§ 2. Правоприменительная деятельность органов управления, арбитража и суда при разрешении хозяйственных споров

К числу проблем общего характера, связанных с пра­воприменением в сфере охраны интересов производствен­ных объединений и предприятий, относится и вопрос о том, насколько оптимальны действующие в настоящее время  процедуры  разрешения  хозяйственных  споров.

Показателями оптимальности процедуры разрешения всякого спора, в том числе и спора юридических лиц, является ее простота, доступность и высокая гарантия вы­несения    законных    и    обоснованных    решений.    Однако

1 Часть из этих предложений уже реализована в новых Положе­ниях о поставках. Необходимо оценить результат применения новых норм.

(147

нельзя признать, что система юрисдикции по хозяйствен­ным спорам построена вполне удачно.

Совершенствование порядка разрешения споров воз­можно лишь с учетом всего процессуального и матери­ального законодательства. Системный подход к проблеме диктует необходимость выявления взаимосвязей как меж* ду материальными и процедурными нормами, так и меж­ду сходными процессуальными правилами. В теории сде­ланы некоторые предложения относительно единого объ­ективного критерия разграничения подведомственности споров хозорганов, но законодатель пока не взял их на вооружение, и довольно часто выбор той или иной формы защиты прав юридических лиц в достаточной мере про­изволен.

Оптимальной формой жизни материального закона любая процедура ликвидации хозяйственного конфликта становится лишь тогда, когда она приспособлена к при­роде защищаемых прав, регулирующую силу которых она восстанавливает1.

Поскольку среди всех хозяйственных споров преобла­дают споры, цель которых — справедливое возложение ответственности на нарушителя договорных обязательств, все формы разрешения хозяйственных конфликтов юри­дических лиц должны в той или иной мере нести на себе отпечаток тех принципов, на основе которых эта ответ­ственность конструируется в материальном законодатель­стве2. Данные принципы должны прослеживаться так или иначе в формах процедуры, призванной осуществлять через право на иск санкции за нарушение обязательства3. Точно так же дефекты механизма ответственности не мо­гут не накладывать своего отпечатка на юрисдикционные процедуры. Как отмечалось выше, даже если арбитраж быстро и правильно рассмотрит спор, реально должный эффект не наступает из-за несовершенства системы санк­ций в целом.

Принцип реального возмещения ущерба не всегда действует, так как нет безупречного для всех случаев механизма защиты интересов юридических лиц  (пробелы

при определении подведомственности некоторых катего­рий споров, несовершенство административного механиз­ма защиты для случаев цивилистической по своей при­роде конфликтной ситуации).

Конструкции, выработанные наукой гражданского про­цессуального права и уже воплощенные в нормативных актах для тех или иных форм защиты, могут и должны использоваться в других формах правоприменения, если это не противоречит природе органа, рассматривающего спор. Поскольку, например, для арбитража и админист­ративных органов, решающих хозяйственные споры, харак­терно единство задач, оправданны (при общности компе­тенции) переход от формы менее совершенной к форме более совершенной, демократичной для той или иной ка* тегории хозяйственных споров; контроль арбитража за законностью и единством практики рассмотрения споров на мелкие суммы, что уже закреплено в законодательстве; более широкая, чем в действующем законодательстве, по­становка вопроса о преюдиции1 и т. п.

Желательно предоставление юрисдикционных полно­мочий по хозяйственным спорам как можно меньшему числу органов, поскольку такое решение вопроса удобно для хозяйственных организаций. Унификация порядков разрешения хозяйственных споров — гарантия единства практики толкования действующих норм в соответствии с замыслом законодателя, преодоления «ведомственного» подхода к сути спора, неуклонного соблюдения принципа законности.

Для дальнейшего совершенствования подведомствен­ности хозяйственных споров следует использовать упро­щение действующей ее системы, устранение пробелов законодательства, оставляющего некоторые конфликты без соответствующей формы юрисдикции, регулирование подведомственности на основе четких теоретических на­чал.

KaiK справедливо отмечалось в юридической литерату­ре2, административный порядок защиты прав социалистиче­ских организаций, под которым понимается правопримени­тельная   деятельность   юрисдикционного   характера   орга-

1              См.: Сталев   Ж-  Материальное право и формы его защиты.—

В сб.: Вопросы развития и защиты прав граждан. Калинин, 1977, с. 15.

2              См.: Юков М. К. Связи норм гражданского и гражданско-про­

цессуального права. — В сб.:  Вопросы развития и защиты прав граж­

дан, с. 69.

3              См.:  Джалилов Д. Р.  Системные аспекты  проблемы соотно­

шения материального и процессуального права. — Там же, с. 35.

148

1              См. об этом: Плетнева  О. Е.   Взаимная обязательность судеб­

ных решений и актов органов государственного управления. АвтЬреф.

дисс. канд. юрид. наук. Свердловск, 1982.

2              См., например: А б о в а  Т. Е.   Формы и методы защиты хозяйст­

венных  прав. — В  сб.:  Демократия  и  право  развитого  социалистичес­

кого общества. М., 1975, с. 305.

149

нов хозяйственного руководства, является, пожалуй, са­мым распространенным.

Однако с позиций сегодняшнего дня, задач совершен­ствования хозяйственного механизма административный порядок ликвидации хозяйственных конфликтов нуждает­ся в дальнейшем совершенствовании.

Дела, отнесенные к административной юрисдикции, не однородны; процедура, применяемая органами управления при разрешении хозяйственных споров, не имеет ком­плексного регулирования; правовые гарантии более узки по сравнению с теми, которые применяют суд, ар­битраж или третейский суд. Отсутствие гласности при этой форме защиты прав хозорганов сужает воспитатель­ное значение административного процесса. Очень труден научный анализ административной юрисдикционной прак­тики.

Между тем процедура применения материальных норм при разрешении споров, осуществляемая органами управления, не может быть эффективной без сопостав­ления содержания правовых конструкций с явлениями реальной жизни, без попыток оценить самими должност­ными лицами конечные результаты правоприменения в экономике, 1в тех процессах, которые с ней неразрывно связаны.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что разре­шение хозяйственных споров в порядке административной юрисдикции должно быть исключением, а не нормой.

Рассмотрим случаи юрисдикции органов управления по хозяйственным спорам.

Решение спора вышестоящей организацией одной или обеих сторон. К этой группе откосятся: споры на мелкие суммы; споры, связанные со взысканием в безакцептном порядке со счетов юридических лиц сумм в возмещение пособий, выплаченных по больничным листкам; споры лесозаготовителей с лесхозами системы Министерства сельского хозяйства; споры организаций, подчиненных одному главному управлению или отделу исполкома. Эти споры различны как по своей природе, так и по субъек­там правоприменения, которыми являются вышестоящая организация должника, вышестоящая профсоюзная орга­низация, органы Министерства сельского хозяйства, глав­ное управление (отдел) исполкома.

Существующий административный порядок разреше­ния конфликтов по поводу мелких сумм нельзя признать

150

оптимальным1. В настоящее время в ряде министерств утверждены инструкции о порядке рассмотрения споров на сумму до 100 руб. Однако они по-разному решают некоторые важные вопросы. Например, в одних из них указано, что решения, принятые вышестоящими органами, окончательны, в других — предусмотрена возможность их пересмотра следующим по рангу вышестоящим органом. В некоторых есть перечень вышестоящих организаций по отношению к различным категориям должников, в дру­гих—нет. Более того, когда истец и ответчик входят в одно отраслевое управление или трест, на практике их спор зачастую решается в зависимости от финансового состоя­ния ответчика и вопреки требованиям нормативных актов.

Видимо, нужна типовая инструкция о порядке рас­смотрения споров на мелкие суммы в целях повышения общего уровня правоприменительной деятельности в сфе­ре хозяйства. Было бы более правильно передать дела на мелкие суммы органам арбитража, государственного или ведомственного, в зависимости от подчиненности споря­щих сторон.

Разрешение спора по согласованию вышестоящих ор­ганизаций. К этой группе относятся споры по техниче­ским вопросам (возникающие при согласовании стандар­тов и технических условий), по экспортным заказам-на­рядам, по внутрипостроечному титульному списку, об установлении срока оборота вагонов. В отношении неко­торых из них законодательство прямо устанавливает их подведомственность вышестоящим организациям сторон (например, споры, возникающие при проведении научно-исследовательских и конструкторских работ, споры между заказчиками и проектными организациями, возникающие при оформлении актов приемки изготовленной техниче­ской документации). В отношении других подобный вывод основан на арбитражной практике, пытающейся воспол­нить пробел закона разъяснениями высших арбитражных органов страны о том, что арбитражу не подведомственны споры о классе точности изделий, подлежащих поставке, о выборочной проверке качества продукции и о порядке ее проведения и т. д.2.

1              См., например: Каллистратова   Р. Ф.   Государственный ар­

битраж.   (Проблемы  совершенствования   организации   и  деятельности).

Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М.,  1973.

2              См.,  например:   п.  3  Инструктивного  письма   Госарбитража   при

СМ СССР от 17 августа 1972 г. № И-1-27. — Систематизированный сбор-

151

Следует полностью согласиться с критикой существу­ющих ныне изъятий из компетенции арбитража споров по внутрипостроечным титульным спискам, техническим условиям, ценам и т. д1.

Не решенные еще законодательством вопросы процеду­ры рассмотрения дел по согласованию вышестоящих ор­ганизаций сторон не способствуют укреплению государст­венной дисциплины. Так, споры по внутрипостроечным спискам должны решаться в десятидневный срок мини­стерствами и ведомствами, а они не получают решения подчас и в течение года. А споры эти касаются самых на­сущных вопросов для заинтересованных хозорганов: сро­ков строительства, его объема и т. п. Пока эти вопросы не решены, нельзя выполнить договор подряда на капи­тальное строительство и взыскать в арбитраже санкции в соответствии с законом.

Требования, предъявляемые к порядку деятельности должностных лиц организаций, рассматривающих спор, сводятся на практике лишь к проверке соблюдения тре­бований претензионной переписки сторонами и соблюде­ния срока принятия согласованного решения юрисдик-ционными  органами — субъектами  правоприменения.

Разрешение споров органами, осуществляющими уп­равленческие функции в области планирования, снабже­ния, сбыта, финансирования и контроля. Субъектами пра­воприменения в этом случае являются Совет Министров СССР, Министерство финансов СССР, государственные комитеты СССР, Госбанк СССР и соответствующие рес­публиканские органы. Лишь небольшой круг вопросов, связанных с компетенцией органов управления, разреша­ющих споры, нормативно урегулирован. Так, разногласия по проектам временных оптовых цен решаются Государ­ственным комитетом по ценам, если разногласия между министерствами и ведомствами, изготовителями и заказ­чиками не были устранены согласованным ими решением2. Неправильные действия отделения банка, связанные с обжалованием наложения ' штрафа за нарушение правил документооборота, клиент может обжаловать в вышестоя­щую контору госбанка. Последняя в десятидневный срок

должна дать отделению распоряжение об уплате штрафа либо сообщить о причинах отказа в этом. При несогласии с решением конторы клиент может подать жалобу в Прав­ление Госбанка или Стройбанка.

Вышестоящие органы управления рассматривают так­же дела, связанные с подрядом на капитальное строи­тельство и организацией материально-технического снаб­жения.

Несовершенство административного порядка разреше­ния хозяйственных споров органами управления, ведаю­щими какой-либо отраслью хозяйства или осуществляю­щими межотраслевые функции, неоднократно отмечалось в печати. В целях устранения имеющихся недостатков в специальной литературе предлагалось издать акт, регу­лирующий порядок обращения к вышестоящему органу с просьбой о пересмотре его же решения и о дальнейшей процедуре обращения затем в высшую инстанцию с прось­бой о проверке1. Вопрос о подготовке такого акта, несом­ненно, актуален, но он, к сожалению, продолжает оста­ваться открытым так же, как и о подготовке акта, каса­ющегося всех случаев, в которых конфликт решается по соглашению вышестоящих органов спорящих сторон; о создании общесоюзного акта, посвященного институту подведомственности2; о целесообразности разработки акта, объединяющего нормы, регулирующие все существующие формы охраны прав и интересов юридических лиц, где могли бы быть сформулированы основные требо(вания к процедуре административного порядка решения хозяйст­венных споров.

Применительно к неарбитражным формам защиты прав хозорганов, имеющим исковой характер, следует, по нашему мнению, использовать как эталон основные прин­ципы гражданской судебной процедуры, поскольку они апробированы временем и рассчитаны именно на макси­мальную охрану интересов сторон и государства. В част­ности, должны быть предусмотрены: коллегиальность в том или ином виде; возможность непосредственного учас­тия сторон в процессе при их на то желании; обязатель­ность   мотивировки   решения и краткий срок его вынесения;

ник инструктивных указаний  Государственного арбитража  при Совете Министров СССР. М., 1983, с. 35.

1              См.:  А б о в а   Т. Е.   Охрана   хозяйственных   прав   предприятий,

с. 178.

2              См.: Комментарий к положениям о поставках продукции и това­

ров. М., 1984, с. 247.

152

1              См.: Клейн   Н. И. Законодательство о планировании. М., 1967,

с>  137—138; Мамутов В. К.   Предприятие и вышестоящий хозяйст­

венный орган. М., 1969, с. 220—223.

2              См.: Осипов  Ю. К.   Подведомственность юридических дел. Ав-

тореф. дисс. докт. юрид. наук. Свердловск,  1974, с. 34,

153

возможность принесения жалобы на решение в компетент­ный орган; процессуальная экономия.

Что касается случаев, когда спор нельзя считать иско­вым, когда речь идет о заявлении вышестоящему органу или о жалобе на его действия, характер процессуальных гарантий, естественно, должен быть иным, но достаточно демократичным для сторон, обеспечивающих возможность быстрого вынесения законного, обоснованного, доступно­го   для   обозрения   решения,   превентивную   работу.'

Подготовке таких актов, несомненно, должна еще предшествовать большая предварительная научная про­работка их концепции. Поскольку использование количе­ственных оценок при отсутствии соответствующей статис­тики пока невозможно, а задача предельно точной оценки преимуществ и слабых сторон каждой из форм админи­стративной юрисдикции по хозяйственным спорам весьма актуальна, желательно исследование проблемы специа­листами многих областей права с привлечением социоло­гических и цифровых данных. Для подготовки полноцен­ного акта о процедуре решения дел в административном порядке потребуется также широкое обобщение право­применительной практики ряда органов управления по разрешению споров, до сих пор не проводившееся в стране.

Улучшению качества правоприменительной деятельно­сти органов государственного арбитража, арбитражей министерств и ведомств уделялось большое внимание на протяжении последнего десятилетия. Закон о государст­венном арбитраже в СССР, новые Правила рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами, Примерное положение об арбитражах министерств и ведомств существенно улучшили правоприменение в об­ласти охраны интересов юридических лиц, а тем самым и подняли уровень работы сложного механизма руковод­ства экономикой1. Новые нормативные акты упростили систему подведомственности споров государственному ар­битражу,   закрепили    большие    гарантии    объективности,

1 См. об этом, в частности: Повышение роли государсгвенного ар­битража в механизме социалистического хозяйствования. М., 1981; Зайцев И. М. Хозяйственный спор и арбитражный процесс. Вопросы теории. Саратов, 1982; Максимович А. Я. Арбитраж в системе ми­нистерства, государственного комитета, ведомства. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1984; Каллистратова Р. Ф. Ведомственный ар­битраж в СССР. Калинин, 1984.

154

истинности, законности его решений: расширили права и возможности влияния государственного арбитража на обеспечение единства практики применения хозяйствен­ного законодательства и дисциплину в хозяйственной сфере.

Хотя правила и иные акты определяют подведомствен­ность арбитражу хозяйственных споров, само понятие «хозяйственный спор» в законодательстве не раскрыто. По смыслу ст. 6 Основ гражданского законодательства этот термин охватывает лишь споры имущественного ха­рактера, возникающие между организациями, пользующи­мися правами юридического лица. Но ст. 163 Конституции СССР применяет этот термин не только к спорам, рас­сматриваемым арбитражем, что позволяет более широко трактовать его. Столь же широко трактует понятие хо­зяйственного спора и теория1, относя к ним и споры, имеющие не имущественный, а организационный, управ­ленческий характер.

Естественно, что принципы определения подведомст­венности споров различного рода *не могут быть едиными, так как неодинакова природа самих спорных отношений. Собственно хозяйственные споры, возникающие из иму­щественных или связанных с ними взаимоотношений меж­ду юридическими лицами, действующими в сфере экономи­ческого оборота, включая и споры преддоговорного ха­рактера, должны быть в принципе подведомственны го­сударственному или ведомственному арбитражу, за отдельными специальными изъятиями. Споры между хозяйственными организациями и органами управления, возникающие в связи и по поводу деятельности, имеющей управленческую направленность, напротив, не должны подпадать под компетенцию арбитража без специального указания на то закона.

К судебной юрисдикции отнесены споры с участием колхозов, межколхозных и государственно-колхозных ор­ганизаций, за исключением споров, возникающих в связи с поставкой сельскохозяйственной продукции, когда функ­ции государственной заготовительной организации и ор­ганизации потребительской кооперации в области заго­товок переданы  государственно-колхозным  предприятиям,

1 См.,  например:   Побирченко   И.  Г.   Хозяйственные   споры и формы их разрешения. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Харьков, 1971.

155

организациям и их объединениям1, а также споры, возни­кающие из договоров перевозки грузов в прямом между­народном железнодорожном и воздушном грузовом сооб­щении, вытекающие из соответствующих международных договоров.

Таким образом, разграничение деятельности суда и арбитража по разрешению споров между социалистиче­скими организациями в настоящее время проводится по характеру сторон, участвующих в споре, и правового ре­гулирования   правоотношений,   из   которых   возник   спор.

Проблемы правоприменительной деятельности суда вызывают к себе достаточно широкий интерес советских процессуалистов, в том числе и в плане ее «прямой» или «обратной» связи с законотворчеством. Как справедливо отмечалось, именно «в судебной практике со временем начинает накапливаться информация о постепенном на­растании противоречий между статикой нормы и динами­кой жизни. В результате эта информация может вылить­ся в мощный сигнал о неблагополучии, требующем право­творческого вмешательства»2.

Можно одобрить те выводы, которые сформулированы в процессуальной теории относительно самой постановки вопроса о применении процессуальных норм, особенностях процессуальных санкций, актах правосудия как правопри­менительных юрисдикционных актах, постановляемых от имени государства и вступающих в законную силу, в ко­торой находит свое выражение сила закона и сила акта применения права. Вместе с тем жизнь требует более глубокого исследования условий и факторов, обеспечива­ющих повышение эффективности правоприменительной деятельности суда. Правосудие предъявляет особые тре­бования к правоприменителю, к качеству не только ма­териальной, но и процессуальной нормы, к информирован­ности правоприменителя о тех сторонах жизни, где дан­ная норма должна применяться. С этой точки зрения особую важность приобретает оценка работы судьи и народных заседателей, позволяющая определить их ком­петентность, объективно оценить основные результаты работы   судей,   определить,   какие   показатели   отчетности

могут и должны стимулировать заинтересованность в соблюдении всех процессуальных требований и обеспечи­вать соответствие деятельности судей законной модели правосудия.

К числу нерешенных вопросов, касающихся подведом­ственности хозяйственных споров суду, относится поддер­живаемое нами предложение о передаче всех дел с учас­тием колхозов арбитражу, многократно освещавшееся в литературе и получающее новое звучание в свете возник­ших трудностей с определением подведомственности для организаций, участвующих в объединениях самого разного типа1.

Как известно, на любого правоприменителя оказывают влияние многие социально-психологические факторы; не только судьи, но и арбитры и должностные лица админи­стративных органов, вынося решение, могут проявить предвзятость, нежелание портить отношение с вышестоя­щими должностными лицами, подчинение нажиму «сверху». Дефицит времени подчас не позволяет обеспечить полноту достоверной информации по всем материалам дела, тща­тельную проверку доказательств. Именно эти обстоятель­ства— источник процессуального нигилизма, встречающе­гося еще на всех уровнях правоприменения при разреше­нии хозяйственных споров. Механизм, гарантирующий объективность правоприменителя, должен иметь в своей основе оправданные нормативы нагрузки, хорошую орга­низацию контроля за правильностью принимаемых реше­ний, улучшение юридического обслуживания социалисти­ческих организаций. Справедливо отмечалось, например, что даже организации, а не только граждане допускают нарушения требований закона при оформлении исковых заявлений2, а это заведомо удлиняет сроки ликвидации конфликтов.

По нашему мнению, суду или судье целесообразно предоставить право единолично решать вопрос о допу­стимости новых средств доказывания, исходя из конкрет­ных обстоятельств дела, позволяющих увеличить степень достоверности и широты доказательственного  материала,

1              См. Указ  Президиума  Верховного  Совета СССР  от   10  октября

1980 г.— Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 42, ст. 872.

2              Комиссаров   К. И. Роль судебной практики в последователь­

ном    развитии    законодательства. — В     кн.:    Проблемы    гражданского

процессуального права в свете Конституции СССР. Свердловск,   1980,

С.  о2.

156

1              См.,   например:    Свенцицкая   Л.   К.   Защита   субъективных

прав и интересов колхозов, межколхозных и государственно-колхозных

организаций. Автореф. дисс. канд. юрид, наук. М.,  1984.

2              См.: О д а р Я. Э. Указ. автореф., с, 28.

157

решая этот вопрос в каждом конкретном случае специ­ально1. Практика идет по этому пути, например, приме­нительно к видеозаписи2.

Вопрос о специфике актов правоприменения, прини­маемых в процессе осуществления правосудия по граж­данским делам, получил широкое исследование; какой-либо специфики применительно к организациям — юриди­ческим лицам в данном случае нет. Судебное решение — правоприменительный акт правосудия, постановляемый су­дом от имени государства в порядке гражданского судо­производства, являющийся результатом рассмотрения гражданского дела, выражающий властное подтвержде­ние субъективных прав и обязанностей сторон и властное определение их поведения, вступающий в законную силу и подлежащий обязательному исполнению всеми гражда­нами и организациями3. Наблюдается прямая зависимость правоприменительного акта от нормы, обратной зависи­мости нет. Воздействие судебного акта на норму права может проявиться в будущем опосредствованно через судебную практику, которая оказывает влияние на нор­мотворчество, но не в момент вынесения судебного реше­ния или определения4.

Интересны предложения Б. Н. Лапина5 о целесообраз­ности введения информационных карт для учета прохож­дения гражданских дел в судах первой инстанции (как обжалованных, так и необжалованных). Такие карты по­зволили бы иметь данные о важнейших параметрах при­менения норм материального и процессуального права: с их помощью было бы легче проследить направление судебной практики по определенным категориям дел и выявить специфические, типичные ошибки, например, в делах, затрагивающих интересы юридических лиц. Заслу-

1              См.: Куры лев   СВ.   Основы теории доказывания в советском

правосудии. Минск, 1969, с. 130.

2              См. об этом: Прохоров    Л. Г. Полномочия суда по использо­

ванию средств доказывания в гражданском процессе. — В кн.: Пробле­

мы  гражданского  процессуального  права  в  свете  Конституции  СССР,

с. 69—70.

3              См.: Плетнева   О. Е.   К вопросу о сущности судебного реше­

ния. — Там же, с, 105.

4              См.: Самсонова  Л. С. Судебные акты в механизме правового

регулирования. — Там же, с. 109.

5              См.: Лапин  Б. Н. Эффективность применения норм гражданско­

го процессуального права в стадии подготовки дел к судебному разби­

рательству. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Л., 1980, "с 18—19.

158

живает внимания предложение того же автора относи­тельно усиления гарантий качественной подготовки дела1.

В отличие от органов арбитража суды не призваны прямо оказывать влияние на хозяйственный механизм. Целесообразно ли сближение полномочий суда и арбитра­жа, других юрисдикционных органов? Предложения о пре­доставлении суду правомочий по взысканию санкций, не заявленных сторонами, при предъявлении иска об убыт­ках, с обращением сумм их в бюджет, о недопустимости утверждения судом мировых соглашений по делам о взыс­кании неустойки (штрафа, пени),, направленных на сниже­ние ее размера2, на наш взгляд, заслуживают поддержки.

Делу укрепления законности в хозяйственных отноше­ниях могло бы послужить расширение участия прокура­туры в арбитражном процессе и ее надзора за админи­стративной практикой по спорам социалистических орга­низаций.