Глава 2. Державна реєстрація нормативно-правових актів як правотворча процедура

Державна реєстрація нормативно-правових актів (далі — ре­єстрація) — правотворча процедура державного обліку і контро­лю за практикою видання міністерствами, іншими органами ви­конавчої влади. Вона визначає єдиний механізм проведення правової експертизи поданих на реєстрацію нормативно-право­вих актів та включення до Єдиного державного реєстру тих нор­мативно-правових актів, що підлягають такому включенню.

Реєстрація здійснюється на підставі Указу Президента Укра­їни «Про держану реєстрацію нормативно-правових актів мініс­терств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня 1992 р. № 493 (з наступними змінами), Положення про державну реє­страцію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи й законні інте­реси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (з наступними змінами), Порядку проведення державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру норма-

тивно-правових актів, затвердженого наказом Міністерства юс­тиції України від 25 листопада 2002 року № 102/5 та інших.

4.             Реєстрацію здійснюють:

Мін'юст — нормативно-правових актів міністерств, інших

центральних органів виконавчої влади, органів господарського

управління та контролю;

Головне управління юстиції Мін'юсту в Автономній Рес­

публіці Крим — нормативно-правових актів міністерств і рес­

публіканських комітетів Автономної Республіки Крим;

обласні, Київське та Севастопольське міські управління

юстиції — нормативно-правових актів обласних, Київської та

Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управ­

лінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів госпо­

дарського управління та контролю;

районні, районні, у містах Києві та Севастополі управління

юстиції — нормативно-правових актів районних, районних у

містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управ­

лінь, відділів, інших підрозділів.

Якщо дія нормативно-правового акта, виданого місцевими органами, поширюється на території інших адміністративно-територіальних одиниць, він реєструється в управлінні юсти­ції за місцем перебування органу, що видав нормативно-право­вий акт.

5.             Упродовж останніх десяти років до Міністерства юстиції

подано на державну реєстрацію близько 12 тис. норматив­

но-правових актів, до обласних управлінь юстиції — більше

25 тис, районних (міських) управлінь — майже 57 тис.1. Прове­

дення Мін'юстом та його органами правової експертизи за

2001—2002 pp. запобігло прийняттю майже 3 тис. незаконних

правових норм, у тому числі й тих, що порушують права і закон­

ні інтереси громадян та юридичних осіб2.

Значна кількість нормативно-правових актів не узгоджується з положеннями Конституції і законами України, редакційно не опрацьовані і підготовлені без дотримання нормопроектної тех­ніки3.

1              Горбунова A.M. Забезпечення законності нормативно-правових актів//

Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. — № 2.—3. — С. 142.

2              Аавринобин О. В. Оптимізація діяльності Міністерства юстиції України в

умовах суспільно-економічних перетворень: стан, проблеми, перспективи //

Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 6.

3              Лавринович О. В. Органам виконавчої влади бракує юристів // Закон і

бізнес. — 2003. — 29 листопада.

152

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

153

Порядок подання нормативно-правових актів на реєстрацію

і. На реєстрацію подаються акти, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на невизначене коло осіб, під­приємств, установ, організацій і неодноразове застосування, не­залежно рід строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифа­ми «Для службового користування», «Не для друку», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

2.             Реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого

виду (постанови, накази, інструкції, положення тощо), якщо в

них є одна або більше норм, що:

а)             зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та ін­

ші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й

гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють

новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організацій-

но-правовий механізм їх реалізації;

б)            мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для

інших міністерств, органів виконавчої влади, а також підпри­

ємств, установ і організацій, що не входять до сфери компетенції

органу, що видав нормативно-правовий акт.

3.             На реєстрацію не подаються акти:

персонального характеру (про склад комісій, призначення

на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім

актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що міс­

тять правові норми;

оперативного, організаційно-розпорядчого характеру (разові

доручення) та з інших питань, які не мають нормативного характе­

ру, а також ті, що містять індивідуально-конкретні приписи;

якими доводиться до відома підприємств установ і орга­

нізацій рішення вищестоящих органів;

спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих

органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої

влади, органів господарського управління та контролю, що не

мають нових правових норм, а також внутрішньовідомчого ха­

рактеру;

нормативно-технічного характеру (державні стандарти, бу­

дівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники,

форми звітності та ін.).

Якщо в тексті правового акта містяться правові норми й інди­відуально-конкретні приписи, він вважається нормативним і

підлягає реєстрації. Практика, однак, свідчить, що не завжди ор­гани, приміром, органи державного або відомчого контролю, відповідні акти яких підлягають реєстрації, вважають за потріб­не це робити. Або помилково сприймають свій нормативно-пра­вовий акт як такий, що не має міжвідомчого характеру, тобто як акт внутрішнього користування. Так, Мін'юстом у 2002 році бу­ло виявлено 75 таких актів, виданих центральними органами ви­конавчої влади.

Нормативно-правові акти подаються на реєстрацію не піз­

ніше 5-денного терміну після їх прийняття. Як свідчать органи

реєстрації, установлений термін подання актів на реєстрацію,

часто порушується, спостерігається зволікання з боку суб'єктів

нормотворення. Цей недолік значною мірою є результатом слаб­

кої організації роботи юридичних служб, на які покладено обо­

в'язок внесення керівництву пропозицій щодо подання норма­

тивно-правових актів на реєстрацію.

Нормативно-правові акти, що подаються на реєстрацію, по­

винні відповідати техніко-юридичним вимогам та мовним і тер­

мінологічним стандартам, узгоджуватися з раніше прийнятими

актами, викладатися згідно з правописом та мати у верхньому

правому кутку під номером акта і грифом затвердження вільне

місце (6x10 см) для запису про реєстрацію нормативно-право­

вого акта.

Разом з нормативно-правовим актом та супровідним листом до нього до органу реєстрації подаються відомості про офіційне внутрішнє погодження нормативного акта із заінтересованими структурними підрозділами суб'єкта нормотворення, у тому чис­лі з юридичною службою. Нормативно-правовий акт та додатки до нього повинні підписуватись керівником структурного під­розділу на лицьовому боці останнього аркуша нормативно-пра­вового акта та додатків.

Нормативно-правові акти подаються на реєстрацію у 4 при­

мірниках: оригінал, три засвідчені в установленому законодав­

ством порядку копії (з них дві українською мовою та одна копія

в перекладі на російську мову) розпорядчого документа (наказу,

розпорядження, рішення, постанови тощо), затвердженого ним

нормативно-правового акта (положення, інструкції, порядку

тощо) та додатків до нього.

Спільно прийнятий нормативно-правовий акт подається на

реєстрацію органом, підпис якого стоїть першим. При цьому

оригінал акта подається в кількості примірників що дорівнює

кількості органів, які прийняли нормативно-правовий акт.

154

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

155

8.             Нормативно-правові акти подаються на реєстрацію разом

із супровідним листом, в якому обов'язково вказуються прізви­

ще виконавця та номер його телефону.

Крім того, подається також дискета із текстами норматив­но-правового акта українською та російською мовами (разом із розпорядчими документами та додатками до нормативно-пра­вового акта), яка повертається органу, що видав акт, після реє­страції цього акта. Тексти актів повинні бути підготовлені, як правило, в редакторі Word, формат RTF, з використанням одно­го із шрифтів: Times New Roman, Arial Cyr, розмір 14.

9.             Разом з нормативно-правовим актом та супровідним лис­

том до нього до реєструючого органу подаються:

—            пояснювальна записка, у якій зазначаються підстава та ме­

та розроблення нормативного акта, визначається його місце у

відповідній сфері правового регулювання, міститься аналіз при­

чин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необ­

хідність його прийняття відображаються фінансово-економічні

розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо

реалізація акта не потребує фінансування з державного чи міс­

цевого бюджетів, то про це окремо повідомляється в записці),

прогнозуються очікувані соціально-економічні результати ре­

алізації акта.

Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен переви­щувати чотирьох сторінок. До неї може додаватися викладений в стислій формі інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, схеми, діаграми тощо), який є необхідним для обгрунтування суті нормативно-правового акта;

відомості про чинні акти з питання, що належить до сфери

правового регулювання виданого акта, інформація про строки

приведення їх у відповідність до нормативно-правового акта,

поданого на реєстрацію, а також про акти, що втрачають чин­

ність у зв'язку з прийняттям цього акта;

відомості про офіційне погодження акта із заінтересовани­

ми органами незалежно від того, чи є таке погодження обов'яз­

ковим згідно з законодавством;

довідка про відповідність нормативно-правового акта ос­

новним положенням законодавства Європейського Союзу, як­

що цей акт за предметом правового регулювання належить до

пріоритетних сфер адаптації законодавства України, за формою

згідно з додатком 10 до п. 16 розділу VI Тимчасового регламенту

Кабінету Міністрів України із зазначенням відомостей, визна­

чених пунктом 29 розділу VI цього Тимчасового регламенту;

— інформаційно-аналітичні матеріали з публічного обгово­рення проекту нормативно-правового акта (у разі необхідності).

Супровідний лист, пояснювальна записка, довідка про від­повідність нормативно-правового акта основним положенням законодавства ЄС, інформаційно-аналітичні матеріали з пуб­лічного обговорення проекту акта підписуються керівником суб'єкта нормотворення, а в разі відсутності керівника — осо­бою, яка його заміщає1.

Проведення правової експертизи нормативно-правових актів

Нормативно-правові акти, що надходять до органу реєстра­

ції, заносяться до журналу обліку цих актів.

Спеціалісти органу реєстрації проводять правову експерти­

зу нормативно-правових актів, тобто перевіряють їх відповід­

ність чинному законодавству. Дана експертиза проводиться з

метою забезпечення якості й обгрунтованості нормативно-пра­

вового акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих

позитивних і негативних наслідків його дії.

Завданням експертизи є: об'єктивний всебічний розгляд нор­мативно-правового акта; перевірка його положень на відповід­ність вимогам і нормам чинних нормативно-правових актів, правилам нормотворчої техніки; прогнозування соціально-еко­номічних, правових та інших наслідків реалізації нормативно-правового акта; підготовка обгрунтованих експертних вис­новків.

Мін'юст та його управління на місцях мають право залучати вчених, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для проведення аналізу того чи іншого нормативно-правового акта, поданого на реєстрацію.

За результатами правової експертизи готується (за встанов­леною формою) висновок щодо реєстрації нормативно-право­вого акта. Висновок підписується виконавцем та керівником ор­гану реєстрації.

1 Тексти пп. 5—9 викладено з урахуванням положень Порядку проведен­ня державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та включення їх до Єдиного державного реєстру нормативно-право­вих актів // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С 132-138.

756

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

157

Порядок державної реєстрації нормативно-правових актів

1.             Реєстрація нормативно-правового акта проводиться протя­

гом 10, а якщо акт має великий обсяг — 15 робочих днів з дня, на­

ступного після надходження його до органу реєстрації.

У разі потреби (необхідність проведення аналізу акта із залу­ченням експертів, вивчення значної кількості актів чинного за­конодавства тощо) ці терміни можуть бути продовжені керівни­ком органу реєстрації, але не більше як на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, що надіслав нормативно-правовий акт на реєстрацію.

До нормативно-правового акта органом реєстрації можуть бути висловлені суттєві зауваження. У цьому випадку на про­хання органу, що видав акт, він може бути повернутий на до­опрацювання. Термін доопрацювання визначається органом ре­єстрації за погодженням з органом, що подав акт.

Якщо нормативно-правовий акт відповідає викладеним вище

вимогам, орган реєстрації на оригіналі акта робить напис за вста­

новленим зразком про дату державної реєстрації і номер акта за

державним реєстром та заносить його до державного реєстру.

У державній реєстрації може бути відмовлено, якщо норма­

тивно-правовий акт:

не відповідає Конституції України;

видано з порушенням чинного законодавства, зокрема акт:

порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й за­

конні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій

або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки;

виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відпо­

відає вимогам законодавства про мови; суперечить установле­

ному порядку ведення діловодства;

не узгоджено із заінтересованими органами, якщо таке узго­

дження відповідно до чинного законодавства є обов'язковим;

викладено з порушенням правил правопису;

не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Про відмову в реєстрації нормативно-правового акта письмо­во повідомляється орган, що його видав, із зазначенням кон­кретних причин відмови. Оригінал акта повертається органу, який надіслав його на реєстрацію.

4.             Орган, якому відмовлено у державній реєстрації норматив­

но-правового акта, має право оскаржити рішення Мін'юсту до

Кабінету Міністрів України, а рішення управління юстиції — до

Мін'юсту України в 10-денний термін з дня отримання рішення про відмову в реєстрації акта.

Нормативно-правовий акт, у реєстрації якого відмовлено, під­лягає скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про відмову в реєстрації акта чи виснов­ку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта.

Поряд з адміністративним порядком оскарження рішення щодо відмови у державній реєстрації нормативно-правового ак­та не виключається також судовий порядок такого оскарження, передбачений чинним законодавством. Наприклад, у засобах масової інформації з'явилося повідомлення про те, що Печер-ський районний суд Києва зобов'язав Міністерство юстиції за­реєструвати статут територіальної громади столиці. Більше як два роки тому Київська міська рада згідно із Законом «Про міс­цеве самоврядування» прийняла та затвердила статут терито­ріальної громади, однак Мін'юст шість разів повертав його для доопрацювання. Тоді Київрада скористалася законним правом і оскаржила дії міністерства в суді1.

У даному випадку правовою підставою оскарження була ч. З ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка передбачає: підставою для відмови в державній реєстрації статуту територіальної громади може бути його невідповідність Конституції та законам України. Відмова в реєстрації статуту те­риторіальної громади може бути оскаржена в судовому порядку.

5.             Оригінал зареєстрованого нормативно-правового акта ра­

зом із супровідним листом органу реєстрації повертається су­

б'єкту нормотворення наступного дня після реєстрації акта.

Уповноважена особа органу, що подав акт на реєстрацію, ста­вить підпис у державному реєстрі про отримання зареєстрова­ного акта. Одна копія зареєстрованого нормативно-правового акта залишається в органі реєстрації (зберігається у державно­му реєстрі), друга — передається для включення до Єдиного дер­жавного реєстру нормативно-правових актів, якщо цей акт під­лягає такому включенню.

При розсилці і опублікуванні нормативно-правового акта

обов'язковим є посилання на номер і дату державної реєстрації.

У разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що

втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прий­

нято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей акт, зобо-

1 Голос України. — 2004. — № 117. — 26 червня.

158

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

159

в'язаний у місячний термін внести до нього відповідні зміни, до­повнення або визнати таким, що втратив чинність.

Зміни і доповнення, внесеш до нормативно-правового акта, підлягають реєстрації у вищевикладеному порядку.

8.             Рішення про державну реєстрацію нормативно-правового

акта може бути скасовано у зв'язку з:

а)             виявленням обставин, що не були відомі органу реєстрації

під час реєстрації нормативно-правового акта;

б)            винесенням рішення суду про визнання нормативно-пра­

вового акта неправомірним (недійсним);

в)             виявленням порушень або недотриманням викладених у

п. 7 вимог органом, що видав нормативно-правовий акт.

Підставами для скасування рішення про реєстрацію норма­тивно-правового акта можуть бути й інші обставини, що виник­ли після реєстрації цього акта.

9.             Скасування рішення про державну реєстрацію норматив­

но-правового акта проводиться органом реєстрації, про що по­

відомляється орган, що його видав, із зазначенням конкретних

причин скасування.

Орган, що видав нормативно-правовий акт, має право оскар­жити рішення Мін'юсту про скасування реєстрації акта до Ка­бінету Міністрів України, а рішення управління юстиції — до Мін'юсту в 10-денний термін з дня отримання повідомлення про скасування рішенням щодо реєстрації нормативно-правово­го акта з одночасним повідомленням про це органу реєстрації.

10.           Нормативно-правовий акт, рішення про реєстрацію якого

скасовано, виключається з державного реєстру через 10 днів пі­

сля прийняття рішення про його скасування, а в разі оскаржен­

ня цього рішення — з дня отримання органом реєстрації виснов­

ку за результатами розгляду скарги.

Рішення про скасування державної реєстрації норматив­но-правового акта підлягає опублікуванню.

Нормативно-правовий акт, виключений з державного реє­стру, підлягає негайному скасуванню органом, що його видав1.

Наявність у так званому «відомчому» нормотворенні значної кількості недоліків, у тому числі актів, прийнятих з перевищен­ням компетенції органами, які видали ці акти, пояснюється не-

1 Рекомендації щодо застосування Порядку скасування рішення про дер­жавну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, схвалених постановою колегії Мін'юсту України від 21 вересня 2000 р. № 261 Нормотворча діяльність. 36. нормативно-правових актів та ме­тодичних рекомендацій. — К., 2001. — С 202—206.

досконалістю законодавства, відсутністю законодавчого регу­лювання важливих суспільних відносин. Це призводить до того, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування нама­гаються усувати прогалини своїми нормативними рішеннями. У зв'язку з цим все більше актуалізується питання щодо співвід­ношення між законами і підзаконними нормативно-правовими актами. «Проблема ускладнюється тим, що, так би мовити, «у розвиток» чинних законів продукуються постанови, розпоряд­ження, інструктивні листи. До того ж усі вони — обов'язкові для виконання, а за силою впливу на місцевому рівні відчутно пере­важають навіть закони, оскільки законодавець «високо і дале­ко», а відомчий начальник — поряд і його вплив є безпосереднім та відчутним.

Нормативні акти такого кшталту нагромаджуються в геомет­ричній прогресії. Збірники нормативних документів морально «старіють ще на стадії друкування»1. Тому стратегічним напря­мом має стати створення в державі єдиного правового простору з чітким визначенням ієрархії нормативно-правових актів, прий­няттям і забезпеченням ефективної дії законів прямої дії, знач­ним скороченням, а можливо й зведенням до мінімуму відомчих інструкцій та інших підзаконних актів. Актуальним є вирішення проблеми щодо надання органам юстиції права здійснення пра­вової експертизи нормативно-правових актів, що видаються ор­ганами місцевого самоврядування. Значною мірою ці проблеми мають бути вирішені шляхом прийняття Закону України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів», внесенням відповідних змін до Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» тощо.

Підсумовуючи викладене, треба зазначити, що прийняття за­кону про державну реєстрацію нормативно-правових актів, про­ект якого розроблено Мін'юстом, є необхідною умовою право­вого врегулювання та уніфікації нормотворчої діяльності орга­нів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Це сприяти­ме розвитку національного законодавства, збереженню консти­туційної стабільності, створенню умов для розвитку економіч­них процесів, забезпеченню єдиних стандартів захисту прав лю­дини2.

1              Литвин В. Виступ під час закриття п'ятої сесії Верховної Ради України

четвертого скликання 2 липня 2004 року // Голос України. — 2004. —

№ 121. —З липня.

2              Железняк Н. Правове регулювання нормотворчої діяльності // Право

України. - 2002. — № 12. - С. 107.

-іі

160

Розділ VII

СИСТЕМАТИЗАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

161

Практика щодо здійснення державної реєстрації норматив­но-правових актів однозначно свідчить, що дана правотворча процедура спрямована на захист Конституції України, що пози­тивно впливає на якість відомчої правотворчості.