§ 5. Правоприменение в сфере социального обеспечения

Социальное обеспечение представляет собой государ­ственную систему материального обеспечения и обслужи­вания пожилых и нетрудоспособных граждан, а также семей, в которых имеются дети. Оно поглощает значи­тельную часть общественных фондов потребления (около 40%) и непосредственно или косвенно затрагивает инте­ресы каждого советского человека, каждой семьи. Участ-шками общественных отношений в сфере социального обеспечения являются обычно старые и больные люди, многодетные, неполные или малообеспеченные семьи. Все

1              Следует отметить, что в соответствии с КЗоТ 1918 и 1922 гг. не­

действительными  признавались  лишь договоры   о  труде,   ухудшающие

положение рабочих и служащих по сравнению с условиями, предусмот­

ренными трудовым законодательством.

2              См.,  например:   Г л а з ы р и н   В.   В.   Роль  профсоюзов  в  преду­

преждении и эффективном разрешении трудовых споров. — В сб.: Роль

советских профсоюзов в регулировании трудовых отношений рабочих и

служащих. М.,   1972, с.  163;  Иванов   С. А.,   Лившиц   Р. 3.,   Ор­

ловский  Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978,

с.  193—197;  Ставцева   А.  И.   Совершенствование законодательства

о  порядке рассмотрения  трудовых  споров. — Проблемы  совершенство­

вания советского законодательства. Труды  ВНИИСЗ. М.,   1981, № 21,

с. 101—104.

209

U Заказ 3905

это предопределяет высокий уровень развития норматив­ной основы социального обеспечения и ряд повышенных требований к правоприменительной деятельности в данной области: правовое регулирование здесь, как правило, но­сит максимально централизованный характер и отличается скрупулезной детализацией; «усмотренческие» решения имеют чрезвычайно узкое, ограниченное значение, а за­частую вообще исключаются. Правовые нормы перево­дятся в реальные индивидуальные отношения лишь по­средством строго регламентированной правоприменитель­ной деятельности определенных органов, наделенных властными полномочиями.

Не имея возможности охватить все проблемы право­применительной деятельности в области социального обес­печения, остановимся лишь на некоторых, наиболее су­щественных из них. К ним относится проблема организа­ции системы правоприменительных органов, а также обеспечения в процессе правоприменительной деятельно­сти неукоснительного соблюдения предписаний законов, других нормативных актов.

В сфере социального обеспечения правоприменитель­ной компетенцией обладают различные комиссии, образу­емые исполкомами районных и городских Советов народ­ных депутатов, районными советами социального обеспе­чения колхозников, предприятиями (учреждениями, орга­низациями) либо правлениями колхозов; ею наделены в определенных случаях непосредственно исполнительные комитеты районных, городских, областных и краевых Со­ветов, Советы Министров АССР, а также профкомы. Ши­рокой правоприменительной компетенцией пользуются ру­ководители местных органов социального обеспечения, народного образования, здравоохранения, администрация предприятий (учреждений, организаций).

Такое множество субъектов правоприменения объясня­ется тем, что виды социального обеспечения и обслужи­вания чрезвычайно разнообразны, управление делом со­циального обеспечения рассредоточено по различным ве­домствам, причем некоторыми его частями ведают самостоятельно либо совместно с государственными органами общественные организации — профессиональные союзы, советы социального обеспечения колхозников; фи­нансирование социального обеспечения осуществляется за счет союзного, республиканского и местных бюджетов, бюджета государственного социального страхования, двух   обособленных   централизованных   союзных   фондов,

210

средств колхозов. В известной степени здесь сказался также и длительный процесс формирования системы со­циального обеспечения: при появлении новых видов со­циального обеспечения и обслуживания правоприменение возлагалось нередко на вновь создаваемый орган без из­менения существующих правоприменительных органов, пересмотра и расширения их компетенции.

Правоприменительные органы в системе социального обеспечения и обслуживания можно разделить на две группы.

Первую составляют коллегиальные правоприменитель­ные органы. Это прежде всего различные комиссии, соз­даваемые для осуществления правоприменительной дея­тельности в определенной области социального обеспече­ния, а также те коллегиальные органы, которые осущест­вляют такую деятельность в данной сфере вместе с другой. Все они применяют правовые нормы, которые регулируют предоставление гражданам различных де­нежных выплат (пенсий, пособий)1, а также предусмат­ривают обеспечение и обслуживание в натуральной форме (путевки в здравницы работающим и т. д.)2.

Вторую группу субъектов правоприменительной дея­тельности составляют органы специальной компетенции, иные учреждения, организации, предприятия, в которых решения принимаются единолично их руководителем. В одних случаях они продолжают правоприменительную деятельность коллегиальных органов, принявших право­устанавливающее решение (например, пересчитывают из нового заработка размер пенсии, назначенной комиссией), в других — применяют правовые нормы самостоятельно, причем к их компетенции относится, подчас, разрешение существенных вопросов (прием нетрудоспособных в учреж­дения социального обеспечения, выдача протезов, путевок в санатории пенсионерам и т. д.).

1              Исключение составляют  выплаты, установленные для военнослу­

жащих определенного состава  и  некоторых других  категорий.  Право­

применительная   деятельность   здесь   осуществляется   непосредственно

соответствующими   органами  специальной  компетенции.

2              Эти виды обеспечения и обслуживания предоставляются и по ре­

шению соответствующих органов  специальной компетенции.

211

Рассмотрим подробнее эти группы органов. Разнооб­разные комиссии, осуществляющие правоприменительную деятельность в области пенсионного обеспечения и обеспе­чения престарелых и нетрудоспособных граждан ежеме­сячными и другими пособиями, действуют на базе отделов

социального обеспечения, обслуживаются их аппаратом. Составы комиссий неодинаковы: в одни из них, например, входит представитель профсоюзной организации, в дру­гие— не входит  и т. п.

Структура действующих коллегиальных органов отра­жает развитие государственной системы социального обес­печения, ведомственные и бюджетные особенности, связан­ные с ее управлением и финансированием. Однако она, на наш взгляд, нуждается в усовершенствовании. Напри­мер, вряд ли можно объяснить, почему сравнительно не­большие по размеру ежемесячные пособия инвалидам, не имеющим источника средств к существованию, назнача­ются исполкомом районного (городского) Совета, а более высокие ежемесячные пособия инвалидам с детства — комиссией, образуемой этим же исполкомом; в составе комиссии, которая устанавливает пенсии рабочим и слу­жащим, участвует представитель профсоюзной организа­ции, а в комиссии, назначающей пенсии колхозникам, такого представителя нет, хотя члены колхоза уже давно подлежат профобслуживанию наравне с рабочими и слу­жащими1. В результате иногда возникают нежелательные последствия: задержка в разрешении дел, формализм в деятельности некоторых комиссий.

Все это дает основание поставить вопрос о целесооб­разности создания единого коллегиального органа с четко очерченной компетенцией, сосредоточенной на разрешении основных вопросов социального обеспечения. При этом участие в нем представителей профсоюзных организаций должно сохраниться и даже несколько расшириться.

В области обеспечения работающих членов общества система коллегиальных органов не столь уж многообраз­на: все пособия по социальному страхованию назначаются, как правило, одной комиссией — комиссией по социально­му страхованию профкома _(если она не создается, то непосредственно профкомом). Лишь пособия на детей малообеспеченным семьям устанавливаются особой комис­сией, образуемой на предприятии. Указанное исключение практически не поддается объяснению, ибо пособия на детей малообеспеченным семьям рабочих и служащих вы­плачиваются так же, как и все другие пособия, за счет срелств государственного социального страхования, нахо-

1 Это не соответствует Положению о правах профсоюзного коми­тета предприятия, учреждения, организации, согласно которому проф­ком участвует в назначении пенсий через своих представителей.

212

дящихся в ведении профсоюза. По нашему мнению, суже­ние правоприменительной деятельности профкома в этой части представляется недостаточно обоснованным.

Выше отмечалось, что правоприменительная деятель­ность по ряду существенных вопросов социального обес­печения осуществляется самостоятельно и другими орга­нами. Разрешение некоторых из них целесообразно, на наш взгляд, отнести к компетенции коллегиальных орга­нов. Это усилило бы гарантии более объективного их рас­смотрения, что имеет в данном случае особое значение, поскольку именно здесь иногда допускается усмотрение правоприменяющего органа. К тому же эти, «иные», орга­ны распределяют «лимитируемые» виды обеспечения и обслуживания (путевки в дома-интернаты, санатории, про­тезирование и т. д.).

Особенность правоприменения в области социального обеспечения состоит в том, что здесь практически отсутст­вует возможность выбора варианта решения правопри­менительным органом. Варианты решений, если они до­пускаются законом, выбирает неправоприменяющий орган, а гражданин. Например, каждый гражданин может по­лучать лишь одну пенсию по своему выбору, избрать для исчисления пенсии среднемесячный заработок обычно за один из двух периодов и т. д. Правоприменительный орган обязан рассмотреть ту просьбу, которая изложена в за­явлении, он не вправе отступить от желания заявителя, если последний сам его не изменит. Сказанное полностью относится и к другим видам обеспечения.

Выбор решения зачастую исключается и в связи с тем, что различные варианты решения относятся к компетен­ции разных правоприменительных органов. Так, комиссий по назначению пенсий, констатировав невозможность на­значения пенсии нетрудоспособному человеку, не вправе вынести решение о направлении его на полное государст­венное обеспечение в дом-интернат, даже если он того хочет и к этому имеются законные основания. По данному вопросу существует своя процедура подачи заявления и оформления нужных документов, действует свой право­применительный орган.

Таким образом, по основным видам социального обес­печения, каковыми являются различные виды пенсий и пособий, усмотрение правоприменителя не допускается: коллегиальный орган принимает лишь то решение, которое запрограммировано. Ограниченную возможность на ус­мотрение закон сохраняет за  правоприменителем лишь в

213

отдельных случаях. Так, в пенсионном обеспечении ему дано право определять размер удержаний из пенсии (до 20% причитающейся пенсии), когда переплата допущена вследствие злоупотребления со стороны ее получателя, а в обеспечении пособиями по временной нетрудоспособно­сти— определять срок, на который временно нетрудоспо­собный работник лишается пособия за нарушение режима, установленного для него врачом, либо за несвоевременную явку на врачебный осмотр во ВТЭК, либо выезд в другую местность без согласия лечащего врача или без направ­ления ВКК, а также за прогул, совершенный без уважи­тельных причин непосредственно перед наступлением вре­менной нетрудоспособности1.

В 1984 году ВЦСПС и советам профсоюзов предостав­лено право принимать индивидуальные решения по вопросам, связанным с обеспечением пособиями по госу­дарственному социальному страхованию: ВЦСПС в иклю-чительных случаях может разрешать выдачу пособия ра­бочему или служащему, которому по действующим правилам назначение и выплата его не предусмотрены; советы профсоюзов могут разрешать в отдельных случаях выдачу пособий рабочим и служащим, у которых нетрудо­способность, длящаяся свыше месяца, или отпуск по беременности и родам наступили в течение месячного срока после увольнения с работы по уважительным при­чинам, а также бывшим военнослужащим, заболевшим в течение месячного срока после увольнения со срочной службы из Вооруженных Сил СССР2. В первом случае усмотрение не регламентируется вообще, оно является, следовательно, неограниченным, а во втором — обуслов­лено определенными обстоятельствами (наступление вре­менной нетрудоспособности в течение определенного сро­ка после увольнения по уважительным причинам и т. д.). Принимая подобное индивидуальное решение, ВЦСПС и советы профсоюзов руководствуются соответствующим правовым предписанием, предоставляющим им полномо­чия на исключение из общих правил. Можно ли считать их правоприменительными органами в данной ситуации? Ви­димо, нельзя. Ведь их решение, имеющее форму «разре­шения», реализуется затем другим органом, которому оно

1              Ответственность за последнее нарушение введена с 1 мая 1984 г.

2              Пункт   1   постановления  Совета  Министров  СССР  и  ВЦСПС   от

23 февраля 1984 г. и п. 5 Основных условий обеспечения пособиями по

государственному социальному страхованию, утвержденных этим поста­

новлением. — СП СССР, Отд. 1, 1984, № 8, ст. 46.

'214

адресовано. Этот орган вправе и не воспользоваться по­лученным «разрешением». Однако главное в другом — в том, что здесь реализуется компетенция на исключение, т. е. ВЦСПС и советы профсоюзов действуют за предела­ми общих предписаний, содержащихся в правовых нормах. Предоставление права на исключительное решение яв­ляется существенной новеллой в законодательстве о со­циальном обеспечении. Но она не является, на наш взгляд, самоцелью и носит временный характер. После обобщения практики разрешения индивидуальных дел в порядке исключения она, видимо, трансформируется в об­щие правовые предписания.

Любой орган, осуществляющий правоприменительную деятельность, прежде чем принять решение, уясняет об­щий смысл тех норм, которые регулируют соответствую­щие общественные отношения. Правильное уяснение их смысла является важнейшей предпосылкой соблюдения законности.

Правоприменительное толкование норм компетентны­ми органами в сфере социального обеспечения имеет свои особенности. Число разъяснений специально уполномочен­ного на то органа — Госкомтруда СССР весьма ограни­чено, и почти полностью отсутствуют акты официального разъяснения по тем вопросам социального обеспечения, которые находятся в ведении профсоюзов (обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности и т. д.); не практикуется казуальное толкование конкретных дел, ко­торое можно было бы воспринять как образец понима­ния правовых норм при их применении, зато широко рас­пространены разъяснения (назовем их условно полуофи­циальными), исходящие из аппарата Госкомтруда СССР (управления социального обеспечения, его отделов), ап­парата ВЦСПС (отдела по государственному социальному страхованию), министерств социального обеспечения со­юзных республик, их структурных подразделений; а так­же неофициальное толкование в виде регулярно издавае­мых комментариев к основным актам Правительства СССР, регулирующих социальное обеспечение, которые готовятся определенными должностными лицами системы органов социального обеспечения.

Одной из правовых гарантий обеспечения законности правоприменительной деятельности является установлен­ный порядок обжалования.

В юридической литературе неоднократно освещались пути  расширения  судебной  защиты  прав  граждан, дока-

215

зывались преимущества такой защиты, отмечались неко­торые, главным образом организационные, вопросы, тре­бующие соответствующего разрешения при реализации требований Основного Закона страны о судебной защите прав граждан1. Отдельные недостатки существующего ад­министративного порядка обжалования в области пенси­онного обеспечения также анализировались, доказывалась его малая эффективность и действенность2.

На наш взгляд, в сфере социального обеспечения необ­ходимо в первую очередь форсировать введение судеб­ного порядка обжалования, ни в коем случае не исключая из нее область, которая непосредственно управляется профсоюзами.

В чистом виде административный порядок обжало­вания в области социального обеспечения (применение власти вышестоящим органом для разрешения спора) применяется сравнительно редко, в основном в случаях, когда не установлены правила особого административно-; го порядка. Так разрешаются споры, связанные, напри­мер, с обеспечением граждан протезными изделиями, средствами передвижения, помещением и обслуживанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов.

В подавляющем большинстве случаев традиционный порядок рассмотрения споров здесь видоизменен, приня­тие властного решения вышестоящим органом специаль­ной компетенции затруднено, а чаще вообще исключается. Дело в том, что органы специальной компетенции, как правило, не являются вышестоящими по отношению к ор­гану, которому предоставлены властные полномочия при­менять правовые нормы (например, областной отдел социального обеспечения по отношению к комиссиям, об­разуемым исполкомом районного Совета).

Проследим сложившееся положение на примере де­нежных выплат. Решение об отказе в назначении пенсий может быть обжаловано в исполком районного (город­ского)   Совета.  В  районный   (городской)   исполком  могут

1              См.,  например:   Конституция   СССР   и   расширение  судебной  за­

щиты прав граждан; Мельников   А. А.   Право граждан обжаловать,

в суд действия должностных лиц; Мурадьян Э. М. Судебный конт­

роль за административными актами.— Сов. государство и право,  1978,

№ 11, с. 63—80.

2              См.: Тучкова   Э. Г. Рассмотрение споров рабочих и служащих

по пенсионным вопросам. — Труды ВЮЗИ, т. 62. М., 1978, с. 138—154;:

Азарова  Е. Г.  О защите пенсионных прав граждан. — Сов. государ­

ство и право, 1979, № 2, с. 44—49.

216

быть обжалованы и решения об отказе в назначении по­собий многодетным и одиноким матерям, инвалидам с детства, на детей малообеспеченным семьям (решение об отказе принимается в перечисленных случаях комиссия­ми, образуемыми исполкомом районного Совета); в проф­ком обжалуются решения комиссии по социальному стра­хованию профкома об отказе в назначении пособий по зременной нетрудоспособности, по беременности и родам, некоторых других пособий, установленных для работаю­щих (пособие на рождение ребенка, пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года и т. д.). Возможно обжалование и в обычном порядке, установ­ленном Указом Президиума Верховного Совета СССР, т. е. в вышестоящий орган специальной компетенции.

Практически в исполком районного Совета жалобы не подаются. Почему? Прежде всего в силу того, что испол­ком без помощи отдела социального обеспечения не в состоянии решить спор; он, так же как и его комиссия, находится под «давлением» «своего» органа специальной компетенции. Кроме того, он не вправе принять решение по существу жалобы, например назначить пенсию, изме­нить ее размер, а может лишь поручить комиссии вновь рассмотреть материалы дела и принять решение, руко­водствуясь действующим законодательством1. Но спор-то как раз и возникает в связи с тем, что одна сторона счи­тает применение действующего законодательства пра­вильным, а вторая — неправильным. То же относится и к профкому. Вряд ли можно рассчитывать на иное его ре­шение, если председателем комиссии по социальному страхованию, применившей норму, является председатель профкома.

Вышестоящий орган специальной компетенции также не вправе решать жалобу по существу, например отме­нить решение соответствующей комиссии и назначить пенсию либо пособие. Он правомочен лишь рекомендо­вать комиссии изменить принятое ранее решение.

Таким образом, основными направлениями совершен­ствования правоприменительной деятельности в сфере со­циального обеспечения являются, на наш взгляд, в част­ности, устранение множественности правоприменительных органов и расширение компетенции коллегиальных орга-

1 Положения о комиссии по назначению пенсий при исполкоме рай­онного (городского) Совета народных депутатов утверждены Советами Министров союзных республик. В них также определена компетенция исполкома,  рассматривающего жалобы на решение комиссии.

217

пов — за счет некоторого сужения компетенции других органов, повышение роли официальных толкований зако­нодательства о социальном обеспечении, а также введение более действенного порядка защиты нарушенных прав.