§ 1. Особенности правоприменительной деятельности органов государственной власти и управления

Законодательство о компетенции органов власти и уп­равления и правоприменительная деятельность. В мате­риалах XXVI съезда КПСС и последующих пленумов ЦК КПСС сформулированы главные направления улучшения управления и хозяйствования во всех звеньях экономики Советского государства. Выполнение указанных решений требует постоянного совершенствования не только право­творческой деятельности в системе управления, но и спо­собов обеспечения законности, самого процесса применения законодательства всеми государственными органами, ор­ганизациями,   предприятиями   и   должностными   лицами.

Конституция СССР отразила значение проблем госу­дарственного управления на современном этапе и опреде­лила роль не только органов управления, но и всех звеньев Советов народных депутатов в деле руководства отраслями государственного строительства, в том числе и хозяйст­венного, четко зафиксировав ленинский принцип единства законодательства и управления. Реализация этого прин­ципа означает, что Советы народных депутатов являются работающими органами, осуществляющими практическое руководство всеми социальными и экономическими про­цессами в стране. Они не только принимают нормативные решения, но и непосредственно организуют их исполнение, контролируют деятельность исполнительных органов. Кон­ституция  СССР закрепила  положение,  по которому Вер-

107

ховный Совет СССР как высший орган государственной власти правомочен решать все вопросы, отнесенные к веде­нию Союза ССР (ст. 108). На высшем законодательном уровне проведена идея большей зависимости специально­го аппарата управления от представительных органов. Применение права в управлении различными отраслями и сферами народного хозяйства — это повседневная, кон­кретная деятельность многочисленных субъектов управле­ния разного уровня, выражающаяся в правоприменитель­ных актах, порождающих те или иные юридические по­следствия. При этом правоприменение у органов власти и управления составляет только часть (и наиболее конкрет­ную) их правовой деятельности, заканчивающейся приня­тием индивидуального правового акта.

Верховные Советы устанавливают основные направле­ния деятельности на соответствующей территории для все­го специального аппарата управления народным хозяйст­вом, обеспечивают координацию в планировании, финан­сировании и других областях государственной жизни. Соответственно и местные Советы координируют деятель­ность всех хозяйственных органов на своей территории. Роль местных Советов в обеспечении комплексного разви­тия народного хозяйства особенно возросла в последние годы, что позволяет им активно руководить многочислен­ными объединениями и предприятиями разной подчинен­ности. В процессе управления, осуществляемого Верхов­ными и местными Советами, нередко принимаются распо­рядительные предписания, содержащие оценку деятельно­сти конкретных органов управления, хода реализации возложенной на них компетенции, определяющие конкрет­ные задачи и направления их дальнейшей работы.

Наиболее широкий круг вопросов государственного уп­равления народным хозяйством встает при обсуждении на сессиях Верховных и местных Советов проектов государ­ственных и местных планов, бюджетов. Направляющая деятельность этих органов находит свое выражение не только в соответствующих нормативных и распорядитель­ных правовых предписаниях, но и иных мерах чисто орга­низационного характера (рекомендациях, критических предложениях депутатов и т. п.).

Вместе с тем в деятельности Верховных Советов, их Президиумов, а также местных Советов большое место занимает правоприменение, выражающееся в издании ак­тов индивидуального характера. Таковы, например, поста­новления  Верховного  Совета  об  образовании  правитель-

108

ства и изменениях в его составе, назначении министров, председателей государственных комитетов, Генерального прокурора и др. Еще более велик объем правоприменения в деятельности специальных органов управления народным хозяйством. Особенности правоприменительной деятельно­сти и факторы, их предопределяющие, у всего специально­го аппарата управления одинаковы. Правовой акт приме­нения как юридический способ исполнения закона выно­сится в рамках компетенции органа на основе норматив­ного акта. Законодательство о компетенции органа можно рассматривать как первичную основу правоприменения. Именно путем определения компетенции органы власти и управления наделяются государственно-властными полно­мочиями, которые позволяют им осуществлять волевое воздействие на управляемых. Так, с установлением компе­тенции в Положениях или уставах об органах управления (основополагающие акты) эти органы в соответствии с занимаемым местом в государственном аппарате приоб­ретают возможность в определенных для них рамках вы­носить властные индивидуальные предписания.

Компетенционные нормы и текущее законодательство определяют только основные правила поведения органа. В процессе применения они реализуются в виде действий и индивидуальных решений, учитывающих конкретные условия, место и время. Поэтому применение права орга­нами управления носит творческий и инициативный ха­рактер. Особенностью определения компетенции органов управления является то, что вместо перечисления конкрет­ных обязанностей органов, как правило, закрепляются их функции, отличающиеся от обязанностей меньшей сте­пенью конкретизации при указании способа действий. За­креплением функций органа устанавливаются общие рам­ки его деятельности, которые ограничивают усмотрение правоприменителя. Одновременно определяются в актах и его права, которые дают органу свободу выбора при ре­шении тех или иных вопросов.

Основания для конкретных оперативных действий и применения права в сфере управления народным хозяйст­вом многообразны и возникают практически по всем на­правлениям хозяйственной деятельности органа. Тем не менее можно обозначить главные из них. Необходимость индивидуального правового регулирования в процессе уп­равления возникает: 1) при организации объединений и предприятий, их аппарата управления и обеспечении условий для их повседневного функционирования; 2) при

109

утверждении и выполнении плановых заданий; 3) при осуществлении оперативно-хозяйственных действий, свя­занных с распределением фондов, организацией и осуще­ствлением материально-технического снабжения, капи­тального строительства, обеспечением качества продукции, внедрением новой техники и т. п.; 4) при заключении и выполнении административно-правовых соглашений в хо­зяйственной деятельности; 5) при разрешении админист­ративных споров; 6) при применении мер поощрения и взыскания.

Указанные основания и направления правопримени­тельной деятельности, естественно, не исчерпывают всего ее многообразия.

Специфические особенности применения законодатель­ства органами власти и управления в народном хозяйстве обусловлены особым характером объектов управления, сложным многоотраслевым хозяйством, растущей специа­лизацией отраслей, многообразием производственного про­цесса и самих производств. В результате в сфере народ­ного хозяйства более чем в любых других сферах в про­цессе управления приобретает значение общее нормиро­вание материальных ресурсов, строительства, технологи­ческих процессов и других работ, которое во многих случаях составляет основное содержание нормативных ак­тов данных органов (особенно органов управления), а следовательно, и производных от них правоприменитель­ных предписаний. Хозяйственной деятельностью занима­ются также органы управления, действующие в области административно-политического и культурного строитель­ства. Все они, помимо своего основного назначения, осу­ществляют функции в области организации материально-технического снабжения, капитального строительства, фи­нансирования, труда и зарплаты. Отличия в правоприме­нении этих органов и органов управления народным хо­зяйством состоят лишь в большем объеме у последних оперативно-хозяйственных предписаний, направленных на организацию процесса хозяйствования и производственной деятельности.

Следует подчеркнуть тесную взаимосвязь, существую­щую между распорядительством и правоприменением в сфере управления народным хозяйством. Хотя правопри­менение отличается от распорядительства, оно в то же время имеет с ним ряд общих черт (прежде всего это нацеленность на реализацию права), а потому неразрывно с ним переплетается в процессе государственного управ-

110

ления, что прямо обусловливается социалистическими принципами руководства народным хозяйством. Это за­ставляет в дальнейшем изложении совместно рассматри­вать обе указанные правовые формы осуществления права.

Особенности правоприменения органов управления на­родным хозяйством. До сих пор в .литературе то общей теории права и в административно-правовой литературе правоприменение рассматривали с позиции «больших си­стем», т. е. как правоприменение вообще, выделяя общие черты, свойственные всем государственным органам или всем органам управления. Однако правоприменение — конкретный процесс управления, поэтому для обеспечения его эффективности необходимо учитывать ряд факторов и условий, прямым образом отражающихся на содержании и форме индивидуального правового регулирования. Это в первую очередь касается сферы управления народным хозяйством, на которую влияют экономические особенно­сти нашего развития: усиление общественного характера производства, [развивающаяся специализация отраслей народного хозяйства, обусловливающая необходимость (согласованной деятельности всех участников управления в общегосударственном масштабе, в пределах республики, отдельных территориальных единиц. Указанные процессы влекут за собой углубление разделения управленческого труда между органами управления народным хозяйством, обусловливают различное содержание их деятельности, особенности компетенции, что в свою очередь влияет на порядок и форму правоприменительной деятельности. По­этому правоприменение в народном хозяйстве необходимо рассматривать в первую очередь в зависимости от: 1) уровня управления; 2) особенностей содержания управ­ленческой деятельности органов.

1. Органы власти и управления — сложная иерархиче­ская система, в связи с чем и правоприменение в этой си­стеме представляет собой сложный процесс, который прежде всего зависит от положения органов-правоприме­нителей в аппарате управления. На каждом из уровней органы, участвующие в управлении, осуществляют право, используя специфические для этого уровня управления функции, методы и формы. Верховные Советы, их Пре­зидиумы, высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти — Советы Министров СССР, Советы Министров союзной или автономной рес­публики, обладая общей компетенцией, издают норматив-

111

ные предписания, обязательные для всех объектов управ­ления, которым они адресованы. В свою очередь послед­ние принимают свои акты во исполнение указанных актов вышестоящих органов. Создается цепочка распорядитель­ных и правоприменительных актов с учетом субордина­ционных отношений в аппарате. На самом высоком уров­не управления программа дальнейших действий ниже­стоящих органов обычно содержится не только в норма­тивных актах, но и в конкретных распорядительных предписаниях. Поэтому на высоком уровне управления наиболее трудно различать нормативные и ненормативные предписания. Во всяком случае в практике давно уже проводится деление актов этих органов на «нормативные» и «имеющие общее значение». Деление это пересекающееся (ведь существуют нормативные, но не имеющие общего значения акты и наоборот), однако в целом за термином «имеющие общее значение» стоят все же преимущественно ненормативные акты, тем более это относится к актам, такого значения не имеющим1.

Например, общим значением обладают акты об ут­верждении, изменении конкретных материальных фондов, номенклатуры продукции, распределением которой зани­мается Совет Министров. Ненормативное предписание в данном случае может иметь общее значение для целой отрасли народного хозяйства.

О содержании и удельном весе правоприменительных актов в общем объеме управления могут свидетельство­вать данные, характеризующие распорядительную и право­применительную деятельность Совета Министров Даге­станской АССР. Среди актов, принимаемых этим органом ежегодно во исполнение постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР, 26% составляли нормативные постановления, касающиеся народного хозяйства, и 74% — ненормативные акты, решающие оперативные вопросы на­родного хозяйства2.

Приведенные цифры показывают, что в сфере народ­ного хозяйства даже на уровне такого высокого звена управления,   каким   является   Правительство  АССР,   при-

1              См.: Теоретические вопросы систематизации советского законода­

тельства/Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962, с. 52—53.

2              См.: Атаев   А. А. Научная организация управленческого труда.

М., 1980, с. 73. При оценке приводимых данных следует учитывать, что

в состав  принятых Советом Министров Дагестанской АССР  ненорма­

тивных актов, помимо  правоприменительных,  входят и  акты  распоря­

дительного характера.

нимается большое число правоприменительных актов. Удельный вес их в общем объеме управления значительно увеличивается в зависимости от уровня управления. Чем ниже уровень управления, тем больше издается правопри­менительных актов. Одни из этих актов органы управле­ния издают во исполнение предписаний вышестоящих органов, с помощью других — решают оперативно-хозяйст­венные вопросы. На уровне предприятий и организаций большинство предписаний носят распорядительный харак­тер или касаются вопросов индивидуального правового регулирования.

2. В условиях все возрастающей сложности управления следует различать виды правоприменения в зависимости от содержания деятельности органов управления. Консти­туционное законодательство делит органы управления с учетом содержания их деятельности на отраслевые и меж­отраслевые. Такое деление касается всего аппарата управ­ления, но именно в сфере народного хозяйства произошел процесс формирования специальной системы межот­раслевых органов — государственных комитетов (Госплан СССР, Госкомитет СССР по науке и технике, Госстрой СССР, Госснаб СССР, Госкомцен СССР, Госстандарт, Госкомизобретений, Госле'схоз СССР и др.)1. Объясняется это, как уже указывалось выше, дальнейшим углублением процесса разделения общественного производства и его специализацией, возрастанием значения координации.

Вместе с развитием специальной системы межотрасле­вых органов управления усиливаются межотраслевые функции промышленных министерств для обеспечения комплексного развития той или иной отрасли народного хозяйства, выполнения целевых комплексных программ или осуществления вневедомственного контроля.

1 В социально-культурной сфере также действуют госкомитеты: Госкино СССР, Гостелерадио СССР, Госкомиздат СССР, Госпрофобр СССР, однако эти органы управления осуществляют отраслевую дея­тельность.

Ь Заказ 3905

113

В зависимости от содержания управления усложняется правоприменительная деятельность органов. В области планирования, материально-технического снабжения, стан­дартизации, ценообразования и в других межотраслевых сферах по форме и методам правового регулирования она все более отличается от той, которая имеет место в отрас­левой системе. Содержание управления и компетенция органов, от которых зависит форма правоприменения, опре-

деляются с учетом главных задач органов и особенностей их взаимоотношений с объектами управления при выпол­нении этих главных задач. Другими словами, на специфи­ку компетенции органов и форму правоприменения реша­ющим образом влияет характер их связей с объектами управления.

Основу отраслевого управления составляют суборди­национные отношения субъектов с объектами управления. Характер правоприменительных действий в отраслевом управлении зависит от свойств «организационного подчи­нения», понимаемого как связь объекта с субъектами уп­равления, при которой субъект управления не только при­нимает решение, но и организует его исполнение, а объ­екты управления обязаны повиноваться его требованиям и нести ответственность перед ним за выполнение его решения. При осуществлении правоприменения в системе организационного подчинения отраслевого управления создаются отношения в рамках формулы «власть — подчи­нение». Для правоприменительной деятельности в такой системе характерны прямые односторонние указания в ад­рес управляемых объектов, установление конкретных ва­риантов поведения, определение им индивидуальных зада­ний и обеспечение ресурсами выполнения задания.

Межотраслевые государственные комитеты распрост­раняют свое управление и свои предписания на не подчи­ненные им органы, последние и организуют исполнение их актов. При этом за исполнение решения межотраслевого органа объекты управления несут ответственность не перед ним, а перед своим вышестоящим органом. Поэтому такие органы, как госкомитеты, осуществляют межотраслевые отношения преимущественно в правовой форме, без кото­рой они не смогли бы воздействовать на не подчиненные им объекты управления. Это предполагает необходимость установления точной регламентации объема их прав во взаимоотношениях с неподчиненными объектами, закреп­ление особых гарантий выполнения их предписаний, что является важным условием повышения эффективности уп­равления и правоприменения.

Характер правоприменительной деятельности таких ор­ганов межотраслевого управления, как государственные комитеты Союза или союзной республики, сходен с анало­гичной деятельностью органов управления общей компе­тенции самого высокого уровня. Это обусловливается производностыо функций госкомитетов от деятельности Советов Министров. Правоприменительные акты госкоми-

114

8*

готов, адресованные тому или иному министерству, как правило, имеют общее значение для целой отрасли. Тако­вы, например, распоряжения Госснаба СССР об измене­нии выделенных фондов, постановления Госстандарта об изменении конкретных стандартов. Кроме того, госкоми­теты выполняют большое число конкретных поручений Советов Министров, что является правовым основанием для издания ими правоприменительных актов в адрес кон­кретных министерств и ведомств.

Принятие юридически обязательного решения — это проявление властности, но оно не всегда связывается с организационным соподчинением и основывается на фор­муле «власть — подчинение». Оно может базироваться и на равенстве двух субъектов административного отноше­ния (носителей государственно-властных полномочий), об­ладающих компетенцией равного значения по конкретно решаемому вопросу. Поэтому взаимоотношения органов управления в межотраслевой сфере при осуществлении координации — это горизонтальная взаимосвязь. Она мо­жет выступать в виде согласованных правоприменительных (или распорядительных) действий равных по правовому положению органов.

Наиболее отчетливо горизонтальные административные правоотношения проявляются в совместном принятии ими конкретных ненормативных актов. Равнозначная компетен­ция двух министерств или министерств и государственных комитетов при необходимости решения оперативно-хозяй­ственных вопросов обусловливает их совместные действия и совместное волеизъявление.

В практике правоприменения все чаще формой дву­стороннего, совместного волеизъявления становятся такие правовые акты, как совместное «постановление», совмест­ный «приказ» и т. п. Примером может служить «прото­кол — согласование оптовой цены» на конкретную про­мышленную продукцию между двумя министерствами, по­рождающий юридические последствия.

Правоприменение в различных сферах управления по­могает выявлять пробелы в правовой регламентации дея­тельности межотраслевых органов управления народным хозяйством, оказывая тем самым влияние на процесс со­вершенствования законодательства, что прежде всего от­разилась на содержании Положений о государственных комитетах. Если ранее (до 1965 года) эти Положения составлялись по типу министерских, то в настоящее время они резко отличаются от них. В Положениях о госкоми-

115

тетах закрепляются не только функции органа, но и объем их прав во взаимоотношениях с неподчиненными объекта­ми управления. Некоторые Положения о госкомитетах закрепляют еще и особые гарантии выполнения предписа­ний этих органов. Так, в Положении о Госкомитете СССР по ценам за ним закрепляется право «отменять цены и тарифы, утвержденные министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями с нарушением требований действующего законодательства о ценообразовании»1. Положение о Госстандарте предоставило этому комитету право принимать решения об отмене, ограничении срока действия или пересмотре нормативно-технической доку­ментации по вопросам стандартизации и метрологии2 Госкомтруд СССР имеет право приостанавливать действие правовых актов министерств и ведомств СССР, противо­речащих законодательству о труде3. Существование ука­занных прав, возможность их применения служат гаран­тией выполнения правовых предписаний этих госкомитетов. Главная проблема совершенствования законодательст­ва о госкомитетах заключается в том, чтобы фактически повысить их роль и влияние на комплексное развитие народного хозяйства, обеспечить эффективность их дей­ствий во взаимоотношениях с министерствами и ведомст­вами, с не подчиненными им организациями. Думается, что проблема усиления гарантий действенности проводимых комитетами мероприятий должна решаться с учетом раз­ноплановых функций этих органов. Для обеспечения и усиления эффективности межотраслевой деятельности комитетов целесообразно предоставить всем им право (в пределах их исключительной компетенции) приостановле­ния действия актов министерств и ведомств. Но следует учитывать, что для осуществления межотраслевых функ­ций комитетами указанной гарантии может оказаться не­достаточно: ведь иногда действия объектов управления не влекут за собой принятия правового акта, а выражаются в игнорировании указаний комитета, в бездействии, в про­тиводействии. Обычно в этих случаях комитеты входят с представлениями в правительство с изложением тех на­рушений, с которыми они сталкиваются. В настоящее время при определении взаимоотношений координирующих органов   (местных  Советов)   с  неподчиненными  организа-

1              СП СССР, 1971, № 11, ст. 87.

2              СП СССР, 1973, № 21, ст. 117.

3              СП СССР, 1977, № 26, ст. 170.

116

пиями первым все чаще предоставляются права обра­щаться в вышестоящие органы с требованием о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, не вы­полнивших указаний координирующих органов. Думается, целесообразно такое же право предоставить и государст­венным комитетам. В этих случаях, решая вопрос о не­выполнении своих указаний, комитет сможет обращаться в вышестоящие инстанции не с просьбой об оказании со­действия проводимым ими мероприятиям, а с представ­лением о наложении взыскания за невыполнение его решений.

Порядок принятия правоприменительных решений и структура органов управления. Вид деятельности, особен­ности компетенции органа управления народным хозяйст­вом влияют на процесс управления, порядок принятия пра­воприменительных актов и их форму.

Стадии процесса управления (управленческого цикла) как действия, заключающиеся в принятии решения, орга­низации исполнения и контроле за ним, характерны толь­ко для управления, основанного на организационной под­чиненности, т. е. для отраслевого управления, а также для исполнительных и распорядительных органов общей компетенции при руководстве подведомственным им аппа­ратом управления. Отраслевые органы осуществляют пра­воприменение на всех стадиях управленческого процесса, и особенно часто при организации исполнения в процессе конкретной оперативно-исполнительной работы,

В отличие от этого у органов межотраслевого управле­ния такого рода деятельность практически завершается принятием акта, который рассчитан на исполнение дру­гими органами. Так, Госплан СССР принимает акт об ут­верждении титульного списка для министерства или об изменении конкретного показателя плана. Госкомцен при­нимает решение об утверждении или изменении цены на конкретную продукцию, выпускаемую в системе мини­стерства. Организовывать же исполнение этих актов будут соответствующие министерства, которые в свою очередь примут необходимые предписания в адрес подчиненных объединений и предприятий.

Правоприменение у межотраслевых органов может про­исходить в процессе управления и на стадии контроля, проверки исполнения их актов. На этой стадии принима­ются конкретные решения, в частности о мерах по устра­нению обнаруженных недостатков.

117

Общий объем управленческого труда и правопримени­тельной деятельности у министерств определяется коли­чеством подчиненных объединений и предприятий, объема­ми производства в отрасли. У государственных комитетов на объем управленческого труда влияет сложность совме­щения различных видов управления. Государственные комитеты наряду с главным своим назначением —межот­раслевым управлением—осуществляют и отраслевые функ­ции управления подчиненными органами и организациями. В этих случаях их распорядительная и правоприменитель­ная деятельность тождественна министерской. Поэтому разработка различных схем управления и нормативов ор­ганизации управленческого труда должна осуществляться с учетом вида деятельности органа.

Существенным звеном управленческой деятельности яв­ляется принятие решения, которым осуществляется инди­видуальное регламентирование общественных отношений. Процессу принятия таких актов предшествует анализ ин­формации, изучение применяемых норм, выбор вариантов решения и соблюдение процедуры принятия решения. Однако если подход к принятию решения во всех системах управления одинаков, то процедура, порядок его принятия зависят от установленных для данного органа форм соче­тания коллегиальности и единоначалия в руководстве.

Министерства, отраслевые ведомства, их территориаль­ные органы управления, объединения и предприятия, от­раслевые и функциональные отделы и управления испол­комов — органы единоначального руководства. Коллеги­альность предполагается при обсуждении вопросов и при­нятии решений, но принятое решение оформляется право­вым актом руководителя.

У исполнительных и распорядительных органов общей компетенции и межотраслевых органов больше выражена коллегиальность при принятии решений во исполнение главных задач органов. Единоначалие руководителя про­является в большей мере при управлении непосредственно подчиненным аппаратом и подчиненной системой органов. Так, в государственных комитетах в коллегиальном по­рядке (на коллегии или комитете) могут приниматься не только нормативные акты, но и оперативно-хозяйственные акты, которые касаются изменения планов производства, материально-технического снабжения, ценообразования и др. Да и многие индивидуальные акты, касающиеся конкретных кадровых вопросов, по законодательству, дол-

И8

жны    приниматься    на    коллегии    министерств    и    ве­домств.

Сочетание коллегиальности и единоначалия в испол­нительных и распорядительных, в отраслевых и межот­раслевых органах находит свое проявление в построении структуры аппарата управления, в характере взаимоотно­шений, распределения компетенции и ответственности в структурных подразделениях. Структурные подразделения органов управления — отраслевые и функциональные — это рабочий аппарат органа, который при выполнении своих функций может осуществлять самостоятельные правопри­менительные действия в пределах предоставленных ему прав. Начальники отделов и управлений органа осущест­вляют свою деятельность на основе единоначалия и несут персональную ответственность перед министром, предсе­дателем госкомитета или другим руководителем за по­рученную работу.

Так, структурные подразделения министерств по от­дельным вопросам своей компетенции получают право издавать оперативно-хозяйственные предписания и всту­пать непосредственно во взаимосвязи с оъектами управ­ления. В промышленных министерствах, где еще сохра­нились «главки», степень самостоятельности в оперативно-исполнительской деятельности этих главков большая, так как им дано право по некоторым вопросам принимать самостоятельные решения. Оперативно-исполнительная деятельность структурных подразделений всесоюзных и республиканских промышленных объединений при взаи­моотношениях с подчиненными объектами управления за­ключается в подготовке актов правоприменения, которые принимаются затем руководством объединения. Руководи­тели структурных подразделений всех органов управления могут выносить решения, касающиеся их работников и ор­ганизации деятельности отдела.

Структурные подразделения государственных комите­тов, обращаясь по вопросам своей оперативно-исполни­тельной деятельности к министерствам и ведомствам, сами не дают никаких обязывающих ненормативных предписа­ний. В необходимых случаях предложения структурных подразделений направляются руководству госкомитета, которое и принимает соответствующий акт от имени гос­комитета.

Форма правоприменительных актов органов управления. Применение норм права к конкретным жизненным обстоя­тельствам (а у органов управления это один из способов

11.19

реализации их компетенции)—сложный и трудный про­цесс, в котором властные действия и воля органов (долж­ностных лиц) облекаются в определенную форму право­вых предписаний. Акт применения права органов управ­ления народным хозяйством — это юридический акт, исхо­дящий от государственного органа, уполномоченного ре­шать конкретные вопросы в области планирования, фи­нансирования, труда и зарплаты и в других областях народного хозяйства либо в конкретной хозяйственной деятельности.

Правоприменительные акты органов управления, обла­дают общими свойствами правовых актов, но и имеют ряд особенностей. Эти особенности отражают: 1) специфику правоприменительной деятельности в соответствующей от­расли или сфере управления. Поэтому при их издании учитывается вид управления и вид общественных отноше­ний, на регулирование которых они направлены; 2) харак­тер связи с объектами управления, свойства организаци­онного подчинения, его наличие или отсутствие; 3) поря­док их издания — коллегиальное или единоличное решение народнохозяйственных вопросов.

Поскольку правоприменительные акты обладают обя­зательной силой в отношении адресата, они становятся действенным средством в руках органов управления для мобилизации управляемых объектов на выполнение про­изводственных планов, внедрение новой техники, на более полное использование резервов производства, регулирова­ние необходимых государству конкретных общественных отношений в сфере народного хозяйства.

Юридическим основанием для издания правовых актов в определенной для органа управления форме является Закон о Совете Министров СССР, законы о Советах Ми­нистров союзных и автономных республик, Общее поло­жение о министерствах СССР, Положения и уставы об отдельных органах управления. В законодательных актах, закрепляющих правовой статус коллегиальных органов управления, определяются и критерии разграничения ос­новных привоьых актов органов, что позволяет судить и о форме акта при правоприменительной деятельности ор­гана. Так, в Законе о Совете Министров СССР устанавли­вается, что решения Совета Министров СССР, носящие нормативный характер или имеющие важное народнохо­зяйственное и общее значение, издаются в форме поста­новлений. Решения    по    оперативным и другим текущим

120

вопросам   издаются   в   форме  распоряжений   Совета   Ми­нистров СССР1.

Аналогичные установления по разграничению актов имеются и в Законах о Советах Министров союзных и автономных республик. Таким образом, для Советов Ми­нистров, а также исполкомов местных Советов официаль­ной формой правоприменительного акта являются распо­ряжения.

Во многих Положениях о государственных комитетах СССР и союзных республик также имеются нормы о раз­граничении правовых актов. Например, в Положениях о Госплане СССР, Госкомцен СССР, Госстандарте, ГКНТ, Госкомтруде СССР предусматривается, что в пределах своей компетенции они издают постановления, обязатель­ные для исполнения министерствами, ведомствами. Пред­седатель госкомитета издает приказы, обязательные для исполнения подчиненными органами, организациями и уч­реждениями.

Основной формой правоприменительного акта по управ­лению своей системой у госкомитетов является приказ, принимаемый единолично руководителем комитета. В межотраслевой же сфере в правоприменительной дея­тельности госкомитеты издают постановления, адресуя их конкретным исполнителям. Только Госснаб СССР имеет возможность для конкретных предписаний в межотрасле­вой сфере использовать форму «распоряжения», посколь­ку она закреплена за ним официально. Госкомитеты из­дают и «указания», но юридическая природа их бывает различна. Они используются для оформления и норма­тивных, и индивидуальных предписаний.

Министерства и другие органы отраслевого управле­ния— это единоначальные органы; «приказ» для них яв­ляется основной формой нормотворческой, распоряди­тельной и правоприменительной деятельности.

Ведомости Верховного Совета СССР,  1978, № 28, ст. 436.

121

Но Положения о министерствах закрепляют за ними и такую форму акта, как «указание», которое в оперативно-хозяйственной деятельности используется преимуществен­но как устное распоряжение. При нормотворчестве же этих органов «указание» нередко принимает и форму нормативного акта с наименованием «Методические ука­зания», «Инструктивные указания» и др. Нормативные приказы детализируются многими распорядительными и правоприменительными    предписаниями.    Так,  в  области

планирования издается нормативный приказ о порядке разработки проектов планов, а затем приказами уже индивидуального характера детализируются сроки, меро­приятия по реализации плана, устраняются ошибки в пла­нировании и т. д.

Для лучшей ориентации в содержании предписании госкомитеты и министерства обычно подразделяют свои приказы на производственные, которые решают вопросы хозяйственно-организаторской деятельности в системе, и приказы по руководству центральным аппаратом органа, получившие наименование «приказы по аппарату», «при­казы по кадрам» и др.

В процессе организации исполнения возникло много новых форм правовых актов органов — циркулярные письма, директивные письма, информационные бюллетени и другие, которые касаются различного круга вопросов оперативно-исполнительной хозяйственной деятельности. Многие из них заканчиваются прямым распорядительным предписанием — «примите к сведению, к исполнению», но, к сожалению, иногда содержат и нормативные предпи­сания.

Практические потребности обусловили необходимость корректировки законодательства, определяющего право­вую форму деятельности органов, особенно межотрасле­вых. Так, госкомитеты ранее использовали при оформле­нии распорядительных и правоприменительных предписа­ний в адрес министерств и не подчиненных им органов управления форму «приказа», которая не согласовывалась с правовым статусом указанных органов. В связи с этим потребовалось изменить основную форму акта госкомите­тов и определить ее как «постановление». Однако у не­которых госкомитетов (например, у таких органов, как госнефтепродукты союзных республик) основной формой актов продолжают оставаться «приказы».

Целесообразно поэтому совершенствование законода­тельства, касающегося правовых форм деятельности ор­ганов управления, проводить в направлении: а) унифика­ции актов государственных комитетов и других межотрас­левых органов управления, закрепления за ними в качестве основных актов постановлений и приказов; б) прямого закрепления в положениях и уставах органов управления формы распорядительных и правоприменительных актов, а именно «приказы», «распоряжения» и «указания».

Роль контроля и проверки исполнения в организации и осуществлении  правоприменительной  деятельности.  Боль-

122

шой объем индивидуального правового регулирования осу­ществляется при проведении контроля — важнейшей ста­дии процесса управления.

Особое значение приобретают требования по усилению проверки исполнения и контроля для укрепления социа­листической законности в хозяйственной деятельности ор­ганов. Это обусловливается развитием самостоятельности объединений и предприятий и усилением роли договорно-правовых отношений между предприятиями; расширением прямых длительных хозяйственных связей. Контроль в специальных системах управления народным хозяйством делится на два вида: внутриведомственный (проверка ис­полнения в своей системе принятых решений вышестоя­щими органами) и надведомственный (в форме межот­раслевого инспектирования неподчиненных органов).

Оба вида контроля содействуют обеспечению эффек­тивности правоприменительной деятельности. Однако пра­воприменение одновременно осуществляется и в самом процессе проведения контроля, когда, например, прини­маются меры воздействия к виновным.

Государственные комитеты и государственные инспек­ции используют административные меры принуждения, санкции которых могут быть направлены либо на иму­щество подконтрольных объектов, либо на производствен­ный процесс, либо применены к должностным лицам, по вине которых произошли правонарушения.

Так, правоприменительные акты в процессе контроль­ной деятельности принимает Госкомцен СССР и госкоми­теты по ценам союзных республик во всех случаях, когда они сталкиваются с завышением цен и нарушением дейст­вующего порядка применения цен. В конкретном решении комитета указывается дополнительно сумма выручки от завышения цен, которая изымается в доход союзного, рес­публиканского или местного бюджета.

Госстандарт применяет санкцию и выносит правопри­менительное предписание в адрес предприятия или орга­низации, если в ходе контроля сталкивается с фактами нарушения обусловленного качества продукции. Он может принять решение о перечислении в доход бюджета суммы прибыли за реализацию продукции, изготовленной с от­ступлением от стандартов и технических условий, исклю­чив эту продукцию из отчетных данных о выполнении Плана.

Применение экономических санкций и административ­ного  принуждения  государственными  инспекциями и гос-

123

комитетами оказывается оперативным и весьма действен­ным средством пресечения противоправных действий и на­рушений государственной дисциплины.

Таким образом, органы управления народным хозяй­ством с помощью распорядительной и правоприменитель­ной деятельности создают определенный режим хозяйст­вования и государственной дисциплины, подчиняя сферы деятельности объектов управления общегосударственным интересам. Охватывая индивидуальным правовым регули­рованием все стороны своей деятельности, связанные с планированием, материально-техническим снабжением, фи­нансированием, контролем, органы управления юридиче­ски закрепляют экономическую политику «для устране­ния всякой возможности отклонения от нее»1.