§ 1. Эффективность правовых норм и эффективность правоприменительных актов

В последние годы советская правовая наука стала уде­лять самое пристальное внимание исследованию проблем эффективности правового регулирования, и прежде всего эффективности правовых норм и эффективности правопри­менительных актов. Однако если относительно эффектив­ности правовых норм наряду с теоретической разработкой уже получены количественные показатели и разрабатыва­ются определенные рекомендации практического порядка, то этого нельзя пока сказать об эффективности правопри­менительной деятельности2. До сих пор еще не сложилось четкого представления о понятии эффективности право­применительных актов, об условиях их эффективности, о методике измерения эффективности правоприменительной деятельности и т. д. Именно этим вопросам и уделяется основное внимание в данной главе.

Основной вопрос, который необходимо решить уже в начале анализа,— это вопрос о соотношении понятий «эф­фективность правовых норм» и «эффективность правопри­менительных актов».

Наиболее точно, с нашей точки зрения, понятие эффек­тивности правовых норм может быть определено как со­отношение  между  фактическим  результатом  их действия

1              См.:  Марксистско-ленинская  общая  теория  государства  и  права.

Социалистическое право, с. 460.

2              См.:   Алексеев   С.  С.   Общая  теория социалистического  пра­

ва,  вып.   4,  с.   75;    Григорьев    Ф.   А.    Указ.  соч.,  с.   19;    Кор е-

нев А. П.  Указ. соч., с. 116.

3              См.: Коренев А. П. Указ. соч., с. 116.

86

1              См.:   Бюллетень   нормативных   актов    министерств    и    ведомств

СССР, 1981, № 9, с. 3, а также гл. XI настоящей работы.

2              См., например:  Проблемы теории государства и права. М,  1975,

с. 357.

87

и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты1.

непосредственная (соблюдение, испол­нение, использова­ние)

Нельзя, однако, не учитывать, что сам характер дей­ствия правовых норм в направлении достижения целей может быть различен. Во-первых, это так называемое ин­формационное, идеологическое, общевоспитательное воз­действие на индивидуальное, групповое, общественное со­знание2. Во-вторых, это реализация норм права через их соблюдение, исполнение и использование (так называемая «непосредственная реализация»). В-третьих, это государ­ственно-властная деятельность компетентных органов по обеспечению реализации юридических норм — так назы­ваемая «правоприменительная реализация», или правопри­менение. Таким образом, в одних случаях эффективность нормы обеспечивается только за счет ее собственного дей­ствия, в других — является результатом действия системы «норма-fee применение». Схематически это выглядит так:

Известно, что правоприменение представляет собой ин­дивидуальное регулирование общественных отношений. Поэтому в тех случаях, когда оно имеет место, механизм правового регулирования включает в себя два элемента: нормативное регулирование   (с помощью нормы)   и инди-

1              Аргументацию  данной   точки   зрения  см.   в   кн.:   Эффективность

правовых норм. М., 1980, с. 21—75.

2              См.   подробнее:    Лукашева    Е.   А.   Социалистическое   право­

сознание и законность. М., 1973, с. 12 и след.

QQ

ОО

видуальное регулирование   (с помощью нормы  и  посред­ством правоприменения).

Поскольку проблема эффективности всегда связана с достижением конкретных целей, закономерно возникает вопрос о том, имеются ли у правоприменительной деятель­ности какие-либо собственные, самостоятельные цели, от­личные от целей применяемых норм. Ряд авторов, изу­чавших эффективность правоприменения, отвечает на него утвердительно. Так, В. В. Лазарев полагает, что «об эф­фективности правоприменения можно говорить постольку, поскольку юно имеет свою, вполне определенную цель, отличную от иных средств правового воздействия. Если применение правовых норм используется по необходимо­сти... значит на него рассчитывают, от него ожидают опре­деленного эффекта»1.

Действительно, применение норм права выступает во многих случаях в качестве необходимого звена в механиз­ме правового регулирования, выполняет свои, только ему присущие функции. В литературе в этой связи справед­ливо отмечалось, что «главным для правоприменения является обеспечение действия права, а не какие-то иные,, хотя бы сами по себе и очень важные задачи»2, что «на­значение правоприменения можно усмотреть в том, что правоприменительный акт последовал, поскольку ему сле­довало быть согласно установленному порядку»3. Иначе говоря, непосредственное назначение правоприменения — «включаться» в процесс правового регулирования всякий раз, когда в этом возникает необходимость.

Однако такое «включение» еще не означает, что у пра­воприменения появляются собственные цели, отличные от целей применяемых норм. Правоприменительная деятель­ность есть, скорее, средство для достижения тех целей, которые стоят перед нормой права. «Цели правопримене­ния,— справедливо отмечает Е. П. Шикин,— предопреде­лены нормативной основой механизма правового регули­рования. У него не может быть каких-то иных, не предус­мотренных (или не допускаемых) правом целей»4. Случаи, когда у правоприменителя появляются свои (отличные от применяемой     правовой   нормы)   цели,     свидетельствуют

1              Лазарев    В.   В.    Эффективность   правоприменительных   актов.

Казань, 1975, с. 91.

2              Ш и к и н    Е.   П.    Основные   условия   эффективного   применения

права. Автореф. дисс. канд. юр ид. наук. Свердловск,  1971, с. 6.

3              Лазарев  В. В.  Указ. соч., с. 94.

4              Шикин Е. П. Указ. автореф., с. 9.

89

обычно лишь о неправомерности соответствующего право­применительного акта, о попытке обхода закона в процес­се правоприменения.

Таким образом, эффективность правоприменительных актов может оцениваться лишь по степени достижения тех же социальных целей, что и эффективность применяемых правовых норм. Отсюда закономерно возникает вопрос об оценке того вклада, который вносит правоприменение в достижение указанных целей.

Многие правовые нормы, реализуемые посредством пра­воприменения, содержат строго императивные веления, обязывающие правоприменителя к принятию однозначного решения. К их числу можно, например, отнести нормы, обязывающие администрацию оформлять прием на рабо­ту рабочих и служащих приказом (распоряжением), объ­являть этот приказ (распоряжение) работнику под рас­писку, предоставлять несовершеннолетним отпуска продол­жительностью ровно в один календарный месяц. Нетрудно заметить, что роль правоприменения в подобных ситуациях ограничивается пассивным проведением в жизнь воли за­конодателя, ничего своего, творческого, в механизм право­вого регулирования оно не вносит, поскольку возможности правоприменителя жестко детерминированы содержанием нормы. Следовательно, правоприменение способно здесь обеспечить лишь юридическую эффективность соответст­вующих норм (заданное нормой фактическое поведение). С помощью совершенствования правоприменения можно, следовательно, оптимизировать юридическую эффектив­ность таких правовых норм, но нельзя повлиять на их эффективность социальную (степень достижения социаль­ных целей норм)1. Именно поэтому говорить в подобных случаях о социальной эффективности правоприменительных актов, на наш взгляд, нельзя. Правоприменение здесь в основном сливается с такой формой реализации права, как исполнение (с той, однако, разницей, что предполагает издание правоприменительного акта).

Качественно иное положение складывается при приме­нении норм, дающих возможность правоприменителю вы­брать один из вариантов решения из числа допускаемых правовой нормой, т. е. известную свободу усмотрения. Здесь   результаты   индивидуального     регулирования,   осу-

1 О разграничении понятий юридической и социальной эффектив­ности правовых норм см. подробно: Эффективность правовых норм. М., 1980, с. 48—52.

90

ществляемого правоприменителем, могут весьма сущест­венно отражаться на степени достижения целей применя­емых правовых норм и соответственно вносить свой «вклад» в общую эффективность правового регулирования. Эффективность правоприменительной деятельности весьма ощутимо проявляется, например, при применении относи­тельно-определенных и диспозитивных правовых норм. Так, уголовный закон устанавливает перечень наказаний и пределы санкций, а также содержит перечень обстоя­тельств, смягчающих и отягчающих ответственность. В то же время конкретизация санкций, индивидуализация ответ­ственности в процессе индивидуального регулирования — задача правоприменительной деятельности. В рамках за­кона правоприменительные акты могут быть более или менее эффективны. Эффективность правоприменения обна­руживается также в ситуациях, когда норма права не вполне совершенна и требует ограничительного или рас­ширительного толкования, применения аналогии и т. п., т. е. опять-таки когда именно то или иное правопримени­тельное решение творчески влияет на социальный эффект правового регулирования в целом.

Таким образом, целесообразное применение норм, да­ющих определенные возможности для собственного усмот­рения правоприменителя, может оказывать значительное влияние на достижение целей норм, хотя, подчеркнем это особо, и не трансформирует эти цели в собственные цели правоприменительной деятельности. Поэтому изме­рять эффективность правоприменения, как и эффектив­ность норм, следует, сопоставляя их с целями соответст­вующих правовых предписаний. Приращение степени до­стижения цели нормы за счет наиболее целесообразного ее применения и будет характеризовать эффективность правоприменительной деятельности (правоприменительных актов).

Исходя из изложенного, представляется возможным определить эффективность правоприменительных актов как соотношение между результатами индивидуального регулирования и целью правовой нормы, при котором в акте индивидуального регулирования (правоприменитель­ном акте) использованы в рамках закона определенные возможности для усмотрения правоприменителя, воспол­нены пробелы в законе, устранены другие его дефекты.

В литературе предложены и иные определения понятия эффективности правоприменения, существенно отличаю­щиеся   от   сформулированного   здесь.   Так,   Е.   П.   Шикии

91

считает, что «общим мерилом эффективности правопри­менения во всех его видах является то, насколько полно и реально пользуются граждане и их объединения, а так­же все другие субъекты правами, предусмотренными за­коном, но предоставляемыми или обеспечиваемыми в каждом конкретном случае правоприменительными орга­нами; насколько точно исполняют они возложенные на них обязанности»1. Сходную позицию занимает В. В. Ла­зарев, который пишет, что сам факт неуклонного испол­нения и систематического использования норм, адресо­ванных правоприменителю, свидетельствует об их эффек­тивности2. Между тем полнота и реальность использо­вания прав и исполнения обязанностей, неуклонное испол­нение норм, адресованных правоприменителю, характери­зуют не эффективность правоприменительной деятельно­сти, а такое ее свойство, как качество (уровень), В самом деле, если правоприменительный акт последовал в каж­дом случае, когда он в соответствии с законом должен был быть, то это означает, что правоприменение выпол­нило свое непосредственное назначение — включилось в процесс правового регулирования, но не более того. В то же время его результаты >(в сопоставлении с социальными целями норм) могут оказаться неудовлетворительными. Поэтому неуклонное исполнение норм, адресованных пра­воприменителю, еще не доказательство эффективности правоприменительной деятельности. Лишь в отношении императивных норм оно может свидетельствовать об обес­печении их юридической эффективности (заданного нор­мами поведения).