§ 2. Условия эффективности правоприменительной деятельности

Совершенствование на научной основе правопримени­тельной деятельности невозможно без знания условий, определяющих ее эффективность. В связи с этим в юри­дической литературе — как общетеоретической, так и от­раслевой — неоднократно ставилась и обсуждалась про­блема «факторов», «предпосылок» и «условий» эффектив-

 

ного правоприменения1. Однозначного решения ее, однако, до сих пор не найдено. Видимо, подобное положение сложилось не случайно, поскольку круг таких условий чрезвычайно широк, а варианты их сочетания для разных видов правоприменения зачастую весьма различны, как различна и  мера  их влияния  на  уровень эффективности.

В результате в юридической литературе называются самые разные комбинации условий эффективного право­применения.

В. В. Лазарев, например, подразделяет все условия эффективности правоприменительной деятельности на об­щие и специальные. Среди первых он выделяет экономи­ческий и политический строй общества, а также его куль­туру (и юридическую культуру, в частности), а к числу специальных, приближенных к правоприменительной дея­тельности условий относит: социальную значимость, обо­снованность и совершенство правовых норм (качество за­конодательства) , совершенство процессуальных норм осуществления правоприменительной деятельности, уста­новление законодателем самой необходимости и пределов правоприменения, законность, учет в рамках законности неправовых правил социалистического общежития, надле­жащую организацию правоприменительных органов, их обеспеченность материально-техническими средствами2. Достоинство данной позиции — в четком делении условий эффективного правоприменения на общие и специальные. Дефект же состоит в том, что специальные условия недо­статочно увязаны с основными элементами правоприме­нительного процесса, вследствие чего они, во-первых, не­полны (например, отсутствуют условия, характеризующие личность правоприменителя), во-вторых, излишне детали­зированы (например, первое условие охватывает два сле­дующих), в-третьих, вообще неясно, по какому принципу отбирал их автор.

Попытку систематизировать условия эффективности правоприменения предпринял Е. П. Шикин. Причем стерж­нем такой систематизации ему послужила модель опти­мального управления: цель-план (реально обеспеченный ресурсами, средствами достижения цели) — решение — «обратная связь».

 

 

 

1              Ш и к и н  Е. П. Указ. автореф., с. 6.

2              Лазарев  В. В.  Указ. соч., с. 92.

92

 

1              Считая   термины   «условия»,   «предпосылки»,   «факторы»   эффек­

тивности тождественными, мы  в дальнейшем будем пользоваться тер­

мином «условие».

2              См,:  Лазарев В. В. Указ. соч., с. 101—106,

93

 

В результате им была построена модель условий эффек­тивного правоприменения, состоящая из: а) фактора оп­тимальной нормы права (качество законодательства); б) фактора управления (уровень научной организации труда правоприменителей); в) фактора микроклимата (от­ношения между правоприменителем и членами коллекти­ва); г) субъективного фактора (личностные характери­стики правоприменителя); д) фактора среды (знание, понимание и одобрение права и правоприменения населе­нием, пропаганда права и т. д.); е) материально-техни­ческого фактора (обеспеченность правоприменителя по­мещением, транспортом и т. д.); ж) фактора эстетики (внешнее оформление и устройство помещений, эстетиче­ская привлекательность правоприменителя и т. д.){. На наш взгляд, данный подход к проблеме, позволяя вскрыть управленческую природу правоприменительной деятельно­сти, не привел, однако, к построению стройной системы условий эффективного правоприменения хотя бы потому, что она оказалась лишенной единой основы.

Представляется, что при разработке общей модели ус­ловий эффективного правоприменения необходимо преж­де всего учитывать качество правоприменительных дейст­вий на всех его основных стадиях (этапах). Ведь правоприменительное решение только тогда может ока­заться эффективным, когда до его принятия выявлены все необходимые фактические обстоятельства (фактическая основа дела), тщательно произведен выбор и анализ норм права (юридическая основа дела), установлено соответ­ствие между нормативными условиями принятия решения и выясненными фактическими обстоятельствами, объек­тивно избран оптимальный (из числа возможных) вариант трансформации нормативного регулирования в индивиду­альное. При построении указанной модели следует также иметь в виду, что на эффективность принимаемого реше­ния могут оказать влияние некоторые организационные моменты, связанные с принятием решений и их реализа­цией.

Исходя из указанных соображений, рассмотрим после­довательно условия, определяющие:

качество  фактической основы дела   (дескриптивной

информации);

качество нормативной основы дела  (прескриптисной

информации);

1 См.:   Шикин  Е. П.  Указ. автореф., с. 8—13.

94

 

 

качество   самого   правоприменительного   решения;

качество организации принятия решения и его реа­

лизации.

1. Один 'из основных законов социального управле­ния— закон необходимого разнообразия — гласит, что для обеспечения эффективного управления степень разнообра­зия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Иначе говоря, чем сложнее управляемый объект, чем больше его возможных состояний, тем сложнее и разнообразнее следует строить систему управления. Причем каждому состоянию управ­ляемой системы должна соответствовать определенная ячейка в системе управления1. Требования закона необхо­димого разнообразия в полной мере касаются и правового регулирования как специфической формы управленческо­го воздействия. Главным образом они реализуются в про­цессе нормотворческой деятельности2. Однако в целом ряде случаев норма права, будучи общим правилом, не в состоянии отразить все многообразие фактических обстоя­тельств и, в частности, конкретных объектов правового воздействия. В подобных ситуациях необходимое разно­образие правового регулирования достигается посредством правоприменения, которое, «принимая эстафету» норма­тивного регулирования, обеспечивает такое разнообразие в процессе регулирования индивидуального. Таким обра­зом, наделение правоприменителя известной свободой усмотрения — средство учета разнообразия объектов пра­вового воздействия. Отсюда главным непосредственным условием эффективного правоприменения является макси­мально точный учет в конкретной ситуации важных для правового регулирования фактических обстоятельств (ха­рактеристик) для выбора варианта решения, в наибольшей степени способствующего достижению его (регулирова­ния)  цели.

Именно выполнение данного условия обеспечивает наи­больший эффект как правоприменения, так и правового регулирования в целом.

В ряде случаев закон содержит прямые требования к правоприменителю, связанные с выявлением конкретных фактических обстоятельств  дела.  Так,  ст.   14  Основ  уго-

1              См., например:   Эшби  У. Р.   Введение в кибернетику. М, 1965,

с. 293—302;   Прокунин   М. Л.   и др.  Экономическая кибернетика.

Ч. 1. М., 1975, с. 3.

2              См. подробнее:  Эффективность правовых норм, с. 93—97.

95

а1

 

Ы

 

ci

 

 

 

V

 

 

 

ловного судопроизводства предусматривает, что суд, про­курор, следователь и лицо, производящее дознание, обя­заны принять все предусмотренные законом меры для все­стороннего, полного и объективного исследования обстоя­тельств дела, выявить как уличающие, так и оправдыва­ющие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства. Необходимость выявления пра­воприменителем некоторых конкретных фактических об­стоятельств дела прямо вытекает из содержания конкрет­ных норм. В ряде случаев прямые указания о необходи­мости проверки конкретных обстоятельств дела при применении отдельных правовых норм содержатся в по­становлениях Пленума Верховного Суда СССР и Пленумов Верховных Судов союзных республик. Однако имеются и такие нормы, где необходимость проверки конкретных обстоятельств бывает не так уж ясна правопримени­телю.

Так, ст. 55 Основ законодательства о труде предусмат­ривает различные меры поощрения, которые вправе при­менить администрация предприятия (совместно или по согласованию с профсоюзным комитетом) за образцовое выполнение рабочими и служащими трудовых обязан­ностей.

Главная цель поощрения — вызвать чувство глубокого удовлетворения у поощряемых. Но именно ее достижение зависит от того, насколько' будут учтены такие фактиче­ские обстоятельства, как потребности и интересы поощ­ряемых работников. Суть проблемы хорошо выразили в письме в «Правду» рабочие Ликинского автобусного за­вода, которые писали:

«Иному рабочему доброе слово при народе дороже премии. Другому нужно, чтобы сыновья узнали о его ус­пехах. Третьему для покупки мотоцикла не хватает мало­го, а ему вручают, скажем, хрустальную вазу. Парень только что вернулся из армии, старается поскорее при­одеться, а его каждый квартал награждают Почетной грамотой. И стимул не срабатывает. Отчего это происхо­дит? От незнания людей, их запросов, интересов»1.

В общем виде рассматриваемое условие эффективности правоприменения может быть схематически выражено так:

Правда, 1974, 5 июля.

 

 

НОРМА

а

 

 

 

 

b

                »»

bi

 

 

с

 

с1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

m

 

m1

 

 

 

 

 

 

 

НОРМА

а

 

b

 

с

 

...

 

m

где а, в, с, m      — варианты   решения,     закрепленные   в

норме

а1, в1, с1, т1 —свойства    объекта     (параметры     его

разнообразия), существенные для пра­

вового регулирования

Z             — цель нормы

В случае I—данное условие эффективности правопри­менения выполнено;  в случае  II—не выполнено.

Некоторые дефекты правоприменения и случаи потери его эффективности связаны с трудностями получения дес­криптивной информации, которая объясняется дефектами в системе регистрации определенных фактов и событий. Так бывает, когда действующие правила фиксирования соответствующей информации отражают, скажем, не все

 

 

 

96

 

7 Заказ 3905

 

97

 

явление в целом, а лишь какую-то его часть. Однако в большинстве случаев сложности получения достоверной дескриптивной информации в другом. Они вызываются тем, что некоторые лица бывают непосредственно заинте­ресованы в сокрытии от правоприменителя дескриптивной информации или в ее искажении. Умение выявить подоб­ные факты и осуществить процесс доказывания факти­ческих обстоятельств дела является здесь одним из важ­нейших условий качества информационного обеспечения подготавливаемых решений.

Отрицательное влияние на эффективность правопри­менительной деятельности может оказать и избыточность дескриптивной информации, которая поступает в распо­ряжение правоприменителя.

Опасность использования для правоприменения избы­точной и сомнительной информации значительно возраста­ет в условиях широкого применения АСУ, когда память ЭВМ в состоянии впитать и сохранить фактически безгра­ничное количество сведений о гражданах1.

В более широком плане становится настоятельно необ­ходимой разработка комплекса норм, регулирующих объ­ем, источники и правовой режим дескриптивной информа­ции для нужд правоприменения. В них, в частности, следует предусмотреть:

содержание и объем информации, необходимой для

наиболее  распространенных случаев правоприменения   (и

в первую очередь в отношении граждан), как это предус­

мотрено, например, в отношении судебных доказательств;

законные источники получения информации и одно­

временно четкий перечень источников незаконных (напри­

мер,   «закрытые»    характеристики,     анонимные  сведения

и т. д.);

обязанность  правоприменяющего органа указать в

решении  источники дескриптивной    информации, которая

положена в его основу (как в судебных решениях).

В тех же случаях, когда это сделать затруднительно, следует использовать другой вариант — стремиться к мак­симально точному изложению гипотез и диспозиций соот­ветствующих норм, чтобы в них самих были четко очер­чены законодателем границы дескриптивной информации, необходимой для решения того или иного вопроса.

1 Подробнее об этом см.: Венгеров А. Б. Законодательные проблемы охраны личной жизни советских граждан в условиях авто­матизации управления — Труды ВНИИСЗ, 1979, № 14.

98

 

2. Все исследователи основным условием эффективного правоприменения считают высокое качество законодатель­ства. Нет сомнений в том, что высокое качество законода­тельства, относящееся к форме его выражения, способст­вует высокому качеству правоприменения, устраняя воз­можные ошибки, связанные с толкованием правовых норм.

Указанную зависимость между качеством законода­тельства и качеством правоприменения не следует, однако, понимать в том смысле, что при плохом качестве законо­дательства эффективности правоприменения вообще нель­зя добиться. Именно низкое качество законодательства (наличие в нем противоречий, пробелов, нечетких форму­лировок и т. д.) определяет порой высокую эффективность правоприменительных актов, с помощью которых преодо­леваются еще имеющиеся в законодательстве отдельные противоречия, применяется аналогия закона и аналогия права, осуществляется ограничительное или расширитель­ное толкование содержания правовых норм, т. е. обеспе­чивается проведение в жизнь подлинной воли законода­теля. Но такая практика, разумеется, не исключает необ­ходимости совершенствования законодательства, дефекты которого  были выявлены в  процессе правоприменения.

Но это лишь одна сторона дела. Назначение право­применения— учесть существенное для достижения целей правового воздействия индивидуальное разнообразие его объектов, а потому другим условием эффективности пра-вощрименения, относящимся к качеству законодательства, является оптимальное соотношение сфер нормативного и индивидуального регулирования. Главным критерием раз­граничения между ними может служить следующее пра­вило: общие свойства объектов правового воздействия, существенные для правового регулирования данного вида общественных отношений, должны найти отражение в нор­ме права (как правиле общего действия); индивидуальные же характеристики объектов, также важные для достиже­ния целей правового воздействия, должны отражаться на уровне правоприменения путем предоставления законом соответствующих возможностей для усмотрения правопри­менителя, необходимых для их адекватного учета. При этом к снижению эффективности правового воздействия ведут как чрезмерно широкие, так и более узкие рамки усмотрения, чем того требует специфика объектов право­вого регулирования.

Так, в соответствии -с п. 26 Типовых правил внутрен­него  трудового  распорядка   рабочий   или  служащий,  до-

7*

99

 

пустивший прогул, лишается премии полностью или ча­стично. Решение вопроса отнесено, следовательно, к усмот­рению правоприменителя. Между тем прогул — грубейшее нарушение трудовой дисциплины, которое должно иметь своим следствием полное лишение премии в каждом (случае. А потому указанное свойство должно найти отра­жение на уровне общего правила — нормы, а не относить­ся к сфере усмотрения правоприменителя. Иначе обстоит дело с правами предприятия в области стимулирования добросовестного труда. Усмотренческие возможности предприятия по применению соответствующих норм в на­стоящее время таковы, что оно зачастую не может выде­лить по уровню оплаты работников, добившихся высоких производственных показателей, т. е. учесть в должной мере важные для правового регулирования индивидуаль­ные   особенности   каждого.

3. Качество правоприменительных решений зависит не только от личных качеств правоприменителя -(правосозна­ние, юридическая подготовленность, практический опыт, культура и т. д.) и условий его труда и отдыха (служеб­ная загруженность, обеспеченность надлежащим помеще­нием, транспортом, необходимой техникой, жильем и т. д. j1, но и от его заинтересованности в вынесении объективных решений.

Между тем анализ правоприменительной деятельности в некоторых сферах нашей социальной действительности свидетельствует о том, что в ряде случаев обеспечить подлинную   объективность   правоприменителя   не  удается.

Попробуем кратко описать некоторые типичные ситуа­ции   такого   рода.

А. Правоприменители и объекты правоприменения яв­ляются порой элементами одной системы и соответственно ориентированы на общие цели, измеряемые одними пока­зателями. Нежелание ухудшения показателей, по которым оценивается деятельность данной системы в целом, по­рождает порой стремление либо уклониться от примене­ния права, несмотря на то, что это необходимо, либо принять заведомо неправильное решение.

1 О влиянии указанных характеристик на качество правопримени­тельной деятельности см., например: Шикин Е. П. Указ автореф., с. 12—13; Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М.,  1979, с. 225.

100

В печати, например, неоднократно отмечалось, что эффективность ведомственного контроля во многих сферах

 

народного хозяйства (контроль качества продукции, со­блюдения правил торговли, финансовой деятельности, со­блюдения законодательства и т. д.) значительно ниже, чем эффективность контроля вневедомственного. Показа­тели объективности рассмотрения трудовых споров народ­ными судами во много раз выше,-нежели показатели объ­ективности рассмотрения аналогичных споров вышестоя­щими органами той же системы.

Б. Между правоприменителем и вероятным контраген­том правоприменения могут сложиться прочные нефор­мальные связи. Такие связи используются обычно для удовлетворения личных потребностей в дефицитных това­рах и услугах, причем, как правило, в обход закона. Есте­ственно, что, когда правонарушения все же вскрываются, правоприменитель, пользовавшийся такими услугами, де­лает все возможное, чтобы нарушитель избежал заслу­женного' наказания.

В. В ряде случаев механизм правового регулирования не срабатывает в связи с тем, что ожидаемого правопри­менения не наступает из-за отказа правообладателя, чьи права нарушены, от обращения в правоприменительный орган за их защитой. «Внутренняя пружина» подобных ситуаций — та или иная зависимость правообладателя от возможного контрагента правоприменения, порожденная обычно фактическим неравенством партнеров в хозяйст­венных отношениях. Получатель-поставщик, покупатель-продавец, отправитель-перевозчик, потребитель-производи­тель— вот наиболее типичные случаи подобной зависимо­сти, которая усугубляется дефицитностью отдельных видов продукции, товаров и услуг. В результате предприя­тия отказываются от взыскания штрафов за недопоставку и поставку недоброкачественной продукции, опасаясь, что поставщик вообще прекратит ее; не предъявляют санк­ции к железной дороге из-за угрозы остаться без вагонов; колхозы и совхозы не обращаются за взысканием ущерба с обслуживающих их организаций, не рискуя лишаться запчастей, стройматериалов и т. д.

Глубинные причины возникновения подобных ситуаций лежат вне сферы правоприменения и для своего устране­ния требуют проведения ряда экономических и социальных мероприятий. В то же время определенную пользу может принести здесь и целенаправленное совершенствование законодательства, связанное в первую очередь с сущест­венным расширением сферы действия принципа незаинте­ресованности правоприменителя. Возможные меры в этом

101

 

направлении —значительное расширение, как это предус­мотрено Конституцией СССР, компетенции судебных ор­ганов, а также передача большинства контрольных функ­ций специальным органам, независимым от ведомств.

4. На уровне конкретного решения в процессе право­применения осуществляется не только регулятивная, но и воспитательная функция права. Причем, как отмечают некоторые авторы, правоприменение в этом отношении имеет даже большее значение, чем сам по себе закон, по­скольку оно дает возможность дифференцированного и индивидуального подхода1. Воспитательное воздействие на человека оказывает и содержание правоприменитель­ного акта, и процедура его принятия и реализации. Как подтверждено данными многих социологических исследо­ваний, создание атмосферы особой торжественности при осуществлении актов, имеющих важные для человека благоприятные последствия, и, напротив, атмосфера все­общего осуждения со стороны присутствующих при выне­сении приговора народного суда или решения товарище­ского суда в значительной степени усиливают воспитатель­ное воздействие соответствующего правоприменительного акта. Так, установлено, что решающим фактором воздей­ствия на нарушителей трудовой дисциплины (при созда­нии соответствующей атмосферы) становится сам факт его обсуждения на заседании товарищеского суда, а не примененные судом меры воздействия2. Весьма высока степень воздействия соответствующей процедуры и при применении мер поощрения и стимулирования. Например, среди лиц, получивших вознаграждение по итогам года в одинаковом размере, число удовлетворенных им оказалось почти в два раза больше в группе, где вручение возна­граждения производилось в торжественной обстановке3.

Таким образом, процедура принятия правопримени­тельного акта (торжественность обстановки, гласность, выездные сессии и т. п.) в целом ряде случаев во многом определяет его результат и соответственно эффективность.

 

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 43      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.  21.  22.  23.  24. >