Глава 1. Офіційне внесення проекту нормативно-правового акта до правотворчого органу

та його супроводження

Офіційне внесення проекту полягає у поданні його до право­творчого органу у відповідності з вимогами чинного законодав­ства.

Внесення законопроектів до Верховної Ради України.

Законопроекти, розроблені за дорученням або на замовлення Верховної Ради, а також ті, що вносяться Президентом України або Кабінетом Міністрів України, повинні подаватися з додер­жанням наступних вимог;

—            обов'язковою умовою є наявність супровідної записки, в

якій визначаються:

мета, завдання та анотація майбутнього закону; аргументація на користь його прийняття; місце закону в системі чинного законодавства; прогнозні показники його застосування;

—            на титульному та наступних аркушах законопроекту, а та­

кож у супровідних документах мають бути вказані:

1 Оніщук М. В, Законотворення у контексті політичної реформи// Юри­дичний вісник України. — 2002. — 9—15 листопада.

назва органу, до якого вноситься проект;

назва документа;

дата внесення і підпис ініціатора;

прізвище та посада особи, яка представлятиме законопроект під час розгляду його у комітетах та на пленарних засіданнях Верховної Ради України;

перелік законів та інших нормативно-правових актів, на які є посилання у тексті проекту;

авторський колектив розробників проекту;

—            законопроект про внесення змін до закону подається разом

із порівняльною таблицею, у якій вказується як раніше регулю­

валися відповідні правові відносини та як вони регулювати­

муться у майбутньому.

До таблиці вносяться текст чинного закону, до якого пропо­нується внести зміни, текст пропонованих змін, проект закону про внесення змін:

якщо закон пропонується викласти в новій редакції, то по­

дається цілісний документ;

законопроекти з економічних питань, а також такі, реаліза­

ція яких потребує додаткових видатків з державного чи місце­

вих бюджетів, вносяться з фінансово-економічним обгрунту­

ванням та пропозиціями щодо покриття цих витрат, а також

висновком Кабінету Міністрів України.

У Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України дета­лізовано вимоги щодо подання до Верховної Ради законопроек­тів, які розробляються в порядку законодавчої ініціативи Уря­ду. Деталізація полягає у наступному. Схвалений Кабінетом Міністрів проект закону візується Прем'єр-міністром і подаєть­ся до парламенту разом із:

а)             супровідним листом за підписом Прем'єр-міністра, де міс­

титься інформація про схвалення законопроекту Кабінетом

Міністрів та зазначається доповідач, який представлятиме цей

проект у Верховній Раді;

б)            пояснювальною запискою за підписом керівника органу,

який є головним розробником;

в)             списком розробників проекту (авторського колективу), за­

візованим керівником відповідного структурного підрозділу

Кабінету Міністрів;

г)             порівняльною таблицею (у разі подання законопроекту про

внесення змін до чинного закону), завізованою вище зазначе­

ним керівником.

118

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

119

На запит Верховної Ради Кабінет Міністрів подає до законо­проекту свій висновок. Проект висновку готується відповідним центральним органом виконавчої влади за дорученням Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра або віце-прем'єр-міні-стра (відповідно до розподілу функціональних повноважень).

Положенням про порядок роботи з законопроектами, що вно­сяться Президентом України на розгляд Верховної Ради, також передбачено ряд відповідних вимог. На титульному та наступ­них аркушах, а також у супровідних документах повинні місти­тися:

а)             назва документа;

б)            назва органу, до якого вони вносяться (Верховна Рада

України);

в)             дата внесення і підпис Президента України;

г)             прізвище і посада особи, яка представлятиме внесений за­

конопроект при розгляді його у першому читанні;

д)             прізвище, ім'я, по батькові, місце роботи, посада авторів,

які розробили законопроект, або його структурні частини;

є) перелік додатків до проекту документа із зазначенням кіль­кості аркушів кожного;

є) зміст документа (назва частин, розділів, глав);

законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Вер­

ховної Ради України за ініціативою Президента України, супро­

воджуються пояснювальною запискою, яка повинна містити об­

грунтування необхідності їх прийняття, вказівку на їх місце у

системі чинного законодавства, а також на очікувані соціально-

економічні та інші результати їх застосування. Слід мати на ува­

зі, що глава держави має право (ч. 2 ст. 93 Конституції) визначи­

ти той чи інший законопроект як невідкладний для розгляду

парламентом;

законопроекти, що надходять від Кабінету Міністрів Украї­

ни, подаються з візами Прем'єр-міністра України, а в разі його

відсутності — віце-прем'єр міністра України, а також керівників

міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, до

сфери діяльності яких належать ці проекти. До проекту має до­

даватися підписаний міністром Кабінету Міністрів України або

його заступником список посадових осіб, які його завізували;

у разі внесення законопроекту, законодавчої пропозиції,

реалізація яких потребує фінансових та інших витрат за раху­

нок державного чи місцевих бюджетів (чи зменшення надход­

жень до бюджету), додаються їх фінансово-економічне обгрун­

тування та пропозиції щодо покриття цих витрат. Щодо таких

і І

законопроектів необхідно додавати також висновок Кабінету Міністрів України;

конституційні законопроекти або конституційні положен­

ня законопроектів, тобто ті, що потребують змін чи доповнень

до Конституції України, повинні бути зазначені як такі. До них

мають додаватися проекти відповідних змін і доповнень до Кон­

ституції України;

положення чи статті законопроекту, остаточне прийняття

рішення по яких можливе лише за результатами референдуму,

повинні бути зазначені як такі;

ініціатор підготовки законопроекту повинен у супровідній

записці на ім'я Президента України зазначити, кого він реко­

мендує для участі в роботі комітетів Верховної Ради України

при попередньому опрацюванні законопроекту перед внесен­

ням його на розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради

України.

Внесення проектів указів Президента України

Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України передбачено:

проекти зазначених актів подаються разом із супровідним

листом і пояснювальною запискою щодо необхідності їх прий­

няття, в разі потреби і з економічним обгрунтуванням, довідко­

вими та аналітичними матеріалами;

проекти актів Президента України, що надходять від Ка­

бінету Міністрів, подаються з візами Прем'єр-міністра, а в разі

його відсутності — відповідного віце-прем'єр міністра, а також

керівників міністерств та інших центральних органів виконав­

чої влади. До проекту має додаватися список посадових осіб, які

його завізували, підписаний міністром Кабінету Міністрів Ук­

раїни або його заступником;

проекти цих актів, що надходять від міністерств та інших

центральних органів виконавчої влади, подаються з візами їх ке­

рівників та керівників заінтересованих органів Секретаріату

Президента України;

проекти указів Президента України нормативного характе­

ру мають погоджуватися у Міністерстві юстиції України, а по­

в'язані з витрачанням фінансових, інших матеріальних ресур­

сів — відповідно з Міністерством фінансів України або Мініс­

терством економіки та з питань європейської інтеграції України.

720

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

121

У Положенні підкреслено, що проекти актів глави держави, подані без додержання зазначених вимог або недостатньо опра­цьовані чи обгрунтовані, можуть бути повернені Державним секретарем України керівникам, які внесли такі проекти. Щоб цього не сталося, проекти повинні опрацьовуватися за усіма ви­могами правотворчої (нормопроектної) техніки.

Подання проектів постанов Кабінету Міністрів України

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів вно­ситься до цього правотворчого органу разом із супровідним лис­том (додаток 1). До проекту постанови додаються:

—            пояснювальна записка (додаток 2), у якій зазначаються

підстава та мета розроблення проекту, визначається його місце у

відповідній сфері правового регулювання, міститься аналіз при­

чин, наводяться факти і цифрові дані, що обґрунтовують необ­

хідність його прийняття, відображаються фінансово-економічні

розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття витрат (якщо

реалізація акта не потребує фінансування з державного чи міс­

цевого бюджетів, то про це окремо повідомляється в записці),

прогнозуються очікувані соціально-економічні результати ре­

алізації акта.

Загальний обсяг пояснювальної записки не повинен переви­щувати чотирьох сторінок. До неї може додаватися викладений в стислій формі інформаційно-довідковий матеріал (таблиці, схеми, діаграми тощо), який є необхідним для обгрунтування суті проекту постанови;

—            довідка про погодження проекту постанови (додаток 3),

де зазначаються заінтересовані органи, які:

погодили проект;

висловили зауваження та пропозиції, враховані головним розробником;

висловили зауваження та пропозиції, не враховані головним розробником;

не висловили своєї пропозиції щодо проекту постанови.

Якщо проект постанови підготовлено головним розробни­ком, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, у довідці про погодження окремо зазначається факт узгодження акта з міністром;

—            протокол розбіжностей (додаток 4), який складається у

разі внесення проекту постанови з розбіжностями. У протоколі

повинна міститися редакція спірного пункту (норми, положен-

ня) проекту, варіант редакції запропонований заінтересованим органом, відхилений або врахований головним розробником частково, мотиви відхилення головним розробником зауважень та пропозицій, а також стисло повідомляється про проведену го­ловним розробником роботу з урегулювання цих розбіжностей та про посадових осіб, які брали у ній участь;

висновки Мін'юсту щодо відповідності проекту постанови

законодавству, а також основним положенням законодавства

Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового

регулювання належить до пріоритетних сфер адаптації законо­

давства України до законодавства Європейського Союзу;

порівняльна таблиця, якщо проект постанови передбачає

внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів (додаток 5), в

якій зазначаються положення (норми) постанови, які є чинни­

ми, а також пропозиції щодо змін до них (нова редакція поло­

жень, норм постанови);

концепція проекту постанови, що затверджена Кабінетом

Міністрів (якщо вона розроблялася).

Разом з проектом постанови та матеріалами до нього голов­ний розробник подає до Кабінету Міністрів їх електронну копію на дискеті.

Супровідний лист, пояснювальна записка, довідка про пого­дження та протокол розбіжностей підписуються керівником ор­гану, що є головним розробником, а в разі відсутності керівни­ка — особою, яка його заміщує.

Супроводження законопроекту у Верховній Раді України

Супровід — це те, що супроводить будь-яку дію, явище. Суп­роводження у правотворчому сенсі — це діяльність переважно представників Уряду, головного розробника або робочих груп, спрямована на представлення у комітетах чи на пленарних за­сіданнях Верховної Ради внесеного законопроекту, тобто дове­дення його ідеї, концептуальних положень та змісту правових норм.

Покажемо обсяг і зміст цієї роботи на прикладі Міністерства юстиції України. Як відомо, Мін'юст є відповідальним за забез­печення співробітництва з Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики та Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Загалом же міністерство тісно співпрацює з усіма парламент­ськими комітетами. Упродовж 2002 року посадові особи сто

122

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

123

разів супроводжували розгляд законопроектів на пленарних за­сіданнях, з них 39 разів виступали доповідачами по законопро­ектах та 34 — з пропозиціями Президента України. Керівники міністерства 24 рази супроводжували розгляд законопроектів на засіданнях профільних комітетів Верховної Ради. Мін'юст є відповідальним від Уряду за супроводження у Верховній Раді розгляду майже кожного сьомого законопроекту, включеного до порядку денного другої сесії Верховної Ради четвертого скли­кання1.

Підвищенню результативності нормотворчої роботи у знач­ній мірі сприяє тісна співпраця Мін'юсту з Верховною Радою України. Так, упродовж 2003 року Мін'юстом здійснено 263 су­проводів законопроектів. Керівники Мін'юсту беруть активну участь у засіданнях Координаційної ради постійно діючої пар­ламентської більшості у Верховній Раді України з метою відсто­ювання позицій Уряду та Президента України.

Діяльність Мін'юсту щодо співпраці з Верховною Радою Ук­раїни, її комітетами в процесі законотворчості, супроводження проектів законодавчих актів у парламенті регулюється наказа­ми міністерства, затверджені Рекомендації щодо розроблення та супроводження у Верховній Раді України законопроектів2.

За аналогічним сценарієм діють інші центральні органи вико­навчої влади.

Ця робота спрямовується Урядом. Згідно з постановою Ка­бінету Міністрів України «Про заходи щодо поглиблення спів­робітництва Кабінету Міністрів України і Верховної Ради України» від 8 серпня 2001 р. № 1052 для забезпечення співро­бітництва з парламентом запроваджено інститут Постійного Представника Кабінету Міністрів України у Верховній Раді України. Постановою також визначені структурні підрозділи Секретаріату Кабінету Міністрів України для організації і взаємодії з секретаріатами відповідних комітетів парламенту. Ця постанова спрямована на якісну підготовку супровідних до­кументів до законопроектів для їх представлення у комітетах, підвищення рівня законопроектів шляхом участі представників комітетів Верховної Ради України у засіданнях колегій мініс­терств, інших органів виконавчої влади, на яких обговорюються

1              Лавринович О. В. Діяльність Міністерства юстиції України // Бюлетень

Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 10.

2              Супрун В. Ф. Деякі питання щодо удосконалення взаємодії Мін'юсту

з Верховною Радою України // Бюлетень Міністерства юстиції України. —

2004. - № 2-3. — С 134—135.

проекти законодавчих актів. Ще одним кроком до посилення взаємодії з парламентом є введення в центральних органах ви­конавчої влади високих посад державних службовців, на яких покладено обов'язки щодо підтримання постійних зв'язків з Верховною Радою України.

У цьому ж контексті слід розглядати підписану наприкінці 2003 року Політичну угоду про створення парламентсько-урядо­вої комісії. На її підставі Кабінет Міністрів України прийняв по­станову «Про утворення Консультативної ради з питань співро­бітництва Верховної Ради України і Кабінету Міністрів Укра­їни» від 14 січня 2004 р. № 28. У затвердженому цією постановою Положенні наголошується, що одним із завдань Консультатив­ної ради є підвищення ефективності законотворчої діяльності шляхом узгодження планів законодавчих ініціатив, прийняття системних і якісних актів законодавства, сприяння їх реалізації1.

Конструктивна співпраця органів виконавчої влади та Верхов­ної Ради України — одна із важливих умов забезпечення ефектив­ності законотворчого процесу, чому значною мірою сприяє ква­ліфіковане супроводження законопроектів у парламенті.

«Опрацювання законопроектів у комітетатх супроводжу­вальними групами, до складу яких входять представники зако­нодавчої і виконавчої гілок влади, дало змогу звести до міні­муму застосування вето Президента. Результатом цього є те, що 78,2 відсотка прийнятих законів у встановлений термін набира­ють чинності проти 75,5 відсотка за час роботи Верховної Ради України третього скликання»2.

Додаток 1

Супровідний лист (На бланку листа органу виконавчої влади)

Кабінет Міністрів України               

(назва органу виконавчої влади)

подає на розгляд Кабінету Міністрів проект               

(назва проекту)

підготовлений

(підстава)

1              Урядовий кур'єр. — 2004. — № 9. — 17 січня.

2              Литвин В, Законотворча діяльність Верховної Ради України та стан за­

конодавства в Україні. — Голос України. — 2005. — 1 лютого. — № 18.

124

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

125

Додатки:

Проект акта на     арк.

Пояснювальна записка акта на       арк.

Довідка про погодження на             арк.

Протокол розбіжностей за проектом акта на              арк.*

Висновки Мін'юсту щодо відповідності проекту акта націо­

нальному законодавству та основним положенням законодав­

ства Європейського Союзу на        арк.

Порівняльна таблиця на    арк.*

Інформаційно-довідковий матеріал на         арк.

(посада керівника органу виконавчої влади)

(підпис) (розшифрування)

«              »              200_ р.

* У разі потреби.

Додаток 2

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту           

(назва акта)

У пояснювальній записці, як правило, відображаються такі пи­тання:

1.             Обгрунтування необхідності прийняття акта

Зазначається підстава розроблення проекту (на виконання

Конституції України, закону, акта чи доручення Президента України, акта Кабінету Міністрів, рішення Урядового комітету, доручення Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, з власної ініціативи), чи обумовлено це розроблення проекту нор­мами законодавства або відсутністю правової бази у тій чи іншій сфері суспільних відносин і негативні наслідки, пов'язані з цим.

2.             Цілі і завдання прийняття акта

Розкриваються концептуальні ідеї, покладеш в основу проекту акта:

кінцева мета, якої планується досягти за реалізації цього акта. Визначаються практичне значення і цільова спрямованість про­екту.

3.             Загальна характеристика і загальні положення проекту акта.

Відображаються предмет правового регулювання, структура, склад і найважливіші положення проекту акта.

4.             Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулю­

вання.

Зазначається перелік нормативно-правових актів, що діють у даній сфері суспільних відносин, а також перелічуються невре-гульовані питання і пропонується механізм їх вирішення.

У разі потреби зазначається, які акти мають бути визнані та­кими, що втратили чинність, а до яких повинні бути внесені зміни у зв'язку з прийняттям розробленого проекту акта, а та­кож відображаються пропозиції щодо розроблення норматив­них актів, необхідних для реалізації проекту акта, що вноситься.

5.             Фінансово-економічне обгрунтування

Фінансово-економічне обгрунтування проекту акта дається у

разі, коли реалізація його потребує матеріальних та інших ви­трат. Наводиться розрахунок необхідних асигнувань на реаліза­цію акта із зазначенням конкретних витрат і джерел їх покриття. Якщо реалізація акта не потребує додаткових матеріальних та інших витрат, це слід зазначити.

6.             Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийнят­

тя акта

Дається оцінка впливу реалізації акта на соціально-економіч­ну ситуацію в країні, регіоні, галузі чи на підприємстві.

(посада керівника органу виконавчої влади)

(підпис)

(розшифрування)

«              »              200_ р.

Додаток З

ДОВІДКА

про погодження проекту 

(назва акта)

Проект акта розроблено

(назва органу виконавчої влади)

на виконання

(підстава розроблення)

126

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

127

і погоджено: без зауважень

(ініціали та прізвище)

(посада) із зауваженнями, які враховано

(ініціали та прізвище)

(посада)

із зауваженнями, які враховано (протокол розбіжностей до­дається)*

(ініціали та прізвище)

(посада)

Заінтересовані органи, які не висловили своєї позиції щодо проекту акта чи його окремих положень*

(назва органу виконавчої влади)

Проект акта узгоджено з Міністерством      ,

Неврегульовані розбіжності