва. Органы общественных организаций (юридических лиц) могут действовать только с помощью физических лиц, ко­торым свойствен волевой элемент поведения. Через них проявляется воля органа, общественной организации.

В принятии правоприменительных решений органами общественных организаций участвуют члены этих органов, работающие, как правило, на общественных началах. Об­щественные организации имеют лишь небольшое число штатных работников платного аппарата, избранных для руководства этими органами или принятых для работы в них и состоящих с организацией в  трудовых отношениях.

Во внутренних отношениях органы общественной орга­низации являются самостоятельными (основными) право­применителями. Однако в определенных случаях (при при­менении, например, норм трудового, колхозного, жилищно­го законодательства) они могут действовать совместно с другими общественными (профсоюзными, комсомольски­ми) органами. Так, комитет комсомола вместе с профко­мом участвует в распределении жилья для молодых со­трудников1. Профкомы и комитеты комсомола, действую­щие в общественных организациях, обладают теми же пол­номочиями по участию в правоприменении, что и соответ­ствующие органы в государственных предприятиях. В свя­зи со спецификой   колхозов  как  хозяйственных организа-

ций, действующих на началах самоуправления, определен­ными   особенностями   отличаются полномочия  профкомов

колхозов1.

Во внешних по отношению к делам самой обществен­ной организации связях ее органы чаще всего выступают в роли участников правоприменения. Основным правопри­менителем является государственный (чаще всего хозяйст­венный орган), а общественная организация (ее орган) участвует в процессе правоприменения, обеспечивая учет интересов общества, коллектива и личности, содействуя реализации нормы права в соответствии с заложенной в ней целью.

Особенно велика и ответственна при этом роль проф­союзов. Участие профсоюзов в применении норм трудового права (колхозного права — в колхозах) обусловлено их правом представлять и защищать интересы трудящихся в области производства, труда, быта и культуры. Профсоюз­ные органы участвуют в предварительном рассмотрении проекта правоприменительного акта, выражают свое мне­ние по содержанию этого акта.

Администрация предприятия, правление колхоза, орган общественной организации, обращаясь в профком по воп­росу, к решению которого они обязаны по закону привле­кать профсоюзный орган, возбуждают правоприменитель­ный процесс. Постановление профкома играет роль юри­дического факта, необходимого для перехода правоприме­нительного процесса в следующую стадию — принятие ак­та применения права администрацией предприятия, прав­лением колхоза, органом общественной организации.

Профсоюзы участвуют в правоприменительной деятель­ности государственных органов и общественных организа­ций в различных юридических формах. Так, в соответствии с законодательством назначение работников на руководя­щие хозяйственные должности предприятия, учреждения, организации производится администрацией с учетом мне­ния профкома. Представители профкома являются члена­ми квалификационных и аттестационных комиссий.

По ряду вопросов предусмотрено принятие совместного правоприменительного решения администрацией (органом общественной организации) и профкомом (например, при распределении фонда   материального   поощрения и фонда

1 См. ст. 25 Положения о правах   профсоюзного   комитета пред­приятия, учреждения, организации.

266

1 См. постановление Президиума ВЦСПС от 26 августа 1977 г, — Сборник постановлений ВЦСПС. Июль — сентябрь 1977 года. М., 1978, с. 23—29.

267

социально-культурных мероприятий и жилищного строи­тельства). В подведении итогов Всесоюзного социалисти­ческого соревнования за пятилетку и по годам, а также соревнования комсомольско-молодежных бригад участву­ет комсомол.

Согласование и совместное (по соглашению) с проф­союзной организацией принятие решения государственным органом (общественной организацией) свидетельствуют о паритетности их прав в данном вопросе. В таких случаях имеет место принятие общего правоприменительного акта. Разумеется, эта совместная деятельность не означает об­разования единого субъекта правоприменения или тран­сформации самостоятельных субъектов в так называемые «сосубъекты»1.

Общность позиции, единство во взглядах на разреше­ние вопроса не означает полного слияния волеизъявлений двух субъектов в одну волю и трансформации последних в единый субъект. Администрация (общественный орган) и профком свободны в своем волеизъявлении. Администра­ция (орган общественной организации) по ряду причин мо­жет и не реализовать правоприменительный акт (если, на­пример, отпала в этом необходимость, изменился адресат, необходимо изменить содержание акта и т. д). В свою оче­редь и профком вправе изменить свое решение, отозвать его, если обнаружит его ошибочность. Исключение состав­ляет лишь совместная деятельность администрации (орга­на общественной организации) и профкома в комиссии по трудовым спорам, где их представители образуют единый юрисдикционный орган. Хотя и здесь представители адми­нистрации (общественной организации) и профкома к ре­шению вопроса подходят со своих позиций: первые — как представители органа управления, вторые — как предста­вители интересов трудящихся.

Правюприменительная  деятельность  общественных  ор-

1 Е. М. Акопова, например, полагает, что в применении норм тру­дового права вместо двух субъектов — администрации и профкома — участвует комплексный (коллегиальный) субъект, если предусмотрено совместное решение вопроса указанными органами. При этом админи­страцию и профком она именует «сосубъектами» (см. ее работу «Слож­ные субъекты применения норм советского трудового права». — Изве­стия Северо-Кавказского Центра высшей школы. Серия общественных наук, 1974, № 4, с. 66—69; она же. Процесс применения норм трудо­вого права на предприятии. — Там же, 1976, № 4, с. 59). Против этой точки зрения обоснованно выступил В. Н. Скобелкин («Роль проф­союзов в регулировании процессуальных отношений». — В сб.: Проф­союзы и трудовое право. М., 1979, с. 58—60).

268

ганизаций поддерживается государством, которое наделя­ет их необходимыми для этого правами и гарантирует реа­лизацию этих прав. В результате в правоприменении, осу­ществляемом общественными организациями (их органа­ми), выражается одновременно государственная и общест­венная воля, направленная на регулирование индиви­дуальных отношений. Наиболее полно это проявляется, например, в деятельности профкомов и администрации предприятий при рассмотрении трудовых споров, в работе руководимых профсоюзами товарищеских судов. Общест­венная воля, подкрепленная государственным велением, выражается и в случаях, когда профсоюзный орган (не ниже районного) выдвигает требование о расторжении трудового договора с руководящим работником или о сме­щении его с занимаемой должности, если он нарушает за­конодательство о труде, не выполняет обязательств по коллективному договору, проявляет бюрократизм, допус­кает волокиту (ст. 20 Основ законодательства о труде). В данном случае профсоюзный орган выступает инициато­ром применения правовой нормы государственным орга­ном, для которого подобная инициатива служит юридичес­ким фактом, обязывающим к определенным правопримени­тельным действиям.

От общественно-властных, поддержанных государством, правоприменительных действий общественных организа­ций (их органов) отличается правоприменение, осущест­вляемое правовыми и техническими инспекторами труда. Находясь в ведении профсоюзов, соответствующие инспек­ции не являются профсоюзными органами в собственном смысле. Они проводят государственный надзор за соблю­дением законодательства о труде и правил по охране тру­да под руководством профсоюзов. Такие правопримени­тельные действия правовых и технических инспекторов труда, как выдача обязательного для администрации пред­писания об устранении выявленных недостатков, наложе­ние штрафа на должностных лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, имеют государственно-власт­ный характер и порождают те же последствия, что и ана­логичные действия специальных государственных органов, например госгортехнадзора, пожарной инспекции, санитар­ной инспекции и др.

Правоприменительные акты органов общественных ор­ганизаций (как и государственных органов) носят опера­тивно-исполнительный либо юрисдикционный характер. В механизме управления   внутренними делами организаций

269

преобладают первые. Юрисдикционными полномочиями наделяются обычно органы общественных организаций, выполняющие функции оперативного управления произ­водством и трудом и занимающие в системе общественной организации положение, аналогичное положению админис­трации предприятий, учреждений, организаций (например, к их числу относятся правление колхоза, соответствующие органы ДСО, ДОСААФ, Союза журналистов и других об­щественных организаций). В соответствии с законодатель­ством они выделяют своих представителей в комиссии по трудовым спорам, в составе которых они на паритетных на­чалах с представителями профкома разрешают возник­шие в данной организации трудовые споры.

Более широкими юрисдикционными правами обладают профсоюзы. Представители профкома (цехкома) участву­ют в рассмотрении трудовых споров в составе соответст­вующей комиссии; профком предприятия, учреждения, ор­ганизации (цехком) по заявлению работника или по соб­ственной инициативе разрешает трудовые споры в качест­ве второй инстанции после комиссии по трудовым спорам.

Правоприменительный акт общественной организации (ее органа) всегда одновременно есть и осуществление субъективного права (использование правомочия), и ин­дивидуальный властный акт, непосредственно порождаю­щий субъективные права и обязанности. Кроме того, это — акт осуществления уставных полномочий, закрепленных за правоприменителем уставом общественной организации.

Общественная природа субъектов правоприменения от­ражается на форме правоприменительных актов и порядке их принятия. Правоприменительная деятельность чаще всего выражается и закрепляется в актах-документах — в постановлениях (решениях) компетентных (как правило, коллегиальных) органов общественных организаций. Ход обсуждения! правоприменительного решения фиксируется в протоколе заседания. Правоприменительное решение имеет юридическую и общественно-властную силу лишь при условии принятия его с соблюдением уставных норм о наличии кворума и большинством голосов (простым или квалифицированным). В отличие от коллегиальных реше­ний акты, принимаемые единолично (например, председа­телем колхоза, руководителем общественной организации)^ не всегда облекаются в письменную форму.

Законность правоприменительной деятельности общест­венных организаций опирается на осознание их органами высокого долга и ответственности за надлежащую органи-

270

зацию юридических связей и контролируется уполномочен­ными на то государственными и общественными органами. Местные Советы народных депутатов контролируют со­блюдение законодательства всеми предприятиями и орга­низациями, в том числе общественными, находящимися на их территории. Надзор за соблюдением законодательства общественными организациями осуществляет прокуратура. Общественный контроль осуществляют органы обществен­ных организаций.

Адекватность истолкования применяемых правовых норм при необходимости обеспечивается разъяснениями, инструкциями, рекомендациями, методическими письмами. В принятии такого рода актов широко участвуют проф­союзы. Совместно с ВЦСПС Госкомтруд СССР принимает инструкции, разъяснения, рекомендации, направленные на единообразное понимание и применение норм об оплате труда, рабочем времени и других. Эти акты имеют руково­дящее значение для всех органов, применяющих указан­ные в них нормы, в том числе для самих профсоюзов и других общественных организаций.

Разъяснения и рекомендации по применению Устава и других правовых актов колхозов систематически дает Союзный Совет колхозов (иногда совместно с Коллегией Минсельхоза СССР). В последние годы такие рекоменда­ции были даны по вопросам о размерах отчислений из до­ходов колхозов в колхозные фонды. Рыбакколхозсоюзом самостоятельно или совместно с Минрыбхозом даются ре­комендации по правоприменению в рыболовецких колхозах и органах системы рыбакколхозсоюзов; Центросоюзом — в адрес нижестоящих организаций потребкооперации; руко­водящими органами добровольных обществ, творческих союзов и других общественных организаций — в адрес ни­жестоящих органов своей системы.

«Фактические отношения не мертвы, а живут и разви­ваются. Юридические определения могут соответствовать прогрессивному развитию этих отношений, но могут также (если эти определения плохи) «соответствовать» регрессу или застою»,— писал В. И. Ленин1. Чтобы играть позитив­ную роль в развитии социальных отношений, правоприме­нение, осуществляемое общественными организациями, должно строго соответствовать целям, задачам, смыслу и содержанию применяемых  норм.  Преимущественно так и

1 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 8, с, 259.

271

складывается практика индивидуального регулирования с помощью правоприменительных актов общественных орга­низаций.

Однако она не свободна от недостатков. На XXVI съез­де КПСС отмечалось, что «нашим профсоюзам порой недо­стает еще инициативы в использовании их широких прав. Они не всегда настойчивы в вопросах выполнения коллек­тивных договоров, охраны труда, слабо еще реагируют на факты нарушения трудового законодательства, бюрокра­тизма и волокиты». Для устранения этих недостатков «нужно и дальше усиливать контроль профсоюзов... за ре­шением всех вопросов труда, жизни и быта людей, расши­рять их участие в планировании и управлении производст­вом, подборе и расстановке кадров, эффективном исполь­зовании средств предприятий и организаций»1.

Интересы укрепления законности требуют дальнейшего совершенствования правоприменительной деятельности об­щественных организаций и государственных органов (ор­ганов общественных организаций), связанных единым пра­воприменительным   процессом.

В связи с этим важным представляется, в частности, решение вопроса о юридических последствиях принятия органом государства правоприменительного акта с нару­шением установленной процедуры. Если увольнение по инициативе администрации без предварительного согласия профкома официально признано явным нарушением зако­на и влечет безусловное восстановление работника на ра­боте2, то в отношении юридической оценки многих других правоприменительных актов администрации, принятых без участия профсоюзов, когда оно обязательно в силу закона, достаточной ясности нет. В литературе на этот счет выска­зываются различные суждения3. По-видимому, здесь и не может быть однозначного решения. Дело в том, что акты,

1              Материалы XXVI съезда КПСС, с. 66.

2              Пункт 9 постановления    Пленума    Верховного    Суда  СССР  от

26 апреля 1984 г. «О применении судами законодательства, регулирую­

щего   заключение,   изменение   и   прекращение   трудового   договора», —■

Бюллетень Верховного Суда СССР, 1984, № 3.

3              См.: например: Александров Н. Г. Главные черты развития

советского   трудового   права    на    основе   решений XX и XXI съездов

КПСС. — В сб.:  Новое в развитии   трудового   права в период между

XX и XXI съездами КПСС. М., 1961, с. 11; Правовые аспекты деятель­

ности профсоюзов СССР. М.,   1973,  с. 242—243;  Хрусталев  Б.   Ф.

Государственное   предприятие — субъект   трудового    права,   М.,   1976,

с. 129.

272

которые государственные органы обязаны принимать с участием профсоюзов, затрагивают права и интересы тру­дящихся. Признание правоприменительных актов, приня­тых без участия профсоюзов, во всех случаях недействи­тельными может подчас привести к ущемлению прав и интересов трудящихся. Поэтому к оценке правовых послед­ствий издания таких актов следует подходить дифференци­рованно. Так, отказ работника от выполнения распоряже­ния администрации о производстве сверхурочных работ, данного без согласия профкома (т. е. с нарушением уста­новленного порядка), не может быть признан дисципли­нарным проступком, в связи с чем на него не может быть наложено дисциплинарное взыскание. Но то же распоря­жение, если оно выполнено работником, служит основани­ем для выплаты ему вознаграждения за сверхурочную ра­боту.

Правовые последствия имеет и несоблюдение самими общественными органами процедуры принятия решения, предусмотренной нормами уставов общественных органи­заций. Акты применения права, принятые при отсутствии предусмотренного уставом кворума или ненадлежащим числом голосов, государством признаются юридически нич­тожными и как бы отсутствующими. В частности, судеб­ные органы рассматривают как несостоявшееся постанов­ление профкома о даче согласия на увольнение работника по инициативе администрации, если оно принято при от­сутствии необходимого кворума, а приказ администрации, изданный на основании такого постановления, — изданным без согласия комитета профсоюза1.

Гарантом обеспечения применения права общественны­ми организациями выступает государство. На правоприме­нении внутри общественных организаций государственное воздействие сказывается в основном косвенно — через пре­дусмотренные законодательством полномочия этих орга­низаций в правоприменении и гарантии их реализации. Когда же общественные организации выступают в общем ряду правоприменителей (в хозяйственных, трудовых и иных отношениях), законодательством предусматривают­ся средства прямого государственного воздействия (через органы суда, прокуратуры, народного контроля, арбитра­жа), обеспечивающего законность в отношениях, регули­руемых нормами   общественных   организаций, имеющими

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1980, № 12, с. 9.

16 Заказ 3905        273

правовое значение или признанных государством правовы­ми (в частности, нормами колхозного права). Сами об­щественные организации могут применять на основе госу­дарственных норм меры юридического воздействия. Так, работники платного аппарата общественных организаций привлекаются ее полномочными органами к дисциплинар­ной ответственности в соответствии с нормами трудового законодательства. Руководящие работники и специалисты колхозов, нарушающие Устав, несут материальную или дисциплинарную ответственность по колхозному праву (пи. 13 и 35 Примерного Устава колхоза). В установленных случаях возможна административная или уголовная ответ­ственность работников общественных организаций.

Особенности предназначения некоторых общественных организаций (например, охотничье-промысловых) вызыва­ют необходимость прямого государственного руководства ими, в том числе и при помощи правоприменения. Государ­ственные органы «вмешиваются» в их жизнь и функциони­рование. А это «вмешательство» может иногда нести отри­цательные черты субъективного (а порой и субъективист­ского) характера, что отражается и на правоприменитель­ной практике самих общественных организаций. В реше­ниях майского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС подчеркнута необходимость решительно избавиться от административ­ной и мелочной опеки в отношении колхозов1.

Изучение правоприменительной деятельности общест­венных организаций приводит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования их правового положения. На данном этапе представляется целесообразным приня­тие отдельных законодательных актов по видам общест­венных организаций и, в первую очередь, законов СССР о правах профсоюзов, о колхозах, потребительской коопера­ции, добровольных обществах и творческих союзах. Такие предложения в литературе вносились, и они заслуживают внимания. Их реализация способствовала бы дальней­шему повышению роли общественных организаций в ком­мунистическом строительстве.

1 См.: Продовольственная программа СССР на период до 1990 го­да и меры по ее реализации. Материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982 года. М., 1982.