§ 8. Процессуальные формы защиты прав и свобод граждан

Одной из главных задач в деятельности правоохрани­тельных органов и должностных лиц, стоящих на страже законности, является охрана прав и свобод граждан. Принятые за последние годы законы неуклонно продол­жают принципиальную линию партии, направленную на расширение и обогащение прав и свобод граждан, укреп­ление материальных, организационных и юридических гарантий их соблюдения и реализации в повседневной жизни.

В действующем законодательстве содержатся нормы, гарантирующие защиту прав граждан, потерпевших от преступных посягательств и иных правонарушений, от дей­ствий должностных лиц, совершенных с нарушением зако­на, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. При этом в советском законодательстве послед­них лет отмечается усиление внимания к вопросам про­цессуальной регламентации деятельности государственных органов. Совершенствование процессуальной формы и ее отдельных элементов необходимо во всех сферах право­применительной деятельности, ибо именно процессуальная форма является одним из важнейших факторов эффектив­ности правового регулирования и решающим средством дальнейшего укрепления социалистической законности.

В связи с этим важное значение приобретает соблюде­ние процессуального порядка в правоприменительной дея-

234

тельности правоохранительных органов. Процессуальный регламент правоприменения представляет собой такой эле­мент процессуальной формы, который определяется харак­тером взаимоотношений участников процесса, совокупно­стью требований, способствующих оптимальному осущест­влению законных действий всех участников юридической процедуры.

Расширение правовых гарантий личности в уголовном процессе, развитие форм и средств судебной защиты прав и законных интересов граждан находят свое отражение в совершенствовании законодательства об уголовном судо­производстве.

Так, в качестве одной из основных его задач Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 августа 1981 г. «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных рес­публик» называет обязанность способствовать охране прав и свобод граждан (п. I)1.

Дальнейшему усилению охраны прав личности на пред­варительном следствии способствует уточнение наимено­вания в тексте закона такой процессуальной фигуры, как лицо, совершившее деяние, содержащее признаки пре­ступления (ст. 51 Основ уголовного судопроизводства). Ранее действовавшим законом лицо, в отношении кото­рого прекращается уголовное дело, неточно именовалось «виновным». Ныне действующее уголовно-процессуальное законодательство предусматривает различные случаи пре­кращения уголовных дел по так называемым нереабили-тирующим основаниям и даже случаи применения мер общественного воздействия без возбуждения уголовного дела (ст. 10 УПК РСФСР). В уточнениях общесоюзного законодательства проявляется демократическая тенденция развития советского законодательства о судопроизводстве, отражающая стремление к гуманизации мер воздействия, применяемых к правонарушителям, которые впервые со­вершили деяния, содержащие признаки преступления, но не представляющие большой общественной опасности. Прекращение дела по нереабилитирующим основаниям не может отождествляться с признанием лица виновным в смысле ст. 160 Конституции СССР, Тем не менее Основы уголовного судопроизводства, гарантируя интересы ука­занного лица, запрещают прекращение уголовного дела по основаниям, указанным в ст. 51, если лицо, совершившее

1 См.:  Ведомости  Верховного  Совета  СССР,  1981, № 33, ст.  966.

235

деяние, содержащее признаки преступления, против этого возражает. Следовательно, гражданину предоставлено право отказаться от прекращения дела по нереабилити-рующему основанию, если он сочтет, что такое прекраще­ние дела может нанести ущерб его общественной репута­ции и что в действительности он должен быть реабилити­рован. В таком случае возобновляется уголовное судопро­изводство, гражданин занимает процессуальное положе­ние обвиняемого и приобретает все права на защиту от обвинения по существу.

Усиление гарантий соблюдения прав и законных инте­ресов участвующих в деле лиц выражается также в пре­доставлении права лицам, не владеющим языком, на ко­тором ведется судопроизводство, знакомиться со всеми материалами дела на родном языке (п. 8 Указа Прези­диума Верховного Совета СССР от 13 августа 1981 г.), в запрещении домогаться показаний не только обвиняе­мого, но и других участвующих в деле лиц путем насилия, угроз и иных незаконных мер (п. 11).

Введенная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 августа 1981 г. возможность приглашения на заседание суда, рассматривающего дело в порядке над­зора, для дачи объяснений осужденного, оправданного, их защитников, законных представителей несовершеннолет­них, потерпевшего и его представителя, гражданского ист­ца, гражданского ответчика и их представителей позволяет расширить информационную основу принимаемых судом надзорной инстанции решений. В этих случаях пригла­шенные лица могут изложить в своих объяснениях допол­нительные материалы для обоснования своих просьб.

Существенные гарантии восстановления нарушенных в уголовном судопроизводстве прав граждан предусматри­ваются Указом Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину неза­конными действиями государственных и общественных ор­ганизаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» от 18 мая 1981 г. и Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предваритель­ного следствия, прокуратуры и суда1. Ущерб, причинен­ный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, не­законного применения в качестве меры пресечения заклю-

См.:  Ведомости Верховного Совета СССР,  1981, № 21, ст. 741.

236

чения под стражу, незаконного наложения административ­ного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предваритель­ного следствия, прокуратуры и суда. Этими актами на орган дознания, предварительного следствия, прокурату­ры или суд возлагается обязанность разъяснить этому гражданину порядок восстановления его нарушенных прав и возмещения иного ущерба, а также по его просьбе в ме­сячный срок письменно поставить в известность о своем решении трудовой коллектив или общественные организа­ции по месту жительства.

Органы дознания, следствия, прокуратуры и суды, яв­ляющиеся субъектами процессуального правоприменения, руководствуясь принципом публичности, в установленной законом процессуальной форме приводят в действие осо­бый механизм, складывающийся из реализации норм про­цессуального права, дееспособности его субъектов, при наличии определенных юридических фактов, порождаю­щих предусмотренные законом уголовно-процессуальные правоотношения.

Применение норм уголовно-процессуального права вы­ражается в осуществлении этими органами процессуальной деятельности в направлениях и формах, предусмотренных законом, в организации деятельности других участников судопроизводства в соответствии с предоставленными им законом правомочиями и отведенными им функциями, в обеспечении соблюдения и реализации прав лиц, привле­ченных к участию в процессе, в использовании в необхо­димых случаях  мер  процессуального принуждения.

В процессе применения уголовно-процессуального за­кона происходит взаимное «приспособление» норм права и общественных отношений, возникающих в ходе органи­зации борьбы с преступностью. Применение права вы­зывает взаимодействие субъективного и объективного. Так, принятие отдельного процессуального решения, на­пример вынесение приговора, следует рассматривать не как автоматическое, непосредственное выражение общих правил, закрепленных в материальном и процессуальном праве, а как особый акт, являющийся результатом слож­ного взаимодействия юридического, выраженного в этих правилах, и фактического, выраженного в деятельности (поведении) участников процесса.

Применение нормы права в уголовном судопроизвод­стве не сводится лишь к волевому акту. Ему, как прави-

237

ло, предшествует известная подготовительная, аналити­ческая, организационная работа правоприменителей, на­правленная на создание необходимых условий для реа­лизации содержащихся в правовой норме предписаний. Отсюда особое значение приобретает надлежащая орга­низация правоприменительной деятельности, оптимальное использование заложенных в правовых нормах возмож­ностей.

Опыт показывает, что не всегда применение норм уго­ловно-процессуального права достаточно эффективно. Ошибки в судебном правоприменении и до настоящего времени остаются одним из видов нарушения законности в уголовном судопроизводстве1.

Определенный интерес представляет выявленное неко­торыми социально-правовыми исследованиями  мнение от­дельных  групп  правоприменителей  о  распространенности и начимости причин ошибок в правоприменении2. В част­ности, одно из первых мест здесь отводится загруженно­сти  судей.   При  изучении  сотрудниками   Института   госу­дарства и права АН СССР и ВНИИСЗ причин наруше­ния   законодательства,  допускаемых  народными   судьями, установлено,  что количество этих нарушений  прямо свя­зано с объемом служебной нагрузки судей.  В группе су­дей,     рассматривавших     7—10   дел   в   месяц,   на   одного судью приходилось в среднем  1,04 отмененных и  1,74 из­мененных приговоров в год, а при нагрузке в 20 и более дел эти цифры возрастали соответственно до 2,31 и 12,963. В шкале факторов, существенно влияющих, по мнению части судей, на уровень совершения правоприменительных ошибок, фигурируют такие обстоятельства, как отсутствие стабильной  судебной  практики  по  некоторым    вопросам, неясность   и   возможность   неоднозначного   понимания  от­дельных   норм   законодательства,   объективные   трудности при исполнении в  полном объеме процессуальных требо­ваний,   предъявляемых   к  совершению  отдельных  следст­венных и судебных действий. С указанными трудностями правоприменения нельзя не считаться.

На   принятие  правоприменительного    решения    судом воздействовать  может обмен  мнениями  судей  с  коллега-

1              См.:  Петрухин   И. Л.   Причины судебных ошибок. — Сов. го­

сударство и право, 1970, № 5, с. 100—101.

2              См.; Вопленко Н. Н. Причины ошибок в правоприменении. —

Сов. государство и право,  1982, № 4, с.  103—106.

3              Кудрявцев  В.   Правовая   система   и  укрепление  социалисти­

ческого общества. — Коммунист,  1981, № 9, с. 77.

удьи     ПР Устой

ми по судебной работе, рекомендации комментирующей

закон литературы и т. п. JHo первостепенное значение

судьи £ридают руководящим'"' разъяснениям пленумов i

НертПвных Сулон ТСС/р^ и союзных республик.     (

'и союзных республик. й

ртпвныу  i.ynoR глтгтр^ти союзных р           

Устойчивость судебной практики в значительной мере зависит от последовательности позиции вышестоящих су­дов в реализации требований единства в понимании и применении судами правовых норм. Для этого вышестоя­щие суды используют все доступные им средства процес­суального руководства и надзора за судебной деятельно­стью: конкретные правоприменительные акты, акты над­зора и контроля, заслушивание сообщений председателей нижестоящих судов о судебной практике по применению законодательства, направление судам обзоров практики рассмотрения и разрешения дел отдельных категорий. По­вышение уровня судебной деятельности предполагает не­обходимость постоянной оптимизации механизма право­применения судами, устранения помех, препятствующих полному исполнению предписаний правовых норм, улуч­шения взаимосвязей между отдельными звеньями судеб­ной системы в организации судопроизводства и исполне­ния судебных решений. Организация максимально эффек­тивного применения правовых норм судами становится одной из главных задач укрепления законности в право­судии. В связи с изложенным объективно возрастает значение деятельности Верховных, областных и равных им судов по руководству правоприменением, в обеспечении формирования судебной практики, направленной на обес­печение охраны прав и свобод граждан.

Недостаточная эффективность процессуального право­применения объясняется также неисполнением или не­правильным исполнением должностными лицами государ­ственных органов возложенных на них обязанностей и неполным использованием прав, предоставленных субъек­там уголовного судопроизводства. Существенный вред социалистической законности причиняют необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел или необоснованное прекращение последних, нераскрытие преступлений to не­установление виновных и т. п.

Затягивание сроков судебного рассмотрения дел, не­полное исследование доказательств нередко вызваны не­достатками организационной работы в стадии предания суду. При разрешении вопроса о предании суду судья или суд в распорядительном заседании обязаны рассмотреть имеющиеся   ходатайства;     при   этом   они   вправе   вызвать

238

239

для дачи объяснений лицо или представителя организа­ции, заявивших ходатайство (ст. 223 УПК). Между тем рассмотрение таких ходатайств во многих случаях необо­снованно переносится в стадию судебного разбирательст­ва, в результате чего дело нередко направляется на до­полнительное расследование или откладывается слуша­нием.

Ведущей тенденцией в правоприменении является мак­симальное использование возможностей, заложенных в процессуальных нормах. Вместе с тем интересы неуклон­ного повышения действенности процессуальных средств защиты прав граждан в уголовном судопроизводстве тре­буют, на наш взгляд, дальнейшего совершенствования норм процессуального права.

Так, заслуживают внимания предложения о более полном обеспечении права обвиняемого (подсудимого) на защиту на ранних этапах проведения предварительного следствия и в судебных стадиях. Здесь возможно даль­нейшее расширение перечня оснований вступления защит­ника в процесс и создания более благоприятных органи­зационных условий осуществления им своих функций; конкретизация критериев и оснований для обязательного решения прокурором вопроса о допуске защитника к уча­стию в деле с момента предъявления обвинения; опреде­ление условий, при наличии которых суду надзорной ин­станции необходимо пригласить защитника участвовать в его заседании для дачи объяснений и т. д. Вызывает сомнения правильность безусловного запрета на кассаци­онное обжалование ряда определений суда и постановле­ний судьи (ст. 331 УПК). Предоставление подсудимому права в известных случаях обжаловать определение о предании суду, о направлении дела на дополнительное расследование, частное определение, определение, выно­симое в стадии исполнения приговора, на наш взгляд, обогатило бы процессуальное содержание права на за­щиту, позволило бы избежать некоторых судебных оши­бок. Свобода обжалования решения о прекращении уго­ловного дела по нереабилитирующим основаниям должна быть гарантирована лицу, совершившему, по мнению го­сударственного органа, деяние, содержащее признаки пре­ступления, запретом поворота к худшему (если, разуме­ется, речь идет об одном и том же деянии).

Ныне действующее гражданское процессуальное зако­нодательство в основном обеспечивает надлежащую за­щиту прав  и  законных  интересов  граждан.  Внесенные  в

240

него за последнее время изменения свидетельствуют о дальнейшем расширении демократических основ право­судия по гражданским делам, расширении сферы судеб­ной деятельности применительно ко всем видам граждан­ского производства, установлении дополнительных гаран­тий, обеспечивающих реальное исполнение судебных постановлений.

Более глубоким политическим и правовым содержани­ем, отвечающим положениям общества развитого социа­лизма о всеобщности требования законности и равнопра­вия граждан, наполнен, например, принцип равенства граждан перед законом и судом. Указ Президиума Вер­ховного Совета СССР от 9 октября 1979 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательство Союза ССР о гражданском судопроизводстве» внес изменения в ст. 7 Основ гражданского судопроизводства и дал широкую формулировку названному принципу, подчеркнув, что он распространяется на всех граждан, независимо от их про­исхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образо­вания, языка, отношения к религии, рода и характера за­нятий,  места  жительства  и других обстоятельств1.

В соответствие со ст. 159 Конституции СССР приве­дена ст. 10 Основ гражданского судопроизводства, разре­шающая суду при отправлении правосудия применять не только язык той или иной республики, автономного ок­руга, но и язык большинства населения данной мест­ности.

Важное значение для повышения оперативности при рассмотрении гражданских дел, а следовательно, и свое­временной защиты прав граждан имеют правила, уста­новившие сроки подготовки гражданских дел к судебному разбирательству (ст. 99 ГПК РСФСР в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 января 1984 г.)2, а также сроки рассмотрения гражданских дел в кассационном и надзорном производствах (ст.ст. 2841, 328 ГПК РСФСР в редакции Указа Президиума Верхов­ного Совета РСФСР от 1 августа 1980 г.)3. К числу га­рантий, направленных на дополнительную защиту прав взыскателей, нужно отнести и новые правила об очеред­ности  удовлетворения требований о взыскании  по  испол-

1              См.:   Ведомости  Верховного Совета  СССР,   1979, № 42,  ст.  697.

2              См:  Ведомости Верховного Совета  РСФСР,   1984, № 3, ст.   106.

241

3              См • Ведомости Верховного Совета РСФСР,  1980, № 32, ст. 987.

16 Заказ 3905

нительным документам, установленные Указом Президиу­ма Верховного Совета СССР от 5 мая 1981 г.1.

Характеризуя правоприменительную деятельность суда при разрешении гражданских дел, следует прежде всего обратить внимание на некоторые особенности, связанные с реализацией процессуальных норм. В отличие от норм материального права, которые всегда реализуются судом путем их применения, реализация процессуальных норм в зависимости от их содержания может осуществляться с помощью применения либо соблюдения названных норм. О применении можно говорить в отношении тех норм, которые могут быть реализованы лишь на основе выне­сения судом соответствующего акта применения права — решения либо определения. Этими нормами суд руковод­ствуется при разрешении вопросов, связанных с наличием или отсутствием процессуальных прав у конкретных уча­стников процесса. В данном случае суд реализует спо­собность процессуальных норм к принудительному осу­ществлению и выносит судебное постановление относи­тельно наличия или отсутствия у того или иного участ­ника процесса определенных процессуальных правомочий. Процессуальные же нормы, регулирующие собственное поведение суда, последний обязан реализовать в форме их строжайшего соблюдения2. К ним, например, относятся нормы о сроках рассмотрения гражданских дел, о требо­ваниях, которым должны отвечать судебные решения и определения, об обязанности суда выяснить действитель­ные обстоятельства дела, в необходимых случаях соби­рать доказательства по своей инициативе и др. (ст.ст. 99, 197, 224, 14, 50 ГПК РСФСР).

Все сказанное имеет большое практическое значение. Согласно ст. 197 ГПК РСФСР, в мотивировочной части решения необходимо указывать законы, которыми суд руководствовался при разрешении конкретного дела. Со­вершенно очевидно, что такими законами в первую оче­редь являются нормы материального права, регулирую­щие отношения, подлежащие судебному рассмотрению, и примененные судом при разбирательстве конкретного гражданского дела. Однако зачастую судебным решени­ем одновременно разрешаются и различного рода процес­суальные  вопросы,  например  о   немедленном   исполнении

1              См.:   Ведомости  Верховного  Совета  СССР,   1981, № 19,  ст.   717.

2              Об   особенностях   реализации   процессуальных   норм   см.   также:

Комиссаров   К-    И.    Правоприменительная    деятельность    суда    в

гражданском процессе. — Сов. государство и право, 1971, № 3, с. 75—76.

242

судебного решения, об освобождении от уплаты судебных расходов и т. п. Тогда, наряду с нормами материального права, в мотивировочной части решения должны быть даны ссылки и на примененные процессуальные нормы (ст.ст. 210, 211, 80 ГПК РСФСР в приведенном нами случае).

Изучение правоприменительной деятельности судов первой инстанции показывает, что на практике при фор­мулировании мотивировочной части решения допускаются различного рода ошибки. Иногда в судебных решениях не приводятся нормы материального права, примененные при разрешении спора, а содержатся лишь ссылки на процессуальные нормы, которые суд должен соблюдать при вынесении решения. Обычно в этих случаях упоми­наются ст.ст.  14, 50, 191—194, 197 ГПК РСФСР.

Конечно, простое отсутствие в судебном решении ссы­лок на нормы материального права не может рассмат­риваться как неприменение надлежащего закона. Если спор разрешен по нормам права, подлежащим примене­нию в данном случае, но в решении не сделана соответ­ствующая ссылка на закон, то вопрос об отмене решения не встает. Однако возникает необходимость внесения со­ответствующих изменений в мотивировочную часть реше­ния. О незаконности судебного решения можно говорить лишь в случае, если в решении не только не дана надле­жащая ссылка на закон, но и выводы суда в резолютив­ной части решения не соответствуют закону, подлежаще­му применению. Вместе с тем нельзя не отметить, что подобного рода ошибки подчас затрудняют проверку за­конности решения вышестоящим судом, подрывают авто-ритет  и  воспитательную  роль  судебного  решения.

Чаще же всего при изложении мотивировочной части решения в нем, наряду с примененными нормами мате­риального права, приводятся также и процессуальные нормы, которые должен соблюдать суд при вынесении решения, т. е. опять-таки указываются названные ранее статьи ГПК РСФСР. Подобную практику нельзя признать правильной. Поскольку суд разрешает споры на основа­нии норм материального права, на них и нужно делать. ссылки в мотивировочной части решения. Нормы процес­суального права необходимо приводить лишь в тех слу­чаях, когда помимо разрешения материально-правового спора суд рассматривает и решает конкретные процес­суальные вопросы.

Из   ст.   12  Основ    гражданского    судопроизводства   и

16*

243

ст. 10 ГПК РСФСР вытекает, что суд, применяя при рассмотрении конкретных гражданских дел подзаконные нормативные акты местных Советов и их исполкомов, ми­нистерств и ведомств, ^'осуществляет в известной мере контроль за их законностью. Суд проверяет, издан ли применяемый им акт в пределах предоставленной соответ­ствующему органу компетенции, соответствует ли он за­кону, не был ли этот акт отменен вышестоящим либо издавшим его органом. Однако суд не наделен правом отмены или изменения акта, признанного им незаконным. Результатом такого контроля является отказ в примене­нии незаконного нормативного акта, вынесение частного определения в адрес компетентного органа о необходимо­сти приведения акта в соответствие с законом и разре- * шения дела на основании действующего закона. Свой вы- -вод о невозможности применения подзаконного норма­тивного акта суд должен тщательно обосновать в судеб­ном решении.

Практика расширительно истолковала правила ст. 10 ГПК РСФСР, распространив судебный контроль и на нормативные акты общественных организаций, отдельных колхозов и т. п. Об этом свидетельствуют, например, разъяснения, данные в п. 2 постановления Пленума Вер­ховного Суда СССР от 29 июня 1979 г. «О практике при­менения судами законодательства при разрешении спо­ров, одной из сторон в которых является колхоз или меж­колхозная организация»1.

Как известно, возможность применения аналогии в гражданском праве закреплена в законе. Проблема же аналогии в гражданском судопроизводстве является спор­ной. Не вдаваясь подробно в дискуссию, хотелось бы лишь отметить, что представляется более правильной по­зиция тех процессуалистов, которые положительно реша­ют вопрос об аналогии в гражданском процессуальном праве. Нельзя слишком формально подходить к данному вопросу, не учитывать юридических традиций, историче­ского опыта. Как справедливо отмечалось в литературе, «формальное запрещение аналогии в гражданском судо­производстве неизбежно создаст на пути осуществления правосудия тупики, из -которых не будет рационального выхода»2.

Аналогия известна и прежней, и нынешней судебной практике. Так, действующее законодательство допускает ограничение поворота исполнения при отмене решения в надзорном порядке (ст. 432 ГПК РСФСР). А как быть, если исполненное решение отменено по вновь открыв­шимся обстоятельствам? Верховный Суд РСФСР в одном из своих определений отметил, что в случае отмены ре­шения по вновь открывшимся обстоятельствам вопрос о повороте исполнения нужно решать применительно к ст. 432 ГПК РСФСР1.

Интересен, вопрос о возможном субсидиарном приме­нении законодательства в гражданском судопроизводст­ве2. Здесь речь может идти как о субсидиарном приме­нении норм смежных процессуальных институтов, так и отраслей права. Субсидиарно иногда применяются и пра­вила УПК РСФСР.

Взаимосвязь гражданского процессуального и уголов4 но-процессуального права привела и к такому интересч ному_явлению, _как использование^ууководяших разъясне-|

данных  примени-

ний  Пленума  Верховного  Суда  Сл

тгьТкГ'к определенной группе норм .уголовво-нренессу-алБГОШ2са])акте£ат при разрешении аналогичных вопросов в^оБЯЕЕги гр!*жд^ш£кого судопроизводства^/Так. Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 29 декабря 1965 г. «Об устранении недостатков в практике вынесения судами частных определений по гражданским делам» обратил внимание судов на то, что содержащиеся в по­становлении Пленума Верховного Суда СССР «О прак­тике вынесения судами частных (особых) определений по уголовным делам» от 14 октября 1965 г. общие положе-ния, которым должны отвечать частные .определения, j также разъяснения и указания, приведенные в пп. 2, 4, 5, 7, 8 и 9 этого постановления, в такой же мере относятсяН и к частным определениям, выносимым по гражданскими делам3. СледовательноГ~на гражданское-1судопроизводство|\ может оказывать влияние и правоприменительная практи- \

Ка   ПО  у^п.ттпяным   nanjj^JH^^O^             УГОЛОВНО- 1

процессуального   и   гражданского   процессуального   права I близки по cropmv содержанию.

Под     влиянием     правоприменительной     деятельности

1              См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1979, № 4, с. 23.

2              Пучинский В. К- О единообразном толковании и применении

Основ   гражданского  судопроизводства. — Сов.    государство    и    право,

1972, № 4, с. 49.

244

1              См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1968, № 3, с. 4—5.

2              См.: Боннер А. Т. Применение нормативных актов в граждан­

ском процессе. М., 1980, с. 111—132.

3              См.:   Сборник  постановлений   Пленума   Верховного  Суда   СССР,

1924—1977, ч. 1. М., 1980, с. 291.

245

суда формировались и в дальнейшем будут формировать­ся многие гражданско-процессуальные нормы. Практика применения гражданского процессуального законодатель­ства, являясь лучшим критерием определения эффектив­ности конкретных норм, позволяет определить наиболее удачное решение тех или иных процессуальных вопросов, выявить пробелы, неясности, неточности, неполноту от­дельных формулировок закона. Поэтому процесс улучше­ния действующих гражданских процессуальных норм вполне закономерен. Можно привести конкретные приме­ры, свидетельствующие об обратном воздействии право­применения на совершенствование действующего законо­дательства.

На Украине, например, первоначально не было прави­ла, допускающего в исключительных случаях принуди­тельное направление гражданина на судебно-психиатриче-скую экспертизу, что затрудняло применение ст. 258 ГПК УССР. Впоследствии по инициативе Верховного Суда УССР ст. 258 ГПК УССР была дополнена необходимой нормой.

Интересное правило содержится в ч. 3 ст. 446 ГПК Литовской ССР, предусматривающей направление испол­нительных документов о взыскании денежных сумм в пользу государственных и общественных организаций не­посредственно самими взыскателями, минуя судебного исполнителя, если размер взыскания не превышает той доли месячного заработка, на которую может быть обра­щено взыскание. Эта норма, существовавшая первоначаль­но лишь в одной республике, в настоящее время воспри­нята ГПК почти всех союзных республик. Изменение по­рядка, направления указанных документов для исполнения высвобождает дополнительное время для судебных испол­нителей и позволяет им больше внимания уделять испол­нению сложных судебных постановлений.

В Основах гражданского судопроизводства в настоя­щее время получило законодательное закрепление разъяс­нение Верховного Суда СССР о праве представителей общественности участвовать в рассмотрении дела в суде второй инстанции и в тех республиках, где ГПК этого вопроса прямо не регулируют1.

Вместе с тем практика применения некоторых процес­суальных  институтов  показывает,  что отдельные правила

гражданского судопроизводства нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Видимо, в общесоюзном масштабе нужно ставить во­прос о дальнейшем расширении оснований участия обще­ственных организаций и трудовых коллективов в граж­данском процессе, допустив их в исполнительное произ­водство и наделив правом принесения кассационных жа­лоб. Представляется, что ныне действующая Конституция СССР дает для этого достаточную юридическую базу. Кроме того, следует учесть и нормы ГПК ряда союзных республик, а также руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РСФСР, данные в постановлении от 12 декабря 1964 г. «О некоторых вопросах, возникших в практике применения судами Гражданского процессуаль­ного кодекса РСФСР», допускающие участие обществен­ности и в процессе исполнения решений для оказания помощи судебным исполнителям и проверки правильно­сти исполнения1.

С целью обеспечения реального исполнения судебных постановлений в гражданском процессуальном законода­тельстве всех союзных республик можно было бы преду­смотреть возможность удержания 50% из зарплаты долж­ника во всех случаях возмещения ущерба, причиненного преступлением государственному, общественному или лич­ному имуществу, а не только при возмещении ущерба, при­чиненного разбоем или хищением, как об этом записано во многих ГПК союзных республик. В законодательном порядке желательно усилить ответственность должност­ных лиц, не выполняющих решения суда, обязывающие их совершить определенные действия (например, восста­новить на .работе неправильно уволенного работника), вплоть до отстранения их от должности, а при определен­ных обстоятельствах и привлечения к уголовной ответст­венности. Действующие ныне в этой области гражданские процессуальные  нормы   малоэффективны.

В плане дальнейшего развития демократических начал в процессе, более оперативного рассмотрения граждан­ских дел следовало бы продумать вопрос о расширении круга объектов и субъектов права кассационного обжа­лования, а также расширении полномочий кассационных и надзорных инстанций по изменению и вынесению новых решений. Частое нарушение в правоприменительной дея­тельности судов условий, при которых вышестоящие суды

1 См.:   Сборник   постановлений   Пленума   Верховного  Суда   СССР, 1924—1977, ч. 1. М, 1980, с. 283.

246

1 См.:  Сборник постановлений  Пленума  Верховного Суда  РСФСР. 1961 —1977. М., 1978, с. 38.

247

вправе воспользоваться такими правомочиями, заставляет задуматься о том, что, может быть, в настоящее время эти правила (ст.ст. 46 и 50 Основ гражданского судопро­изводства)   перестали  отвечать  потребностям  практики.

До недавнего времени исследование проблем процес­суальных форм защиты прав граждан сосредоточивалось в основном в рамках традиционных процессуальных от­раслей— уголовного и гражданского процесса. Лишь в последние годы в законодательстве постепенно начал лик­видироваться так называемый «процессуальный нигилизм» применительно к регламентации порядка деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, связанной с реализацией субъективных прав граж­дан. Такая тенденция в развитии законодательства вполне закономерна, ибо усиление охраны субъективных прав граждан, обеспечение законности во всех сферах деятель­ности государственного аппарата объективно требуют чет­кой правовой регламентации порядка правоприменения в области государственного управления.

Советское государство заинтересовано в таких процес­суальных нормах, которые наилучшим образом обеспе­чивали бы гарантии соблюдения прав граждан и их защи­ту от любого проявления беззакония и произвола со стороны отдельных должностных лиц. Это положение от­носится как к проблеме создания новых, так и совершен­ствования, а также правильного применения уже дейст­вующих  административно-процессуальных норм.

В советской юридической литературе нет еще единой позиции по вопросу о понятии административного про­цесса1. Однако все административисты сходятся во мнении о том, что юрисдикционная деятельность органов государ­ственного управления, включающая в ,себя разрешение споров, вытекающих из административно-правовых отно­шений, а также применения мер административного при­нуждения, регулируется административно-процессуальны­ми нормами. В числе таких норм большой удельный вес занимают предписания, определяющие порядок деятель­ности государственных органов, рассматривающих жало­бы граждан.

Конституция СССР, провозглашая право граждан об­жаловать действия государственных органов и должност-

1 См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. ДЦ 1968; Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1973.

248

ных лиц (ст. 58), одновременно закрепляет обязанность рассмотреть поданные жалобы в порядке и в сроки, уста­новленные законом. Основным нормативным актом, регла­ментирующим административный порядок рассмотрения жалоб граждан, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в ред. Указа от 4 марта 1980 г.) «О порядке рассмотрения предложе­ний, заявлений и жалоб граждан»1. Процессуальные нормы этого Указа облекают в форму правовых обязан­ностей действия, которые должны производить государст­венные органы (должностные лица), принявшие жалобы, а также вышестоящие по отношению к ним организаци­онные звенья и должностные лица. Указом определены подведомственность разрешения жалоб разных категорий, сроки и порядок их подачи.

Большое значение для обеспечения вынесения законно­го и обоснованного решения по жалобе является под­тверждение законодателем правила о запрещении направ­лять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Это правило следует рассматривать в совокупности со ст. 15 того же Указа, где ставится вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц за нарушение установ­ленного порядка рассмотрения жалоб. В юридической литературе справедливо отмечается, что у должностного лица, получившего для разрешения жалобу на его же собственные действия, должна возникнуть обязанность от­казаться от ее рассмотрения и направить ее в орган, ко­торому оно непосредственно подчинено2.

Государственным, общественным органам и их долж­ностным лицам вменено в обязанность рассматривать за­явления и жалобы в точно установленные сроки, внима­тельно разбираться в них по существу, истребовать в слу­чае необходимости ; дополнительные документы, направ­лять работников на места для проверки, принимать обос­нованные решения по заявлениям и жалобам, сообщать гражданам о принятых решениях, в случае отклонения предложения или жалобы указывать  мотивы отказа.

Установленные в законодательстве гарантии способст­вуют тому, что подавляющая часть жалоб граждан опе­ративно и правильно по существу разрешается аппаратом управления.  Согласно  имеющимся  в  печати данным,  не-

1              См.:  Ведомости Верховного  Совета  СССР,   1980, № 11, ст.   192.

2              См.: Салищева Н. Г. Указ. соч., с. 64.

249

законно разрешаемые жалобы составляют менее 5% от числа всех устных и письменных обращений. Но посколь­ку поток жалоб все еще велик, постольку и эти 5% сви­детельствуют о значительном количестве нарушений1. Причины нарушений при рассмотрении жалоб аппаратом управления различны. Как показывает практика, это в первую очередь нарушения требований законодательства при его применении. Наиболее типичными примерами та­ких нарушений являются несоблюдение установленных сроков рассмотрения жалоб, их формальное разбиратель­ство, направление жалоб, вопреки закону, для разреше­ния тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются. Нарушения при рассмотрении жалоб граж­дан могут быть также следствием недостаточно высокого уровня должностной квалификации правоприменителя или ошибок в организации самой работы по рассмотрению жалоб (например, слишком большие нагрузки, падающие на одного сотрудника). Искоренение этих причин связано с совершенствованием правоприменительной деятельности, повышением правовой культуры работников аппарата уп­равления, усилением контроля и надзора за работой ор­ганов и должностных лиц, полномочных рассматривать жалобы граждан.

Правоприменительная деятельность аппарата управле­ния показывает, что большой резерв укрепления законно­сти при разрешении жалоб имеется и в совершенствова­нии законодательства о порядке их рассмотрения. Улуч­шению защиты прав граждан способствовала бы, например, более детальная регламентация обязательных реквизитов выносимого по жалобе решения, процессуаль­ных правил последовательности и условий разбора жалоб органами управления, что обеспечивает надежное поло­жение гражданина как стороны в споре, установление определенного количества инстанций для административ­ного обжалования, точно определенного момента вступле­ния решения в силу2.

На состояние законности в правоприменительной дея­тельности существенное влияние может оказать выбор оп­тимального варианта соотношения административной и судебной юрисдикции при защите прав граждан. В ст. 58 Конституции СССР говорится, что действия должностных лиц,  совершенные  с  нарушением  закона,  с превышением

1              См.:  Рем не в  В.  И. Социалистическая законность  в  государст­

венном управлении. М., 1979, с. 221.

2              См.: Р е м н е в В. PL Указ. соч., с. 226—229.

250

полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. В этой статье в обобщенной форме нашло отражение то законо­дательство, которое уже до принятия Конституции СССР 1977 года предусматривало возможность судебной формы защиты по некоторым категориям дел, возникающих из административно-правовых отношений. Однако этой статье присущ как фиксирующий, так и программный характер, поскольку она намечает тенденцию к расширению судеб­ного канала обжалования. Данная норма, являясь нормой «повышенной степени обобщенности», может быть реали­зована лишь с помощью текущего законодательства, ко­торое должно определить как основания, при которых действия администрации могут быть обжалованы в суд, так и процедуру рассмотрения в суде жалоб на подобные действия.

Расширение судебного порядка рассмотрения жалоб на действия администрации не должно сопровождаться каким бы то ни было ограничением возможности обжа­лования по линии административной подчиненности. Вряд ли будет правильной в данной области постановка вопро­са по схеме «или-или». Суть вопроса заключается в том, чтобы по определенным категориям дел, наряду с адми­нистративным, существовал бы и судебный порядок об­жалования. Однако при наличии нескольких каналов об­жалования может возникнуть ситуация, при которой раз­личные инстанции, куда одновременно будет направлена жалоба, вынесут исключающие друг друга решения. Что­бы избежать таких коллизий в правоприменительной дея­тельности, предлагается установить в будущем преюди-цию в рассмотрении жалоб, т. е. правило, согласно кото­рому гражданин вправе обратиться в суд только в том случае, если вышестоящая по отношению к органу (долж­ностному лицу) инстанция отклонила обращенную к ней жалобу или вынесла решение, не удовлетворяющее граж­данина, или от нее не получен в течение определенного, установленного законом  срока ответ на  жалобу.

Разрешая жалобу на действия органов управления (их должностных лиц), которые по действующему законода­тельству могут быть обжалованы в суд, суд должен ис­следовать спорное правоотношение в полном объеме, про­верить законность и обоснованность действий админист­рации. При рассмотрении таких жалоб судами применя­ются как общие правила гражданского судопроизводства, так и предусмотренные законом изъятия   (исключения из

251

правил и дополнения к ним). Изъятия из общих правил гражданского судопроизводства обусловлены спецификой рассматриваемой категории дел, особенностями спорного административного правоотношения. Правила, составля­ющие изъятия, по своей правовой природе являются адми­нистративно-процессуальными. Сочетание при рассмотре­нии судами жалоб на действия администрации общих норм и принципов гражданского судопроизводства с ад­министративно-процессуальными правилами способствует обеспечению установления истины по делу, охране прав и  законных  интересов  граждан  в сфере управления.

Широкая система процессуальных гарантий закреплена и в законодательстве об административной ответственно­сти. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и рес­публиканские Кодексы об административных правонару­шениях имеют специальные разделы, касающиеся проце­дуры рассмотрения дел об административных проступках. Наличие процессуальных разделов в этих актах обуслов­лено требованием обеспечения социалистической законно­сти при применении принудительных мер административ­ного воздействия. Вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые утверждают, что административные проступки являются, как правило, бесспорными и легко установимыми, в связи с чем не требуют такого детально­го'и всестороннего расследования, как по гражданским и уголовным делам1. Конечно, не вызывает сомнения, что порядок рассмотрения дел об административных проступ­ках, исходя из самого их характера, должен быть более простым. Но это вовсе не должно отрицать необходимость проведения по каждому из них глубокого, детального, все­стороннего разбирательства, процедура которого должна быть в максимальной степени законодательно отлажена. Смысл процессуальной деятельности, по идее Основ, как раз и состоит в том, чтобы обеспечить своевременное, все­стороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, раз­решении его в точном соответствии с законодательством, гарантировать правильное применение мер принудитель­ного воздействия.

Основы и Кодексы об административных правонару­шениях закрепляют порядок разбирательства дел об  ад-

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж,  1976, с. 56.

252

министративных проступках на всех стадиях этого разби­рательства: 1) выявление правонарушения и отражение в протоколе всех обстоятельств, связанных с ним; 2) рас­смотрение дела об административном правонарушении компетентным органом и вынесение постановления по делу; 3) обжалование этого постановления; 4) его ис­полнение.

В нормах, регулирующих порядок рассмотрения дел об административных проступках, проявляются демократиче­ские принципы административного производства: публич­ность и гласность разбирательства; непосредственность процесса; презумпция невиновности; обеспечение прав участников процесса; достижение объективной истины; оперативность воздействия. Причем эти принципы тесно связаны между собой и должны осуществляться в нераз­рывном единстве.

Большое внимание уделяется в административно-про­цессуальном законодательстве такому важному докумен­ту, как протокол об административном правонарушении, подробно определены реквизиты протокола и требования к его составлению, соблюдение которых обеспечивает оп­ределенные гарантии для гражданина как в начальной стадии административного производства, так и при вы­несении решения.

Установлено, что органы (должностные лица), разби­рающие дела об административных правонарушениях, обязаны рассматривать их, как правило, по месту совер­шения проступка, в сроки, установленные законодательст­вом, причем открыто. Нарушение правоприменителем лю­бого из этих требований может явиться основанием для обжалования или опротестования вынесенного постанов­ления по делу. Рассматривающий дело обязан выяснить: был ли совершен административный проступок; имеется ли вина данного лица в совершении проступка; подлежит ли это лицо административной ответственности; есть ли обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответствен­ность.

С позиции охраны прав личности особое значение име­ют положения Основ и Кодексов, направленные на обес­печение в рамках правоприменительной деятельности за­крепленных законодательством прав привлекаемого к от­ветственности на защиту, дающую ему реальную возмож­ность доказать свою невиновность: давать объяснения и вносить замечания в протокол об административном про­ступке;  знакомиться  со  всеми  материалами дела; давать

253

объяснения по делу; заявлять ходатайства о проведении дополнительных проверок, приобщении к делу новых до­казательственных материалов, вызове свидетелей; пользо­ваться при рассмотрении дела услугами адвоката; обжало­вать постановление по делу,

С принятием Основ и республиканских Кодексов об административных правонарушениях, в которых регламен­тирован процесс разбирательства дел об административ­ных проступках, административно-процессуальное законо­дательство в этой части стало более систематизирован­ным, упорядоченным, доступным для граждан, а также для должностных лиц и всех правоприменительных ор­ганов.