§ 1. Понятие акта применения права

Принятое правоприменительным органом решение, вы­

вод, к которому он приходит в результате своей деятель­

ности, воплощается в правоприменительном акте. В нем

находят отражение все предшествующие стадии правопри­

менительной деятельности: изучение фактических обстоя­

тельств дела, сбор и исследование необходимых материа­

лов, их оценка, выбор, анализ правовой нормы, на основе

которой должен рассматриваться конкретный жизненный

случай.  .               ■"""1

Две основные черты правоприменительного акта опре­деляют    содержание  его  понятия.    Первая  из  них —его государственно-властный характер. Эта черта роднит акты.... применения права с другими правовыми  актами, исходя­щими от органов государства и имеющими своим назна­чением правовое регулирование общественных отношений. Но  из  всех актов такого рода правоприменительный  акт~~] выделяется   второй   важной  чертой:   характером   веления,   I

71

индивидуализирующего общее правило поведения — норму права, наличием в нем основывающихся на соответству­ющих нормах права индивидуально-конкретных предписа­ний, вызывающих возникновение, изменение или прекра­щение правоотношений1.

Из принадлежности к государственно-властным право­вым актам вытекают такие признаки правоприменительных актов, как законность, обязательность, издание их компе­тентными органами и, как правило, документальный характер.

Законность правоприменительного акта означает не­сколько большее, чем его простое соответствие действу­ющему законодательству. В силу своей сущности такой акт должен непосредственно опираться на норму права или их совокупность. Указанное обстоятельство, по воз­можности, получает отражение в самом правопримени­тельном акте. В ряде случаев это прямо оговаривается законом. Например, процессуальное законодательство пре­дусматривает, что в обвинительном приговоре должен быть указан «уголовный закон, по которому подсудимый признан виновным» i(ct. 315 УПК РСФСР), а в решении по гражданскому делу — «законы, которыми руководство­вался суд» (ст. 197 ГПК РСФСР). При издании право­применительного акта должны быть соблюдены правила, ^регламентирующие порядок, сроки его издания и форму. Законность правоприменительных актов имеет особое значение. В ней получает выражение законность всего правоприменительного процесса. Именно поэтому государ­ственный надзор и контроль за правоприменительной дея­тельностью состоит прежде всего и главным образом в надзоре и контроле за законностью актов применения права. Так, полномочия органов прокуратуры по надзору за   исполнением  законов  при   рассмотрении  дел   в  судах

1 См.: Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М,, 1963, с. 114; Алексеев С. С. Пробле­мы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973, с. 291—292; он же. Общая теория права, т. I. М, 1981, с. 337—338; Марксистско-ленинская об­щая теория государства и права. Социалистическое право. М., 1973, с> 456—458; Григорьев Ф. А. Акты применения норм советского права. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1971, с. 9; Дюря-гин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973, с< |34—135; Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975, с. 5—8; Коренев А. П. Нормы администра­тивного права и их применение. М., 1978, с. 113—116; Юсупов В, А. Правоприменительная деятельность органов управления. М, 1979, с 104—109..

72

состоят в значительной мере в их надзоре за законностью решений, приговоров, определений и постановлений судеб­ных органов1.

Особо важным условием законности правоприменитель­ного акта является издание его компетентным органом. Другим свойством правоприменительного акта, без кото­рого он не мог бы выполнять своего назначения, является его обязательность  (подробнее см. § 2 настоящей главы).

Правоприменительным актам свойственна документаль­ная форма. Н. Г. Александров, различавший в процессе применения права «акт-действие» и «акт-документ», пони­мал под «действием» вынесение соответствующим государ­ственным органом правоприменительного решения. Объек­тивированным выражением этого решения он считал акт-документ, не уточняя, может ли быть такое решение вынесено в иной форме2. Впоследствии по данному вопро­су сложились две основные точки зрения. Согласно одной из них, акт применения права — это «официальный акт-документ компетентного органа»3, «это официальный пись­менный документ (приказ, постановление, решение, распо­ряжение, приговор и т. д.)»4. Сторонники другой позиции допускают выражение актов применения права в виде дей­ствий5 или в устной форме6. Развивая эту позицию, А. П. Коренев разделяет акты применения административ­ного права на словесные и конклюдентные, а словесные в свою очередь — на письменные и устные7.

Документальная форма является наиболее подходящей для актов применения права потому, что она, во-первых, позволяет точно зафиксировать содержание воли право-применяющего органа  и вынесенного им  решения  и, во-

1              См. ст.ст. 31, 33, 35, 37 Закона о прокуратуре СССР. — Ведомости

Верховного Совета СССР, 1979, № 49, с. 843.

2              Александров  Н.   Г.  Применение  норм  советского  социалис­

тического права. М., 1958, с. 9—-10.

3              Алексеев С. С. Проблемы теории права, т. 2, с. 291—292; он

же. Общая теория права, т. 1, с. 337.

4              Марксистско-ленинская  общая  теория  государства   и  права.  Со­

циалистическое  право.  М.,   1973,  с.  457.  Автор  допускает  изложение

правоприменительного акта  в  устной  форме,  но подчеркивает, что  «и

такие действия оформляются соответствующим протоколом или иным

документом».

5              См.:   Лазарев  В.  В.  Применение  советского  права.  М.,   1972,

с.  64;  он же.  Эффективность правоприменительных  актов,  с.  6.

6              См.: Дюрягин И. Я. Применение советского права, с,  132; он

же. Право и управление. М.,  1981, с.  164; Юсупов В. А. Указ. соч.,

с.  100.

7              Коренев А. П. Указ. соч., с. 119—120.

73

вторых, обеспечивает возможность последующей проверки этого решения с точки зрения его законности, обоснован­ности и т. п. Этим объясняется, что для правоприменитель­ных актов некоторых органов (прежде всего юрисдикци-онных) документальная форма является единственно возможной, а для актов ряда других органов, например центральных органов управления, — наиболее распрост­раненной.

В процессе оперативной управленческой деятельности широко применяются устные индивидуальные веления. Что касается совершения актов применения права в виде дей­ствий, то эта форма их выражения допустима лишь в слу­чаях, предусмотренных законом. Например, в соответствии с Основами законодательства об административных нару­шениях такие правоприменительные акты, как админист­ративное задержание лица, досмотр вещей и изъятие ве­щей и документов, допускаются только «в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Союза ССР и союзных республик» (ст. 33). Равным образом регулиро­вание дорожного движения с помощью жестов, которое приводят обычно в качестве примера правоприменитель­ных действий, строго регламентировано нормативным ак­том— Правилами дорожного движения, утвержденными МВД СССР.

Государственно-властная черта выражает родовую ха­рактеристику правоприменительного акта, являющегося государственно-властным юридическим актом. Но, как было показано, на него оказывают влияние и особенности право­применительной деятельности, из сущности которой выте­кают специфические черты правоприменительного акта, от­личающие его от других видов правовых актов. Акт приме­нения права — это акт, посредством которого норма права приводится в действие в отношении конкретных лиц для регулирования конкретного отношения с их участием. В этом — существо индивидуализации, происходящей при применении права и придающей правоприменительному акту характер индивидуального правового акта.

Индивидуальность акта применения права состоит в том, что основанием для его издания являются конкрет­ные фактические обстоятельства и определенные нормы права, а сам он предназначен регулировать конкретное общественное отношение. Индивидуальны также его содер­жание и возникающие на его основе правовые последствия. Из всех этих черт для характеристики акта применения права особенно важны издание его на основе конкретных

74

правовых норм и индивидуальность содержащихся в нем велений.

Представляет интерес вопрос о возможности издания актов применения права на основании одних только так называемых компетенционных норм. Компетенцию состав­ляет право решать те или иные вопросы или участвовать в их решении, но сама по себе компетенция не предопре­деляет, каким образом эти вопросы должны быть решены.

Если порядок разрешения вопросов, входящих в ком­петенцию соответствующего органа, прямо нормативно не урегулирован, то создается впечатление, что правоприме-няющий орган, действующий на основании компетенцион-ной нормы, в решении вопроса ничем не связан.

В действительности, однако, дело обстоит иначе. Пояс­ним это примером. Министерство химической промышлен­ности в соответствии с Положением о нем «осуществляет рациональное размещение предприятий химической про­мышленности по экономическим районам страны»1. Это компетенционная норма. Но в ней уже заложено опреде­ленное правило, которым надо руководствоваться при из­дании соответствующих правоприменительных актов, а именно требование рационального размещения химических предприятий. Кроме того, имеется ряд других правовых норм — о здравоохранении, охране окружающей среды, об отводе земель, о городском строительстве, о размещении и использовании трудовых ресурсов, которые тоже должны быть соблюдены или применены при решении вопроса о месте строительства предприятий.

Таким образом, при издании правоприменительных актов, казалось бы, только на основе компетенционной нормы в действительности применяются и нормы, регла­ментирующие существо вопроса. Особенностью издания таких правоприменительных актов являются более широ­кие  границы  усмотрения    правоприменительного органа2.

Индивидуальность правоприменительного акта прояв­ляется в том, что он адресуется конкретным субъектам. Это качество вытекает из самой сути применения права. Если недостаточная степень индивидуализации содержа­ния правоприменительных актов может серьезно затруд­нить   их   соблюдение  или   исполнение,   то   невозможность

1              Пункт  6  «в»   Положения   о  Министерстве  химической  промыш­

ленности,   утвержденного   постановлением    Совета   Министров   СССР

12 ноября 1981 г.— СП СССР, 1982, № 2, ст. 6.

2              См. главу II настоящей работы, а также:   Лазарев   В. В.  Эф­

фективность правоприменительных актов, с. 44—48.

75

определить адресатов таких актов делает их неосущест­вимыми. Сказанное не означает, что адресат правоприме­нительного акта должен быть в нем точно поименован. Достаточно, чтобы он мог быть определен на основании такого акта.

К актам, имеющим «определенное общее значение»1, можно, по нашему мнению, отнести:

акты, содержащие полностью совпадающие веления, адресованные общим образом очерченному (определенно­му) кругу субъектов. Таким актом является, например, постановление Совета Министров СССР от 2 июля 1979 г. «Об объявлении благодарности работникам, принимавшим участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1979 года». Этим постановлением руководителям пред­приятий, учреждений и организаций предписывается вне­сти в трудовые книжки названных работников запись об объявлении им благодарности2;

акты, содержащие полностью совпадающие веления, адресованные различным точно указанным в акте субъек­там  (приказ о зачислении студентов в вуз);

акты, содержащие однотипные, но не во всем совпада­ющие веления, адресованные определенным, указанным в акте субъектам '(бюджетные акты, акты о распределении материальных ресурсов и т. п.).

Названные группы правоприменительных актов общего значения представляют собой несколько более высокую организационную форму регулирования индивидуального поведения, чем простая сумма соответствующих индиви­дуальных правоприменительных актов, так как в них про­являются элементы координации правоприменительной деятельности. Вместе с тем с юридической точки зрения такие акты общего значения являются совокупностью от­дельных правоприменительных актов, объединенных в одном документе. «Индивидуальный характер акта приме­нения права сохраняется и тогда, когда с его изданием возникает целый комплекс правоотношений, если каждое из этих правоотношений будет индивидуальным, конкрет­ным». Его индивидуальность сохраняется также и в слу­чаях адресованности акта к субъектам, определенным «по видовым признакам»3.

Пути   (способы,  мера)  индивидуализации  в  правопри-

1              См.:  Лазарев  В. В. Указ. соч., с. 22.

2              СП СССР, 1979, № 20, ст. 123.

3              ШебановА. Ф. Форма советского права. М., 1968, с. 84.

76

менительном акте нормативного правила поведения могут быть различны. В одних случаях индивидуальное пред­писание как бы повторяет содержание правовой нормы, сужая его до веления, адресованного конкретному субъ­екту. В других — является результатом выбора между не­сколькими возможностями, предусмотренными нормой, в-третьих — выступает как некоторое преобразование содер­жащегося в норме предписания.

Таким образом, правоприменительный акт можно опре­делить как решение, обычно документально оформленное, принятое компетентным органом на основе правовых норм, направленное на регулирование индивидуальных отноше­ний путем возникновения, изменения или прекращения соответствующих правоотношений и являющееся одним из юридических средств государственного управления об­ществом.