§ 2. Осуществление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере

государственного управления и правоприменение

В СССР вся власть принадлежит народу. Полновлас­тие советского народа реализуется в его суверенных пра­вах. Их сущность и содержание на этапе развитого соци­ализма определяются природой общества и государства. В обобщенном виде они представляют собой не что иное, как обеспеченные существующим в нашей стране общест­венным и государственным строем возможности народа распоряжаться властью, осуществлять управление обще­ством и государством и удовлетворять свои многообраз­ные потребности1. Закрепленные Советской Конституцией и законодательством в целом права, свободы и обязан­ности граждан не только неотделимы от суверенных прав народа, но и являются их прямым продолжением.

Наиболее отчетливо это свойство основных прав и свобод советских граждан, пожалуй, проявляется в их правах и свободах в области государственной и общест­венно-политической жизни, особенно в сфере государст­венного управления. Их природу и содержание вообще невозможно правильно понять, оценить и раскрыть без учета отмеченного положения.

Предоставленный гражданам Конституцией и други­ми законами комплекс прав, свобод и обязанностей в сфере государственного управления не ограничивается лишь областью исполнительно-распорядительной деятель­ности. Государственное управление в обществе развитого социализма имеет более широкие масштабы2. При социа­лизме управление общественными и государственными делами осуществляют все компоненты политической систе­мы советского общества. В этой системе Советское обще­народное государство выступает в качестве единого субъ­екта управления.

Какие же права, свободы и обязанности в сфере госу­дарственного  управления  закреплены  за  гражданами?

В первую очередь речь должна идти о правах, свобо­дах и обязанностях, установленных Советской Конститу­цией. Очевидно, это те из них, которые непосредственно вытекают из осуществления принадлежащей народу госу-

1              См.: Эбзеев   Б. С.   Конституционные основы свободы личности

в СССР/Под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1982, с. 16.

2              См.: Социальные и государственно-правовые аспекты управления

в СССР/Под ред. В. В. Цветкова. Киев,  1978, с. 45 и ел.

171

дарственной власти, из необходимости защищать социа­листическое отечество, обеспечивать социалистическую законность и поддерживать правопорядок. Сюда следует отнести такие основные права, свободы и обязанности со­ветских граждан, как: право на участие в управлении государственными и общественными делами и обязан­ность оберегать интересы государства, укреплять его могущество и авторитет; право на внесение предложений об улучшении деятельности государственных органов и об­щественных организаций и на критику недостатков в их работе; свобода слова, печати, собраний, митингов, улич­ных шествий и демонстраций; обязанность защищать со­циалистическое отечество и служить в Вооруженных Си­лах СССР.

Государственное управление охватывает не только об­ласть государственной и общественно-политической жизни. Поэтому в систему прав, свобод и обязанностей советских граждан в сфере государственного управления нередко включают также и отдельные социально-культурные права граждан. В. И. Новоселов, в частности, относит к числу прав граждан в советском государственном управлении право на образование, материальное обеспечение, меди­цинскую помощь1.

Видимо, к числу упомянутых прав, свобод и обязан­ностей в этой сфере принадлежит и право пользования достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества, обязанности граждан быть непримиримыми к антиобщественным поступкам, всемер­но содействовать охране общественного порядка, а также производные от них обязанности: соблюдения паспортного режима, выполнения правил противопожарной безопасно­сти  и санитарно-противоэпидемических правил  и т. п.

В системе прав, свобод и обязанностей граждан в сфе­ре государственного управления центральное место зани­мают право на участие в управлении государственными и общественными делами и обязанность оберегать интересы государства, укреплять его могущество и авторитет. На­званные право и обязанность непосредственно вытекают из суверенитета советского народа.

Правоприменение в данной области нацелено прежде всего на то, чтобы обеспечить участие каждого взрослого

1 См.: Новоселов  В. И.  Правовое положение граждан в совет­ском государственном управлении. Саратов,  1976, с. 60.

172

советского гражданина в решении больших и малых об­щественных и государственных дел, на всемерное разви­тие самодеятельности и политической активности широких масс.

Одна из важнейших особенностей правоприменения здесь заключается в том, что оно осуществляется органа­ми государства при самом широком участии граждан, их общественных  организаций,  трудовых  коллективов.

Но и сами граждане как в лице общественных органи­заций и трудовых коллективов, так и непосредственно, по мнению автора этой главы, применяют нормы права. Осо­бенно значителен объем такой деятельности в процессе ре­ализации норм избирательного законодательства, в кото­рых закреплены многие права и свободы граждан.

Так, согласно ст. 100 Конституции СССР и ст. 9 Закона СССР «О выборах в Верховный Совет СССР», право вы­движения кандидатов в депутаты Верховного Совета СССР принадлежит организациям Коммунистической пар­тии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесо­юзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, тру­довым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. Кандидат считается выдвинутым в депутаты, если указанные организации в установленном законом порядке приняли решение о его выдвижении. Это решение — правоприменительный акт. Оно реализует об­щее предписание закона в форме индивидуального право­вого акта. Организация, выдвинувшая кандидата в депута­ты, на основании ст. 41 Закона о выборах может в любое время до выборов отменить свое решение о выдвижении кандидата в депутаты.

При реализации норм избирательного законодательства правоприменение может осуществляться и непосредствен­но гражданами. Зарегистрированный в установленном за­коном порядке кандидат в депутаты и кандидат в народ­ные судьи считаются избранными, если в избирательном округе за его избрание высказалось абсолютное боль­шинство избирателей. Здесь организованные в границах избирательного округа граждане (избиратели) на основа­нии норм Конституции и Закона о выборах выносят инди­видуальное властное решение, которое фиксируется в по­становлении окружной избирательной комиссии. В данном случае решение большинства избирателей избирательного округа не просто волеизъявление граждан, а первоначаль­ный акт правоприменения    норм    Конституции и избира-

173

тельного закона, его первое и главное звено. На его осно­ве затем следует целая цепочка правоприменительных действий, в которых участвуют уже и другие субъекты правоприменения.

Граждане непосредственно применяют нормы права и при отзыве депутатов и других выборных лиц, не оправ­давших доверия избирателей. В этих случаях избиратели, выражая свою волю, также облекают ее в установленном законом порядке в форму правоприменительного акта.

Словом, квалификация объединенных и организован­ных в избирательном округе граждан в качестве субъекта правоприменения вытекает из практики и вполне согласу­ется с требованиями общепринятой в науке концепции правоприменения. В то же время отмеченная разновид­ность правоприменения характерна, видимо, лишь для осуществления прав и свобод граждан в сфере государст­венного управления и составляет одну из его особенно­стей1.

Реализация прав и свобод граждан в сфере государст­венного управления направлена на выполнение трех тесно связанных между собой задач: во-первых, на индивидуа­лизацию субъектов (носителей), закрепленных Конститу­цией и законами прав, свобод и обязанностей, выража­ющуюся в удостоверении и подтверждении тех или иных характеристик, с которыми закон связывает обладание и пользование соответствующим правом; во-вторых, на опре­деление конкретных правомочий, вытекающих из содер­жания того или иного установленного законом права (обя­занности); в-третьих, на индивидуализацию предусмотрен­ных Конституцией и законами условий, процедур, которые обеспечивают полную реализацию принадлежащих по закону гражданам прав и свобод. Указанные задачи ре­шаются путем осуществления как распорядительной, опе­ративно-исполнительной, так и правоохранительной дея­тельности.

Для надлежащей организации правоприменения особое значение имеют    распорядительные    акты,    принимаемые

1 Высказанное здесь утверждение о том, что объединенные и орга­низованные в определенный коллектив граждане выступают в качестве субъекта правоприменения, не разделяется многими юристами. Однако те из ученых, которые специально занимались проблемами прямой де­мократии, осуществления прав и свобод граждан, держатся иных позиций (см., например: Сабо И. Основы теории права. М., 1974, с> 133—134, 153; Проблемы теории государства и права. М., 1979, с. 206; Реализация прав граждан в условиях развитого социализма, с. 46).

174

Верховным Советом СССР, Верховными Советами союз­ных республик, их Президиумами, а также соответству­ющими Советами Министров. Эти органы за годы дейст­вия Конституции СССР 1977 года приняли целый ряд актов, направленных на обеспечение и охрану прав и сво­бод граждан в сфере государственного управления. Хотя между актами, принятыми соответственно органами госу­дарственной власти или органами государственного управ­ления, существуют обусловленные разделением труда в государственной деятельности различия, тем не менее они содержат много общего.

Анализ практики показывает, что вопросы, связанные с реализацией таких прав и свобод граждан, как право на труд, отдых, охрану здоровья1, образование2, на уча­стие в управлении общественными и государственными делами, право каждого гражданина обращаться с заявле­ниями, письмами и жалобами3 и вносить в государствен­ные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в ра­боте и другие, постоянно находятся в поле зрения КПСС

1              См.  постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС

<Ю мерах по дальнейшему улучшению санаторно-курортного лечения и

отдыха трудящихся и развитию сети здравниц профсоюзов» от 7 янва­

ря  1982 г.; постановление Верховного Совета РСФСР «О ходе выпол­

нения Закона РСФСР о здравоохранении и мерах по дальнейшему улуч­

шению  охраны  здоровья   населения». — Ведомости   Верховного  Совета

РСФСР, 1980, № 14, ст. 349.

2              См.   постановление Верховного Совета  СССР «О состоянии на­

родного образования и мерах по дальнейшему совершенствованию об­

щего среднего, профессионально-технического, среднего специального и

высшего образования в СССР». — Ведомости Верховного Совета СССР,

1973, №30, ст. 391.

3              См..   постановление Президиума Верховного Совета СССР «О ра­

боте городского, районных и поселковых Советов народных депутатов

города Краснодара по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб

граждан». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 36, ст. 569;

постановление  Президиума  Верховного  Совета  РСФСР  «О  работе  по

рассмотрению  писем  и  организации  личного  приема  граждан  в  Кам­

чатской   и   Тамбовской    областях». — Ведомости    Верховного    Совета

РСФСР,  1979, № 31, ст. 758; постановление Верховного Совета УССР

<Ю работе Советов народных   депутатов   Кировоградской   области   по

улучшению рассмотрения   писем и приема граждан   в   свете   решений

XXVI   съезда   КПСС». — Ведомости   Верховного   Совета УССР,   1981,

№ 16, ст. 232; постановление Президиума Верховного Совета БССР «О

совершенствовании работы Исполнительного комитета Солигорского го­

родского Совета народных депутатов по дальнейшему улучшению рас­

смотрения  писем   и  организации  приема   граждан  в  свете требований

XXVI съезда КПСС». — Собрание законов, указов Президиума Верхов-

ного Совета БССР, постановлений  и распоряжений Совета Министров

БССР, 1981, №8, ст. 133.

175

и Советского государства, высших органов государствен-ной власти и управления. Они систематически рассматри­вают и обсуждают их, принимают по ним соответству­ющие управленческие решения.

Особенности распорядительных актов по осуществле­нию прав и свобод граждан в сфере государственного управления можно проследить, взяв в качестве примера постановления Президиума Верховного Совета СССР, Пре­зидиумов Верховных Советов союзных республик, приня­тые на основе анализа работы государственных органов и общественных организаций по рассмотрению предло­жений, заявлений и жалоб граждан. Так, на своем засе­дании 29 августа 1978 г. Президиум Верховного Совета СССР обсудил вопрос о работе Советов народных депу­татов города Краснодара с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и в своем постановлении констати­ровал: Советы города, выполняя решения XXV съезда КПСС, требования Конституции СССР, Конституции РСФСР, Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», уделяют повседневное внимание письмам граж­дан, приему населения, обеспечивают в целом правильное и своевременное разрешение предложений, заявлений и жалоб.

Письма, как правило, рассматриваются лично руково­дителями исполнительных комитетов, отделов и управле­ний исполкомов, прием проводится в удобное для населе­ния время. Организован личный прием трудящихся по месту их работы. Советы народных депутатов города, их исполнительные комитеты, постоянные комиссии осущест* вляют систематический контроль за разрешением в соот­ветствии с действующим законодательством обращений граждан и исполнением принимаемых по ним решений, за состоянием дел с рассмотрением предложений, заявле­ний и жалоб, на предприятиях, в учреждениях и органи­зациях, расположенных на территории Советов, в том чис­ле и не находящихся в их подчинении, регулярно обсуж­дают вопросы рассмотрения писем и приема населения, заслушивают отчеты руководителей предприятий и орга­низаций о работе с обращениями граждан.

Вместе с тем Президиум Верховного Совета СССР в своем постановлении отметил, что в работе Советов на­родных депутатов города Краснодара и их исполнитель­ных комитетов по рассмотрению обращений граждан име­ются отдельные недостатки. Встречаются случаи формаль-

176

ного отношения к рассмотрению предложений, заявлений и жалоб, исполнению решений по ним. Не всегда прини­маются необходимые меры к своевременному устранению причин, порождающих жалобы1.

О типичных недостатках и упущениях в работе Советов народных депутатов Кировоградской области в этой сфере говорится в постановлении Президиума Верховного Сове­та УССР от 26 апреля 1981 г. В нем, в частности, указы­вается, что некоторые руководящие работники областного исполнительного комитета и районных исполнительных комитетов недостаточно уделяют внимания личному при­ему граждан. Исполнительные комитеты областного, го­родского и районных Советов нередко мирятся с фактами бюрократического отношения к обоснованным обращени­ям граждан, формальных отписок, пустых обещаний, что вызывает неудовольствие, повторные обращения, пись­ма и поездки граждан в вышестоящие органы по вопро­сам, которые должны решаться на местах2.

Оценив опыт работы Советов и подчиненных им орга­нов на данном участке государственного строительства, постановления этого рода определяют и ставят первооче­редные задачи в деле осуществления прав и свобод граж­дан, выдвинутые текущим моментом жизни нашего об­щества. Эти задачи имеют большое общественно-полити­ческое и идейное значение для более эффективной реали­зации прав и свобод граждан. Они правильно ориентируют государственные органы, должностных лиц, общественные организации — всех, кто выполняет правоприменительную деятельность в сфере осуществления прав граждан; обра­щают их внимание на еще не решенные проблемы.

В заключительной части постановлений непременно со­держится перечень рекомендуемых мероприятий и пред­писаний, адресованных правоприменителям нижестоящей ступени и обязывающих их провести соответствующую распорядительную и исполнительно-оперативную работу. Акты вышестоящих органов наряду с нормами Конститу­ции и законодательства являются основанием и для пра­воприменительной деятельности нижестоящих органов, а также для решения возникающих в ходе осуществления прав граждан конкретных ситуаций. Так, в постановлении

1              См.: Ведомости Верховного Совета СССР,  1978, № 36, ст. 569.

2              См. постановление Президиума Верховного Совета УССР «О ра­

боте Советов народных депутатов Кировоградской области по улучше­

нию рассмотрения писем и приема граждан в свете решений XXVI съез­

да КПСС». — Ведомости Верховного Совета УССР, 1981, № 16, ст. 232.

177

Заказ 3905

Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июля 1979 г. Советам и исполнительным комитетам предписывалось ре­гулярно заслушивать на сессиях Советов, заседаниях ис­полнительных комитетов отчеты руководителей учрежде­ний и предприятий, независимо от их подчиненности, по вопросам рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан; привлекать к строгой ответственности лиц, до­пускающих нарушение установленного порядка рассмот­рения заявлений и жалоб трудящихся. Указанное поста­новление обязало Президиумы Верховных Советов и Со­веты Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных, Ленинградского и Москов­ского городских Советов народных депутатов обеспечить повсеместно необходимые условия для осуществления конституционных прав граждан обращаться с предложе­ниями, заявлениями, обжаловать действия должностных лиц государственных и общественных органов1.

Реализация прав и свобод граждан в сфере государ­ственного управления — сложная и, как правило, много­ступенчатая деятельность. В ходе ее осуществления мо­жет возникнуть целая цепь сменяющих друг друга кон­кретных ситуаций, которые нуждаются в правоприменении.

Именно так обстоит дело с осуществлением права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. На его примере и будет рассмот­рен правоприменительный процесс. Это право — одно из наиболее емких и разносторонних по содержанию основ­ных прав советских граждан. Оно включает; а) право участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения; б) право из­бирать и быть избранным в Советы народных депутатов, народные судьи и народные заседатели и в другие выбор­ные органы; в) право принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях; г) право принимать уча­стие в народном контроле, в работе государственных ор­ганов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Распоряжаться государственными и общественными делами — прерогатива советского народа, а участие в этом советских граждан — исключительное их право. Иностран­цам и лицам без гражданства оно не предоставляется.

Наличие   советского   гражданства — непременное   уело-

1 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР,  1979, № 31, ст. 758.

178

вне обладания всеми установленными Конституцией и дру­гими законами правами, свободами и обязанностями, ре­шающая предпосылка правоспособности лица в полном ее объеме.

Правоприменительные действия, связанные с удостове­рением советского гражданства, производятся органами МВД СССР. Выдавая свидетельство о рождении, органы загса не только удостоверяют время и место рождения человека, называют его родителей, но и тем самым по гражданству родителей определяют гражданство ребенка. В своей правоприменительной деятельности уполномочен­ные на совершение указанных действий органы и долж­ностные лица Министерства внутренних дел основываются на соответствующих нормах Закона СССР о гражданст­ве СССР1.

Конкретные ситуации, складывающиеся в связи с при­обретением советского гражданства, разрешаются Прези­диумом Верховного Совета СССР и Президиумами Вер­ховных Советов союзных республик, а с утратой его и лишением советского гражданства — лишь Президиумом Верховного Совета СССР.

К ведению Президиума Верховного Совета СССР (ст. 26 Закона о гражданстве СССР) отнесено принятие решения о приеме в советское гражданство иностранцев и лиц без гражданства, проживающих за границей, а так­же иностранцев и лиц без гражданства из числа прожи­вающих в СССР, если в отношении их гражданства ранее состоялось его решение. Решение о приеме в гражданство союзной республики и тем самым в гражданство СССР иностранцев и лиц без гражданства, постоянно прожива­ющих на территории союзной республики, принимается Президиумом  Верховного Совета данной республики.

Порядок рассмотрения заявлений и представлений по вопросам гражданства, подготовки и оформления материа­лов по этим вопросам, а также установление принадлеж­ности к гражданству СССР определяется Президиумом Верховного Совета СССР, а по вопросам гражданства, отнесенным к ведению союзной республики,— Президиу­мом Верховного Совета союзной республики.

Жалобы на решения по вопросам принадлежности к гражданству СССР подаются в Президиум Верховного Совета СССР.

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР,  1978, № 49, ст. 816.

12*          179

Оформление ходатайств по вопросам приема в граж­данство СССР, восстановления в гражданстве СССР или выхода и? гражданства СССР, а также выдача докумен­тов или внесение в документы изменений, подтверждающих приобретение или утрату гражданства СССР, осуществля­ется органами внутренних дел, а в отношении лиц, про­живающих за границей,— соответствующими дипломати­ческими или консульскими представительствами СССР.

По всем вопросам, касающимся изменений в граждан­стве, издаются указы, а в связи с отклонением ходатайст­ва об изменении гражданства принимаются постановления. Изменение в гражданстве наступает в день издания указа, если в нем не установлено иное.

Конституционную возможность участвовать в управле­нии государственными и общественными делами советские граждане реализуют путем осуществления своих избира­тельных прав. Претворение в жизнь этих прав достигается совместными усилиями граждан, общественных организа­ций, трудовых коллективов, а также государственных ор­ганов. Правоприменение здесь органически вплетается в деятельность всех субъектов избирательных отношений.

Выборы как форма участия граждан в управлении государственными и общественными делами открываются установлением времени их проведения. День выборов в Верховный Совет СССР назначается его Президиумом, в Верховные Советы союзных и автономных республик, а равно и местные Советы народных депутатов — Президиу­мами Верховных Советов соответствующих республик. Они же устанавливают день выборов народных судей. Пра­воприменительным актом в этом случае является Указ Президиума Верховного Совета СССР, указы Президиу­мов Верховных Советов союзных и автономных республик. Эти указы, согласно законодательству, должны издаваться в сроки не более двух месяцев со дня истечения полно­мочий 'соответствующих Советов.

В случае досрочного выбытия депутата из состава Со­вета в соответствующем округе проводятся новые выборы: в Верховный Совет СССР — в трехМ[есячный, в Верховные Советы союзной и автономной республик — в двухмесяч­ный и в местный — в полуторамесячный срок. День этих выборов по данному избирательному округу определяется указом Президиума Верховного Совета союзной или авто­номной республики, решением исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов.

Своеобразным актом правоприменения в деле реализа-

180

ции прав и свобод граждан является составление списков избирателей. А. И. Ким справедливо отмечает, что «по своей правовой природе списки избирателей представляют собой акт коллегиального осуществления государствен­ной власти, равнозначный решениям исполнительного ко­митета Совета»1.

Путем составления списков избирателей предоставлен­ная законом общая юридическая возможность превраща­ется в индивидуальное правомочие каждого отдельного гражданина. Списки избирателей составляются исполни­тельными комитетами городских, районных в городах, по­селковых и сельских Советов и подписываются председа­телем и секретарем исполнительного комитета соответст­вующего Совета. Списки избирателей — военнослужащих, находящихся в воинских частях, составляются и подписы­ваются командирами воинских частей, а на судах, нахо­дящихся в день выборов в плавании,— капитанами судов.

В списки избирателей включаются все граждане СССР, достигшие ко дню или в день выборов 18 лет и прожива­ющие (постоянно или временно) к моменту составления списков на территории данного Совета народных депутатов.

В списки избирателей не включаются граждане, при­знанные умалишенными не иначе как по решению суда либо по заключению врачебной комиссии, создаваемой республиканским, краевым, областным органом здраво­охранения. Указанное заключение может быть обжаловано в районный (городской) народный суд2.

Каждый гражданин имеет правб обжаловать невклю­чение, неправильное включение в список или исключение из списка избирателей, а также допущенные в списке неточности в указании его фамилии, имени, отчества и других данных.

Заявление о неправильностях в списке избирателей подается в исполнительный комитет Совета народных депутатов,   командиру   воинской     части,   капитану  судна,

1              Ким   А. И.   Советское избирательное право. М., 1965, с.  163.

2              В  целях возможного более полного обеспечения и  охраны прав

указанной  категории  граждан  для  принятия  правильных  решений  ап­

парата управления по касающимся их делам В. И. Новоселов предла­

гает предусмотреть централизованный учет этих граждан в масштабах

района, города. Основанием для включения в учетные списки (картоте­

ки)   могут быть лишь определение или приговор суда, основанные на

?ктах судебно-психиатрической экспертизы, и другие документы о при­

знании недееспособным в соответствии с действующим законодательст­

вом. См.: Новоселов   В. И.   Правовое положение граждан в совет­

ском государственном управлении. Саратов,  1976, с. 95—96.

181

составившим список, которые обязаны не позднее чем в двухдневный срок рассмотреть такое заявление, принять решение и внести необходимые исправления в список из­бирателей либо выдать заявителю копию мотивированного решения об отклонении его заявления.

В свою очередь, решение исполнительного комитета Совета народных депутатов может быть обжаловано в районный (городской) народный суд, который обязан рас­смотреть жалобу в трехдневный срок. Решение районного (городского) народного суда окончательно. Исправление в списке избирателей в соответствии с решением суда про­изводится немедленно исполнительным комитетом Совета народных  депутатов.

Организация выборов в СССР основывается на терри­ториальном принципе. Поэтому избирательные права граждан осуществляются в рамках территориальных из­бирательных округов. Основанием для их образования служат правоприменительные акты: соответственно Пре­зидиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верхов­ных Советов союзных и автономных республик, а также исполнительных комитетов местных Советов. Избиратель­ные же участки как территориальная единица, создавае­мые для проведения голосования и подсчета голосов, об­разуются решением исполнительного комитета районных, городских (кроме городов районного подчинения), район­ных в городах Советов народных депутатов.

Выдвижение кандидатов в депутаты, их регистрация окружными избирательными комиссиями, деятельность избирательных комиссий выражаются в форме правопри­менения.

Образование избирательных комиссий всех уровней, их руководство выборами в ряде случаев осуществляются также посредством правоприменительных актов. Избира­тельные комиссии образуются из представителей органи­зации трудящихся, а их состав утверждается постановле­нием Президиума соответствующего Верховного Совета либо решением исполнительного комитета местного Совета. Такие полномочия Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет СССР, как контроль за соблюдением законов о выборах, руководство деятельно­стью избирательных комиссий, заслушивание их сообще­ний, установление формы избирательных бюллетеней, об­разцов избирательных ящиков и печатей избирательных комиссий, рассмотрение жалоб на неправильные действия избирательных  комиссий,  регистрация  депутатов,  избран-

182

ных в Верховные Советы, передача мандатным комиссиям документации, необходимой для проверки полномочий де­путатов по каждому избирательному округу, осуществля­ются главным образом в виде правоприменительной дея­тельности  и  оформляются  актами  правоприменения.

Участие граждан в управлении государственными и общественными делами не ограничивается голосованием на выборах. Одной из форм этого участия граждан явля­ются наказы избирателей депутатам. Они даются на пред­выборных собраниях. Решение об одобрении или откло­нении предложений о наказах принимается открытым го­лосованием, простым большинством присутствующих на предвыборном собрании и заносится в его протокол. Эти решения составляют первичные акты для последующей правоприменительной деятельности государственных орга­нов в работе по организации с наказами избирателей1.

Граждане также в различных формах осуществляют систематический и последовательный контроль за деятель­ностью своих выборных. Согласно Конституции (ст. 107) и ст. 20 Закона СССР о статусе народных депутатов, депутаты Верховных Советов периодически, но не реже одного раза в год, а депутаты местных Советов — не реже двух раз в год обязаны отчитываться перед избирателями о своей работе и работе Совета. Кроме того, отчет депутата может быть проведен в любое время по требованию тру­довых коллективов и общественных организаций, выдви­нувших его кандидатом в депутаты, либо по требованию собраний избирателей по месту их жительства. По отчету депутата избиратели принимают решение, в котором дают оценку работы депутата и Совета.

Депутат, не оправдавший доверия избирателей или со­вершивший действия, не достойные высокого звания на­родного избранника, может быть отозван ими в установ­ленном законом порядке2. В ходе процедуры отзыва после­довательно принимается целый ряд правоприменительных актов.   Согласно  законодательству,  вопрос  об  отзыве де-

1              См.   ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сен­

тября 1980 г. «Об организации работы с наказами избирателей». — Ве-

домрсти Верховного Совета СССР,  1980, № 36, ст. 736.

2              См., например, Закон о порядке отзыва депутата Верховного Со­

вета СССР. —Ведомости Верховного Совета СССР,   1979, № 17, ст. 278,

Закон о порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР. — Ведо­

мости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст. 788; Закон о поряд­

ке  отзыва  депутата  местного  Совета   народных  депутатов   РСФСР. —

Ведомости Верховного Совета РСФСР,  1979, № 51, ст.  1273.

183

путата могут возбуждать общественные организации, тру­довые коллективы, а также собрания военнослужащих по воинским частям. Свое решение они направляют соответ­ственно в Президиум Верховного Совета или в исполни­тельный комитет местного Совета, который рассматривает представленные ему материалы и, если требования зако­нодательства о порядке отзыва депутата соблюдены, на­значает голосование в избирательном округе.

Одной из наиболее ярких форм непосредственного уча­стия граждан в управлении государственными и общест­венными делами является всенародное обсуждение и принятие законов и решений общегосударственного и местного значения. Правовой основой для развертывания всенародного обсуждения служат либо постановления Пре­зидиума Верховного Совета ССОР, постановления Пре­зидиумов Верховных Советов союзных республик, либо решения местных Советов. Результаты обсуждения про­ектов законов и мероприятий общегосударственного и местного значения обобщаются, и по их итогам принима­ются решения. Так, в постановлении Президиума Верхов­ного Совета СССР «О завершении работы по подготовке и принятию новых конституций союзных республик», в частности, было записано: «Рекомендовать Президиумам Верховных Советов союзных республик обеспечить тща­тельное рассмотрение и реализацию всеми республикан­скими и местными органами государственной власти и управления высказанных в ходе обсуждения проектов кон­ституций союзных республик предложений и замечаний трудящихся по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства, улучшения работы государст­венного аппарата, предприятий, учреждений и организа­ций... Советам народных депутатов постоянно уделять внимание последовательному проведению в жизнь поло­жений Конституции Союза ССР и конституций союзных республик, дальнейшему укреплению социалистической законности и правопорядка, охране прав и интересов граждан, правовому воспитанию населения»1.

Соединение общественных и государственных начал в организации и порядке деятельности различных звеньев советского государственного аппарата — одна из приме­чательных особенностей политической системы общества развитого социализма. Оно обеспечивает право граждан непосредственно  участвовать  в  управлении  государствен-

1 Ведомости Верховного Совета СССР,  1978, № 21, ст. 326.

184

ными и общественными делами в самых различных фор­мах. Одной из таких наиболее эффективных форм, несом­ненно, является осуществление гражданами народного контроля.

Группы и посты народного контроля проводят провер­ки,, рейды, смотры с участием в них рабочих, колхозников, специалистов, представителей профсоюзных и комсомоль­ских организаций и обсуждают их итоги. По результатам обсуждения они выносят на рассмотрение администрации, общественных организаций, трудовых коллективов возни­кающие вопросы и контролируют, как администрация проводит в жизнь их предложения и рекомендации.

Руководители проверяемых объектов обязаны безотла­гательно рассматривать предложения и рекомендации ор­ганов народного контроля, устранять вскрытые недостатки и нарушения и в установленные сроки сообщать им об это л:.

Таким образом, правоприменительная деятельность в осуществлении прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления в значительной мере определяется особенностями данных прав, свобод и обя­занностей и спецификой их реализации. Своеобразие тут состоит, во-первых, в том, что правоприменение осущест­вляется не только государственными органами, но и са­мими гражданами как непосредственно, так и через об­разуемые ими общественные организации и трудовые коллективы. Во-вторых, правоприменение при реализации прав и свобод граждан в сфере управления может осно­вываться на претворении как соответствующих норм зако­нодательства, так и в большей части компетенционных норм субъектов правоприменения. Здесь может и не быть традиционной многостадийное™ правоприменительного процесса и довольно широк объем политической инициа­тивы и административного усмотрения.

Отношения, сложившиеся в области реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления, еще не получили достаточно полного законодательного урегулирования. Так, ощущается потребность в создании закона о печати и других средствах массовой информа­ции. Для проведения общенародного голосования по про­ектам законов и важнейших государственных решений необходимо издание Закона о референдуме. Кроме того, практика общенародных обсуждений проектов конститу­ций Союза, союзных и автономных республик, проектов других законов и важнейших документов показывает, что

185

отдельные стороны этого процесса также нуждаются в за­конодательном урегулировании. В первую очередь это ка­сается установления правового значения предложений граждан, выдвинутых в ходе общенародного обсуждения, путем закрепления обязанности государственных органов и общественных организаций рассматривать и обобщать материалы обсуждения, вносить на его основе соответст­вующие изменения и уточнения  в обсуждаемые проекты.

С принятием в 1978 году законов о выборах наше избирательное законодательство существенно обновлено. В него включены новые нормы, выработанные на основе обобщения практики. И тем не менее избирательный за­кон не дает ответа на некоторые вопросы, в частности на вопрос о том, пользуются ли избирательными правами граждане, находящиеся во время следствия под стражей или отбывающие наказание, связанное с лишением сво­боды. Представляется, что отмеченный пробел в законе было бы желательно устранить.

Нуждаются в более точном и детализированном опре­делении полномочия органов государственной власти и управления, связанные с осуществлением прав, свобод и обязанностей граждан в сфере управления. В действую­щем законодательстве они нередко очерчиваются лишь в самом общем виде. Интересам полного осуществления прав и свобод граждан поэтому отвечало бы обстоятель­ное  развертывание  компетенционных  норм  этих  органов.