§ 3. Распорядительная деятельность — самостоятельная правовая форма деятельности социалистического государства

В деятельности органов Советского государства, в осо­бенности органов управления, довольно широко распрост­ранена практика издания предписаний-поручений с фор­мулировками типа: «кардинально улучшить работу в сфе­ре бытового обслуживания сельского населения», «обеспе­чить использование новейшего оборудования», «система­тически проводить учебу производственного актива», ^принять меры к совершенствованию работы», «повысить эффективность использования» и т. п. Иногда эти формули­ровки подчеркивают безусловность выполнения правовых ; требований: «принять меры к безусловному выполнению», «устранить имеющиеся недостатки», «усилить контроль за исполнением указа (постановления)» и т. д. Такие пред­писания обычно называются распорядительными или опе­ративно-распорядительными. Характерными чертами пред­писаний-поручений является то, что, во-первых, они имеют властный характер, во-вторых, намечаемые в них меро­приятия, не всегда конкретизированы, нередко о них речь идет в самой общей форме, и, в-третьих, адресаты предписаний-поручений — органы, организации, должност­ные лица, — как правило, определены родовыми призна­ками.

Содержание и направленность оперативно-распоряди­тельных предписаний довольно разнообразны. К числу на­иболее распространенных относятся предписания, устанав­ливающие направления деятельности органов и орга­низаций и результаты, которые им необходимо достичь. Так, в постановлении Совета Министров СССР от 4 мая 1984 г. «Об усилении ответственности за нерациональное использование материальных ресурсов» министерствам, государственным комитетам, ведомствам СССР и Советам Министров союзных республик предписывается системати­чески проводить работу по снижению норм естественной убыли продукции производственно-технического назначе­ния и товаров народного потребления при перевозках и хранении с учетом достижений научно-технического прог­ресса на транспорте и в складском хозяйстве, а также усилить контроль за правильным списанием потерь ука­занных   продукции   и  товаров   в пределах  установленных

норм естественной убыли, имея в виду исключить факты необоснованного списания их (ст. 4)1.

Близко   к ним по содержанию стоят и те предписания, которые ставят задачи в определенной сфере деятельности. Так, постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 28 апреля  1984 г.  «Об организации домов-интернатов для ветеранов труда производственных объединений (пред­приятий)» Министерству здравоохранения  СССР  предпи­сано  организовать  контроль  за   соблюдением   санитарно-противоэпидемического   режима   в   домах-интернатах   для ветеранов труда,  за  качеством  медицинского обслужива­ния проживающих в нем лиц, а также обеспечить оказа­ние им специализированной медицинской помощи  (п. б)2. Часто в предписании содержится ориентация органов и организаций на усиленное внимание к определенной сфе­ре их деятельности. «При планировании и оценке деятель­ности  производственных  объединений   (предприятий)   бы­тового обслуживания,— говорится, например, в п. 2 поста­новления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 фев­раля    1984 г.    «О мерах   по расширению   хозяйственной самостоятельности и усилению заинтересованности произ­водственных объединений   (предприятий)   бытового обслу­живания в более полном удовлетворении потребностей на­селения в услугах»,— придавать первоочередное значение росту объема реализации услуг, оплачиваемых населением. Обеспечить   широкое   внедрение   хозяйственного  расчета, повысить роль трудовых коллективов в управлении произ­водственными   объединениями    (предприятиями),   расши­рить их возможности в решении вопросов производствен­ного и социального развития»3.

Бывают в правовых актах также предписания, напоми­нающие о необходимости неукоснительно выполнять те или другие нормы, конкретные указания. В частности, пос­тановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 апреля 1984 г. «Об улучшении планирования, организации и управления капитальным строительством» министерст­вам и ведомствам СССР, Советам Министров союзных и автономных республик, исполкомам местных Советов на­родных депутатов для улучшения комплектования пред­приятий квалифицированными кадрами, своевременного освоения  и  полного  использования  вводимых в действие

1              СП СССР, 1984, № 16, ст. 93.

2              СП СССР, 1984, № 13, ст. 84.

3              СП СССР, 1984, № 6, ст. 29.

24

25

производственных мощностей предписано обеспечить стро­гое соблюдение установленного порядка планирования и осуществления комплексного строительства объектов про* изводственного и непроизводственного назначения, с тем чтобы строительство жилых домов, объектов социально-бытового назначения и коммунального хозяйства заверша­лось ко времени ввода в действие предприятий   (п.7)1.

Довольно часто государственные органы в своих ак­тах намечают проведение конкретных мероприятий, кото­рые должны быть осуществлены рядом определенных об­щими признаками органов и организаций. Так, постановле­нием Совета Министров СССР от 30 августа 1984 г. «О ме­рах по дальнейшему развитию государственного страхова­ния и повышению качества работы страховых органов» установлено, что ЦСУ СССР должно обеспечить по догово­рам с органами государственного страхования прием и своевременную обработку страховой информации подве­домственными вычислительными центрами (п. 5)2.

Наконец, некоторые распорядительные предписания направлены на организацию контроля за исполнением за­конодательства или отдельных нормативных актов (зако­нов, постановлений) и усиление борьбы с определенными видами правонарушений. Характерно в этом отношении пос­тановление Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1982 г. «О реализации требований законода­тельства об охране и воспроизводстве рыбных запасов и увеличении производства рыбы во внутренних водоемах для пополнения продовольственных ресурсов страны»3. В нем, в частности, признано необходимым значительное усиление контроля со стороны Советов народных депута­тов и других уполномоченных на это государственных ор­ганов за соблюдением требований законодательства об ох­ране и воспроизводстве рыбных запасов (п.1); Советам народных депутатов, их исполнительным и распорядитель­ным органам поручено обеспечить систематическую про­верку выполнения предприятиями, организациями и учре­ждениями законодательства об охране и воспроизводстве рыбных запасов и привлечение к ответственности наруши­телей требований советских законов (ч. III п. 4), а Минис­терству рыбного хозяйства СССР, МВД СССР, Прокура­туре  СССР усилить  работу по  борьбе с браконьерством,

1              СП СССР, 1984, № 15, ст. 91.

2              СП СССР, 1984, № 28, ст. 155.

3              Ведомости Верховного Совета  СССР,   1982, № 37, ст.  696.

26

хищениями рыбы в рыбоводных хозяйствах и предупреж­дению нарушений правил рыболовства и охраны рыбных запасов во внутренних водоемах (п. 5).

Таким образом, причины издания распорядительных предписаний и цели, ими преследуемые, чрезвычайно раз­нообразны.

Распорядительные предписания занимают значительное место в издаваемых высшими органами власти и управле­ния Союза ССР и союзных республик правовых актах и имеют существенное значение в регулировании обществен­ных отношений развитого социализма. Издание такого ро­да предписаний широко распространено также в деятель­ности центральных органов государственного управления — министерств, госкомитетов и ведомств Союза ССР, союз­ных и автономных республик, местных органов власти и управления. Какова же юридическая природа таких пред­писаний, представляет ли деятельность по их изданию фор­му правоприменения или это нечто иное, отличное как от правотворчества, так и применения права?

Прямо или косвенно этого вопроса касались многие тео­ретики права. Впервые вопрос о распорядительных актах был поставлен И. С. Самощенко. Он отметил наличие та­ких правовых актов, которые обращены к видам общест­венных отношений (о проведении уборочной кампании, о подготовке к зиме и т. д.). Считая их актами применения права, он назвал их распорядительными актами1. И. Н. Кузнецов эту группу актов назвал ненормативными постановлениями, обращенными к виду общественных от­ношений, которые являются актами однократного действия и состоят из предписаний, нуждающихся в претворении в жизнь2.

А. В. Мицкевич также констатировал наличие в совет­ской правовой системе особой группы актов и предписаний общего, но не правотворческого назначения. Называя их оперативно-распорядительными или надзорными решения­ми, он не характеризует их как акты применения права3,

О правовых актах, имеющих определенное общее зна­чение, но содержащих веления относительно конкретного

1              См.:   Теоретические   вопросы   систематизации   советского   законо­

дательства. Л1, 1962, с. 63—64.

2              См.:    Кузнецов   И.   Н.    Законодательная   и   исполнительная

деятельность высших органов власти. М., 1965, с. 139.

3              См.: Мицкевич  А.  В.  Акты   высших  органов   Советского   го­

сударства. М., 1967, с. 52, 56.

27

мероприятия, писали и другие как советские1, так и зару­бежные авторы2.

Правовой характер распорядительных предписаний не вызывает сомнений. Они представляют собой государст­венно-властные веления и имеют целью оказать определен­ное регулирующее воздействие на поведение органов, ор­ганизаций и лиц, которым они адресованы. Но механизм этого регулирования своеобразен.

Было бы неверным считать издание распорядительных актов особой формой правоприменения. Это самостоятель­ная форма правовой деятельности государства, находящая­ся как бы «на стыке» правотворчества и применения права. Правовая деятельность органов государства многообразна, и едва ли правильно сводить ее лишь к созданию права и его применению, которое представляет собой властную ин­дивидуализацию правовых норм, решение конкретных воп­росов жизни общества на основе общих нормативных уста­новлений. Между этими формами и лежит так называемая «промежуточная» форма, которая имеет важное и само­стоятельное значение для оперативного руководства всеми государственными делами, особенно в сфере хозяйственно­го управления.

Распорядительные предписания во многом отличаются от актов применения права, и в первую очередь тем, что их адресаты определены в обобщенной форме, а сами эти акты не направлены на совершение строго очерченных еди­ничных действий и имеют, как правило, общий (видовой) объект регулирования. В некоторых случаях такой акт мо­жет распространить свое действие на заранее определен­ные субъекты, однако при этом задания им обычно даются в весьма обобщенной форме.

В этом отношении рассматриваемые предписания, «при­ближаясь к нормативным, несомненно, носят общий харак-

1              См.: Марксистско-ленинская общая теория государства  и права.

Социалистическое  право.  М.,   1973,  с.   459;   Лазарев  В.  В.   Эффек­

тивность правоприменительных актов. Казань, 1975, с. 22.

2              Так,   К.  Мольнау  полагает,   что   между  правовыми   нормами  и

связанными    с действием    права    индивидуально    обязующими    реше­

ниями существуют многоступенчатые, основанные на соответствующем

разделении    труда    конкретизирующие    процессы,    которые    находят

свое выражение в различных правовых актах. Они не создают каких-

либо конкретных  прав  и  обязанностей,  однако  являются  актами реа­

лизации   права.   Степень   абстрактности   таких   конкретизирующих   ре­

шений   несколько   ниже   норм   права,   но   выше   индивидуально-обяза­

тельных  решений   (см.:   Objektive  Gesetze-Recht-Handeln.   Berlin,   1979,

S. 130—131).

28

тер, хотя в основу их положено веление относительно кон­кретного мероприятия»1. Назначение такого рода предпи­саний состоит прежде всего в организации определенного рода деятельности, придании ей необходимой направлен­ности и определении наиболее подходящих для этого путей и средств.

С указанным обстоятельством связаны и особенности определения адресатов распорядительных предписаний. Чаще всего такие предписания исходят от высших органов государственного управления СССР и союзных республик и адресуются тем государственным органам, на которых лежат функции по организации управления в соответст­вующей области деятельности,—министерствам и ведом­ствам, их органам на местах, исполкомам Советов народ­ных депутатов. Иногда адресаты бывают точно названы. Однако, как правило, в распорядительных предписаниях лишь очерчивается круг субъектов, которым они адресова­ны. Встречаются и такие предписания, которые по степени неконкретности адресата приближаются к нормам права.

Характерной чертой распорядительных предписаний яв­ляется то, что с их помощью реализуются обычно нормы компетенции издающего их органа.

Организационно-распорядительная деятельность суще­ственно отличается и от правотворчества. Она не направ­лена на установление (отмену, изменение) юридических норм как общих масштабов, эталонов человеческого пове­дения, на внесение нового в правовое регулирование. Опе­ративно-распорядительные акты не устанавливают опреде­ленной меры поведения, какого-либо нового круга (вида) прав и обязанностей2. Они носят менее устойчивый харак­тер по сравнению с правовыми нормами и представляют собой директивы о том, как наиболее эффективно их ис­полнять.

В литературе справедливо отмечается, что для осуще­ствления предписаний распорядительного характера необ­ходима организаторская работа, в том числе издание упол­номоченными органами новых нормативных и индивиду­альных актов3. Действительно, обычно такие предписания, не будучи непосредственной формой реализации права, са-

1              Лазарев   В.   В.   Эффективность   правоприменительных   актов,

с. 22.

2              См.: Мицкевич А. В. Указ. соч., с. 53—54.

3              См.:  Кузнецов И. Н. Указ. соч., с. 139.

29

ми нуждаются в претворении в жизнь, в том числе и в фор­ме издания актов правоприменения.

Независимо от степени детальности распорядительных предписаний в них, как правило, не предрешаются формы соответствующей деятельности, не устанавливается, какие именно шаги и меры следует предпринять, чтобы достичь поставленной задачи. Выбор наиболее целесообразных пу­тей реализации таких предписаний обычно оставляется на усмотрение адресата и в определенной мере вытекает из его статуса и содержания регламентируемой деятельности.

При этом общая тенденция сводится к тому, что доля такого рода предписаний в общем объеме издаваемых со­ответствующим органом правовых актов тем больше, чем выше стоит этот орган в иерархической системе орга­нов Советского государства. Не всегда такие предписания формулируются в особых актах. Очень часто они поме­щаются в том или ином акте наряду с нормативными предписаниями, а также предписаниями правоприменитель­ного характера.

Все сказанное приводит к выводу о том, что распоря­дительные предписания являются выражением самостоя­тельной правовой формы деятельности советских государ­ственных органов, в связи с чем, по нашему мнению, нуждается в уточнении общепринятая классификация пра­вовых форм осуществления функций социалистического государства. Наряду с правотворчеством и применением права (в форме оперативно-исполнительной и правоохра­нительной деятельности) в ней уместно особо выделить и распорядительную деятельность органов Советского госу­дарства.