Глава 2. Розгляд правотворчим органом проекту нормативно-правового акта

та прийняття по ньому рішення

Загальні положення щодо розгляду проекту

Діяльність суб'єктів правотворення, (Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, Президент України як га­рант держави та гарант додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, Кабінет Міністрів України як вищий ор­ган у системі органів виконавчої влади, чи інший орган, уповно­важений на видання нормативно-правових актів) здійснюється за певною процедурою щодо розгляду законопроектів чи проек­тів підзаконних актів. Процедурні нюанси можливо сформулю­вати таким чином:

суб'єкт правотворення розглядає проект, внесений у вста­

новленому порядку належним суб'єктом законодавчої ініціати­

ви й приймає відповідне рішення щодо проекту;

проект акта, поданий суб'єкту правотворення, як правило,

передається профільному підрозділу (управлінням Секретарі­

ату Президента України, парламентським комітетам чи комі­

сіям, урядовим комітетам, юридичним, економічним чи іншим

відділам тощо) для попереднього розгляду;

за результатами попереднього розгляду робиться висновок

(чи приймається рішення) щодо економічної, політичної, юри­

дичної, соціальної обгрунтованості проекту, його актуальності,

відповідності планам нормопроектних робіт чи завданню на

розробку, а головне — про можливість прийняття (схвалення,

затвердження).

Загальні положення

щодо прийняття нормативно-правового акта

При прийнятті нормативно-правового акта, як і при розгляді та обговоренні його проекту, суб'єкт правотворення зобов'яза­ний додержуватися встановленої процедури (порядку). Як пра­вило, розгляд, обговорення і прийняття акта — це складові єди­ного безперервного нормотворчого процесу. Порушення у цьо­му процесі породжує суттєві перекоси, викликає напругу саме під час прийняття актів законодавства. Процедурні питання ви-

рішуються з урахуванням вимог Конституції України та на під­ставі нормативних актів про статус суб'єктів правотворення та регламентів. У зв'язку з цим звертаємо увагу на деякі особливо­сті Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 р. Оскільки цей акт не приймався за встановленою конституцій­ною процедурою прийняття законів, не надсилався на підпис Президенту України, набув чинності на підставі постанови Вер­ховної Ради України, зміни до нього вносилися також постано­вами парламенту, слід визнати, що Регламент за своїм юридич­ним статусом не є законом, хоча у ньому (ст. 1.0.2.) й зазначено, що акт має силу закону. Дослідники цього документа підкреслю­ють: «Регламент Верховної Ради України мав, таким чином, із самого початку форму своєрідного «парламентського зако­ну», що за юридичним статусом був вищим від звичайної поста­нови Верховної Ради, але не був законом у конституційному значенні»1.

Важливим у цьому контексті є рішення Конституційного Су­ду України від 3 грудня 1998 р. Регламент визнано чинним у час­тині, що не суперечить Конституції. Одночасно підкреслено, що після набуття чинності Конституцією України питання щодо порядку діяльності Верховної Ради України повинно вирішува­тися законом про регламент. У загальному вигляді порядок прий­няття нормативно-правових актів наступний:

зазначені акти приймаються колегіальними органами (Вер­

ховна Рада, Кабінет Міністрів) та одноособово — керівником

або уповноваженою на те посадовою особою;

у випадках, передбачених статусом суб'єкту правотворення

та за рішенням його керівника, можливе прийняття норматив­

но-правового акта без розгляду за встановленою процедурою;

делегування правотворчих повноважень допускається ли­

ше у випадках, прямо передбачених Конституцією та законами

України або, коли право нормотворення делегується органам

місцевого самоврядування з питань їхньої компетенції, якщо це

передбачено в законах про статус цих органів.

Конкретизуючи загальні положення, потрібно вказати на зна­чення попереднього розгляду законопроектів, їх обговорення й прийняття Верховною Радою України. Український парламент, як це не парадоксально, бере на себе повноваження не лише прий­няття законів, але сам займається підготовкою законопроектів.

1 Ющик О. /. Регламент Верховної ради України: до методологічних проб­лем розробки та реалізації // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004.-№2-3.--С 46. 9 — 5-979

130

Розділ VI

Адже більшість парламентів світу приймає закони, 95 відсотків проектів яких готують і подають до парламентів уряди відповід­них країн. Це стосується як однопалатних, так і двопалатних парламентів. Водночас парламенти більшості країн не є єдини­ми органами законодавчої влади. Вони переважно приймають так звані рамкові закони (основні засади, основні принципи, основи)1. Наведену думку вченого підтверджує представник за­конодавчого органу: «Майже 60 відсотків законопроектів ініці­йовано депутатами Верховної Ради, третина (33 відсотки) — Кабінетом Міністрів України»2.

Попередній розгляд законопроектів — одна із стадій законо­давчого процесу. Про важливість цієї стадії свідчить той факт, що вона визначена у Конституції України (ч. 2 ст. 89).

Попередній розгляд законопроектів здійснюється комітета­ми і комісіями Верховної Ради. У ч. 1 ст. 5 Закону «Про комітети Верховної Ради України» серед основних функцій парламент­ських комітетів названо попередній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо законопроектів.

Після того, як законопроект пройшов перевірку на відповід­ність вимогам Регламенту з точки зору права на внесення і оформ­лення, визначається провідний комітет для ведення основної робо­ти із законопроектом. Як правило, в комітеті підготовку до роз­гляду законопроекту доручають групі народних депутатів. Ви­вчивши законопроект, комітет може провести слухання і винести його на розгляд.

До обов'язків комітету належить: вивчення і аналіз законо­проекту, підготовка законопроекту до слухання, внесення всіх поправок і зауважень депутатів, висловлених після першого чи­тання, підготовка порівняльної таблиці до другого читання, Ін­ші комітети, які зацікавлені у законопроекті, мають право про­тягом 10 днів подати свої зауваження до нього у відповідний комітет.

Слухання як етап роботи комітетів полягають у :

свідченні відкритості законодавчого процесу;

контролі за діяльністю органів виконавчої влади;

відкритому обговоренні проблеми виборців;

можливості врахувати висновки експертів та фахівців, що

підвищить якість обговорюваних законопроектів;

1              Погорілко В. Ф. Функції Українського парламенту. Від номінального до

реального// Віче. — 2002. — № 2. — С 19.

2              Демьохін В. А. Економічна політика держави та її законодавче забезпе­

чення // Голос України. — 2004. — № 108. — 15 червня.

131

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

5)             інформуванні громадськості та окресленні проблем, які

стануть об'єктом подальшого обговорення у законодавчому

органі;

6)             механізмом проведення парламентських розслідувань1.

Законом України «Про комітети Верховної Ради України»

(ст. 21) передбачено, що на засідання комітетів можуть бути за­прошені представники Кабінету Міністрів України, міністерств і відомств, автори та ініціатори внесених законопроектів, на­уковці, консультанти і експерти, фахівці-практики та інші осо­би, присутність яких на засіданні визнана необхідною. Комітети забезпечують цих осіб документами, що мають розглядатися на їх засіданні та завчасно, але не пізніш як за три дні до засідання, в письмовій формі повідомляють керівництво органів влади, підприємств, установ і організацій, присутність представників яких на засіданні визнана необхідною, а також авторів законо­проектів про час і місце засідання та перелік питань, що розгля­датимуться на ньому. Склалася практика, за якою повідомлення про засідання комітетів публікуються в газеті «Голос України», іншій парламентській пресі, оголошуються по радіо, що сприяє залученню громадськості до законодавчого процесу.

За наслідками попереднього розгляду проекту законодавчого акта комітети подають на розгляд Верховної Ради України свої висновки, які повинні містити: обгрунтування доцільності його прийняття; загальну характеристику проблем, вирішенню яких сприятиме прийняття даного законопроекту; фінансово-еконо­мічне обгрунтування в разі, якщо реалізація законопроекту по­требує матеріальних витрат; аналіз того, чи не зумовить прий­няття законопроекту додаткову інфляцію тощо. Комітетом також може бути прийнято рішення або рекомендації.

Слід також мати на увазі, що за Конституцією допускається утворення у межах повноважень Верховної Ради України тим­часових спеціальних комісій для підготовки і попереднього роз­гляду питань.

Розгляд законопроектів на пленарних засіданнях парламенту

Зазначена діяльність парламенту — це центральна стадія зако­нодавчого процесу, яка полягає в обговоренні законопроекту на його засіданнях, здійснюваному у трьох читаннях (якщо парла-

1 Погорелоба 3. Процедура проведення слухань у комітетах Верховної Ради України І міжнародний досвід// Бюлетень Міністерства юстиції Укра­їни. - 2003.-№ 3. - С 51. 9*

132

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

133

мент не прийме іншого рішення). При цьому «актуалізується не­обхідність проведення спеціальних досліджень, спрямованих на з'ясування характеру впливу економічної, соціальної та політич­ної обстановки в Україні на правову поведінку людей, визначен­ня факторів підвищення їх правосвідомості та правової культу­ри. І, врешті-решт, мають бути розширені та поглиблені наукові підвалини цієї правотворчої діяльності»1.

Перше читання

Заслуховується доповідь ініціатора законопроекту, співдопо­віді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопро­екту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь ко­мітету визначеного головним. Заслуховуються також відповіді на запитання, обговорюються основні положення законопроек­ту, розглядаються пропозиції щодо них, а також щодо опубліку­вання законопроекту для народного обговорення.

У разі внесення альтернативних законопроектів Верховна Ра­да одночасно обговорює їх у першому читанні і приймає рішення про те, який з проектів взяти за основу для підготовки до другого читання, або доручає комітетам разом з ініціаторами об'єднати внесені проекти в один і подати його на повторне перше читання. При розгляді альтернативних законопроектів парламент може прийняти за основу їх частини або окремі положення.

За наслідками обговорення законопроекту приймається рі­шення про:

відхилення законопроекту;

передачу законопроекту на доопрацювання з встановлен­

ням строку доопрацювання і повторне подання його на перше

читання;

опублікування законопроекту для народного обговорення,

доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і по­

вторне подання на перше читання;

прийняття законопроекту за основу (з можливим доопра­

цюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати за­

конопроект на друге читання.

Якщо в ході першого читання Верховна Рада визнає поданий законопроект таким, що не потребує доопрацювання, вона може прийняти рішення про перехід відразу до його другого читання.

Друге читання

Під час другого читання законопроекту проводиться його по-

1 Литвин В. Тези виступу на сесії з питань розвитку правотворчої системи та наукового забезпечення законотворчого процесу 25 червня 2004 року // Голос України. — 2004. — № 117. — 26 червня.

статейне обговорення та здійснюється постатейне голосування. У разі необхідності обговорюватимуться і ставитимуться на го­лосування частини статті, її пункти, підпункти або речення. Мо­же бути також прийнято рішення про читання законопроекту частинами з проведенням щодо самостійного обговорення і го­лосування, якщо це не перешкоджає цілісному розгляду його положень. Таке рішення може прийматися після скороченого обговорення.

За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про:

відхилення законопроекту;

повернення законопроекту на доопрацювання з наступним

поданням його на повторне друге читання;

опублікування для народного обговорення законопроекту

в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопра­

цювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне по­

дання його на друге читання;

повернення законопроекту на доопрацювання з наступним

поданням його на третє читання;

прийняття законопроекту в другому читанні, підготовку

його і подання на третє читання.

Третє читання законопроектів проводиться з метою внесення редакційних правок, узгодження структурних частин схваленого у другому читанні законопроекту між собою, узгодження розгля­нутого законопроекту з іншими законами. Під час третього чи­тання розглядаються й приймаються рішення щодо тих статей і поправок, розгляд яких за рішенням Верховної Ради виносився на третє читання. На третьому читанні законопроекту можуть уточнюватися фінансово-економічне та інші обгрунтування, а також розглядаються пропозиції і поправки Президента Укра­їни до прийнятої в другому читанні редакції законопроекту. У разі наявності нових пропозицій до законопроекту і поправок до них вони можуть бути прийняті на третьому читанні.

За результатами третього читання законопроекту парламент може прийняти рішення про:

відхилення законопроекту;

повернення законопроекту або доданих до нього докумен­

тів на доопрацювання з наступним їх поданням на повторне тре­

тє читання;

відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до

прийняття інших рішень (наприклад, до подання Урядом чи ін-

734

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

135

шими центральними органами проектів їх актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається);

схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його

на всеукраїнський референдум;

прийняття закону в цілому (можливо з зазначенням щодо

введення прийнятого закону в дію шляхом прийняття окремого

нормативно-правового акта).

Прийняття актів законодавства. Нормами Конституції Ук­раїни визначені основоположні правила прийняття парламен­том законів, постанов та інших актів. У частинах 2 та 3 ст. 84 Основного Закону, зокрема, зазначається: рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засідан­нях шляхом голосування. Голосування здійснюється народним депутатом України особисто.

Практика знає декілька форм особистого голосування: за до­помогою технічних засобів (система «Рада»), бюлетенями, під­няттям руки, особистим підписом. Голосування, як правило, проводиться відкрито.

Звичайні закони приймаються простою, а конституційні — кваліфікованою (у дві третини) більшістю голосів від конститу­ційного складу парламенту.

Підпис закону — засвідчення його офіційності.

Конституція України (ст. 94) передбачає, що закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. У Регламенті Верховної Ради України (ст. 6.10.1) уточнено термін підпису прийнятого закону Головою Верховної Ради — п'ять днів.

Президент України за зазначеною конституційною нормою протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання. Разом з тим глава держави має право вето.

Вето (від лат. veto — забороняю) — акт, що зупиняє набрання чинності рішенням будь-якого органу, зокрема відхилення гла­вою держави прийнятого парламентом закону. Розрізняють аб­солютне вето — остаточне відхилення закону, та відкладне вето, за яким Президент України за ст. 94 Конституції наділений пра­вом повернення закону зі своїми вмотивованими і сформульо­ваними пропозиціями до Верховної Ради України для повтор­ного розгляду.

У разі накладення Президентом України вето на прийнятий закон виникає потреба у додатковій стадії законодавчого проце­су — розгляді президентського вето. Якщо на цій стадії закон бу-

де прийнято кваліфікованою більшістю голосів (не менше ніж 2/3 від конституційного складу парламенту), глава держави по­винен його підписати і обнародувати.

Слід підкреслити, що в Україні зазначена ситуація складаєть­ся таким чином: кожні чотири роки, тобто за період скликання Верховної Ради, Президентом накладається вето на кілька де­сятків прийнятих законів і в більшості випадків парламенту не вдається подолати його (вето). І навіть у разі подолання пар­ламентом вето Президент, як правило, не підписує закон, якщо він суперечить Конституції1.

У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку (15 днів) не повернув закон для повторного розгляду, за­кон вважається схваленим Президентом України і має бути під­писаний та офіційно оприлюднений.

Підсумовуючи викладене, слід підкреслити, що:

1)             для кожної стадії законодавчого процесу є обов'язковим:

а)             спрямованість на вирішення порівняно самостійного зав­

дання;

б)            документальне закріплення правових дій;

в)             юридичний характер процесуальних дій;

г)             фіксація правового результату;

2)             існує нагальна потреба у прийнятті Закону України «Про

Регламент Верховної Ради України» з чітким визначенням усіх

процедурних питань.

Порядок розгляду нормопроектів Президентом України

Попередній розгляд законопроектів полягає в тому, що:

одразу після їх надходження до Президента України та ті,

що безпосередньо підготовлені Президентом, обов'язково реє­

струються у відповідному управлінні і доповідаються Прези­

дентові;

за дорученням Державного секретаря законопроекти пере­

даються відповідним структурним підрозділам Секретаріату

для вивчення, підготовки висновків, пропозицій, зауважень. За­

конопроекти, що мають бути розглянуті, опрацьовуються у від­

повідні строки. У разі потреби ці строки може бути подовжено;

після доопрацювання законопроекти з супровідними доку­

ментами, висновками і пропозиціями передаються для підготов-

1 ПогорілкоВ. Ф. Функції Українського парламенту. Від номінального до реального// Віче. — 2002. — № 2. — С 19.

736

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

137

ки висновку про відповідність законопроекту Конституції Ук­раїни, правову доцільність його прийняття, правову обгрунтова­ність і актуальність. Висновки і зауваження щодо законопроек­ту керівником структурного підрозділу доповідаються Держав­ному секретарю;

якщо під час опрацювання внесеного законопроекту виник­

ли принципові розбіжності щодо його положень з розробника­

ми проекту, Державний секретар доповідає про них Президенту

України;

законопроекти, до яких у процесі опрацювання було внесено

істотні зміни, повертаються Державним секретарем розробникам

для повторного візування відповідними посадовими особами;

законопроекти, підготовлені для внесення на розгляд Вер­

ховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Прези­

дентом України, обов'язково візуються керівником Головного

державно-правового управління, керівником Групи по зв'язках

з Верховною Радою України (на предмет відповідності вимогам

щодо оформлення законопроектів) і Державним секретарем;

законопроекти з усіма матеріалами до них на підпис Прези­

дентові України подає Державний секретар;

—            підписані Президентом України законопроекти реєстру­

ються у канцелярії Президента і передаються до Верховної Ради.

Примітка: за аналогічною процедурою здійснюється попередній розгляд і підготовка на підпис Президентові України нормативних указів.

Розгляд та прийняття рішення

щодо проектів нормативно-правових актів

Кабінетом Міністрів України

Попередній розгляд проектів нормативно-правових актів, що надходять до Кабінету Міністрів або розробляються його струк­турними підрозділами, здійснюється Урядовими комітетами — робочими органами Уряду.

Організаційною формою роботи Урядового комітету є засідан­ня, які скликаються за рішенням голови комітету (головує перший віце-прем'єр міністр або віце-прем'єр-міністр). Урядовий комітет розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів; розглядає, врегульовує розбіжності щодо проектів норма­тивно-правових актів, що подаються на розгляд Уряду.

Порядок розгляду нормопроектів наступний:

—            проект акта законодавства представляє на засіданні коміте­

ту керівник відповідного органу виконавчої влади, який його

подав. За наявності розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, установ та організацій щодо проекту обгрунтовані пояс­нення дають також їх керівники;

обговорення та прийняття Урядовим комітетом рішення

щодо проекту акта проводиться за кожним окремим пунктом.

Обговорення припиняється за рішенням головуючого. Стосов­

но висловлених учасниками засідання пропозицій та зауважень

приймається відповідне рішення, так само щодо зауважень та

пропозицій до тексту проекту, що містяться в експертних вис­

новках;

рішення, прийняті Урядовим комітетом, доводяться до ві­

дома виконавців у формі витягів з протоколу засідання комітету

(рішення приймаються консенсусом);

остаточне рішення щодо проекту нормативно-правового

акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів України.