§ 1. Социально-правовой механизм осуществления прав, свобод и обязанностей граждан

и место в нем правоприменения

Советское законодательство не только провозглашает права, свободы и обязанности граждан во всей их полно­те и многообразии, но и закрепляет целый арсенал эф­фективных  способов,  средств   и   приемов   их  реализации.

За последние годы многие стороны большой и слож­ной проблемы прав, свобод и обязанностей граждан по­лучили довольно полное освещение в литературе3. Что касается осуществления прав и обязанностей граждан, то основное внимание здесь чаще всего уделяется лишь правовым гарантиям. Осуществление конституционных прав граждан и общественных организаций выдвинуто на

1              См.:   Лапин   Б. Н.   Эффективность применения норм граждан­

ского процессуального права   в стадии   подготовки   дел   к судебному

разбирательству. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Л., 1980, с.  14.

2              См. об этом;   Лазарева   Т. П.   Применение норм о штрафных

санкциях в хозяйственных отношениях. М., 1982, с. 9.

3              См.,  например:  Конституционный  статус личности  в  СССР, М.,

1980; Витрук  Н. В.   Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

159

XXVI съезде КПСС в качестве первоочередного направ­ления по совершенствованию законодательства1.

Реализация правовых норм и осуществление предо­ставленных гражданам законом прав, и свобод имеют много общих черт. Однако есть у них и определенные различия. Общее тут вытекает из того, что осуществление установленных законом прав и свобод суть органическая часть более широкого процесса, процесса реализации пра­вовых норм. Поскольку права и свободы граждан записа­ны в законе, в правовых нормах, постольку реализация этих норм не может в конечном счете не означать и осу­ществления субъективных прав. Различия же здесь за­ключаются в особенностях механизма осуществления прав и свобод граждан. Права и свободы могут быть закреп­лены в одной или нескольких правовых нормах. Осущест­вление же их, по общему правилу, происходит в процессе реализации целого комплекса норм. Записанное, напри­мер, в Конституции право граждан на участие в управле­нии государственными и общественными делами связано с реализацией большого числа правовых институтов. Спе­цифика реализации прав и свобод заключается также и в том, что она выражается в осуществлении управомочи-вающих, а не обязывающих и запрещающих правовых норм. Именно эти нормы дают возможность гражданам избирать тот или иной вариант поведения, отвечающий их воле и интересам. Наконец, восстановление и защита прав и свобод граждан в случае их нарушения предполагает более широкий арсенал мер, чем устранение нарушения той или иной правовой нормы. Именно это, на наш взгляд, влияет на своеобразие механизма осуществления прав и свобод граждан.

Социальное назначение советского права — регулиро­вать поведение членов социалистического общества, граж­дан СССР либо путем предоставления им в границах, установленных правовыми нормами, возможности самим избирать вид и меру своего ■поведения, либо посредством возложения на них необходимости исполнять предписывае­мые нормой вид и меру поведения. В первом случае граж­дане приобретают определенные субъективные права, во втором—па   них   возлагаются   юридические   обязанности.

Предоставленные гражданам права и свободы всегда означают   определенную   для   них   возможность   действо-

1 См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М„ 1981, с. 64.

160'

вать, поступать так или иначе. Нередко слова «право» и «возможность» употребляются как близкие по значению понятия. Отсюда возможность —тот исходный конструк­тивный элемент, который дает первоначальное представ­ление о правах граждан.

Обычно под возможностью понимается то, что при на­личии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность. Это свойство присуще всем записанным в законе правам и свободам советских граждан.

При таком понимании возможности, заключенной в субъективном праве, содержание последнего можно оп­ределить лишь через указания на условия и средства превращения возможности в действительность. С этих по­зиций определяет понятие субъективного права известный венгерский юрист И. Сабо. По его мнению, главное в по­нятии субъективного права состоит в том, при каких об­стоятельствах оно превращается в реальность1.

Однако есть и другое не менее важное свойство пра­вовой возможности: чтобы реализоваться, превратиться в действительность, возможность должна, осуществиться в активной, целенаправленной деятельности человека. Для достижения поставленных целей из множества дозво­ленных, допустимых вариантов человек избирает такой ва­риант поведения, который, по его представлению, полнее всего обеспечивает нужные ему и обществу результаты. Возможность, таким образом, в своем внутреннем содер­жании состоит из большего или меньшего числа вариантов поведения, которые позволяют человеку достичь постав­ленных целей, превратить желаемое в действительность. В возможности свободы выбора В. М. Чхиквадзе обосно­ванно видит одно из существенных проявлений содержа­ния прав и свобод личности2. Таким образом, записанное в законе субъективное право граждан представляет собой правовую возможность самостоятельно (сознательно и по своей воле) избирать один из вариантов дозволенного законом поведения.

1              См.:  Сабо   И.   Социалистическое  право   (перевод с  венгерско­

го). М, 1971, с. 53.                Р

2              Чхиквадзе   В. М.   Личность и государство:  взаимная ответ­

ственность.— Сов. государство и право, 1971, № 6, с. 22; он же. Социа­

листический гуманизм и права человека   (Ленинские идеи и современ­

ность). М., 1978, с. 194—205; он же. КПСС и Советское государство и

право. М., 1984.

161

11 Заказ 3905

Права и свободы всегда предполагают не односторон­нюю, а по крайней мере двустороннюю связь субъектов. Праву одного лица соответственно корреспондирует ак­тивная или пассивная обязанность других лиц. Поэтому заключенная в субъективном праве возможность не мо­жет быть сведена к проявлению односторонней воли управомоченного лица. Элементарный анализ показывает, что многие записанные в Конституции права (свободы) могут быть реализованы не иначе, как с помощью и при содействии других лиц и прежде всего Советского госу­дарства, его органов, должностных лиц, общественных организаций, трудовых коллективов. Поэтому, раскрывая понятие прав и свобод граждан и подчеркивая, что его главный элемент состоит в возможности самостоятельно, в пределах закона действовать, избирать вид и меру соб­ственного поведения, не следует вместе с тем изолировать эту возможность от другой возможности: требовать со­действия, помощи или невмешательства других лиц.

Анализируя содержащуюся в правах граждан возмож­ность, обычно указывают еще на одно ее проявление, состоящее в дозволении прибегнуть к защите государства в случае, если нарушено право или его осуществлению не оказывается надлежащее содействие.

Тем не менее решающее значение для понимания субъективного права имеет закрепленная в юридических нормах и гарантированная всей политической системой советского общества возможность для лица свободно вы­ражать свою волю, самостоятельно и целенаправленно избирать вид и меру поведения и в результате этого поль­зоваться социальными благами. Осуществленная в соци­альных действиях воля гражданина (волевой признак) — вот что служит основой органического единства субъек­тивного и объективного права1.

Раскрывая характер прав и свобод советских граждан, необходимо также выявить, с какой целью они предостав­лены и осуществляются.

Потребности советского человека, его интересы — вот та сила, которая вызывает к жизни субъективные права и определяет пути их осуществления.

Если права и свободы советских граждан выражаются в возможности действовать, то обязанности — в необхо­димости действовать   или в воздержании от запрещенных

1 См.: Тихомиров   Ю, А. Теория закона. М„ 1982, с. 148 и ел,

162

законом действий. «Необходимость» для раскрытия обя­занности играет такую же роль, какую в понятии субъек­тивного права выполняет «возможность»1.

Правовая обязанность характеризуется как необходи­мость для лица следовать установленным в норме виду и мере поведения. Тем самым подчеркивается, что обя­занность существует и развивается в рамках должного поведения. Юридическая обязанность есть не просто должное (правомерное) поведение, это также и характе­ризуемое определенным качеством (вид) и находящееся в определенных границах (мера) необходимое поведение. Если юридические права характеризуются содержащейся в них свободой, выражающейся в возможности самостоя­тельно избирать в пределах закона вид и меру поведения, то наиболее существенное в обязанностях заключается в ответственности за исполнение предписаний закона. От­ветственность — социально-правовой фактор, который, с одной стороны, связывает обязанного субъекта сущест­вующим правопорядком, а с другой — стимулирует его ак­тивность, обеспечивает строгое и неуклонное исполнение обязанности.

Чтобы глубже проникнуть в социально-правовой ме­ханизм реализации прав, свобод и обязанностей, следует различать в нем отдельные формы. Осуществление прав и свобод может выражаться в форме юридического и фактического правообладания, в пользовании ими или в восстановлении прав в случае их нарушения2. Чтобы пользоваться правами и свободами, необходимо по зако­ну обладать ими. Обладание правами и свободами всегда предшествует пользованию ими, ибо нельзя пользоваться тем, чем не обладаешь. «Граждане СССР,— гласит ст. 39 Конституции СССР, — обладают всей полнотой социаль­но-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами». Здесь обладание выступает как самостоятельная форма претворения субъективного права в жизнь. Вычленить ее можно и тогда, когда гражданин, обладая тем или иным субъективным правом, по каким-либо причинам еще не воспользовался им. Получив, на-

1              См.:   М а тузов Н. И., Се мене к о Б. М. Исследование проб­

лемы юридических обязанностей граждан СССР. — Сов. государство и

право, 1980, № 12, с. 29.

2              См.:   Алексеев   С.   С.   Механизм   правового   регулирования   в

социалистическом государстве. М.,  1972, с. 93—94.

И*           163

пример, по возрасту право на пенсию, гражданин не обра­тился за ней в соответствующие органы.

В целом обладание правами и свободами сопровож­дается пользованием. А в ряде случаев обладание запи­санными в законе правами и свободами трудно отде­лить от пользования ими. Обладая конституционными правами на неприкосновенность личности, личной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений, неприкосновенность жилища, граждане пов­седневно пользуются ими.

Среди других форм осуществления прав пользование занимает центральное место. Именно по нему можно судить об эффективности осуществления прав и свобод граждан. Все иные формы реализации прав по отноше­нию к пользованию  носят вспомогательный  характер.

Само собой разумеется, что восстановление нарушен­ных прав не является и не может являться непременной формой осуществления прав в каждом отдельном случае, так как в своем подавляющем большинстве права и сво­боды претворяются в жизнь беспрепятственно и не под­вергаются каким-либо ущемлениям. И тем не менее взя­тый в целом механизм реализации прав граждан не мо­жет не включать в себя восстановление нарушенных прав.

Осуществление гражданами своих юридических обя­занностей, так же как и реализация прав и свобод, пред­ставляет собой процесс, который проявляется с большей или меньшей отчетливостью в различных формах: во-пер­вых, в способности фактически нести возложенные законом обязанностей; во-вторых, в соблюдении содержащихся в правовых нормах запретов; в-третьих, в добросовестном исполнении обязанностей. Различие этих форм выражает­ся в нарастании степени активности.

Центральным звеном в реализации обязанностей явля­ется их активное выполнение. Активное начало выступает на первый план в процессе осуществления таких консти­туционных обязанностей, как обязанность . служить в рядах Вооруженных Сил СССР, оберегать интересы Со­ветского государства, способствовать укреплению его мо­гущества и авторитета, защищать социалистическое оте­чество.

Одним из важнейших компонентов социально-право­вого механизма осуществления прав и свобод граждан являются гарантии. Под гарантиями понимаются условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех трудящихся и

164

каждого гражданина. Они весьма разнообразны и полно­стью соответствуют ленинскому пониманию гарантий как обеспечения фактической возможности пользоваться де­мократическими правами и свободами для громадного большинства населения, для трудящихся классов. Суть га­рантий прав в сфере политической жизни В. И. Ленин ви­дел в их направленности «...на практическую осуществи­мость пользования свободой (демократией) трудящейся и эксплуатируемой массой населения»1. «Именно в этом на­правлении фактического предоставления трудящимся и эксплуатируемым возможности на деле пользоваться бла­гами культуры, цивилизации и демократии состоит важ­нейшая работа Советской власти, которая должна неук­лонно продолжать ее и дальше»,— писал В. И. Ленин2.

Наличие в социалистическом обществе благоприят­ных условий для пользования правами и свободами не означает, что их осуществление происходит автоматически, как бы само собой, и для этого не нужно прилагать уси­лия ни самим гражданам, ни трудовым коллективам, ни государству, его органам и должностным лицам. Су­ществующий в нашей стране социалистический обще­ственный и государственный строй, господство марксист­ско-ленинской идеологии и режим социалистической за­конности создают самые благоприятные условия, в атмо­сфере которых может развертываться активная, целена­правленная деятельность как самих граждан, их трудовых коллективов, общественных организаций, так и Советско­го государства, его органов и должностных лиц по пре­творению в жизнь прав и свобод. По существу гарантии здесь выступают в качестве обусловленных социальным типом общества обязанностей государства и его органов создавать и поддерживать условия, предоставлять сред­ства, обеспечивающие гражданам фактическое пользова­ние правами и свободами.

Социалистический правопорядок, интересы общества, права и свободы граждан — важнейшие социальные цен­ности советского общества. Обеспечение и охрана их пря­мо вытекают из социалистической природы Советского общенародного государства, продиктованы его историче­ским назначением и составляют одну из основных его задач. Осуществление указанной задачи Советским госу­дарством, бесспорно, является одним из главных направ-

1              Ленин   В. И.   Поли. собр. соч., т. 36, с. 73; см. также-  т   37

с. 499.

2              Л е н и н   В. И.   Поли. собр. соч., т. 38, с. 94.

165

лений в его деятельности, одной из важнейших его функ­ций.

Содержание данной функции следует раскрывать как в плане создания благоприятной обстановки для претво­рения в жизнь прав, свобод и обязанностей граждан, правопорядка в целом, так и в плане защиты их от на­рушений. Во всех случаях Советское государство, защи­щав — обеспечивает, обеспечивая — защищает, причем данная функция осуществляется всеми государственными органами. «Советское государство, все его органы,— гово­рится в ст. 4 Конституции СССР,— действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану пра­вопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан». Развивая это положение, Основной Закон далее провоз­глашает: «Уважение личности, охрана прав и свобод граждан — обязанность всех государственных органов, об­щественных организаций и должностных лиц»  (ст. 57).

Ведущая роль в обеспечении и охране прав и свобод граждан принадлежит высшим и местным представитель­ным органам власти. Так, местные Советы, согласно ст. 146 Конституции СССР, наряду с задачами по обеспе­чению государственного и общественного порядка и со­блюдению законов призваны охранять права граждан. Конституция СССР в п. 3 ст. 131 требует от Совета Ми­нистров СССР осуществлять меры по защите интересов государства, охране социалистической собственности и об­щественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан1. Деятельность советского суда и проку­ратуры направлена на охрану от всяких посягательств со­циально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Кон­ституцией СССР и советскими законами2.

Все государственные органы обеспечивают реализа­цию гражданами предоставленных им законом прав и свобод и исполнение ими обязанностей. Но каждая разно­видность органов Советского государства осуществляет правоохранительную деятельность в присущей только ей форме и характерными только для нее приемами и спо­собами и в пределах предоставленных полномочий. Го­сударственные   органы   в   процессе   правоохранительной

1              См.   также  ст. 2    (абз.   4)   Закона   СССР   о Совете   Министров

СССР.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 28, ст. 436.

2              См. ст. 1  (абз. 2) Закона  СССР о Верховном Суде СССР и ст. 2

(абз. 3)   Закона СССР о прокуратуре СССР. — Ведомости Верховного

Совета СССР, 1979, № 49, ст. ст. 842, 843.

166

деятельности действуют как слаженный механизм, выпол­няющий единую задачу претворения прав, свобод и обя­занностей в жизнь1.

Важным каналом осуществления прав, свобод и обязанностей советских граждан является правопримени­тельная деятельность. Она органически вплетается в ме­ханизм осуществления предоставленных гражданам и гарантированных Конституцией и законами прав и сво­бод. Более того, можно со всей определенностью утвер­ждать, что осуществление многих установленных Консти­туцией и законами прав и свобод может быть достигнуто только в результате правоприменения. Речь идет о всех тех случаях, когда для осуществления того или иного пра­ва в любой из отмеченных выше форм гражданин должен будет вступить в правовые отношения с государственным органом, должностным лицом или организацией, которые компетентны удовлетворить его конкретные притязания на   пользование   определенными   социальными   благами2.

Правоприменение не только органически входит в ме­ханизм осуществления прав и свобод граждан, но и зани­мает здесь одно из ведущих мест.

Правоприменительную деятельность в области реали­зации прав и свобод граждан осуществляют органы госу­дарства, должностные лица, а также общественные орга­низации и трудовые коллективы, поскольку на то их прямо уполномочивает закон.

Хотя все органы государства и осуществляют право­применение в области реализации прав и свобод граждан, тем не менее его характер, направление, объем неодина­ковы для различных видов государственных органов. Правоприменительная деятельность каждого из них соот­ветствует существующему в государственном аппарате разделению труда. Так, в деятельности органов власти и управления преобладает оперативно-исполнительная, а не юрисдикционная правоприменительная деятельность и т. п.

Обеспечивая реализацию прав, свобод и обязанностей граждан, правоприменительные органы превращают в фактическое поведение людей не только нормативное предписание, закрепляющее какое-либо субъективное пра­во, но и многие другие нормы. К числу этих норм прежде всего относятся нормы, определяющие компетенцию орга-

1              См.: Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981, с. 96.

2              См.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма.

М., 1983, с. 87.

167

нов и должностных лиц, осуществляющих правопримеп ние, а также нормы, регламентирующие процедуру при нятия правоприменительного акта. В ходе осуществления, например, конституционного права граждан на образова­ние органы, входящие в систему Министерства просвеще­ния СССР, применяют множество норм, содержащихся в актах этой отрасли государственного управления. По­скольку права, свободы и обязанности предоставляются и гарантируются гражданам Конституцией и законами во всех сферах их жизни, постольку их осуществление может потребовать и требует от государственных органов, должностных лиц и общественных организаций примене­ния норм самых различных отраслей советского законо­дательства.

Целью правоприменительной деятельности в области осуществления прав и свобод граждан является превра­щение общих правовых возможностей, какими они пред­стают в законе, в конкретные притязания определенного субъекта прав и свобод к не менее определенным должно­стным лицам или государственным органам и как резуль­тат этого — предоставление гражданину возможности поль­зоваться  соответствующим  социальным  благом.

Чтобы достичь этой цели, приходится решать многие конкретные задачи, связанные с той или иной жизненной ситуацией. Прежде всего в ходе правоприменения возни­кают вопросы, непосредственно относящиеся к самому субъекту, носителю тех или иных прав, свобод и обязан­ностей. Они могут касаться удостоверения и подтвержде­ния необходимых для пользования тем или иным правом характеристик: социальных (профессия, род занятий, обра­зование, место постоянного жительства), деловых (ква­лификация и ее уровень, поощрения, награды, почетные звания, ученая степень и пр.), личных (возраст, состоя­ние здоровья, принадлежность к гражданству и др.)- В установленных законом правах и обязанностях советские граждане равны. В тех случаях, когда обладание и поль­зование тем или иным правом закон не связывает с на­личием или выполнением каких-либо условий, правопри­менительные органы по своему усмотрению не должны предъявлять гражданам и дополнительных требований (предоставление различных справок, документов, выпол­нение каких-либо не предусмотренных законом действий). Напротив, они обязаны пресекать подобного рода случаи1.

1 См. постановление   ЦК КПСС   и   Совета   Министров   СССР   от 25 февраля 1960 г. «О мерах по устранению канцелярско-бюрократиче-

1GS

Определенные категории граждан по закону пользу­ются льготами и преимуществами. Имя обладают, напри­мер, такие категории граждан, как: женщины, молодежь, лица, занятые на тяжелых и вредных для здоровья ра­ботах; инвалиды; военнослужащие и другие. Пользование гражданами предусмотренными в законе льготами и пре­имуществами, как правило, может быть лишь на основе правоприменительного акта.

Правоприменительная деятельность выражается не только в обеспечении пользования гражданами правами и свободами, но она также направлена на укрепление, развитие и охрану самих условий, которые гарантируют благоприятную обстановку для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод. Если права нарушены и их нужно восстановить, если возник спор о праве, то в этих случаях правоприменение является единственным способом обеспечения и охраны прав и гарантированных законом интересов граждан. При решении спора о праве правоприменительный орган подтверждает право, объяв­ляет его несуществующим или восстанавливает в случае нарушения. Он также посредством правоприменительной деятельности устраняет или требует устранения от других органов конкретных причин, вызвавших нарушение прав и охраняемых законом интересов граждан.

Обсуждая проблему правоприменения в области осу­ществления прав и свобод граждан, необходимо иметь в

виду, что установленные законодательством субъектив­ные права граждан образуют систему. Эта система, как и всякая другая, обладает внутренним единством и согла­сованностью всех ее частей, а также отчетливо выражен­ной дифференциацией.

Основу   этой    системы    составляют    конституционные

(основные) права, свободы и обязанности граждан. Эти права, свободы и обязанности разнообразны по своему характеру и содержанию. Однако все они выражают ко­ренные отношения и связи, сложившиеся между Совет­ским государством и его гражданами, и в этом смысле они едины, составляют неразрывное целое. Образуя ядро системы субъективных прав граждан, основные права и свободы в то же время органически связаны со всеми ее составными частями.

Закрепленные в законодательстве права, свободы и обязанности  советских  граждан   можно   подразделить   на

ских извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». — СП СССР, 1960, № 6, ст. 33.

169

две группы: 1) материально-правовые; 2 ) процессуально-правовые. Каждая из этих групп прав закрепляется нор­мами соответствующих отраслей советского права.

К числу прав, установленных отраслями материально­го права, относятся те из них, которые закрепляют за гражданами возможность удовлетворить свои потребно­сти, пользоваться предоставленными обществом разнооб­разными социальными благами. Главное функциональное назначение этой категории прав в единой системе прав, свобод и обязанностей заключается в установлении тех благ, которыми гражданин имеет возможность пользо­ваться (право) или которые он должен предоставлять обще­ству (обязанность). В отличие от этого к категории прав, закрепленных процессуальными нормами, следует отнести те права, свободы и обязанности, которые осуществляют функцию обеспечения так называемых материальных прав, их защиту от возможных нарушений, а также вос­становление, если они уже были нарушены.

Такое деление установленных законодательством прав и обязанностей советских граждан имеет не только тео­ретическое, но и практическое значение. Его теоретическое значение заключается в более глубоком проникновении в механизм осуществления правоприменения, в выявлении особенностей отдельных категорий прав, в установлении их назначения во всей системе прав и обязанностей.

В практическом же плане оно позволяет установить ряд обязательных условий прочности и надежности пра­вового положения личности. Одно из них состоит в том, что правовой статус должен выражаться как в материаль­ных, так и в процессуальных правах. По общему правилу то или иное право имеет для гражданина практическую ценность лишь при том условии, если в законе определен порядок его осуществления, указаны средства защиты от возможных нарушений. Короче, оно имеет практическую ценность лишь тогда, когда гражданин наделен процедур­но-процессуальными возможностями для пользования и защиты установленных законом благ. Отсюда следует, что материальные и процессуальные права не могут ус­пешно и действенно функционировать друг без друга; предоставление гражданину тех или иных материальных прав должно сопровождаться закреплением и- соответст­вующих процедурных прав, обеспечивающих фактическую возможность пользоваться ими. Процессуальные субъек­тивные права носят по отношению к материальным субъ­ективным правам служебный характер.

170