Глава 3. Організаційні засади нормопроектування

З формально-юридичної точки зору організація нормопроек­тування являє собою результат цілеспрямованого процесу конст­руювання професійних інституціональних зв'язків між нормо-проектувальниками. Йдеться про конструювання соціальних зв'язків, яке характеризується цільовою спрямованістю, норма­тивно-правовим закріпленням способів та форм взаємодії в за­лежності від рівня нормопроектування (вищий рівень — ко­дифікація, середній — інкорпорація, нижчий — міжвідомче або внутрівідомче регулювання), правової природи норм (охоронні, регуляційні, комплексні), проектування норм в залежності від типу реалізації (норми публічного типу права або норми при­ватного типу права), характеру юрисдикційних повноважень суб'єктів застосування норм (виняткова юрисдикція держави або уповноважених нею державних органів, повноважень само­врядних органів та організацій, окремі правові режими) тощо. Якість взаємодії у нормопроектуванні — це властивість профе­сійної юридичної діяльності, що складає або належить до орга­нізації соціальних системних зв'язків, а отже сама є соціальною системою із відповідними якісними та кількісними характерис­тиками. Такими системними зв'язками є субординаційні, коор­динаційні, договірні. У правовому житті, результатом якого є творення інформаційно-правового простору, основу організації складає пріоритетна взаємодія учасників у вигляді субордина-

90

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

91

ційних відносин, сутність яких є регулювання й управління. Та­кі відносини доповнюються зв'язками, що мають характер не­прямої взаємодії, тобто координаційними й договірними. Це, на думку М. Оніщука, є закономірністю соціально-правової еволю­ції, розширенням меж застосування непрямого регулювання, за яким кінцевий результат досягається саме «непрямим», а не «командним» регулюванням1. Акумуляція організаційно-вольо­вої діяльності державних органів і політичних діячів допомагає втілювати правові ідеї в державний механізм та в розвиток зако­нодавства. Завдяки цій діяльності створюються норми права, здійснюється юридичне оформлення державної волі. Ця воля, перш за все, опосередковується через формування правових ідей.

Ідея у правотворчому сенсі — основна думка, погляд, мірку­вання щодо змісту нормативного тексту. Та чи інша ідея вини­кає і формується внаслідок свідомої цілеспрямованої діяльно­сті, перш за все, органів (суб'єктів), які мають право законо­давчої ініціативи, а також інших органів і організацій та їх поса­дових (службових) осіб, причетних до нормотворчого процесу.

Правотворчі ідеї найбільш рельєфно і концентровано відоб­ражаються у концепціях загально-правового чи конкретного ха­рактеру. Концепція (як документ) — це виклад фахівцями про­відної ідеї, точки зору, що стосуються того чи іншого правового явища. Схвалені у встановленому порядку концепції кладуться в основу організаційних заходів, рішень тощо. Так, Указом Пре­зидента України від 8 грудня 2000 р. схвалено Концепцію підви­щення правової культури учасників виборчого процесу та рефе­рендумів, а постановою Кабінету Міністрів від 31 січня 2001 р. затверджені заходи щодо реалізації цієї концепції. Про широкий вжиток цієї форми виразу політико-правових ідей свідчить те, що такими розробками були концепції судово-правової рефор­ми (1992), Конституції України (1994), адміністративної рефор­ми (1998). Відомо, що зараз Мін'юст опрацьовує проект Концеп­ції правової політики України в галузі права і юстиції та інші2.

Концепція має забезпечити створення чітко структурованого тексту належної та виваженої нормативної щільності, що містив би тільки усі необхідні норми. Щодо нормопроектувальників концепція виступає як стабільна робоча основа та посібник, до

1              Введение в теорию государственно-правовой организации социальных

систем/ Кол.авт.; Под общ. ред. Е. Б. Кубко. — Юринком, 1997. — С. 74—90.

2              Заєць А. П. Зазнач, праця. — С. 36.

якого вони можуть постійно звертатися під час процесу розроб­ки проекту1.

Таким чином, однією із визнаних і дієвих форм конкретного виразу правових ідей є концепція нормативно-правового акта, що відповідає Тимчасовому регламенту Кабінету Міністрів Ук­раїни (розділ V). Концепція нормативно-правового акта — це са­мостійний документ, який містить всебічне обгрунтування вибо­ру Кабінетом Міністрів оптимального розв'язання проблем та визначає засади опрацювання нормативно-правової бази реалі­зації урядової політики. Концепція затверджується розпоря­дженням Кабінету Міністрів України.

Концепція повинна складатися з таких розділів:

проблема — формулюється проблема, яка має бути вре­

гульована, окреслюються її масштаби та дається пояснення, чо­

му це питання є пріоритетним для вирішення урядом;

суттєві фактори — викладаються статистичні, аналітичні,

інші дані, які мають бути прийняті до уваги під час прийняття

рішення;

альтернативи — формулюється ґрунтовний виклад різних

можливих варіантів вирішення питання що розглядається, їх

аналіз та порівняння за такими критеріями:

ефективність втілення відповідної стратегічної цілі урядової політики та вплив варіанта пропонованого рішення на її інші важливі напрями;

суттєві наслідки та ризик, пов'язані з втіленням відповідного варіанта, такі як фінансово-економічні (включаючи вартість за­провадження нових положень, правові, соціальні, міжнародні тощо);

узгодження — чітко визначаються будь-які протилежні

точки зору та розбіжності в позиціях заінтересованих органів

виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгоджен­

ня запропонованого варіанта рішення;

оптимальний варіант — рекомендується прийняття Кабіне­

том Міністрів оптимального варіанта рішення, наводиться пере­

лік аргументів на його користь;

впровадження — надається вичерпний перелік заходів, які

мають бути здійснені для впровадження рекомендованого рі­

шення (перелік нормативно-правових актів, які потрібно прий-

1 Жерар Коссіньяк. Ясне законодавство: Нариси з нормотворення. — Ви­дання Центру правової реформи і законопроектних робіт. — 2000. — Кн. 1. — С.61.

92

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

93

няти, адміністративних заходів, питання кадрового забезпечен­ня тощо).

Виходячи із наведеної схеми проекту концепції норматив­но-правового акта, виникають запитання. По-перше: до яких са­ме проектів нормативно-правових актів повинна розроблятися концепція? Безумовно, до проектів законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України. Але не усіх, а лише найважливіших, тих, за якими вирішуються визначальні для усього суспільства чи певної сфери проблеми. Такі норма­тивно-правові акти називають базовими. Щоб наочніше бачити такий підхід, наведемо вислів одного із нормотворців: «Ми маємо сьогодні базу і для існування освіти, і для розвитку нашої науки. Якщо взяти першу складову — освіту, то нині діє базовий Закон «Про освіту». На його виконання ухвалено закони прямої дії: про загальну середню освіту, про профтехосвіту, про вищу освіту та закони про дошкільну, позашкільну освіту. Тобто практично комплекс законів1.

По-друге: на підставі чого вирішується питання — розробля­ти чи не розробляти концепцію проекту того чи іншого норма­тивно-правового акта? На це запитання міститься чітка відпо­відь у Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів: розроб­лення концепцій передбачається планами нормотворчої діяль­ності; актами Уряду; рішеннями урядових комітетів, а також дорученнями Прем'єр-міністра, першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних повноважень) та за ініціативою керівників органів виконавчої влади.

По-третє: чи може виступати ініціатором розробки концепції нормативно-правового акта нормопроектувальник? Щоб відпо­вісти на поставлене запитання, пошлемося на іноземний автори­тет: робота нормопроектвальника має виконуватися з урахуван­ням перспективи: надання поради законодавцеві з метою роз­робки такого закону, котрий мав би щонайменше дві якості — ефективність та дієвість2. Виходячи з наведеної рекомендації, нормопроектувальник, зіткнувшись зі складною ситуацією з підготовки законопроекту щодо обсягу та інших його парамет­рів, яку можливо розв'язати лише шляхом попередньої розроб­ки концепції, може і зобов'язаний внести відповідні пропозиції

1              Ніколаєнко С. Інтерв'ю // Віче. — 2002. — № 8. — С 5.

2              Поль Дельнуа. Роль нормопроектувальників у визначенні змісту право­

вих норм: Нариси з нормотворення. — Видання Центру правової реформи

і законопроектних робіт. — 2000. — Кн. 1. — С 3.

керівнику органу. Керівник повинен прийняти відповідне рі­шення.

По-четверте: хто саме повинен розробити концепцію норма­тивно-правового акта — нормопроектувальник, робоча група, наукова установа чи хтось інший? Однозначно відповісти на це запитання неможливо. Справа в тому, що Уряд надавав загальну норму: концепції розробляються органами виконавчої влади, до компетенції яких належить вирішення тих чи інших питань. Установлено також, що концепції узгоджуються із заінтересова­ними органами виконавчої влади, установами та організаціями і подаються в установленому порядку Кабінету Міністрів для розгляду. Надання конкретних завдань щодо розробки концеп­ції — прерогатива керівника органу.

По-п'яте: які вимоги пред'являються до проекту розпоряд­ження Кабінету Міністрів про затвердження концепції норма­тивно-правового акта? Проект зазначеного розпорядження по­винний містити пропозиції щодо рішення Уряду з детальним описом усіх суттєвих складових обраного варіанта у формулю­ваннях, які б не допускали іншого тлумачення запропонованого Кабінетові Міністрів вибору варіанта вирішення питання і бу­ли б достатні як завдання для опрацювання відповідного проек­ту акта.

Таким чином, підготовка концепції нормативно-правового акта та документів, що супроводжують її, — справа не з простих. Потрібен досвід та копітка аналітично-виконавча робота. Роз­робка концепції (у випадку її підготовки) є одночасно й першою складовою підготовчого етапу нормопроектування.

Організація нормопроектування. Організаційне забезпечен­ня нормопроектування має декілька складових. Воно почи­нається з розгляду нормотворчих пропозицій чи ініціатив про необхідність прийняття нормативно-правового акта, ухвалення рішення про розробку проекту акта, включення нормопроекту­вання до плану відповідних робіт, розробка (у випадку необхід­ності) його концепції. До підготовчого етапу також слід віднес­ти: фінансово-технічне забезпечення; збирання необхідних матеріалів та інформації; створення (у разі необхідності) робо­чої групи.

Вирішення цих питань — завдання суб'єкта нормотворення, який може розробляти проект: безпосередньо; доручати спеці­ально створеним для цільового нормопроектування тимчасовим робочим групам; замовити розробку проекту державним орга­нам чи недержавним організаціям, науковцям, науково-дослід-

94

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

95

ним установам, спеціалістам-практикам та іншим особам. Особ­лива роль належить головному розробнику проекту, який спе­ціально визначається у разі покладання обов'язків з підготовки проекту нормативно-правового акта на декілька органів. Саме на головного розробника покладається вирішення організацій­них питань, зокрема, фінансово-технічного, інформаційно-ана­літичного та іншого забезпечення.

Із зазначеного комплексу питань звернемо увагу на інформа­ційно-аналітичне забезпечення. Воно охоплює такі види робіт, як впорядкування нормативних актів, документів, пропозицій щодо нормопроекту; організація пошуку та перекладів правових джерел та літератури з визначеної проблеми. Підібрані мате­ріали доцільно систематизувати та скомпонувати у вигляді зручної для користування збірки. За необхідності ці матеріали тиражувати у кількості, що відповідає числу учасників розробки проекту. Особливу увагу слід приділити добору законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання належить до пріоритетних сфер адаптації націо­нального законодавства до законодавства ЄС.

Виникає необхідність розв'язання низки проблем при ство­ренні робочої групи для розробки проекту нормативно-правово­го акта. Перша проблема — кадрове забезпечення. При цьому одразу виникає запитання — кого персонально запрошувати до робочої групи? Практика показує, що перевага віддається фахів-цям-юристам, особливо юристам-вченим. Але до такого підходу є чимало заперечень: політологами, економістами, освітянами та іншими фахівцями підготовлено значну кількість проектів законодавчих актів. Іноді вони не відрізняються від розробле­них юристами ні за формою, ні за змістом, ні за нормотворчою технікою. Тому рекомендація полягає в тому, щоб кожну канди­датуру розглядати індивідуально, з урахуванням її спеціальних знань, досвіду, нормотворчої практики, потенційних можливос­тей у виконанні конкретних завдань. Друга проблема — фінан­сове забезпечення. Вона виникає в основному при запрошенні до робочої групи фіахівців-вчених. При її вирішенні необхідно скласти кошторис на передбачувану нормопроектну роботу, а після його затвердження укласти відповідні договори із запро­шеними особами.

Наступний етап нормопроектування — координаційно-твор­чий. Він є центральним у підготовці проекту нормативно-право­вого акта. Усі складові цього етапу мають прояв при колектив­ному створенні нормопроекту або при його підготовці робочою

групою. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів пропонує головному розробнику проводити консультації, узгоджувальні наради, робочі зустрічі. Фактично робота на цьому етапі вигля­дає так. Складається план робочих засідань представників заін­тересованих органів або членів робочої групи. Планом передба­чається розробка складових (розділів, глав, положень тощо) проекту конкретними виконавцями з встановленням термінів подання матеріалів розробки. В установлені терміни проводять­ся робочі засідання, на яких обговорюються і узгоджуються про­блемні питання, досягаються домовленості про їх розв'язання. Головним розробником (керуючим робочою групою) ведеться протокол засідань, здійснюється збір, тиражування та компону­вання поданих матеріалів. Поряд з проведенням робочих за­сідань, як правило, здійснюються робочі зустрічі між керівника­ми головного розробника (робочої групи) та особами, відпові­дальними за підготовку того чи іншого нормативного матеріалу. Підтримуються взаємозв'язки телефоном, факсом, листуван­ням та іншими засобами зв'язку. Для цього бажано, щоб голов­ний розробник чи керівник робочої групи призначав координа­тора підготовки проекту.

Головним завданням цього етапу є підготовка тексту норма­тивно-правового акта. Якщо в ході опрацювання проекту вия­виться необхідність внесення змін до чинного нормативно-пра­вового акта (актів) одного з ним рівня або втрата ним чинності, одночасно готується проект відповідного акта.

На завершальному етапі здійснюється: доопрацювання ском­понованих матеріалів проекту з урахуванням зауважень голов­ного розробника, керівника робочої групи чи наукового керівни­ка (якщо такий був у складі розробників проекту); обговорення проекту розробки усіма причетними до підготовки проекту нор­мативно-правового акта; мовне редагування розробки; обгово­рення кінцевого варіанта проекту; забезпечення проведення пра­вової експертизи, а при необхідності одержання інших експерт­них висновків; забезпечення візування проекту нормативно-правового акта та його внесення до правотворчого органу.

Зупинимося на одному із найбільш значущих заходів завер­шального етапу нормопроектування — експертизі проекту нор­мативно-правового акта. Експертиза проектів нормативно-пра­вових актів проводиться з метою забезпечення якості та об­грунтованості акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії. Завдан­ням експертизи є: об'єктивний всебічний розгляд проекту нор-

96

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

97

мативно-правового акта; перевірка відповідності проекту вимо­гам і нормам чинного законодавства, правилам нормотворчої техніки; оцінки відповідності проекту сучасному рівню науко­вих знань, економічній і соціальній доцільності; аналіз рівня використання наукових досліджень, світового досвіду; прогно­зування соціально-економічних, правових та інших наслідків реалізації передбачуваних правових норм; підготовка обгрунто­ваних експертних висновків.

Види експертиз проектів нормативно-правових актів: право­ва; фінансово-економічна; екологічна; кримінологічна; наукова та ін. Проведення правової експертизи — функціональний обо­в'язок Міністерства юстиції України. При цьому Мін'юст готує висновки щодо відповідності Конституції та законам України, основним положенням законодавства Європейського Союзу, вимогам нормопроектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради Украї­ни, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим. Порядок проведення правової експертизи визна­чено у затверджених колегією Мін'юсту Методичних рекомен­даціях1. Передбачено, зокрема, що за результатами концепту­альної, системно-юридичної та юридико-технічної оцінки про­екту Мін'юст готує висновки про: погодження з поданим проек­том нормативно-правового акта — якщо проект відповідає вимо­гам до таких актів; заперечення — у разі негативного характеру концептукальної, системно-юридичної та юридико-технічної оцінок проекту; зауваження — якщо проект в цілому відповідає вимогам законності, але юридико-технічна оцінка є низькою.

Слід мати на увазі таке: якщо Мін'юст відмовляє у погоджен­ні проекту нормативно-правового акта, суб'єкт, що подав його на експертизу, може: підготувати запропонований проект із ура­хуванням зауважень та пропозицій і знову подати його до Мін'юсту; відмовитись від своєї нормотворчої ініціативи.

Проекти нормативно-правових актів з питань оподаткуван­ня, витрачання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають обов'язковій фінансово-економічній експертизі, що проводить­ся Міністерством фінансів України за погодженням з Міністер­ством економіки та з питань європейської інтеграції України. Методика проведення такої експертизи визначається Мінфі-

1 Нормотворча діяльність: Збірник нормативно-правових актів та мето­дичних рекомендацій. — К., 2001. — С. 231—240.

ном. її основні параметри співпадають з методикою проведення правової експертизи.

Крім зазначених міністерств, право на проведення тих чи ін­ших видів експертиз проектів нормативно-правових актів ма­ють: органи виконавчої влади у межах своєї компетенції; підпри­ємства, установи та організації всіх форм власності, тимчасові творчі колективи, спеціалізовані експертні організації; окремі експерти, групи експертів та експертні ради. У зв'язку з цим у за­лежності від кількості фахівців, що беруть участь у проведенні експертизи, вона може бути одноособовою або груповою.

Об'єктами експертизи можуть бути: нормопроектні пропози­ції; концепції нормативно-правових актів; будь-які додатки до проектів; нормативний проект в цілому. При цьому експертизу поділяють на первинну, повторну, додаткову і контрольну.

Підставами для проведення експертизи проекту норматив­но-правового акта є: рішення органу, що розробляє проект та по­дає його на розгляд суб'єкту нормотворення, або суб'єктом нор-мотворення, який розглядає та приймає нормативно-правовий акт; договори на проведення експертизи, укладені з відповідни­ми суб'єктами проведення експертизи. У рішенні (договорі) ви­значається: вид експертизи; об'єкт експертизи; суб'єкт прове­дення експертизи; термін проведення експертизи.

За результатами проведення експертизи має бути підготовле­но висновок: погоджувальний; погоджувальний із зауваження­ми та пропозиціями; заперечувальний.

Нормопроектувальнику слід мати на увазі, що:

в оцінці експерти незалежні від позиції органу, за доручен­

ням якого проводиться експертиза, та будь-якого іншого впливу;

експертизу не можуть проводити суб'єкти, від яких надій­

шов проект нормативно-правового акта, та суб'єкти, які брали

участь у його розробці;

висновок експертизи проекту нормативно-правового акта

набуває статусу обов'язкового додатку до відповідного проекту і

подається на розгляд суб'єкта нормотворення у складі цього

проекту;

до проведення експертизи можуть залучатися міжнародні

установи й організації, науковці та фахівці іноземних держав;

проведення наукової експертизи проектів нормативно-пра­

вових актів здійснюється у відповідності з нормами Закону Ук­

раїни «Про наукову і науково-технічну експертизу» від 10 люто­

го 1995 року.

7 — 5-979

.. .ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

99