§ 5. Стадии процесса применения права

В настоящей работе нет необходимости подробно ха­рактеризовать отдельные стадии правоприменения. Они исследованы довольно подробно. Остановимся лишь на некоторых принципиальных вопросах.

Обычно выделяются три основные стадии процесса применения права: 1) установление и анализ фактических обстоятельств дела (фактическая основа), 2) выбор нормы права и ее анализ — проверка подлинности текста нормы, анализ ее с точки зрения законности, действия во време­ни, в пространстве и по кругу лиц, толкование норм (юридическая основа)  и 3)  принятие решения по делу1.

Представляется необходимым к ним добавить еще одну, заключительную, стадию — доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организа­ций. Применение права — это официальная, процедурно регламентированная деятельность, и такая ее стадия не­обходима в условиях строгого режима законности. В ка­ких   бы   формах   она   ни   осуществлялась   (официальное

1 См.: Исаков   В.   А.   Правоприменительная   деятельность   орга­нов управления. М., 1979, с. 11.

32

1 См.: Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972, с. 39; Дюрягин И. Я. Применение норм советского права, с. 49; Алексеев С. С, Общая теория права. М., 1982, с. 330 и т. д.

33

3 Заказ 3905

3*

оглашение принятого решения, выдача его официального текста, ознакомление под подписку и т. д.), она всегда обязательна. Государственные органы, организации и граждане должны знать о всех правовых решениях, непо­средственно их касающихся.

Важно также подчеркнуть, что все действия компе­тентного органа, предшествующие вынесению решения, представляют собой единый процесс и выделить в нем отдельные стадии можно лишь логически.

Много проблем возникает при анализе фактических обстоятельств дела.

В процессе применения права исследуются и оцени­ваются два вида фактических обстоятельств и данных. Во-первых, те, с которыми норма связывает определенные юридические последствия. Они выступают в роли юриди­ческих фактов или необходимых элементов сложного фак­тического состава. На таких фактах непосредственно осно­вывается решение; их наличие или отсутствие предопре­деляет вывод по делу. Во-вторых, изучаются и учитыва­ются также те фактические обстоятельства и данные, которые безразличны для юридической оценки рассмат­риваемого случая, но существенны для выработки правильного решения в пределах, предусмотренных соот­ветствующей нормой. К ним относятся: общая направлен­ность политики партии, социально-экономическая и поли­тическая обстановка, состояние отдельных отраслей хозяйства или предприятий (обеспеченность кадрами, ма­териально-техническими средствами, необходимыми для оптимального развития их, выпуска тех или иных видов продукции и т. д.), факторы, характеризующие личность, в отношении которой применяется норма. Причем, чем больше в законе предоставляется возможностей для про­явления инициативы и самодеятельности органу» применя­ющему право, тем большее значение приобретает тща­тельное изучение такого рода фактов и обстоятельств, тем большее влияние они оказывают на решение конкретного дела. Таким образом, в управленческой деятельности при­ходится исследовать все существенные обстоятельства, прямо или косвенно относящиеся к делу.

Оценка фактических данных преследует цель установ­ления их достоверности, истинности, определения их относимости к рассматриваемому случаю и значимости для окончательных выводов по делу. Она дается в офици­альном акте и является формальной основой решения дела.   Отсюда   повышенные   требования   к   оценке:   она

34

должна быть полной, всесторонней, объективной, аргумен­тированной.

Большое значение для применения права имеет про­блема юридических доказательств. Доказательства необ­ходимы только там, где для решения требуется установить факты, имеющие юридическое значение (например, при осуществлении правосудия, разрешении пенсионных дел и т. д.).

Доказательствами по делу являются любые данные, с помощью которых правоприменительный орган устанав­ливает достоверность служащих основанием для решения дела фактов, событий, признаков, явлений и которые тем самым выступают в качестве источников информации о таких фактах, событиях, признаках, явлениях. Виды юри­дических доказательств весьма разнообразны. К ним относятся предметы, показания свидетелей, документы, заключения сведущих лиц и т. д. Доказательства не одно­родны по своему характеру. Достоверность одних просто предполагается; их достаточно выявить, зафиксировать и затем учесть в окончательных выводах по делу (данные, установленные решением компетентного органа, общеиз­вестные или презюмируемые факты). Достоверность дру­гих доказательств подлежит проверке, установлению при рассмотрении дела.

В процессе доказывания правоприменительный орган имеет дело с двумя категориями фактических данных: с фактами-доказательствами и с фактами, которые уста­навливаются с помощью доказательств и лежат в основе решения дела.

Положение о том, что в результате исследования фак­тических обстоятельств должна быть достигнута объек­тивная истина по делу, относится к тем видам примене­ния права, которые связаны с установлением фактов, имеющих юридическое значение, с процессом доказывания. По такого рода делам достижение истины является руко­водящим началом, принципом деятельности органов, при­меняющих право, необходимым условием строгого соблю­дения законности, успешной борьбы с правонарушениями.

Установление объективной истины в правопримени­тельной деятельности имеет свои особенности. Познание в широком философском смысле охватывает все стороны и аспекты исследуемого явления. Оно безгранично во времени и по объему и идет от установления истин пер­вого порядка к установлению истин второго порядка и т. д., непрерывно обогащаясь и углубляясь. При этом

35

сам объект исследования изменяется и развивается. До­стижение же истины в правоприменении, во-первых, огра­ничено во времени, так как на его основе должно быть вынесено решение, которое обычно не терпит отлага­тельства. Во-вторых, исследуемые факты берутся, как правило, в статическом состоянии. Наконец, такая истина имеет строго ограниченные пределы, узкие рамки: нужно выяснить лишь те обстоятельства, которые имеют юриди­ческое значение, с которыми норма связывает определен­ные правовые последствия. Все другие моменты, харак­теризующие исследуемые факты, несущественны.

Объективная истина — это правильное отражение яв­лений объективной действительности познающим субъек-V том, в данном случае правоприменителем. При этом в познаваемые явления входят не только факты в собствен­ном смысле слова, но и элементы, которые хотя объектив­но отражают факты как таковые, но имеют оценочный характер. Так, (установление в процессе исследования обстоятельств дела «значительного ущерба», «уважитель­ных причин», «смягчающих или отягчающих вину об­стоятельств» в требуемых законом случаях не сводится к констатации фактов, а предполагает и выражение опре­деленного отношения к ним, оценку на основе сложив­шихся объективных критериев. Поэтому оно также пред­ставляет собой установление объективной истины. То же относится и к таким объективно значимым признакам, как правомерность или неправомерность акта поведения, относимость факта к юридически значимым. Следует различать понятия истинности и достоверности фактов. Достоверным может быть лишь факт сам по себе — дей­ствие или событие. Истинной же может быть объективно обусловленная оценка его значимости.

Таким образом, соответствие свойств факта признакам, установленным в правовой норме, носит объективный характер и входит в содержание объективной истины по делу. Юридическая значимость жизненных фактов, их правовая характеристика — это тоже категория объектив­ной действительности. Такая характеристика, как и любое иное суждение, может быть либо истинной, либо ложной и, будучи тесно связана с законом, подобно самим фак­там, обстоятельствам дела, независима от сознания лица, применяющего право  (хотя и опосредствуется им).

Выбор необходимой нормы права осуществляется в рамках правовой квалификации, т. е. установления того, на   основании  какой   нормы   (норм)   должен   рассматри-

36

ваться определенный круг случаев с данным фактическим составом. В юридической теории признано, что оконча­тельная правовая квалификация того или иного факти­ческого состава дается при окончательном решении дела; на предшествующих же стадиях применения права про­исходит лишь предварительная квалификация, первона­чальная «примерка» фактов к норме и, наоборот, нормы к фактам.

Тесная связь и взаимообусловленность правовых норм предопределяют необходимость выбора и анализа в ряде случаев не одной, а нескольких норм, которые дополняют, развивают и уточняют друг друга и лишь в комплексе создают правовую основу для решения дела. Важно также учитывать при выборе нормы общие предписания и нор­мативные принципы соответствующего правового институ­та, отрасли права, акты нормативного и казуального тол­кования. У субъекта, применяющего право, должно воз­никнуть внутреннее убеждение в том, что обстоятельства дела установлены полно и достоверно и им дана верная правовая оценка. Только после формирования такого убеждения, которое представляет собой обоснованную фактами и достигнутую путем строгого логического ана­лиза уверенность, можно перейти к вынесению (решения. Внутреннее убеждение — это субъективно-психологическая гарантия правильности выводов по делу, с;редство оцен­ки этих выводов.

Вынесение решения компетентным органом — важней­шая стадия применения права. Именно в издании на осно­ве нормы права индивидуального акта проявляется при­менение права в собственном смысле слова, в то время как все предшествующие стадии только подготавливают условия и материалы для окончательного решения. Выне­сение решения представляет собой акт, связывающий нор­му права с конкретным случаем, устанавливающий права и обязанности определенных субъектов права., На этой стадии окончательно решаются вопросы об отйосимости, достоверности и достаточности для вынесения решения со­бранных фактических данных, их правовой квалификации. Поэтому именно от вынесения решения непосредственно зависят укрепление законности, охрана прав граждан, ав­торитет законодательства.

Решение — это одновременно юридический факт, слу­жащий основой для возникновения правоотношения, воле­вой ::кт, являющийся результатом интеллектуальной дея­тельности, закрепляемый обычно в официальном письмен*

37

ном документе, и государственно-властное веление инди­видуального характера. Оно есть также определенный логический вывод из анализа фактов и юридических оснований. Нельзя, конечно, отрицать того, что с формаль­но-логической стороны решение дела представляет собой умозаключение, в котором конкретные факты подводятся под нормы права. Возможно допустить это как упрощен­ную, схематическую модель, как признание большого зна­чения логики и логических конструкций в применении права. Более того, перед окончательным решением дела необходимо получить ряд предварительных выводов, мно­гие из которых также строятся по типу силлогизма > (оцен­ка отдельных доказательств, определение полноты факти­ческого состава и т. д.).

В то же время при решении дела действует целый комплекс факторов, не укладывающихся в структуру сил­логизма. Силлогизм в полной мере проявляется в случаях, когда применяемая норма исключает свободу усмотрения правоприменителя, и он лишь констатирует, что рассматри­ваемый случай подпадает под действие нормы, вынося решение в соответствии с ее однозначным предписанием (признание факта юридически значимым, применение аб­солютно-определенной санкции и др.). Там же, где норма устанавливает пределы для усмотрения и применяющий право выбирает в этих пределах самый целесообразный и обоснованный, с его точки зрения, вариант, решение дела явно выходит за рамки логического силлогизма. В случаях когда для принятия окончательного решения в первую очередь нужно учитывать не факты-доказатель­ства, а иные факторы — характеристику личности, объек­тивные потребности, политическую обстановку, материаль­ные запросы и т. п., и особенно в случаях, когда подобного рода факторы являются единственными основаниями для решения дела, наглядно видны недостаточность, упрощен­ность интерпретации решения дела как простого вывода ь силлогизме.

Глава II

СОДЕРЖАНИЕ И  ГРАНИЦЫ УСМОТРЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

и должностных лиц, осуществляющих

ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ

В соответствии с Конституцией СССР все государствен­ные органы действуют на основе неуклонного исполнения и соблюдения советских законов. Законы неодинаково ре­гулируют различные стороны этой деятельности. В ряде случаев само предписание, адресованное правопримените­лю, достаточно полно и конкретно определяет его полно­мочия, а также содержание, форму, а иногда и способ их реализации. Для регулирования общественных отношений в сфере управления характерно большое количество таких предписаний, которые прямо и исчерпывающе указывают как факты, обусловливающие применение нормы, так и содержание действий правоприменителя при наступлении этих фактов. Точно запрограммированное нормой поведе­ние исполнителя соответствует задачам организации об­щественной жизни, требованиям правопорядка.

Распространенность   ситуаций,   когда   правоприменяю.1 щий орган (должностное лицо) связан конкретной нормой, безусловно, не исключает и другого варианта регулирова­ния. Ввиду широты задач управления, его творчески ор­ганизующего    и    преобразующего    характера,    огромного разнообразия внешне сходных ситуаций, которые должны быть разрешены, невозможно, да и не всегда целесообраз­но установление правом связи каждого фактического по­ложения с уже определенными правовыми последствиями. Если бы каждый шаг органа был связан с наступлением заранее предусмотренных конкретных юридических фактов, то государственные органы   (особенно   Советы   народных депутатов и органы государственного управления) оказа­лись бы просто не в состоянии реализовать многие права и обязанности, входящие в их компетенцию. Именно по­этому закон в ряде случаев не содержит указаний на такие юридические факты, а, устанавливая лишь общие рамки деятельности органов управления, предоставляет исполни­телю известную свободу в определении условий этой дея­тельности, выборе конкретных мер, которые ему необходи­мо предпринять.

Детального правового регулирования может не быть и вследствие  того,  что  законодатель  подчас дает  возмож-

39

ность практике проверить наиболее целесообразные формы и методы решения возникшей новой проблемы, чтобы за­тем, после накопления определенного опыта, закрепить в законодательстве лучший вариант как общеобязательный. Другими словами законодатель, не имея не только воз­можности, но и не считая целесообразным охватывать все разнообразие конкретных случаев, сам сознательно предоставляет государственным органам право на извест­ную, очерченную определенными рамками свободу в своей деятельности, т. е. предоставляет право на усмотрение. Это право становится элементом компетенции данного ор­гана, своего рода его субъективным правом.

Но бывает и так, что законодатель, создавая норму, не имеет намерения дать возможность исполнителю действо­вать по своему усмотрению, однако норма по каким-либо причинам  получилась  неясной, что вынуждает правопри­менителя вносить в свою деятельность элемент/л усмотре­ния. Иногда вообще отсутствует норма, регламентирующая конкретное общественное отношение. К сожалению, право не всегда еще успевает за чрезвычайно динамичным харак­тером управления. Постоянно возникающие управленческие проблемы подчас требуют разрешения и до их урегулиро­вания, тем  более что оперативность управленческой дея­тельности— один из показателей ее эффективности. Жизнь в этих случаях вынуждает государственные органы также действовать  по  усмотрению.   Некоторые   авторы,  правда, отрицают   наличие   усмотрения   при   пробелах  в  праве1. Но ведь нельзя абстрагироваться от того факта, что выбор решения может последовать не только как выбор одного из нескольких точно указанных в законе вариантов, но и как путь, например, применения аналогии закона или, что" реже, как путь отсылки к общим положениям или прин­ципам законодательства2. В этой связи правильной пред­ставляется идея о том, что правоприменительная деятель­ность в ряде случаев   выполняет   специфические   задачи, которые условно могут быть названы «правовосполнитель-ными с целью устранения пробелов в нормативных уста­новлениях»3.

Следовательно, имеются разные причины, объясняющие наличие усмотрения в управлении. Однако   по каким бы

причинам усмотрение ни возникало (будь то творческий характер управления или несовершенство правовой регла­ментации), оно всегда должно быть в рамках закона. Решение, принятое по усмотрению, с помощью которого восполняются пробелы в праве, должно быть вынесено также сообразно государственной воле, которая выражена либо в толкуемых нормах, либо в нормах, регулирующих сходные общественные отношения.

Усмотрение может быть охарактеризовано как опреде­ленная рамками законодательства известная степень опе­ративной самостоятельности правоприменителя при разре­шении дела, используемая им для наиболее оптимального исполнения предписаний закона или иного нормативного акта1. «Связанность» усмотрения рамками закона прояв­ляется в следующем.

Орган, решая дело по своему усмотрению, не может

выходить  из  общих  пределов   предоставленной  ему ком­

петенции.

Закон  обычно  ограничивает  право  органа  действо­

вать по своему усмотрению определенной сферой. Причем

довольно часто и в этой, уже ограниченной сфере он уста­

навливает еще дополнительные условия для выбора. Так,

предприятиям,   организациям   и   колхозам   разрешено  в

целях оказания всемерного содействия в индивидуальном

и  кооперативном   строительстве   предоставлять   молодым

семьям  беспроцентную  ссуду в  размере до   1500  руб. со

сроком погашения до 8 лет2. (Решить вопрос о том, дать

ли конкретной молодой семье ссуду или воздержаться от

этого,— право самой администрации предприятий, органи­

заций и колхозов. Но ее решение ограничено теми крите­

риями, которые определены нормативным актом, а именно:

а)  ссуда может быть предоставлена только одному из су­

пругов; б)  возраст супруга не должен превышать 30 лет;

в) он должен проработать на данном предприятии, в орга­

низации  или  в  колхозе  не   менее   двух   лет;   г)   должен

хорошо зарекомендовать себя на работе.

Выбор  решения   при   реализации   предоставленного

законом права на усмотрение должен учитывать общест­

венные интересы и цели, которые преследует данный закон.

Цель исполнителя должна  быть  подчинена  цели закона.

1              См.: Лазарев В. В. Применение советского права, с. 144—145.

2              См.: Дубовицкий  В.   Н.  Законность  и  усмотрение  в  совет­

ском государственном управлении. Минск, 1984, с. 52.

3              Дюрягин  И. Я-   Применение норм советского права, с. 43.

40

1              См.: Лунев А. Е., Студеникин С, С, Ям польская Ц. А.

Социалистическая   законность   в   советском   государственном   управле­

нии.   М.,   1948,   с. 57;   Коренев   А.  П.   Нормы   административного

права и их применение. М., 1978, с. 73—74.

2              СП СССР, 1981, № 13, ст. 75.

41

4. Конституция СССР предоставляет гражданам воз­можность обжаловать действия должностных лиц, государ­ственных и общественных органов (ч. 1 ст. 58 Конституции СССР). Проверка этих действий может быть осуществлена со  стороны разветвленной системы контрольных органов.

Каковы же должны быть последствия для принятого по усмотрению решения, которое выходит за рамки, очерчен­ные законом, или не соответствует цели, предписанной законом, или не является оптимальным из всех возмож­ных вариантов?

Если такое решение выходит за пределы предоставлен­ных органу полномочий, оно должно быть признано неза­конным, ибо налицо превышение власти.

Поскольку цель закона не может быть выведена за пределы права, постольку незаконным должно быть приз­нано и решение, в котором предоставленные органу (должностному лицу) полномочия используются им не для тех целей, которые имел в виду закон (так называемая конструкция «отклонения от власти»).

«Превышение власти» и «отклонение от власти»—это те основания, по которым акты, принятые в порядке реа­лизации права на усмотрение, могут быть оспорены имен­но с точки зрения законности, например опротестованы прокуратурой в порядке общего надзора. Возможно, по вашему мнению, ввести судебный контроль по делам та­кого вида.

Но может быть и другая ситуация. Предоставленные полномочия действовать по усмотрению использованы в пределах; закона с той же целью, которую имел в виду законодатель, но выбранный вариант решения оказался не наилучшим из всех возможных. Такое решение не может быть признано противоправным, незаконным. Но оно неце­лесообразно. Усмотрение выступает здесь как волевая сто­рона соотношения законности и целесообразности1. Конт­роль за принятием таких решений также существует, с той лишь разницей, что в механизм контроля не включены прокуратура и суд, которые контролируют принимаемые правовые акты только с точки зрения соответствия их за­кону. Зато чрезвычайно широк простор для контроля за целесообразностью принимаемых решений, осуществляе­мого в порядке административной подчиненности. Кроме того, создана специальная система органов, которые осу-

1 См.:   Лазарев   Б.   М.   Компетенция   органов   управления.   М., 1972, с. 92.

42

ществляют проверки деятельности подконтрольных объек­тов не только с точки зрения ее законности, но и с точки зрения целесообразности,— органы народного контроля.

Таким образом, правоприменитель в сфере управления, получив право решить конкретный вопрос по своему усмот­рению, не действует абсолютно свободно, ибо он всегда сЕ-язак рамками закона. Однако формы юридического за­крепления этих пределов различны1.

Прежде всего следует назвать усмотрение, возникающее на основе уполномочивающих норм типа «имеет право», «вправе», «может», «определяет» и т. д. Такое норматив­ное основание для применения полномочий по усмотрению встречается в нормотворческой практике нередко, так как на базе общих формулировок устанавливается довольно значительная часть компетенции и представительных орга­нов, и органов государственного управления. Все эти тер­мины: «имеет право», «может», «решает» предполагают в ряде случаев возможность для органа (должностного лица) действовать по усмотрению с учетом и в соответствии со сложившейся ситуацией и мотивами целесообразности. Так, местные Советы народных депутатов имеют право оставлять и по своему решению расходовать суммы пре­вышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения плана по доходам или экономии по расходам. Право Советов использовать для укрепления местного хозяйства по своему усмотрению эти средства создает материальные стимулы экономного ис­пользования бюджетных ресурсов, обеспечения не только выполнения, но и перевыполнения плана по доходам.

Следует заметить, что общие формулировки типа «имеет право», «решает», «может» очень часто подвергаются дета­лизации либо в последующих статьях данного акта, либо в других нормативных актах, органически дополняющих первый, делающих модель правоотношения более конкрет­ной   и   ограничивающих   тем   самым   сферу   применения

1 В зависимости от того, как определяются в законодательстве рамки возможного применения усмотрения, некоторые авторы (напри­мер, А. П. Коренев, В. Н. Дубовицкий) выделяют несколько его раз­новидностей. Однако нам представляется более убедительной точка зрения Ю. П. Соловья, который считает, что в рассматриваемых случаях речь идет не о видах усмотрения, а о видах его норматив­ной основы, поскольку сама по себе сущность административного усмотрения остается неизменной вне зависимости от форм его пра­вового закрепления (см.: Соловей Ю. П. Усмотрение в админист­ративной деятельности советской милиции. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1982, с. 8).

43

усмотрения. В качестве таких ограничителей могут высту­пать обязательные для правоприменителя указания о том, при каких условиях, в каком порядке, в каких целях предо­ставленное право действовать по усмотрению может быть реализовано. Например, производственное объедине­ние (комбинат) имеет право изменять технологические процессы, утвержденные соответствующими органами, осу­ществляющими единую техническую политику в данной отрасли производства, при условии, однако, что эти изме­нения улучшают качество, повышают надежность, долго­вечность продукции или, не ухудшая ее качества и не нарушая стандартов и технических условий, снижают ее себестоимость либо дают иной положительный эффект1. Таким образом, одновременно при наделении объединения правом действовать по усмотрению указывается, для до­стижения каких целей это право может быть использовано. В тех случаях, когда нельзя избежать употребления для регламентации общественных отношений уполномочива­ющих норм общего характера, использование целевых установок — одна из возможных линий ограничения сферы применения усмотрения. О перспективности такого пути в развитии законодательства, касающегося компетенции государственных органов, можно судить, исходя из анализа Закона о Совете Министров СССР и законов о Советах Министров союзных республик, в которых целевые уста­новки использованы очень широко при определении основ­ных направлений деятельности союзного и республикан­ского правительств.

Нормативной основой применения усмотрения могут быть нормы с диспозицией, предоставляющей обязанному органу (должностному лицу) право выбора из нескольких юридически равнозначных альтернатив. Например, началь­ник отдела внутренних дел, рассматривая дело о мелком хулиганстве, может либо своей властью наложить на нару­шителя штраф, либо направить дело в районный (город­ской) народный суд (с одновременным доставлением туда задержанного), который может применить более строгие меры административной ответственности2. По указанию Государственной службы по карантину растений заражен­ные грузы, следующие в СССР из-за границы, если не могут быть приняты меры по их очистке и обеззаражива­нию, либо возвращаются экспортеру, либо уничтожаются3'.

Закон предоставляет органу несколько юридически равно­ценных вариантов. Какой из них в данной ситуации наибо­лее приемлем, решает исполнитель.

Уже отмечалось, что исполнитель в ряде случаев мо­жет сделать выбор не только из тех вариантов, которые указаны в законе. При отсутствии правовой регламента­ции конкретного вопроса он бывает вынужден, например, применить нормы, регулирующие сходные отношения. Эти нормы и выступают своеобразной («условной») норматив­ной основой усмотрения при пробелах в праве.

Вопрос о возможности применения аналогии решается неоднозначно для разных областей управленческой дея­тельности. В некоторых из них она вообще неприемлема. Так, исключена возможность аналогии при решении орга­ном, полномочным рассматривать дела об административ­ных правонарушениях, вопроса о том, является ли проти­воправное деяние административным проступком. Здесь сам характер отношений требует от законодателя дать исчерпывающий перечень деяний, которые влекут админи­стративную ответственность. Это требование направлено на обеспечение социалистической законности при примене­нии   мер  административного  принуждения.

Отказ от аналогии при правовой квалификации деяний не должен означать и не означает отказа от возможности применения норм по аналогии в процессуальном праве1, регламентирующем процедуру рассмотрения дел об адми­нистративных правонарушениях. Такой подход вполне обоснован, ибо здесь различен сам предмет регулирования. Практике известны примеры применения аналогии закона относительно процедуры рассмотрения дел об админист­ративных правонарушениях. В административном законо­дательстве нет никаких нормативных положений, каса­ющихся получения свидетельских показаний от несовер­шеннолетних. Необходимость же вызова и опроса несовер­шеннолетних свидетелей возникает при рассмотрении определенной категории дел об административных про­ступках. В такой ситуации органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, на практике счи­тают возможным, применив по своему усмотрению анало­гию закона, руководствоваться ст. 173 ГПК РСФСР, рег­ламентирующей порядок допроса несовершеннолетних сви­детелей в суде.

* СП СССР, 1974, № 8, ст. 38.

2              См.:  Ведомости Верховного  Совета  СССР,  1981, № 23, ст.  782.

3              СП СССР, 1979, № 21, ст. 126.

44

1 См.:   Пашкевич   П. Ф.   Закон и судейское усмотрение, — Сов. государство и право, 1982, 1№ 1, с. 59.

45

Усмотрение может быть запрограммировано нормами права, содержащими оценочные понятия. Законодательст­во часто имеет такие формулировки: «в случае необходи­мости», «в исключительных случаях», «исходя из местных потребностей», «уважительные причины», «по возможно­сти» и т. д. Например, орган (должностное лицо), рас­сматривающий жалобу на постановление по делу об адми­нистративном правонарушении, в случае пропуска срока на подачу жалобы может его восстановить, если признает уважительной причину (см. ст. 39 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях).

Руководители предприятий, учреждений и организаций имеют право разрешать по согласованию с комитетами профсоюзов рабочим, инженерно-техническим работникам и другим специалистам совмещение профессий (должнос­тей) на одном и том же предприятии, в учреждении и организации с согласия работника при условии, однако, если это экономически целесообразно и не ведет к ухуд­шению качества продукции, выполняемых работ, обслужи­вания населения1.

Во всех перечисленных ситуациях государственному органу (должностному лицу) предоставлена возможность решать, есть ли в том или ином конкретном случае об­стоятельства, при которых он может и должен предпри­нять предусмотренные правовой нормой действия. По мерс развития социалистического права происходит известное сужение пределов усмотрения правоприменительных орга­нов за счет замены оценочных категорий исчерпывающим регулированием. Но это можно рассматривать только как тенденцию развития законодательства, ибо полное устра­нение оценочных категорий невозможно2.

Усмотрение может возникнуть на основе норм, предо­ставляющих органу (должностному лицу) право на оценку юридических фактов, с которыми связывается возникно­вение конкретного правоотношения. Усмотрение такого вида наиболее типично при правоприменении в области правоохранительной деятельности. Особенно для той ее части, где речь идет о применении мер принудительного воздействия с учетом характера совершенного нарушения, личности нарушителя, степени его вины,  имущественного

положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих от­ветственность.

Оценка этих фактов дает органу, рассматривающему дело об административном проступке, возможность, во-первых, выбрать наиболее соразмерный по тяжести соде­янному вид административного взыскания, а, во-вторых, затем, внутри уже этого вида, наиболее целесообразный размер и сроки конкретного взыскания. Указанное усмот­рение применяется достаточно широко, поскольку боль­шинство административных санкций формулируется как относительно определенные с указанием лишь верхних их пределов.

Если закон, перечисляя правовые основания, которыми исполнитель связан при решении конкретного дела, созна­тельно не делает этот перечень закрытым, исчерпывающим, то налицо предоставление исполнителю возможности рас­ширять этот перечень по своему усмотрению. Например, согласно постановлению Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. «О некоторых правилах прописки граж­дан», исполкомам городских и районных Советов предо­ставлено право разрешать прописку граждан в случаях, не предусмотренных данным постановлением, при наличии на то уважительных причин1. Основы законодательства об административных правонарушениях закрепили правило, согласно которому орган, рассматривающий дело об адми­нистративном проступке, может признать смягчающими и те обстоятельства, которые не указаны в законодатель­стве (ст. 20).

В рассмотренных конкретных ситуациях предоставлен­ная органу возможность по своему усмотрению расширять установленные перечни способствует охране прав и инте­ресов граждан, обеспечению укрепления социалистической законности. И идти здесь на «жесткое» урегулирование вряд ли было бы целесообразно. Касаясь проблемы усмот­рения более широко, вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение явление сугубо отри­цательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем.

Что касается усмотрения, возникшего вследствие такой негативной причины, как несовершенство законодательства, то такого усмотрения нужно стремиться избегать. Не мо­жет, в частности, рассматриваться как нормальное явле­ние длительное применение аналогии. Случаи ее примене-

1              СП СССР, 1982, № 2, ст. 7.

2              См.:   Алексеев  С. С.   Социальная ценность права в советском

обществе. М., 1971, с. 101.

46

СП СССР, 1974, № 19, ст. ПО.

47

ния должны находиться в поле зрения нормотворчески^ органов, которые должны быстро реагировать на выявлен^ ные пробелы и принимать меры по их ликвидации. Запол­нение пробелов в праве, устранение неясностей в нормах должны повлечь за собой сокращение усмотрения по этому основанию.

Но большая часть полномочий по усмотрению возни­кает по таким причинам, как: невозможность в законе заранее предусмотреть все жизненные ситуации; сущест­вующие пределы формализации понятий, имея в виду вообще высокую степень обобщенности права; необходи­мость обеспечить творческий характер оперативной дея­тельности исполнителя в сфере управления, чтобы повы­сить ее эффективность. Как показывает практика, чрез­мерный педантизм в правовом регулировании организаци­онной стороны деятельности аппарата управления нередко сковывает инициативу исполнителей, мешает им активно воздействовать на происходящие процессы. Это, конечно, не должно означать, что для развития творческих начал управления нужно повсеместно расширять сферу усмот­рения. Объем предоставляемых управленческим органам полномочий на совершение действий по усмотрению может быть большим или меньшим в зависимости от ряда фак­торов. Основными из них являются: специфика истори­ческой обстановки; место субъекта, осуществляющего полномочие по усмотрению, в общей системе государст­венного механизма; характер отношений, в сфере которых совершаются действия по усмотрению.

Бесспорно, что периоды революционной ломки общест­венных отношений и коренных реформ неизбежно сопро­вождаются более широкими рамками применения усмот­рения. В первые годы Советской власти, например, большие полномочия действовать по своему усмотрению предостав­лялись местным органам власти, поскольку правовая система вообще только еще складывалась. Необыкновенно велика была амплитуда колебаний при наложении адми­нистративных взысканий. В печати того периода образно отмечалось, что «административная кара... обрушивалась на провинившихся смотря по тому, под чей молот они попали и в какой степени репрессивны были те или иные представители революционной власти»1. С переходом к мирному строительству сфера усмотрения в области при­менения мер принуждения была значительно сужена. Уже

1 Власть Советов, 1922, № 3, с. 15.

48

в 1920 году на IV Всероссийском съезде заведующих управлениями губисполкомов была поставлена задача «быстрейшего перевода применения административных взысканий из области усмотрения, легко переходящего в произвол, в состояние революционной законности как основы правопорядка»1.

Объем полномочий действовать по усмотрению зависит и от уровня органа управления. Если рассмотреть органы государственного управления в их «вертикальном» сопод­чинении, то можно заметить, что объем этих полномочий обычно уменьшается сверху вниз2. Правда, такой вывод базируется на учете полномочий по усмотрению не только в области правоприменения, но и в области правотвор­чества.

Но основная зависимость объема полномочий по усмот­рению— это зависимость от характера общественных отно­шений, от специфики того конкретного участка управлен­ческой деятельности, где эти полномочия возникают.

В социалистическом государстве выделяются две основ­ные формы применения права: оперативно-исполнительная и правоохранительная, Если вести сравнение исходя из наличия этих двух основных форм, то, конечно, пределы усмотрения в правоохранительной деятельности более ограничены, нежели в оперативно-исполнительной, ибо первая подвергается более жесткой, детальной регламен­тации3. Так, весьма ограниченным должен быть простор для усмотрения при применении административного при­нуждения. В Основах законодательства об администра­тивных правонарушениях закреплено важное на этот счет положение о том, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правона­рушением,, иначе как на основаниях и в порядке, установ­ленных законодательством (ст. 5 Основ). Согласно зако­нодательству, усмотрение при привлечении к администра­тивной ответственности не может затрагивать правовой квалификации правонарушений. Оно может касаться лишь оценки   тяжести   совершенного    административного   про-

1              Власть Советов, 1920, № 11—12, с. 12.

2              См.:   Р е м н е в   В. И.   Социалистическая законность в государст­

венном управлении. М., 1979, с. 52.

3              Вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые утверж­

дают, что в юрисдикционной деятельности   (в отличие от оперативно-

исполнительной)    административное   усмотрение    вообще    отсутствует

(см.: Юсупов   В.   А.   Правоприменительная    деятельность    органов

управления. М., 1979, с. 16).

49

4 Заказ 3905

ступка и выбора в соответствии с этим соразмерной меры взыскания, перечень которых установлен законом.

По сравнению с правоохранительной деятельностью простор для применения усмотрения в области позитивного управления может быть большим. Но и здесь не все его участки равнозначны с рассматриваемой точки зрения. Например, когда действия администрации лишь косвенно связаны с субъективными правами граждан, пределы усмотрения могут быть большими. Там же, где речь идет о непосредственной реализации прав и обязанностей граж­дан, действия органов управления должны быть регламен­тированы более «жестко». Такая тенденция все более четко проявляется в государственной практике.

Более «жесткой» регламентации требует в принципе и распоряжение материальными и финансовыми средствами. Однако в рассматриваемой сфере тоже может встать во­прос об оптимальном соотношении централизованных и децентрализованных начал в управлении ими, что имеет непосредственное отношение к проблеме пределов прав на усмотрение при принятии решений. Например, в печати неоднократно высказывались предложения о том, чтобы предприятию в области расходования фондов заработ­ной платы и материального стимулирования можно было бы, устанавливая суммы, которые оно может истра­тить на оплату труда, оставить возможность варьировать, например, размеры доплат и надбавок, премий1. В связи с рассмотренным примером из конкретной области сле­дует напомнить о том, что Основные направления эко­номического и социального развития СССР на 1981 — 1985frr. и на период до 1990 года, принятые XXVI съездом КПСС, ориентируют на поощрение и развитие инициативы и социалистической предприимчивости во всех областях государственной и хозяйственной жизни, что предполагает эффективное и гибкое сочетание централизованных и де­централизованных начал в руководстве, четкое правовое регулирование этих вопросов.

Наряду с целесообразностью сохранения и даже рас­ширения полномочий государственных органов на реше­ние определенных вопросов по своему усмотрению там, где это действительно оправданно, необходимо предпринять меры по ограничению сферы усмотрения там, где оно излишне широко.  Большую роль в ограничении усмотре-

ния в народном хозяйстве призвана, например, сыграть реализация поставленной задачи упорядочения хозяйст­венного законодательства, совершенствования планирова­ния, в ходе которого предлагается утвердить научно обо­снованные нормативы, на основе которых будут прини­маться конкретные плановые акты. В литературе уже не раз вносились предложения утвердить классификаторы го­сударственных служащих с точным указанием требований, которым должно отвечать лицо, претендующее на занятие соответствующей должности. Реализация такого предло­жения привела бы к сужению сферы усмотрения при реше­нии вопросов комплектования аппарата управления кад­рами1.

Из сказанного следует, что столь сложная проблема, какой является проблема усмотрения, не может быть ре­шена- однозначно. Необходимо применительно к каждому органу и участку управленческой деятельности определить степень неизбежного или желательного усмотрения и чет­ко закрепить ее в законодательстве2.