Глава 5. Систематизація законодавства

Визначення поняття, мети та видів систематизації

Систематизація законодавства — це діяльність, спрямова­на на впорядкування і удосконалення нормативно-правових ак­тів, зведення їх у певну внутрішньо злагоджену систему1.

Мета систематизації законодавства полягає в необхідності за­безпечення більш ефективної правотворчої діяльності, зокрема виявленні причин протиріч, прогалин, невідповідностей у нор­мативному регулюванні та їх усуненні, а також застосуванні й реалізації нормативно-правових актів. Законодавство держа­ви — це жива істота, тобто воно знаходиться у постійному роз­витку. Деякі нормативні акти змінюються, інші скасовуються та замінюються новими. Ці зміни, які в деяких сферах відбувають­ся дуже часто, ускладнюють доступ до чинного законодавства2.

Систематизація нормативно-правових актів сприяє забезпе­ченню доступності правових норм для фізичних і юридичних осіб, поліпшенню інформаційного впливу права на правосвідо­мість його суб'єктів.

Відомі два види систематизації законодавства: інкорпорація і кодифікація.

Інкорпорація нормативно-правових актів — це спосіб систе­матизації, за яким акти законодавства повністю або частково (як витяги) об'єднуються в різного роду збірки чи зібрання у хроно­логічному, алфавітному, предметному, системно-предметному або будь-якому іншому порядку. Особливістю інкорпорації є те, що нормативний зміст законодавчих актів не змінюється, вони підлягають в основному зовнішній обробці.

Інкорпорація у свою чергу поділяється на офіційну і не­офіційну.

1              Теорія держави і права / С. Л. Лисенков та ін. — К.: Юрінком Інтер,

2002. — С 204.

2              Жерар Коссіньяк. Ясне законодавство / Нариси з нормотворення. —

Кн. 1. — К„ 2000. — С. 65.

Офіційна інкорпорація — це впорядкування нормативно-правових актів, що здійснюється суб'єктами, які приймають ці акти, чи спеціально на те уповноваженими органами, установа­ми чи організаціями. Так, Інститутом законодавства Верховної Ради України здійснено видання одинадцяти томів збірника «Закони України», в якому міститься 816 законів, що прийняті парламентом з 16 липня 1990 р. по 31 грудня 1996 р. Даний збір­ник супроводжується грифом «Офіційне видання». Для зруч­ності пошуку потрібного законодавчого акта в кожному томі розміщено по три допоміжних покажчики: 1) закони України і декрети Кабінету Міністрів України, на які є посилання в томі; 2) покажчик законів України, вміщених у томі, за галузями та інститутами законодавства; 3) алфавітно-предметний покаж­чик. Крім того, завершує це видання довідковий том, який по­легшує орієнтацію в усьому масиві законів збірника, надає дос­татню інформацію для швидкого пошуку необхідного закону за кількома ознаками. Цей том складається з десяти допоміжних покажчиків, які відносяться до всіх одинадцяти томів видання.

Інший приклад. Міністерство юстиції України у відповідно­сті з Положенням про нього та на підставі Указу Президента України від 27 червня 1996 р. № 472, поряд з друкуванням «Офі­ційного вісника України», здійснює випуски інших офіційних видань. З вересня 1999 року розпочато видання офіційного си­стематизованого багатотомного видання «Зібрання законодав­ства України», до якого включаються всі чинні нормативно-пра­вові акти, а також міжнародні угоди, що набрали чинності для України. Мін'юст оперативно реагує на політико-правову ситу­ацію. Так, з початком «малої судової реформи» здійснено офі­ційне видання «Закони України, спрямовані на реалізацію судо­во-правової реформи».

Слід мати на увазі, що викладення змісту нормативно-право­вих актів при здійсненні офіційної інкорпорації іноді може за­знавати деяких змін, оскільки вона не зводиться до простого від­творення раніше виданих актів, а нормативний матеріал, що об'єднується, підлягає більш-менш складній зовнішній обробці: до тексту акта вносяться наступні офіційні зміни, виключаються статті й пункти, що втратили силу, або мали тимчасове значення, або містять явні суперечності тощо.

Офіційна інкорпорація поділяється на два види: хронологіч­на і систематична (предметна). При хронологічній інкорпорації упорядкування нормативно-правових актів здійснюється за ча­сом їх опублікування і набуття законної сили. При цьому обо-

I ї — 5-979

162

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

163

в'язково зазначається назва акта, рік, місяць, день видання, по­рядковий номер, а також номер статті, за якою друкується нор­мативно-правовий акт (наприклад, «Відомості Верховної Ради України». — 2003. — № 28. — Ст. 642). У спеціальних офіційних виданнях акти законодавства подаються саме у хронологічному порядку.

Систематична інкорпорація — це упорядкування норматив­но-правових актів за предметною ознакою, тобто за галузями права, інститутами, сферами державної діяльності. У системати­зованих збірниках чи зібраннях законодавства нормативний ма­теріал об'єднується за видами та сферами правового регулюван­ня (державне будівництво, громадські організації, освіта, обо­рона, кримінальна відповідальність тощо).

Неофіційна інкорпорація — це зовнішнє опрацювання нор­мативно-правових актів організаціями (видавництва, навчальні заклади тощо) та окремими громадянами (вченими-юристами, спеціалістами-практиками) без спеціальних повноважень пра-вотворчих органів. Неофіційна інкорпорація обслуговує специ­фічні потреби установ, організацій, окремих спеціалістів (на­приклад, викладачів правових предметів) у нормативно-право­вому матеріалі. Наприклад, видавництво «Юрінком Інтер» ви­дало збірник «Законодавство України про інформацію», розра­ховане, у першу чергу, на користування журналістами та інши­ми працівниками інформаційної сфери. Готуючи це видання, редакція та укладачі збірника виходили з того, що суспільне життя віддзеркалюється саме в масовій інформації. Людина сприймає процеси і події, що відбуваються в державі та суспіль­стві, в її житті, праці, творчості, крізь призму засобів масової інформації, і відчуває могутній вплив преси, телебачення, радіо, книговидавничої діяльності. Виданням збірника передбачалося допомогти працівникам інформаційної сфери діяти в правовому полі, знати свої права і обов'язки, спиратися на державну під­тримку своїх повноважень і завдань.

Цільового призначення збірки, що є неофіційними видання­ми законодавства, в нашій державі видаються у значній кілько­сті. Вони суттєво допомагають організації юридичного навчаль­ного процесу, інформуванню громадян про чинні правові норми, підвищенню правової культури в суспільстві. Але норматив­но-правові акти, що вміщуються у неофіційних виданнях, не є офіційними документами, тому на них не можна посилатися у процесі правотворчості і застосування норм права.

Кодифікація: поняття та мета

Кодифікація — це спосіб систематизації, за яким здійснюєть­ся упорядкування законодавства, забезпечення його системнос­ті та узгодженості. При цьому способі проводиться така обробка нормативно-правових актів, що певною мірою змінює їхню структуру (погоджує, усуває протиріччя, об'єднує тощо). Ре­зультатом кодифікації є новий нормативно-правовий акт (ко­декс, положення, інструкція тощо).

При кодифікації не обмежуються приведенням в порядок тексту чинних нормативно-правових актів, а, виходячи із за­гальних принципів даної правової системи, враховуючи предмет і метод правового регулювання, не просто об'єднують і система­тизують наявні правові акти, а переробляють їхній зміст, в одно­му зведеному акті струнко й внутрішньо узгоджено викладають правові приписи, які максимально повно регулюють певну га­лузь суспільних відносин.

Здійснюючи кодифікацію, суб'єкти правотворчості ставлять за мету критично переоцінити чинні правові норми, перегляну­ти нормативно-правові акти таким чином, щоб усунути неузго­дженості та суперечності між ними, заповнити прогалини у пра­вовому регулюванні, замінити і оновити застарілі норми. Кін­цевою метою кодифікації є створення нового зведеного законо­давчого акта, що замінює нормативно-правові акти, що діяли раніше. Французький дослідник Стефан Гі, говорячи про мету кодифікації, підкреслює, що вона дозволяє зменшити кількість законів, що підлягають виконанню, оскільки закони, що стосую­ться одного й того ж предмета, іноді такі, що неодноразово за­знавали змін, групуються в один великий закон: кодекс. Виграш очевидний. Маніпуляції з текстами обмежуються. Текстові про­тиріччя, як і редакційні викривлення, виключаються.

Крім того, ця операція надає можливість самому нормопроек-тувальнику в процесі укладання кодексу та наприкінці процеду­ри очистити законодавчі положення від тих елементів, які мож­ливо є неконституційними або несумісними з політикою Євро­пейського Союзу1.

Деякі вчені і нормотворці-практики нашої держави вважа­ють, що широке здійснення кодифікаційних робіт в Україні дасть можливість на новому якісному рівні регулювати суспіль­ні відносини, викоренити недоліки нині чинного законодавства.

1 Стефан Гі. Кодифікація і укладання зводів законів / Нариси з нормо-творення (міжнародний досвід). Кн. II. — К., 2000. — С. 250.

164

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

165

Пропонується увесь нормативний масив вмістити орієнтовно в 60 кодексів. Виваженою виглядає думка А. Зайця про те, що тре­ба збільшити питому вагу в законодавстві кодексів та інших ко­дифікованих актів законодавства, що найбільш повно регулю­ють ту чи іншу сферу суспільних відносин, сприяють кращій оглядовості законодавства, мають більш глибоку тенденцію до стабільності правових приписів1.

Кодифікація має тільки офіційний характер. Розрізняють та­кі її види: а) загальна; б) галузева; в) спеціальна.

Під загальною кодифікацією розуміють таке упорядкування законодавства, в результаті якого утворюється кодифікований нормативно-правовий акт з основних галузей права — Звід за­конів.

Звід законів — універсальна форма систематизації законодав­ства, здійснювана з метою удосконалення правового регулюван­ня суспільних відносин, забезпечення більшої стабільності й до­ступності законодавства, зміцнення законності і підвищення правової культури громадян. Звід законів є результатом загаль­ної систематизації чинного законодавства, коли шляхом ство­рення нових нормативно-правових актів, що мають кодифіка­ційний характер консолідації актів з однакових питань, внесення систематизованих доповнень у чинні нормативно-правові акти, видання нормативно-правових актів, що усувають прогалини в законодавстві, створюється новий нормативно-правовий акт у вигляді Зводу законів.

Звід законів не замінює чинних актів законодавства єдиним кодифікованим актом, а є офіційним перевиданням (його здійс­нює найвищий орган законодавчої влади) раніше ухвалених правових актів нормативного характеру, певним чином система­тизованих. Тому Звід законів слід розглядати як офіційне систе­матизоване зібрання найважливіших чинних нормативно-пра­вових актів. Текст актів, вміщених у Зводі законів, вважається достовірним і офіційним. Однак у разі спору щодо змісту певної норми необхідно звертатися до джерела, де вперше було опублі­ковано нормативно-правовий акт. З розвитком і вдосконален­ням законодавства Звід законів повинен системно доповнюва­тися новими актами2.

1              Заєць А. П. Вдосконалення структури законодавства як наукова пробле­

ма /  Матеріали   науково-практичної  конференції   «Концепція  розвитку

законодавства України». — К., 1996. — С. 56.

2              Юридична енциклопедія. — К., 1999. — Т. 2. — С 569—570.

Історії відомі приклади створення Зводів законів: Звід зако­нів Юстиніана, Звід законів Російської імперії, Звід законів СРСР, Звід законів У РСР. На останньому правотворчому акті є сенс зупинитися окремо, як на вітчизняному досвіді.

Звід законів УРСР — систематизоване зібрання законодав­чих та інших актів України. В основу зібрання було покладено Конституцію УРСР 1978 року. Звід — офіційне видання Прези­дії Верховної Ради УРСР і Ради Міністрів УРСР. Він має 5 роз­ділів: 1. Законодавство про суспільний і державний лад. Законо­давство про соціальний розвиток і культуру. 2. Соціально-еко­номічні права громадян. 3. Законодавство про охорону природи і раціональне використання природних ресурсів. 4. Законодав­ство про народне господарство. 5. Законодавство про правосуд­дя і охорону правопорядку. Розділи зводу мають свою внутріш­ню структуру: вони поділяються на глави, параграфи, пункти і підпункти.

Видання зводу справило певний позитивний вплив на забез­печення правозастосовної діяльності органів державної влади України, інших суб'єктів правових відносин, а також у правови-ховній сфері. Всього вийшло 9 томів Зводу (1982—1988 роки)1.

В даний час представники юридичної науки і нормотворці-практики привертають увагу до ідеї створення нового Зводу за­конів України. Підкреслюється, що дотепер правова система розвивалась шляхом простого кількісного накопичення норма­тивно-правових актів, спрямованих на регулювання різних сфер суспільних відносин, а також постійного внесення до них чис­ленних змін і доповнень. Критичне і творче переосмислення цих актів з метою перетворення їх на єдину, зручну для користуван­ня систему нормативних приписів можливе створенням на осно­ві науково виваженої концепції Зводу законів України як уні­версальної форми систематизації законодавства2.

Ідея універсалізації законодавства підтримана в парламенті. Верховна Рада України 5 березня 1998 року прийняла постано­ву № 189 «Про підготовку до видання Зводу законів України». Передбачено:

Розпочати з 1 січня 2000 року видання Зводу законів України.

Доручити Секретаріату Верховної Ради України, Інституту

законодавства Верховної Ради України та Парламентському ви-

1              Юридична енциклопедія. — К., 1999. — Т. 2. — С 571.

2              Нагребельний В. П. Законодавча техніка та ефективність законотворен­

ня в Україні / Парламентаризм в Україні: теорія та практика. — К., 2001. —

С 565.

166

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

167

давництву здійснити необхідну підготовку видання Зводу зако­нів України1.

На жаль, доводиться констатувати, що ідеї відносно створен­ня Зводу законів не перетворено у всебічно обгрунтовану право-творчу концепцію, а наведену постанову — у конкретні заходи щодо її реалізації. Тому підкреслювалося, що «нагальною вимо­гою часу стає науково обгрунтована оцінка ефективності зако­нодавства. Набуває дедалі більшої актуальності аналіз законів не тільки з точки відповідності загальним принципам права чи нормам законотворення, а й з точки зору їх спроможності сприя­ти досягненню поставленої мети. Одним із головних методів підвищення ефективності чинного законодавства безперечно вважається його кодифікація2.

Під галузевою кодифікацією розуміють таке упорядкуван­ня законодавства, що охоплює нормативно-правові акти певної його галузі (основи законодавства, кодекси).

Основи законодавства — це базові нормативно-правові акти, які визначають провідні принципи нормативного регулювання у тій чи іншій сфері. Наприклад, Основи законодавства України про культуру визначають принципи культурної політики, пріо­ритети у розвитку культури, права громадян у сфері культури тощо. На підставі Основ, як правило, розробляються інші норма­тивно-правові акти, якими деталізуються правові норми і поло­ження. Так, були прийняті Закони України «Про бібліотеки і бібліотечну справу», «Про фізичну культуру і спорт» та інші.

Кодекс — систематизований законодавчий акт, що регламен­тує однорідну сферу суспільних відносин. Характеризується та­кими ознаками: має високий рівень упорядкування норматив­ного масиву; є результатом правотворчої діяльності держави, приймається парламентом в порядку встановленої процедури, має нормативний характер, регламентує найважливіші питання відповідної сфери суспільних відносин, відрізняється власти­вим йому предметом (видом суспільних відносин) та методом (способом упорядкування) правового регулювання.

В Україні ведеться значна правотворча діяльність щодо укла­дання кодексів. Лише з 1 січня 2004 року набрали чинності нові Цивільний, Господарський, Сімейний, Кримінально-виконав­чий і Митний кодекси. Прийнято Цивільний процесуальний, Господарський  процесуальний,  Адміністративно-процесуаль-

1              Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 30—31. — Ст. 200.

2              Литвин В. Тези виступу на сесії НАН України 25 червня 2004 р. // Голос

України. — 2004. — № 117. — 26 червня.

ний. Доопрацьовуються Податковий, Трудовий, Житловий та ін. Розробляється Інформаційний та деякі інші кодекси. Прак­тика, однак, вимагає прискорення нормопроектних робіт щодо підготовки кодифікованих актів. Високі темпи кодифікації не повинні негативно впливати на її якісні показники. А таке трап­ляється. Наприклад, на думку М. Коржанського та О. Литвака у новому Цивільному кодексі України міститься ряд суттєвих по­милок. Так, у ч. 4 ст. 4 ЦК визначається: «актами цивільного за­конодавства є також постанови Кабінету Міністрів України». Вчені-юристи заперечують: постанови органу виконавчої влади держави ніде, ніколи і ніким не визначалися і не визначаються законами. Надання постановам Кабінету Міністрів сили законів може призвести до суттєвої юридичної плутанини. Тому таке рішення є помилковим. Як незадовільне характеризується ви­значення у ст. 190 поняття «майно». Підкреслюється, що без ви­значення суспільної сутності речі вона не може визнаватися майном. Дикі тварини і птахи — речі, але вони не є майном. Не є і не можуть бути майном космічні речі — планети, зірки, астерої­ди, супутники тощо. Майном у цивільному праві і законодавстві називаються речі, створені працею людей для задоволення пев­них потреб, які мають вартість, ціну і попит. Зазначені й деякі інші недоліки кодексу1.

Під спеціальною (комплексною) кодифікацією розуміють упорядкування тих нормативно-правових актів, що регулюють той чи інший правовий інститут (наприклад, Повітряний, Мит­ний кодекси).

Розглянувши основні види систематизації, зупинимося на відмінностях між інкорпорацією та кодифікацією, які можна звести до таких ознак:

—            інкорпорація може здійснюватися будь-якими суб'єктами

(державними та недержавними органами й організаціями, при­

ватними особами), а тому вона може бути як офіційною, так і не­

офіційною. При цьому для здійснення інкорпорації немає по­

треби в наявності відповідних спеціальних повноважень.

Кодифікація здійснюється виключно спеціально уповноваже­ними на те органами держави і завжди має офіційний характер;

—            мета інкорпорації полягає у зовнішній обробці чинного за­

конодавства, яка б забезпечувала його доступність, легкість ро­

зуміння, зручність реалізації.

1 Коржанський М., Литвак О. Новий Цивільний кодекс України: думки вчених// Право України. — 2003. — С. 127.

168

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

169

Мета кодифікації — кардинальна переробка та удосконален­ня змісту нормативного регулювання;

—            при інкорпорації не вносять зміни у правові приписи щодо

прав і обов'язків суб'єктів правовідносин, встановлення чи змі­

ни санкцій і т.п., тобто зміст норм правових актів по суті не змі­

нюється.

При кодифікації, орієнтуючись на потреби суспільного роз­витку, у зміст правового регулювання вносяться суттєві зміни аж до відміни існуючих і створення принципово нових правил поведінки;

—            інкорпорація законодавства може здійснюватися на основі

широкого кола підстав: хронології видання нормативно-право­

вих актів, предмета регулювання, алфавітного порядку тощо.

Кодифікація здійснюється в межах певної галузі законодав­ства, тому в її основі мають бути предмет і метод правового регу­лювання;

—            при інкорпорації створюється зібрання (збірка) норматив­

но-правових актів (чи витягів з них), які були видані в різний

час і можуть бути призначені для регулювання як однієї, так і

кількох різних сфер суспільних відносин. При цьому зміст нор­

мативно-правових актів може подаватися таким, яким він прий­

мався суб'єктом правотворення і був поданий при першому

опублікуванні, або таким, яким він став після внесення змін і до­

повнень. Тому такі зібрання можуть мати як офіційний, так і не­

офіційний характер. В офіційній інкорпорованій збірці обов'яз­

ково даються посилання на офіційні друковані видання, в яких

вміщено офіційний (загальнообов'язковий) текст надруковано­

го у збірці нормативно-правового акта.

У результаті кодифікації створюється новий законодавчий акт (кодекс), який регламентує конкретну сферу суспільних від­носин і завжди має офіційний характер.

При наявності суттєвих відмінностей між інкорпорацією та кодифікацією вони як форми упорядкування і удосконалення законодавства не протиставляються у практичній діяльності, а взаємодіють одне з одним1.

На завершення пошлемося ще на одну наукову думку. А. Коз-ловський підкреслює, що постійний розвиток і удосконалення соціально-економічних відносин об'єктивно вимагає забезпе­чення їх відповідною законодавчою базою. Правотворчий про-

1 Теорія держави і права / С. Л. Лисенков та ін. — К.: Юрінком Інтер, 2002. — С 206—207.

цес, як основний засіб здійснення державної політики гармоніза­ції суспільних взаємодій, покликаний задовольняти цю нагальну потребу суспільства. Однак характер практичної реалізації ство­рення адекватного правового поля породжує дві основні пробле­ми суто пізнавального характеру: по-перше, систематизацію на­копиченого нормативного матеріалу «обгрунтування фундамен­тальних принципів, на яких він базується, по-друге, відповід­ність утворених системно-структурних одиниць права динаміці соціальних взаємодій1.

Таким чином, систематизація законодавства є суттєвим чин­ником у правотворенні, забезпеченні реалізації правових норм та підвищенні правосвідомості громадян.

1 Козлобський А. Систематизація законодавства як гносеологічний про­цес// Право України. — 2000. — № 2. — С. 49.

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

171

Розділ VIII. Навчання нормопроектувальників в інших країнах

Проблемою, про яку в нашій державі на різних рівнях багато говориться, але мало що робиться для її розв'язання, є підготов­ка кваліфікованих фахівців-нормопроектувальників, що воло­діють належними знаннями з теорії, методики, практики та техніки юридичного нормотворення. Склалася парадоксальна ситуація: обсяги правотворчості, вимоги до якості цієї роботи зростають, а відповідні спеціалісти у вищих навчальних закла­дах, у тому числі юридичного профілю, не готуються. Ті праців­ники, що вже в процесі практичної діяльності самотужки підви­щують нормотворчу кваліфікацію, стикаються з відсутністю підручників, посібників та методичних доробок.

Оскільки в Україні власний досвід навчання нормопроекту­вальників відсутній, є сенс ознайомитися з досвідом інших кра­їн з метою можливого його використання.

ІТАЛІЙСЬКИЙ ДОСВІД*

Донедавна в Італії як і в Україні, дисципліни з нормотворен­ня не викладалися: експертні знання набувалися у практичній роботі або в підрозділах міністерств, які займалися укладанням проектів нормативних актів (наприклад, у юридичному відділі Міністерства юстиції) або у парламентських службах. І ті, й інші мали свої особисті, не дуже виразні, традиції, які не підлягали критичному перегляду.

У 1972 році, зі створенням регіональної системи виникли ре­гіональні законодавчі збори. Нові працівники не всі були підго­товлені, і тому спочатку до службовців парламенту (таких як ре­ференти) часто зверталися за порадами і щодо парламентських процедур, і щодо методів розробки проектів законодавчих тек­стів. Ця передача «ноу-хау» була здебільшого усною. Запитання і відповіді стали матеріалом для створення основ першого кри­тичного перегляду техніки нормотворення, якою користувалися, розкрили потребу у писаному кодексі правил і рекомендацій з

1 Викладається за публікацією Родольфо Пагано (Пер. з Італ.) / Нариси нормопроектування: міжнародний досвід. — Кн. II. — К., 2000. — С. 261—273.

цього предмета. Він з'явився трохи згодом, коли якість законода­вства стала політичним предметом, і це відбулося у «Звіті про основні проблеми, які непокоять державу», який було представ­лено до Парламенту 16 березня 1979 року видатним юристом, міністром державної служби М. С. Джанніні. У звіті згадувалась тема якості законодавства. Ця тема й дала поштовх для створен­ня «Комісії з вивчення питань спрощення правничих процесів і придатності для роботи та впровадження законів», названу за іменем її голови Комісією Бареттоні Арлєрі.

Під час своїх досліджень комісія зрозуміла, що аналіз адміні­стративної придатності законів мав би містити певні аспекти техніки нормотворення. Таким чином, нормотворча техніка пе­рестала бути підпорядкованою предмету придатності законів для роботи і стала займати центральне місце у звіті комісії і од­ночасно викликавши велику зацікавленість, що спонукало до поширення вивчення і дослідження нормотворення.

Звіт цієї комісії мав значний вплив на законодавчі збори, осо­бливо у Тоскані, де у 1983—1984 роках було організовано пер­ший семінар з нормотворення для службовців Регіональної ради (законодавчих зборів регіону). Семінар завершився підготовкою проекту — «Пропозиції щодо проектування нормативних доку­ментів», який потім було прийнято з деякими поправками як офіційний регіональний акт з правил нормотворення.

Цей приклад унаслідували інші регіони, кожний з яких прий­няв цей особистий набір інструкцій з нормотворення. Зрештою, це стало основою об'єднаного документу — «Правила і пропози­ції щодо проектування нормативних документів», 1991 рік, який усі регіони прийняли як формально, так і на практиці.

На національному рівні схожий документ, що називається «Проектування нормативних документів», вийшов у 1986 році, але він виявився не таким повним, як регіональний. Його було видано президентами Палати депутатів, Сенату і Ради міністрів у формі ідентичних за змістом циркулярів.

Ці акти, функцією яких є (і має бути) стандартизація крите­ріїв роботи тих осіб, що відповідають за децентралізоване нор­мотворення у різноманітних міністерствах, є основою семінарів з нормотворення, що становлять частину курсів з підвищення професійної кваліфікації, які організовуються у регіонах на ро­бочих місцях (викладачі наймаються поза організацією), або їх організація доручається таким спеціалізованим установам, як ISAPREL (Регіональний інститут професійного навчання пер­соналу), або IREF (Регіональний інститут професійного на-

172

Розділ VIII

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

173

вчання). Семінари тривають короткий час — не довше тижня, тому що вони призначені тільки для передачі інформації.

На національному рівні діє Коледж державної служби, де на­вчаються молоді стипендіати, що прагнуть стати керівниками на державній службі. Навчальна програма, розрахована на кілька років, передбачає численні години на вивчення правил та тех­ніки нормотворення. За такою ж схемою діє Коледж Міністер­ства внутрішніх справ, який, серед усього іншого, пропонує сво­їм слухачам циклічні однотижневі курси з нормотворення.

Помітну роль відіграє Інститут вивчення документації і зако­нодавства .— ISLE, який є приватною організацією, і був створе­ний у 1962 році за ініціативи групи посадових осіб парламенту при підтримці парламентаріїв та видатних осіб у галузях права та економіки. Метою Інституту є сприяння вивченню парла­ментської системи і законодавства та участь у дослідженнях і збиранні перед початком написання закону документації з основних питань, що становлять національні інтереси. Патроном інституту є Президент Італійської Республіки. Діяльність Інсти­туту фінансується за рахунок членських внесків і гранта Парла­менту.

Від ISLE відпочкувалася Школа правових наук і юридичної техніки, яку створено у 1988 році. Ідея заснування школи ви­никла на наступній підставі: юридичні факультети університе­тів не пропонують специфічного навчання з нормотворення че­рез той факт, що віками вивчення права розуміли як тлумачення права та його застосування у конкретних справах. Не випадково, юридичні факультети в Італії офіційно відомі як факультети юриспруденції. Як результат, юристи ухиляються від дискусії про походження та наслідки законів, бо вони вважають, що це знаходиться за межами предмета права.

Примітка: в даний час ситуація змінилася. Деякі юридичні факультети проводять семінари або цикли лекцій з нормотворення. В університеті Перу-джі створено кафедру з даного предмета. Крім того, за декретом, виданим Міністерством університетів, науки і техніки, у перелік ступенів і дипломів включено «диплом спеціалізації з методології, нормотворчої техніки і вті­лення законів».

Кожного року Школа пропонує курс, поділений на дві сесії. На першій сесії, яка починається у середині жовтня і закінчуєть­ся у середині (або дещо пізніше) грудня, начитуються лекції. Друга сесія починається 10 січня і закінчується у кінці лютого (іноді навіть пізніше). Вона присвячена вправам з нормотворен­ня. Заняття тривають чотири години і відбуваються чотири дні на тиждень.

Тривалість навчального курсу представляє собою компроміс між необхідністю надати достатній масштаб лекціям і вправам (перший і другий курси тривають шість місяців) та потребами слухачів, які працюють без відриву від своїх функціональних обов'язків і небажанням їхніх керівників бути позбавленими по­слуг своїх працівників занадто довго.

Новому нормопроектувальнику необхідно багато років прак­тики, щоб набути достатніх технічних експертних знань. Школа не стверджує, що вона виведе своїх студентів на рівень, якого можна досягти тільки у процесі практики, але вона має прище­пити своїм випускникам постійну увагу до проблем нормотво­рення.

Жодний навчальний заклад, ні державний, ні приватний, не пропонують таких довготривалих курсів.

Для кого призначені курси?

У практичних цілях, для чого й була створена школа, зараху­вання на курси обмежується слухачами, які мають добре окрес­лений професійний статус і які безпосередньо або опосередко­вано займаються нормопроектуванням. Це, перш за все:

парламентські службовці (з Палати або Сенату), а також

випускники, які працюють з парламентськими групами, створе­

ними відповідними органами;

службовці державних або приватних підприємств, пов'яза­

них з ISLE.

Вступ до Школи також відкритий працівникам центральної та регіональної державної служби, причому перевага надається персоналу нормопроектувальних управлінь.

Курси відвідували мирові судді, які займаються адміністра­тивними справами (з державної ради і державного аудиторсько­го суду), працівники Генерального штабу карабінерів, працівни­ки служби Президента Республіки. З технічних причин і з метою забезпечення ефективного співвідношення кількості ви­кладачів до кількості студентів, максимальний склад групи 40 студентів. Заяви на вступ іноді перевищували це число, але їх ніколи не було менше ніж 35.

Матеріали курсу

Адміністративний комітет Школи ретельно вивчив можливі дисципліни курсу, а також дбайливо підібрав викладачів. Ко­мітет хотів уникнути дублювання університетських лекцій. Він

174

Розділ VIII

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

175

бажав, щоб традиційні академічні дисципліни були переглянуті у напрямі їх значення для предмету нормотворення. Наприклад, теорія і методика тлумачення законодавства може бути перетво­рена на аналіз двосторонньої взаємодії правил юридичної тех­ніки і критеріїв тлумачення законодавства; або, якщо перейти до іншої ділянки, можна встановити зв'язок між юридичною тех­нікою і втіленням правничих інформаційних систем, що робить правильну юридичну техніку навіть ще важливішою.

Такий підхід з планування навчального процесу став новиною для самих викладачів, яким запропонували розглянути ділянки, котрими зазвичай нехтують. Експерт з лінгвістики, отримавши завдання проаналізувати мову законодавства, зіткнувся з необ­хідністю самому ознайомитись з юридичними текстами.

Вирішальним фактором у визначенні тематики занять був аналіз функцій нормопроектувальників. Діяльність останніх іноді порівнюють з роботою архітектора. Як і архітектор, котрий перед тим, як робити креслення проекту, збирає інформацію про призначення будівлі, яка будуватиметься, конкретні вимоги клієнта, наявну площу, існуючі обмеження у плануванні міста і характеристики навколишнього середовища, так і нормомроек-тувальник, перед тим, як почати писати цілісний текст, має на ос­нові інструкцій клієнта (якщо він сам не є особою, відповідаль­ною за законодавчу ініціативу, як це часто буває) визначити проблему, яку намагається вирішити даний закон, з'ясувати його завдання, зібрати необхідні юридичні і фактологічні дані, про­вести консультації, упевнитися, чи сумісні заходи з норматив­ним середовищем, у якому будуть діяти нові норми, вжити за­побіжних заходів, щодо перевірки, чи запропоновані дії мають шанс запрацювати, і вивчити можливі альтернативи. Як архітек­тор має знати, як проектувати, так і нормопроектувальник має знати, як писати.

Виходячи з цього, нормопроектувальнику необхідно понад усе ясно розуміти конституційний порядок, у рамках якого він діє, тому що розробка законопроекту (або іншого нормативного документу) має виконуватись у рамках конституційної законно­сті. Конституція Італії накладає специфічні обмеження на зако-нотворця і його законодавчі повноваження. Вона формує прин­ципи щодо певних тематичних ділянок, на яких має грунтува­тися загальне законодавство.

Так виникає зміст першого навчального курсу. Це не повний курс конституційного права, а швидше поєднання аспектів, не­обхідних для розробки проектів нормативних актів.

Коли нормопроектувальник опрацьовує нові нормативні ак­ти, він має брати до уваги й те, як їх можна тлумачити у контек­сті попередньо прийнятих нормативних актів. З цих причин критерії і методи тлумачення законів також є фундаментальною частиною програми Школи.

На початку діяльності Школи необхідно було обгрунтувати аргументи на користь курсу з правничої інформатизації, оскіль­ки зв'язок із юридичною технікою без цього неможливо було відчути. Нормопроектувальник мав побачити, що банк юридич­них даних дозволяє йому заощадити час на тяжких досліджен­нях і запобігти використанню неправомірних або шкідливих за­конодавчих прийомів, як, наприклад, часте звертання до «ано­німного скасування» («Цей закон скасовує усі нормативні акти, що не сумісні з ним»).

Нормопроектувальник повинен мати глибокі знання парла­ментських правил, як вони застосовуються до процедури роз­гляду і ухвалення законів. Проекти законів створюються для то­го, щоб бути прийнятими (тобто ухваленими), як леза для голін­ня виготовляють для того, щоб ними голитися.

Зовсім не останній з основних предметів, які викладаються у Школі, — це аналіз офіційних директив з нормотворчої техніки (і способу, в який вони використовуються), які видаються май­же в усіх європейських державах. Мовний аналіз нормативних актів, вивчення мови законодавця, його словника, граматики і визначень є популярними предметами серед слухачів Школи.

Нормопроектувальнику необхідно мати відповідні знання ін­струментів документування (принаймні юридичної докумен­тації), друкованих документів (допоміжних паперів) або елек­тронних документів (інформаційна підтримка), державних чи приватних, і найпростішого способу їх використання.

Викладання цих ключових предметів доповнюється лекціями з конкретних аспектів різного значення, таких, як проблема ко­дифікації законів, або техніка оцінки опрацювання нормативних актів. Деякі лекції стосуються тематичних предметів як роз'яс­нення законів особливого значення. Наприклад, законів про ре­організацію державного управління або про автономію місцевих державних органів влади. Такі лекції можуть зазнавати змін від курсу до курсу, як у випадку історії законодавства у конкретній галузі (історія банківського законодавства, сільське господар­ське законодавство), висвітлюючи еволюцію законодавчої галузі.

Кількість годин, яка відводиться на кожну тему, — від 8 до 12.

176

Розділ VIU

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

177

Вправи — це друга частина навчального курсу, що присвяче­на практичним заняттям з нормопроектування. Предмети вправ змінюються від курсу до курсу, а тип вправ залишається незмін­ним. Вправи можуть складатися з:

а) розробки проекту закону з тематичного предмета, який ще не внесено на розгляд парламенту. Наприклад, законопроекту про статус неповнолітніх, про імміграцію осіб, що проживають за межами Європейського Союзу, або про біотехнологію і біо-етику. Для підвищення якості вправ організовуються доповіді експертів або осіб, що працюють у відповідній галузі (міністри, президенти корпорацій, керівники промисловості). Так, на практичне заняття з проектування «загального» закону про не­залежні органи влади, спрямованого на гармонізацію законів, котрі надають владу окремим органам влади (прийнятих у різні роки і на основі різних критеріїв), прийшли керівники різних органів влади, щоб поділитися своїми поглядами на предмет. Участь таких осіб, як міністри і керівники промисловості (на­приклад, президент ФІАТу), не тільки дозволяє отримати ін­формацію з перших рук, але й надає слухачам нагоду поставити їм запитання;

б)            розгляду проекту закону, який вже подано до парламенту, з

точки зору використання доброї техніки законотворчості, за­

конності і послідовності щодо поставлених цілей. Такою, напри­

клад, була вправа щодо аналізу законопроекту під назвою «Пра­

вила упорядкування законодавства і видання зводів законів»

(формальна кодифікація), представленого на розгляд Палати

депутатів 10-го скликання;

в)             розробки проекту тексту зводу законів, що регулюють пев­

ну галузь. Наприклад, одна вправа стосувалася галузі шкільного

законодавства, яке походить здебільшого від кількох перших де­

сятиліть минулого століття, складалася з реконструювання істо­

рії законодавства відносно прийняття підручників у початкових

школах і проектування координованого тексту, що об'єднував

чинні нормативні акти.

Усі ці вправи завершуються презентацією доробку, яка вклю­чає:

пояснення вжитих кроків;

текст законопроекту;

заключні примітки, які пояснюють прийняті рішення або

деякі альтернативні судження.

Виконуються й простіші вправи. Наприклад, з:

порівняльного аналізу офіційних директив з італійської

або зарубіжної нормотворчої техніки;

аналізу прецедентів, створених Конституційним судом від­

носно правничих положень, які були спростовані через сумніви

щодо їх конституційної законності, які виникли через погане

мовне оформлення.

Диплом — його отримують слухачі наприкінці кожного кур­су. Він є лише доказом участі у навчанні і пам'яткою. Диплом видається на церемонії (яка відбувається або у Палаті депутатів, або у Сенаті Республіки, у присутності відповідних президен­тів), під час якої проект закону, розроблений «учнями» як впра­ва, пояснюється і представляється як допоміжний засіб у роботі парламенту.

ПОЛЬСЬКИЙ ДОСВІДІ

Республіка Польща має значний досвід у навчанні нормопро-ектувальників або «легіслаторів», як польською мовою назива­ють редакторів проектів нормативних актів. Факультет права Варшавського університету виявляв зацікавленість з цих пи­тань ще перед Другою світовою війною. Ініціаторами виступали професори університету Леон Петрожицький та Вацлав Ма-ковський (останній, починаючи з 1926 р. тричі був міністром юстиції).

Реального змісту ці ініціативи набули у 70-і роки минулого століття. 25 січня 1975 року був виданий наказ міністра вищої освіти і техніки, за яким створено Аспірантуру факультету пра­ва Варшавського університету. її метою стало оновлення і по­ліпшення професійної кваліфікації службовців, які працюють в адміністрації центрального і територіальних урядів в галузі за­конодавчих питань (перш за все, редагуванні проектів норма­тивних актів). Згідно з наказом до Аспірантури мали приймати­ся тільки ті, хто закінчили університетську програму з права і працює у галузі підготовки і опублікування юридичних норма­тивних актів, а також ті, кого рекомендувала організація, де вони працюють, і студенти університету.

Перша група слухачів почала навчання у 1976 році. Курс три­вав один рік і шість місяців (три семестри), з яких один рік (два семестри) відводив на лекції, у другому семестрі проводилися

1 Викладається за публікацією Губерта Іздебського. (Пер. з польськ.) // Нариси нормопроектування: міжнародний досвід. — К., 2000. — Кн. II. — С 274-282.

12 — 5-979

178

Розділ VIII

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

179

також семінари, а останні півроку — на семінари і остаточну під­готовку підсумкової письмової роботи. Хоча теми навчальної програми аспірантури постійно обговорювалися, фундамен­тальним положенням залишалося те, оскільки йдеться про ака­демічне навчання, що необхідний практичний елемент не може переважати над важливістю знань доктрин права.

Набір на навчання відбувався не регулярно, рік за роком, а з певними перервами. Останнім часом набір оголошувався не що­року, а кожні два роки. Кількість слухачів коливалася між 40 і 55.

Засновник аспірантури професор Анджей Гвіздз, фахівець з конституційного права, довгий час був її директором. Багато ро­ків він також був головою законодавчої ради при Голові Ради Міністрів, дорадчого органу з питань проектів законів і урядо­вих проектів нормативних актів.

Наказ Міністра від 1975 року все ще залишається формаль­ною основою існування Аспірантури з питань законодавства, але до нього внесені численні зміни і доповнення, включаючи передачу університету повноважень щодо прийняття рішень з питань аспірантського навчання. Тому вимогу до абітурієнтів мати диплом про закінчення юридичного факультету було зня­то. Крім юристів, яким завжди віддають перевагу, приймаються й випускники інших факультетів, починаючи з факультету дер­жавного управління, за умови, що вони працюють у галузі нор-мотворення.

Деякою мірою змінилася й назва навчального закладу. Тепер він називається Аспірантська школа з законодавчих питань Варшавського університету. У школу, починаючи з 90-х ро­ків, приймається 40—50 слухачів, осіб, які працюють у сфері нормотворення у таких державних установах, як Канцелярія Сейму (парламенту) і Сенату, а також у Вищій контрольній па­латі (державна аудиторська установа) і навіть у великих комер­ційних організаціях, де підтримується великий обсяг внутріш­нього законодавства. Як зазначалося, диплом про закінчення юридичної університетської програми в обов'язковому порядку не вимагається. Тим, хто не має такого диплома, пропонується курс під назвою «Вступ до правознавства».

Загальна кількість навчальних годин — 270, з яких 210 годин відводяться на лекції і семінари у першому і другому семестрах. Третій семестр фактично обмежується семінаром, в рамках яко­го готується підсумкова робота. Після її завершення проводить­ся випускний усний іспит. Свідоцтво про закінчення Школи не є університетським документом і не надає конкретного про-

фесійного рангу. Воно видається лише за умови, що прослухано всі курси, включені до навчальної програми, а також написано випускну роботу і складено іспит, який на практиці є близьким до захисту випускної роботи. Академічний характер свідоцтва не означає, що він не має жодного впливу на кар'єру його влас­ника. Однак його важливість грунтується виключно на автори­теті, якого набула Школа, а формально вона не закріплена. Навчальна програма передбачає вивчення наступних предметів:

основні принципи політичної системи у Конституції Рес­

публіки Польща;

нормативний акт у системі джерел права (це фактично є

лекція про систему джерел права);

окремі питання теорії держави і права (особлива увага при­

діляється аксіологічним питанням);

культура мови у роботі нормопроектувальника;

законотворчість у світлі юриспруденції Конституційного

трибуналу;

законотворчість у світлі юриспруденції Верховного суду;

законотворчість у світлі юриспруденції Верховного адмі­

ністративного суду;

окремі питання організації нормотворчого процесу у Польщі;

—            окремі питання редагування правничих текстів.

Пропонуються також лекції з інших актуальних питань. Так,

протягом кількох років розглядалися питання щодо приведення польського права у відповідність до права Європейського Союзу.

Лекції читають кваліфіковані фахівці, посадові особи високо­го рангу, провідні науковці. Наприклад, лекцію з питань редагу­вання правничих текстів читала професор Славоміра Бронков-ська з Познаньського університету, співавтор офіційного під­ручника «Принципи техніки законотворчості» (основного до­відника польських нормопроектувальників, що у сучасному ви­гляді існує з 1991 року). Вона також є членом Законодавчої Ра­ди і директором програми стажування з законодавчих питань Канцелярії голови Ради Міністрів.

Велика увага приділяється семінарам з «окремих питань ре­дагування правничих текстів», які є практичними заняттями, що проводяться досвідченими нормопроектувальниками.

Навчальна програма Школи створена Радою, яка складається з представників університету та найважливіших законодавчих служб: Канцелярії голови Ради Міністрів, Канцелярії Президен­та, Канцелярії Сейму. Варто зауважити, що ці установи пред­ставлені юристами найвищого рівня: Секретарем Ради Міні-

12*

180

Розділ VIII

НАВЧАННЯ НОРМОПРОЕКТУВАЛЬНИКІВ В ІНШИХ КРАЇНАХ

181

стрів, Державним секретарем Канцелярії Президента і Головою Канцелярії Сейму. Це надає Раді з навчальних програм високого рівня, престижу й авторитету.

Заключні заняття служать для зіставлення вибраних правни­чих текстів (пов'язаних зі сферою роботи слухача) з теорією джерел права і принципами юридичної техніки. Таким шляхом фундаментальний академічний підхід поєднується із сильним практичним елементом.

Стажування з питань законодавства

Чинний закон про державних службовців (в редакції 1994 ро­ку) містить норму про підготовку нормопроектувальників шля­хом стажування з питань законодавства. Передбачено, що:

—            керівник управління може рекомендувати працівника,

який має юридичну освіту, для проходження стажування з пи­

тань законодавства в управлінні, яке буде визначено Головою

Ради Міністрів. Стажування має на меті здійснення підготовки

працівника до роботи у законодавчій службі. Взаємні права і обо­

в'язки управління і працівника щодо стажування будуть ви­

кладені у контракті між керівником управління і державним

службовцем;

стажування з питань законодавства має закінчуватись іспи­

том. Державний службовець, який складе іспит, буде найнятий

на посаду, для якої його (її) навчали протягом стажування. По­

сада визначається розпорядженням Ради Міністрів, а для пра­

цівників Канцелярії Голови Ради Міністрів — розпорядженням

Голови Ради Міністрів;

Голова Ради Міністрів виконує покладені прерогативи пі­

сля консультацій з Головами Канцелярії Сейма, Сенату і Прези­

дента.

Згідно із зазначеною нормою Закону Голова Ради Міністрів видав 23 червня 1995 року розпорядження про стажування з пи­тань законодавства. Встановлено, зокрема, що тривалість стажу­вання у Канцелярії Голови Ради Міністрів становить 10 місяців. Стажування повинно включати участь стажиста у лекціях і се­мінарах та у практичних заняттях, визначених директором ста­жування або «патроном». «Патроном» має бути державний службовець, вибраний директором стажування для роботи з конкретним стажистом. Останній повинен мати юридичну осві­ту і принаймні п'ять років досвіду у законодавчих питаннях.

За розпорядженням лекції і семінари повинні проводитися раз на тиждень і включати теми: джерела права у Республіці Польща, методологію законодавчої роботи, законотворчі проце­дури, найважливіші питання основних галузей права (в основ­ному цивільного, кримінального і адміністративного), стандар­ти законотворчості у правовій державі, право Європейського Союзу та приведення польського права у відповідність до права ЄС, а також юриспруденцію Конституційного трибуналу і судів.

Лекції, що читаються для стажистів професорами права і практиками, фундаментально не відрізняються від тих, які про­понує Аспірантська школа з питань законодавства. Відмінності полягають, в основному, у наголосі на різних елементах на­вчальної програми і набагато меншому «академічному» підході до стажування, ніж той, що має Школа, а також під час стажу­вання приділяється більше уваги практичному застосуванню норм права. Згідно з розпорядженням, практичне навчання в ос­новному включає складання проектів законів під керівництвом «патрона», а також написання своїх думок щодо проектів норма­тивних актів. На практиці вимагається, щоб таке навчання від­бувалося раз на тиждень, і директор стажування встановлює його програму та стежить за її виконанням. Виконання програ­ми оцінюється у міркуваннях, які «патрон» має написати про стажиста перед випускними іспитами. Таким чином, стажисту адміністративного стажування необхідно два дні на тиждень протягом десяти місяців, щоб виконати програму. Звичайно, це робиться за згодою керівництва установи, у якій стажист пра­цює, що має бути включено до направлення на стажування.

Розпорядженням також встановлено відносно детальні прин­ципи і правила проведення випускного іспиту. Іспит складаєть­ся з двох частин: письмової — підготовки проекту закону з об­грунтуванням і міркуваннями щодо нього, — та усної частини. Усний іспит відбувається перед Комітетом, який скликає Голо­ва Канцелярії Голови Ради Міністрів, у присутності «патрона» стажиста. Після складання випускного іспиту стажист отримує Свідоцтво про завершення адміністративного стажування, під­писане Секретарем Ради Міністрів і директором стажування.

Незважаючи на певну схожість у навчальних програмах, ста­жування і навчальний процес Школи мають досить різні харак­теристики. Це означаємо, що вони пропонують підготовку різ­них типів, і в результаті цього між ними немає конкуренції. На

1$2

Розділ VIII

183

практиці державні службовці, які нещодавно почали працювати у галузі нормотворення, або ті, що сподіваються зайнятися пи­таннями законодавства, виявляють бажання подати заяви на стажування. Школа приймає практиків, які не є юристами, а та­кож осіб, які не працюють на Уряд. Також приймаються юристи, які займаються нормотворенням. Значна кількість слухачів Школи — це ті, кому швидше треба «освіжити» свої академічні знання, ніж навчитися практиці нормотворення або отримати формальний документ, який би дозволив їм зайняти певні по­сади.

Брак конкуренції є також результатом співпраці між двома формами навчання. Співпраця, в основному, стосується аспекту персоналу: директор програми стажування також викладає у Школі, а університетські професори навчають стажистів.

У співпраці існує також установчий аспект, у якому роль лі­дера відіграє Рада з навчальних програм Школи, про яку вище згадувалося.

Можна очікувати, що завдяки зазначеній співпраці двох поль­ських навчальних закладів, накопичений ними досвід буде при­вертати увагу за кордоном, зокрема тих країн, де особливо акту­альною є потреба організувати систему підготовки нормопроек-тувальників. Останнє, напевно, адресовано Україні.

ЗАКЛЮЧНЕ СЛОВО

Завершити розмову про правотворчість вважаємо доцільним викладом основних критеріїв якості нормативного тексту як ви­рішального фактору подальшого розвитку і удосконалення віт­чизняного законодавства.

За кількістю законів і підзаконних актів, що приймаються суб'єктами правотворення нашої держави, українські право-творці досягли рівня провідних країн Європи. Лише за час робо­ти п'ятої сесії Верховної Ради України четвертого скликання прийнято 231 закон у тому числі 50 законів у новій та оновленій редакції, ратифіковано 55 міждержавних угод1. Однак якість за­конодавства ще не відповідає вимогам часу. «Паперова» законо­творчість створює видимість активної діяльності у сфері норма­тивного регулювання, не вирішуючи актуальних проблем сього­дення по суті2.

Тому на перший план виступає завдання саме якісної підго­товки текстів проектів нових нормативно-правових актів. Але якість взагалі, нормативного тексту зокрема, категорія відносна. Часто вона визначається суб'єктивно. Виходячи з цього, вітчиз­няна наука і правотворча практика напрацьовують об'єктивні критерії, за якими можливо неупереджено оцінювати рівень якості підготовлюваних проектів нормативно-правових актів3.

До таких критеріїв наука, зокрема, відносить:

— відповідність положення проекту нормам Конституції України, законам та іншим нормативно-правовим актам, що мають вищу юридичну силу у порівнянні з актом, який розроб­ляється.

Цей критерій можна йменувати як легітимність розроблюва­них нормоположень. Він є універсальним загально-правовим критерієм і базується на положенні ч. 2 ст. 8 Конституції Украї­ни, у якій вказано, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. За названим критерієм неприпустимими є протиріччя та невідпо­відності нормопроектів положенням Основного Закону. Це, без­перечно, стосується й застосування відмінних від конституцій-

1              Литвин В.  Виступ під час закриття сесії Верховної Ради 2 липня

2004 р.// Голос України. — 2004. — № 121. — 3 липня.

2              Шемшученко ІО. С. Інтерв'ю / Юридичний журнал. — 2002 — № 5. —

С 6.

3              Аисенков С. А. Про критерії визначення якості проектів нормативно-

правових актів // Державно-правова реформа в Україні. — К., 1997. —

С. 69—72.

184

ЗАКЛЮЧНЕ СЛОВО

ЗАКЛЮЧНЕ СЛОВО

185

них формулювань (окремих слів і виразів) по відношенню до одних і тих самих об'єктів, а також встановлення відмінних від визначених Конституцією процедур здійснення державної діяльності. Також неприпустимим є протиріччя та невідповід­ності положень проекту нормам правових актів вищої юридич­ної сили (законів, постанов уряду тощо). На жаль чимало зако­нів, які прийняті в умовах чинності Конституції України, містять неузгодженості та прогалини, не завжди збігаються з конституційними нормами. Навіть у Цивільному та Господар­ському кодексах мають місце деякі неузгодженості з вимогами Основного Закону, Згідно з рішенням Конституційного Суду України положення проекту повинні відповідати також вимогам міжнародно-правових актів, що ратифіковані Україною. При цьому слід виходити з положень ст. 9 Конституції України: чин­ні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законо­давства України.

Під час розробки того чи іншого проекту необхідно також враховувати положення Угоди про партнерство та співробіт­ництво між Україною та ЄС (УПС) зважаючи на гг значення для реалізації проголошеного Україною курсу на європейську інтегра­цію. У разі, коли будь-які з положень проекту суперечать вимо­гам УПС, їх необхідно привести у відповідність з Угодою, за ви­нятком тих випадків, що передбачені самою УПС.

Якщо предмет правового регулювання проекту, що готується, віднесено до пріоритетних сфер адаптації законодавства відпо­відно до загальнодержавних програм адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18 березня 2004 p., необхідно враховувати основні положення законодавства ЄС. У положеннях проекту не може бути обмежень чи порушень законних прав людини і грома­дянина. При реалізації цього критерію належить враховувати норми Основного Закону. У Конституції України (ст. 3) прого­лошено: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторкан­ність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цін­ністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Особливо важ­ливою є вимога ч. З ст. 22 Конституції, яка полягає в тому, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних зако­нів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і

свобод. Наприклад, головна аргументація Конституційного Су­ду України при розгляді справи щодо строків перебування на посту Президента України грунтувалася саме на неможливості звуження змісту та обсягу прав та свобод людини. За загально­визнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі крім випадків, коли вони по­м'якшують або скасовують відповідальність особи1. Тому будь-яке обмеження в проекті змісту чи можливостей фактичної ре­алізації законних, перш за все конституційних, прав людини і громадянина робить цей проект неконституційним.

Практична реалізація зазначеного критерію є справою проб­лематичною. Ось приклади. Уповноважений з прав людини Н. Карпачова внесла до Конституційного Суду України подан­ня щодо розгляду питання про відповідність Конституції поста­нови Верховної Ради України «Про основні напрями бюджетної політики на 2004 рік». Йдеться про ті положення, які передбача­ють перехід від системи пільг і компенсацій до надання адресної допомоги категоріям населення, доходи яких нижчі за прожит­ковий мінімум. У поданні підкреслено, що реалізація постанови може бути розцінена як порушення вимог ст. 56 Конституції про право громадян на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльніс­тю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повно­важень2.

Голова Федерації профспілок України О.Стоян звернувся до трудящих, членів профспілок та профспілкових організацій з приводу поданого Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України проекту Трудового кодексу України. Звертається увага на те, що при розробці проекту кодексу не враховані прин­ципові пропозиції профспілок. Простежується тенденція до зву­ження змісту й обсягу наявних прав і гарантій найманих праців­ників і водночас розширюються права роботодавців, що супе­речить статтям 22 та 43 Конституції України, Закону України «Про професійні спілки їх права та гаранти діяльності3.

Положення проекту повинні відповідати меті (завданню), на до­сягнення якої він спрямований. Йдеться про телеологічний зміст проекту, про досягнення мети регулювання, про здолання у май-

1              Тацій В, // Вісник Конституційного Суду України. — 2003. -№6.-

С.49.

2              Голос України. — 2003. — № 216. — 14 листопада.

3              Там само.

186

ЗАКЛЮЧНЕ СЛОВО

ЗАКЛЮЧНЕ СЛОВО

187

бутньому проблеми, яка викликала появу цього проекту. Щоб під­готувати проект, який би вирішував проблему, що викликала його появу, його розробник повинен розуміти цю проблему1.

Положення нормопроекту не повинні містити колізій з норма­ми чинних нормативно-правових актів не лише вищої, ай рівної з ним юридичної сили.

Реальна наявність колізій свідчить про недостатньо кваліфі­коване опрацювання проекту нормативно-правового акта, що при його вступі в законну силу призведе до небажаних проблем при застосуванні. Колізійні норми завжди породжують сумніви відносно якості підготовленого проекту.

Юридична форма підготовленого проекту повинна відповіда­ти значенню суспільних відносин, на врегулювання яких він спря­мований. Цей критерій вимагає чіткого визначення юридичної форми проекту — закон, указ, постанова, наказ, інструкція тощо, в якій передбачається закріпити певні правила поведінки. При цьому слід виходити із такого: чим вище соціальне значення об'єкта правового регулювання нормативно-правового акта, тим вищою повинна бути його юридична сила; можливості опера­тивно змінювати зміст конкретних норм нормативно-правового акта після набрання ним чинності тим ширші, чим нижчий його рівень (юридична сила). Правотворення повинно базуватися на реально визначених обсягах і джерелах матеріального та фі­нансового забезпечення практичної реалізації його приписів.

Відсутність такого визначення призводить до того, що прий­нятий нормативно-правовий акт, матеріально і фінансово не за­безпечений, не зможе бути реалізованим, поповнить число мерт-вонароджених декларативних приписів.

Положення проекту мають передбачати реальний механізм юридичного забезпечення ефективної дії новостворюваного нор­мативно-правового акта. За цим критерієм вимагається окрес­лити норми, якими покладаються на конкретних суб'єктів обо­в'язки щодо забезпечення реалізації його приписів, а також передбачаються процесуальні норми, що встановлюють проце­дуру здійснення дій щодо реалізації приписів нормативно-пра­вового акта.

У проекті мають бути встановлені заохочувальні норми сто­совно належної реалізації приписів нормативно-правового акта

1 Брок (Ірландія). Техніка юридичного нормотворення: Курс лекцій/ Ком­п'ютерна збірка Центру правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України, 2000. — С. 2—3.

(стимули, переваги, пільги). Потрібно передбачити певні санкції за невиконання чи неналежне виконання його норм (стягнення, позбавлення певних заохочень і повноважень то­що). Позитивна мотивація виконання майбутнього норматив­но-правового акта є превалюючою. Формулюючи саме санкції, законотворець має виходити з того, що першочергове значення має не стільки рівень суворості покарання, скільки сам факт можливості його застосування.

Важливо також зазначити, що положення проекту мають бу­ти науково обгрунтованими. Цей критерій вимагає не тільки врахування загальнонаукових досягнень в галузі соціальних та природничих наук. Практика правотворення має в першу чергу спиратися на те, що юридичні норми вже базуються на досягну­тому рівні розвитку суспільства або сфер, яких вони стосуються, реальних соціальних умовах, новітніх висновках відповідних наук. Тому до підготовки проектів (законів, указів Президента, постанов уряду) повинні запрошуватися наукові установи, до­свідчені фахівці відповідних галузей науки, особливо вчені-юристи. Як зазначає Ю. С. Шемшученко проблема полягає в підвищенні наукової обгрунтованості процесу законотворення і практики застосування чинного законодавства1. Хоча сьогодні науковців частіше залучають до підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, ніж це було до проголошен­ня незалежності України, все ж далеко не кожен проект норма­тивно-правового акта проходить через науково-експертне ви­пробування.

1 Шемшученко Ю. С. Інтерв'ю / Юридичний журнал. — 2002. — № 5. — С.6.

188