Глава 2. Виклад окремих структурних положень

Під цими структурними положеннями у даному контексті ро­зуміються такі, що не є обов'язковими елементами нормативно-правових актів, а передбачаються при розробці їх проектів лише у разі необхідності. До таких, зокрема, належать: «загальні поло­ження», «прикінцеві положення», «перехідні положення», пере­ліки нормативно-правових актів, що втратили чинність, додат­ки до законів та підзаконних актів.

Загальні положення — це нормативні приписи, що містять основні, суттєві для даного нормативно-правового акта поло­ження, які не потребують наведення деталей, бо вони стосують­ся всього акта й з'єднують усі його складові. Ці положення не мають конкретного визначення. Ними встановлюються прин­ципи правового регулювання, наводяться правила та вимоги, які повинні враховуватися при застосуванні наступних правових норм, іноді визначаються основні терміни, які характерні для за­кону чи підзаконного акта. Викладаються, як правило, після преамбули.

1 Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных за­конов. — Законодательная техника: Науч.-практ. пособие. — М., 2000. — С. 257.

Наприклад, у Законі «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» розділ «Загальні положення» містить: основні терміни, ви­користані в цьому Законі (ст. 1); поняття місцевого самовряду­вання (ст. 2); право громадян на участь у місцевому само­врядуванні (ст. 3); основні принципи місцевого самоврядування (ст. 4); система місцевого самоврядування (ст. 5) та ін. Усього 24 статті. За більш складною структурою викладаються «загаль­ні положення» у кодифікованих законодавчих актах. Так, у Кри­мінальному кодексі України основна структурна складова ви­значена як розділ, що складається з двох частини. У «Загальній частині» розділ 1 — «Загальні положення», складається з двох статей: ст. 1 — «Завдання Кримінального кодексу України» та ст. 2 — «Підстави кримінальної відповідальності».

У Земельному кодексі України розроблено інший підхід, інші структурні складові. Головну роль тут відіграють розділи. Так, у розділі 1 до «Загальної частини» включено три глави, перша з яких має назву «Основні положення». Вона складається з п'яти статей: ст. 1 «Земля — основне національне багатство»; ст. 2 «Зе­мельні відносини»; ст. З «Регулювання земельних відносин»; ст. 4 «Земельне законодавство та його завдання»; ст. 5 «Принци­пи земельного законодавства». Отже, в Земельному Кодексі За­гальна частина має більший обсяг та більш розвинену статейну структуру, ніж ККУ. Втім розробники Кримінального Кодексу України функції загальних положень надали іншим розділам, зокрема, розділу III «Злочин, його види та стадії» та розділу X — «Покарання та його види».

Досить оригінальну структуру кодексу розробила робоча гру­па зі створення Цивільного кодексу України. Його основу скла­дають не розділи, як у Кримінальному кодексі, а глави, що об'єд­нуються у шість книг. При цьому розділ перший книги «За­гальні положення» має назву «Основні положення». Він склада­ється з трьох глав: глава 1 «Цивільне законодавство України», глава 2 «Підстави виникнення цивільних прав та обов'язків. Здійснення цивільних прав та виконання обов'язків», глава З «Захист цивільних прав та інтересів».

Розділ «Загальні положення» є характерним не лише для за­конів. Він формулюється також у різноманітних підзаконних ак­тах, особливо інструкціях, положеннях, стандартах, переліках, порядках тощо. Наприклад, наказом Міністерства фінансів України від 28 жовтня 2003 р. № 601 затверджено Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 26 «Виплати працівникам».

108

РозділУ

Документ починається розділом — «загальні положення», де ви­значаються методологічні засади бухгалтерського обліку, тер­міни, що використовуються у положенні (стандарті) тощо.

Таким чином, розділ «Загальні положення» є таким, що ши­роко використовується у нормативно-правових актах. Єдиного стандарту щодо його викладу у проектах не існує. Нормопроек-тування у даному разі будується з урахуванням досвіду регулю­вання певної галузі законодавства. Тому у процесі розробки проекту у кожному конкретному випадку враховують особливо­сті нормативно-правового акта, що проектується, характер пра­вовідносин, які врегульовуються, та інші вихідні дані.

Прикінцеві положення

Прикінцеві положення як складова нормативно-правових ак­тів, почали активно застосовуватися після прийняття нині чин­ної Конституції України. Це пов'язано з тим, що відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України. Ураховуючи те, що постанови Верховної Ради України до числа цих актів не включаються, а вони прий­малися раніше досить часто й стосувалися дії законів у часі та за колом осіб, прикінцеві положення зосереджують правозастосу-вання саме на особливостях дії законів у часі. Необхідність вве­дення закону в дію самим законом випливає також із ст. 94 Кон­ституції України. Тому прикінцеві положення повинні містити: термін набрання чинності законом, доручення Кабінету Міні­стрів, пов'язані з прийняттям даного закону та приведенням нормативних актів у відповідність із прийнятим законом. Нор­ми тимчасового та локального характеру, якщо вони є в законі, також включаються до прикінцевих положень1.

У класичному стилі, наприклад, прикінцеві положення ви­кладено в Законі України «Про електроенергетику»: «1. Цей За­кон набирає чинності з дня його опублікування». Одночасно Ка­бінету Міністрів України дається низка доручень, пов'язаних із виконанням закону.

Однак, у такому викладі прикінцеві положення містяться да­леко не в усіх законах. Наприклад, у Законі України «Про місце­ві державні адміністрації» є розділ «Заключні положення», у

1 Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки (Методичні рекомендації). — Видання Апарату Верховної Ради Укра­їни. - К., 2002. - С 8.

109

... ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМА ТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

якому зазначено, що Закон набирає чинності з дня його офіцій­ного оприлюднення. У Законі України «Про вибори Президента України» одночасно містяться глави з назвами «Заключні поло­ження» і «Прикінцеві положення». Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» має розділ «Прикінцеві та перехідні положення». Розділом з такою самою назвою завершується ви­клад нового Цивільного кодексу України.

Зміст розділу «Прикінцеві положення» досі ще остаточно, ні теоретично, ні практично, не визначений. Підтвердженням цьо­му є, наприклад, Закон України «Про оренду землі». У старій його редакції (1998 рік) розділ VIII мав назву «Прикінцеві по­ложення», у новій його редакції (2003 рік) цей розділ сформу­льовано як «Перехідні положення». Значними особливостями відрізняються «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік», де міститься 41 стат­тя. За характером приписів у цьому розділі зосереджені норми, що забороняють, зобов'язують, уповноважують, а також норми, які зупиняють дію цілої низки норм інших законів.

Прикінцеві положення також формулюються у прийнятих останнім часом підзаконних актах. Так, Державна комісія з цін­них паперів та фондового ринку 4 листопада 2003 року прийня­ла рішення, яким затверджено Положення про порядок прий­няття рішень з питань, що належать до компетенції загальних зборів акціонерів корпоративного фонду шляхом опитування. У даному документі останній розділ — Прикінцеві положення, у якому зазначається: «контроль за дотриманням порядку прий­няття рішень, що можуть бути віднесені до компетенції загаль­них зборів акціонерів корпоративного інвестиційного фонду шляхом опитування, здійснюється Комісією в межах компетен­ції, установленої чинним законодавством».

Перехідні положення

Перехідні положення — це нормативні приписи, які мають проміжний, тимчасовий характер та розраховані на певний пе­ріод. Практика засвідчує, що нині деякі закони мають перехідні положення. Такий розділ включається до проекту норматив­но-правового акта у разі, якщо є необхідність мати положення, що у повному обсязі врегульовують відносини на період дії за­кону. Проте це, як правило, має бути у виключних випадках.

Наприклад, Конституція України має розділ XV «Перехідні положення», в якому містяться норми, що регулюють правовід-

110

Розділ V

... ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМА ПАВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

111

носини інакше, ніж це передбачено Основним Законом до прий­няття, зокрема, законів «Про Конституційний Суд України», «Про прокуратуру» тощо.

Перехідні положення Закону України «Про оренду землі» (нова редакція) містять такі приписи:

«Громадяни-власники сертифікатів на право на земельну част­ку (пай) до виділення їм у натурі (на місцевості) земельних ді­лянок мають право укладати договори оренди земель сільсько­господарського призначення, місце розташування яких визна­чається з урахуванням вимог раціональної організації території і комплексності землекористування, відповідно до цих серти­фікатів з дотриманням вимог цього Закону.

Після виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) договір оренди землі пере­укладається відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку на тих самих умовах, що і раніше укладе­ний, і може бути змінений лише за згодою сторін. Припинення дії договору оренди допускається лише у випадках, визначених цим Законом».

У законах, що приймаються парламентом останнім часом, частіше містяться не суто «Перехідні положення», а «Прикінце­ві та перехідні положення». Такі розділи, наприклад, є у законах України «Про місцеве самоврядування», «Про забезпечення ви­мог кредиторів на реєстрацію обтяжень» та ін.

Аналіз цих розділів свідчить: трапляється механічне, випадкове поєднання в них різнорідних норм, що знижує якість нормотво-рення. Бажано більш чітко розмежовувати перехідні (заключні) та прикінцеві положення. Як стверджують досвідчені фахівці, норма­тивний акт закінчується саме перехідними (заключними) поло­женнями. Перші поєднують усі правила, що визначають застосу­вання законодавчого акта у часі або по відношенню до закону, який він має замінити собою (старого закону), або ж по відношен­ню до існуючої ситуації, яка ще не має подібного регламентування. Другі містять зміни (непрямі), що мають бути внесеш до інших нормативних актів з метою забезпечення гармонії правового по­рядку, скасування належним чином старого закону, а також поло­ження про набрання чинності нормативним актом1.

1 Жерар Коссіньяк. Ясне законодавство: Нариси з нормотворення. — Ви­дання Центру правової реформи і законопроектних робіт. — Кн. 1. К., 2000. — С 63-64.

Перелік нормативно-правових актів, що втратили чинність

Однією із складових нормопроектувального процесу є підго­товка переліку законодавчих актів про визнання їх такими, що втрачають чинність. Перелік, як правило, наводиться в прикін­цевих положеннях. Виконання цієї роботи має дотримуватися певних вимог.

По-перше, перелік повинен бути юридично обгрунтованим і вичерпно повним.

По-друге, підготовка переліку проводиться на основі аналізу всього масиву законодавства у його контрольному стані, що сто­сується теми проекту.

По-третє, скасування актів не можна здійснювати у загальній формі або загальними чи умовними реченнями, не називаючи нормативно-правові акти. Прикладом тому є Закон України від 16 листопада 1995 року «Про деякі питання оподаткування під­акцизних товарів», яким передбачено скасування пільг щодо сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів при ввезенні на територію України підакцизних товарів. Проте переліку за­конів та інших нормативно-правових актів, що втрачають чин­ність у зв'язку із цією нормою Закону, не визначено.

Перелік таких актів було затверджено пізніше Законом Укра­їни від 22 грудня 1995 року «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів з питань оподаткування підакцизних товарів».

По-четверте, до переліку включаються всі акти або їх окремі норми, якими вносилися зміни до актів, що скасовуються. Якщо вони були опубліковані у Відомостях Верховної Ради України, то зазначається рік опублікування, номер та стаття Відомостей. Якщо офіційним джерелом є «Офіційний вісник України» — відповідні його реквізити.

По-п'яте, акти тимчасової дії, строк дії яких минув, до пере­ліку не включаються, якщо віднесення акта до тимчасових ви­кликає сумнів, то такий акт бажано включити до переліку.

По-шосте, якщо акт (стаття, пункт), який підлягає скасуван­ню, містить вказівку на додаток, то додаток окремо в переліку не згадується, оскільки він скасовується разом із нормою, що його затверджує. Якщо потрібно скасувати або змінити додаток до акта чи до його окремої норми, то до переліку включається дода­ток. Наприклад: «Визнати таким, що втратив чинність, пункт 1

112

Розділ V

... ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

113

додатку № 2, затвердженого Законом України...» (дається назва закону та джерело його опублікування).

По-сьоме, у переліку закони та інші нормативно-правові акти розташовуються в хронологічному порядку за датою їх видання та номерами статей офіційних джерел опублікування» де вони опубліковані. Переліки законів та інших нормативно-правових актів, що підлягають визнанню такими, що втратили чинність, готуються як цілісний акт. Так, цілісним актом є Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо пестицидів і агрохімікатів» від 18 березня 2004 р. Практикується підготовка таких переліків як складових структурних одиниць законопро­ектів. Наприклад, у Законі України «Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України» від 18 березня 2004 р. у главі IV «Прикінцеві положення» пунктом 2 передбачено внесення змін до низки за­конодавчих актів.

Зазначені переліки можуть готуватися й як додаток до проекту нормативно-правового акта. Така практика у законотворенні не набула широкого вжитку, але є характерною для підзаконної пра-вотворчості. Так, Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про внесення змін до Порядку зарахування сум податків на спе­ціальні рахунки та їх використання технологічним парком» від 25 грудня 2002 р. № 1960 (Офіційний вісник України. - 2002. -№ 52. — Ст. 2380). Постановою передбачено: «Внести до Порядку зарахування сум податків на спеціальні рахунки та їх використан­ня технологічним парком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2000 р. № 1018 «Про відкриття спеціальних рахунків технологічними парками і затвердження По­рядку зарахування сум податків на спеціальні рахунки та їх вико­ристання технологічним парком». (Офіційний вісник України. — 2000. — № 26. — Ст. 1091), зміни, що додаються».

Прикладом вдалого вирішення питання створення переліку змін, що вносяться в законодавчі акти, є Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» від 12 лип­ня 2001 р. № 2663-Ш (Офіційний вісник України. - 2001. -№ 29. — Ст. 1295). Закон складається із двох розділів. У розділі І передбачено: «Внести такі зміни до Закону України «Про проку­ратуру» (Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 53. — Ст. 793; 1993. - № 22. - Ст. 229, № 50. - Ст. 474; 1995. -№11.-Ст. 71): «Далі викладаються зміни до конкретних статей Закону,

в тому числі передбачається їх виклад у новій редакції, зміна назв окремих розділів, доповнення тексту Закону новими стат­тями та виключення окремих статей із його тексту. У розділі II. «Перехідні положення» передбачено: «1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. 2. Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до формування системи досудового слідства і введення в дію за­конів, що регулюють її функціонування».

Менш вдалою є практика внесення змін до нормативно-пра­вових актів законами і підзаконними актами загального визна­чення («до деяких» актів). Так, великим за обсягом Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів Укра­їни» від 3 лютого 2004 р. (Голос України. — 2004. — № 46. — 11 березня) внесено понад 100 поправок до різних Статутів Зброй­них Сил України та інших законодавчих актів. Такий підхід є незручним для користувачів, важким для систематизації законо­давства. Цю обставину слід мати на увазі при підготовці пере­ліків змін, що вносяться до нормативно-правових актів.

Додатки до нормативно-правових актів

Додаток — це складова нормативно-правового акта, яка слу­жить доповненням до нього. Готується (у разі необхідності) од­ночасно з відповідним проектом. Формами додатків можуть бути таблиці, схеми, діаграми, переліки та інші інформаційно-довідкові матеріали.

Наприклад, складовими Закону України «Про захист націо­нального товаровиробника від субсидованого імпорту» є сім до­датків: визначення термінів, які вживаються в додатках до цього Закону; загальні положення щодо споживання матеріально-тех­нічних ресурсів у процесі виробництва; загальні положення що­до визначення системи повернення податків з імпорту матері­ально-технічних ресурсів експортною субсидією; засади держав­ної підтримки виробників сільськогосподарської продукції; пе­реліки країн—членів COT, що розвиваються, які користуються пільговим режимом відповідно до норм цього Закону; загальні принципи визначення субсидій та субсидування.

8 — 5-979

114

Розділ V

У нормопроектній практиці застосовується підготовка додат­ків до постанов Уряду та до інших актів органів виконавчої вла­ди. Так, Кабінет Міністрів України 22 березня 2001 р. прийняв постанову № 258 «Про доповнення переліку населених пунктів, яким надається статус гірських». Додатком до постанови є Пе­релік населених пунктів, яким надається статус гірських.

Додатки до проектів нормативно-правових актів характерні й для нормотворчості інших країн. Підтвердженням цьому є на­ступний вислів: «вживання додатків — це просто письмова тех­ніка, яка полягає у віднесенні у кінець тексту переліку елемен­тів, включення яких до складу самого тексту утруднило б його читання. Додаток має таку саму юридичну силу, що й кожна із статей закону1.

1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. — 1999.-С 48.

Розділ VI. Засади правотворчого процесу

Правотворчий процес — одна з форм юрисдикційної, норма­тивної діяльності держави та недержавних суб'єктів. Право-творчість спрямовується на створення інформаційно-правового простору, ядром якого є система нормативно-правових актів, змінюються чи скасовуються правові норми або запроваджу­ються нові, формулюються або змінюються правовідносини, межі компетенції, спосіб діяльності уповноважених органів та організацій. Правотворчий процес умовно можна поділити на три етапи: 1) формулювання волевиявлення народу (формуван­ня юридичного мотиву); 2) нормативне формулювання цієї волі у визначеному масштабі правової поведінки; 3) надання сфор­мульованому правилу юридичних властивостей1.

Найважливішою, визначальною складовою зазначеної форми діяльності є законодавчий процес — нормативно регламентова­на сукупність послідовних дій щодо розробки, прийняття (змі­ни) законів та інших законодавчих актів, їх оприлюднення та введення в дію.

В Україні розрізняють кілька видів законодавчого процесу. По-перше, стосовно актів, які приймаються у порядку всеукра­їнського референдуму (регламентується Конституцією і Зако­ном України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (1991); по-друге, законодавчий процес стосовно законів та інших законодавчих актів, які приймає Верховна Рада України, регламентується Конституцією, законами і Регламентом Вер­ховної Ради України). Проте треба пам'ятати, що є безліч нор­мативно-правових актів відомчої та регіональної дії, які склада­ють окремий вид нормотворчої діяльності, що має певні риси законотворення.

Законодавчий процес складається із декількох обов'язкових стадій: законодавча ініціатива, підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Радою України, розгляд проекту зако­ну парламентом, прийняття закону, підписання прийнятого за­кону Президентом України, офіційне оприлюднення, опублі­кування (доведення до відома населення) закону та набрання чинності законом.

1 Теорія держави і права / С. Л. Лисенков та Ін. — К.: Юрінком Інтер, 2002.-С 189-190.

8*

116