Глава 1. Правове регулювання нормопроектної діяльності

Законодавство, що регулює нормопроектний процес, базуєть­ся на чинній Конституції України. Конституційні принципи та конкретні норми Основного Закону діють у відповідності до верховенства права. Конституція України має найвищу юри­дичну силу, закони приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8), органи державної влади (у тому числі Верховна Рада, Президент, Уряд, Верховний Суд, Консти­туційний Суд та ін.) мають здійснювати свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно до законів України, у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (статті 6,19).

Для безпосередньої роботи над законопроектами важливе значення мають положення Регламенту Верховної Ради Украї­ни. У чинній його редакції міститься окрема глава з назвою «Розробка проектів законів». Вона орієнтує на наступне:

— розробка проектів законів здійснюється за правом, визна­ченим законом (відповідно до ст. 93 Конституції право законо­давчої ініціативи належить Президентові України, народним

1 Лавринович О. Оптимізацїя діяльності Міністерства юстиції України в умовах суспільно-економічних перетворень: стан, проблеми, перспективи // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 5.

72

РозділМ

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

73

депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національно­му банку України), за дорученням Верховної Ради, на замовлен­ня на договірній основі, а також в ініціативному порядку;

— розробка законопроекту про Державний бюджет є обов'яз­ком Кабінету міністрів України, передбаченим законом.

Властивості правотворчого процесу, його механізм залежать від об'єкта та предмета регулювання. Так, підготовка проекту Державного бюджету, яка враховує загально-правові вимоги, має, в той же час, деякі особливості. Відповідно до Закону «Про бюджетну систему України», Бюджетного кодексу, основних на­прямів бюджетної політики, визначених Верховною Радою (бю­джетна резолюція) Уряд організовує розробку Держбюджету на кожний наступний рік. Головним розробником проекту Держ­бюджету є Мінфін, який діє з урахуванням пропозицій орга­нів державної влади, Національного банку. Проект Державного бюджету вноситься Мінфіном до Кабінету Міністрів до 15 серп­ня поточного року, розглядається урядовими комітетами і до 25 серпня подається для розгляду на засіданні Кабінету Міні­стрів. Останній розглядає на своєму засіданні проект Закону Ук­раїни про Державний бюджет України на наступний рік, прий­має рішення щодо його схвалення і не пізніше 15 вересня подає до Верховної Ради.

Особливість законотворчого процесу полягає в тому, що й сам законодавчий орган, тобто Верховна Рада, може доручити розробку проекту закону (його структурної частини) відповід­ному комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ра­ди, а також уряду1. Крім того, в ініціативному порядку законо­проекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи, але вносяться такі проекти до Верховної Ради лише від імені ор­ганів і осіб, що мають право законодавчої ініціативи.

Конституційний Суд України як єдиний орган конституцій­ної юрисдикції приймає рішення та дає висновки відносно кон-ституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, та має виключне право офіційно тлумачити норми Конституції та закони України. Наведемо конкретний приклад. За конституційним поданням Київської міської ради проф-

1 Див. докладніше про вдосконалення оранізаційно-правових та цивільних засад і нормативно-правової основи законодавчої діяльності Верховної Ради України: Заєць А. П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду, — К.: Парламентське вид-во, 1999. — С. 196—214.

спілок Конституційний Суд розглянув справу про тлумачення терміну «законодавство». Підставою для розгляду цієї справи стало неоднозначне розуміння при застосуванні окремими орга­нами і організаціями положення ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України, за яким сфера застосування контракту визна­чається законодавством. Конституційний Суд вирішив, що тер­мін «законодавство», вжитий у зазначеній правовій нормі, охоп­лює закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а та­кож постанови Верховної Ради України, укази Президента Ук­раїни, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прий­няті в межах та відповідно до Конституції України і законів України. Важливою є мотивувальна частина рішення (п. 3), де зазначено, що термін «законодавство» досить широко викорис­товується у правовій системі в основному у значенні як сукуп­ності законів та інших нормативно-правових актів, які регла­ментують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелом певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту ви­користовує і Конституція України (статті 19,118, п. 12 Перехід­них положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в ін­ших, передусім кодифікованих, в поняття «законодавство» включаються як закони, так і інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в дея­ких випадках — також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади1.

Поряд із законами нормопроектування регулюється низкою підзаконних нормативно-правових актів — указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів та по­станов колегій центральних органів виконавчої влади тощо. Так, актами Президента України, зокрема, затверджено Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряд­жень Президента України та Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Прези­дентом України на розгляд Верховної Ради України (відповідно Укази від 20 серпня 1993 р. № 512 із наступними змінами та від ЗО березня 1995 р. № 270 із наступними змінами).

У Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України міститься низка принципово важливих для нормопроектувальників вимог. Се­ред них такі:

1 Рішення Конституційного Суду України № 12-рп/98 від 9 липня 1998 р.

74

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

75

указами Президента України оформлюються нормативні

акти Президента України, тобто акти, що розраховані на постій­

ну або багаторазову дію. Практика свідчить, що поряд з видан­

ням за цією формою правових актів, набувають чинності інші

нормативно-правові акти: положення, концепції, програми, ста­

тути тощо;

розпорядженнями Президента України оформлюються до­

ручення Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим цен­

тральним органам виконавчої влади. За цією формою ненорма­

тивних актів, наприклад, даються доручення уряду, Міністер­

ству юстиції, іншим міністерствам і державним комітетам щодо

розробки проектів нормативно-правових актів, здійснення пра­

вової експертизи законопроектів тощо;

проекти нормативно-правових актів Президента України

готують і вносять на розгляд Кабінет Міністрів України, мініс­

терства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї

компетенції, центральні органи громадських організацій Украї­

ни, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Секретаріат

Президента України, радники Президента України, структурні

підрозділи Секретаріату Президента України.

Положення особливо орієнтує на якість проектів, на їх об­грунтованість та законність. З цією метою вимагається: проекти нормативно-правових актів глави держави мають бути якісни­ми, погодженими з відповідними органами, установами та орга­нізаціями, а також відповідати чинному законодавству України.

Друге із зазначених вище Положень (про порядок роботи з законопроектами...) визначає порядок роботи з законопроекта­ми та законодавчими пропозиціями, які вносяться Президентом України в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які подані іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи та надійшли з Верховної Ради України, в разі підготовки заува­жень, змін і доповнень до них.

Порядок роботи із зазначеними проектами такий:

законопроекти та інші документи законодавчої ініціативи

Президента України готують його радники та наукові консуль­

танти, а також відповідні структурні підрозділи Секретаріату

Президента України;

за законодавчої ініціативи Президента України на розгляд

Верховної Ради України можуть бути подані проекти найваж­

ливіших законів, опрацьованих у Кабінеті Міністрів України,

міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, на­укових установах.

Звернемо увагу на Указ Президента України «Про вдоскона­лення роботи з підготовки нормопроектів та проведення право­вої реформи» від 29 квітня 1994 року № 198.

За цим Указом на Міністерство юстиції України покладено додатково функції з організації роботи щодо розробки концеп­цій, проектів актів законодавства з найважливіших питань роз­витку суспільства і держави, наукове їх обгрунтування, коорди­націю діяльності центральних органів виконавчої влади, науко­вих установ та вищих навчальних закладів в сфері підготовки законопроектів. На виконання цього Указу при Мін'юсті ство­рено Центр правової реформи і законопроектних робіт. Цією структурною одиницею міністерства виконується значний об­сяг нормопроектних робіт, нормопроектувальникам надається певна методична допомога, узагальнюється і поширюється між­народний досвід правотворчої діяльності1.

Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р. № 1396 за­тверджено Положення про Міністерство юстиції України (діє з наступними змінами). Мін'юст визначений як головний (про­відний) орган у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної правової політики. У сфері нормотворення основними завданнями міністерства є:

підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства, його систематизація, опрацювання проектів нормативно-право­вих актів та міжнародних договорів України з правових питань, проведення правової експертизи проектів нормативно-право­вих актів, державна реєстрація нормативно-правових актів, ве­дення Єдиного державного реєстру таких актів;

планування за пропозиціями інших центральних органів ви­конавчої влади законопроектної роботи та роботи з адаптації за­конодавства України до законодавства Європейського Союзу, координація нормотворчої діяльності центральних органів ви­конавчої влади та контроль за здійсненням такої діяльності.

При цьому Мін'юст:

готує разом з відповідними міністерствами, іншими цен­тральними органами виконавчої влади, науковими установами проекти концепцій напрямів розвитку законодавства та їх на­укове обгрунтування з урахуванням світового досвіду;

1 Звертаємо увагу на виданий Центром збірник нормативно-правових актів та методичних рекомендацій «Нормотворча діяльність» (К., 2001. — 285 с).

76

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

77

розробляє за дорученням Президента України, Кабінету Мі­ністрів України та з власної ініціативи проекти законів та інших нормативно-правових актів, що стосуються прав і свобод люди­ни, відносин між громадянином і державною владою, конститу­ційного устрою, повноважень і взаємовідносин органів держав­ної влади, судоустрою та судочинства, цивільного і криміналь­ного законодавства, або разом з іншими органами державної влади бере участь у їх підготовці;

здійснює правову експертизу (готує висновки) щодо відпо­відності Конституції та законам України, основним положен­ням законодавства Європейського Союзу, вимогам нормопро-ектної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, а також норма­тивно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

розробляє за поданням міністерств, інших центральних орга­нів виконавчої влади щорічні плани законопроектної роботи та плани роботи з адаптації законодавства України до законодав­ства Європейського Союзу, координує нормотворчу діяльність в центральних органах виконавчої влади, здійснює контроль за цією діяльністю;

готує зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Ра­дою України законів України при підготовці їх на підпис Прези­дентові України;

розробляє і подає Президентові України та Кабінету Міні­стрів України пропозиції щодо усунення суперечностей між ак­тами законодавства та заповнення прогалин у ньому;

організовує виконання у межах своїх повноважень актів зако­нодавства з питань, що належать до його повноважень, розроб­ляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та у встанов­леному порядку подає їх на розгляд Президентові України і Ка­бінету Міністрів України;

здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та центральних органів виконав­чої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, веде реєстр цих актів;

забезпечує функціонування єдиної системи правової інфор­матизації, є офіційним видавцем збірників законодавства та ко­дексів України, видає інформаційний бюлетень «Офіційний віс­ник України», бере участь у виданні журналів і газет загально-правового характеру;

веде Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів, надає інформацію з бази даних цього реєстру.

Указом Президента України «Про поліпшення організації за­конопроектної діяльності» від 26 листопада 2003 р. № 1348 на Мін'юст покладено додатково функцію щодо законопроекту-вання. Передбачено (п. 1): «Покласти на Міністерство юстиції України функції головного розробника проектів законів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів Украї­ни на розгляд Верховної Ради України, крім проектів, щодо яких законами України та актами Президента України встанов­лено інший порядок розроблення»1.

На виконання указу Президента України Кабінет Міністрів України видав постанову «Деякі питання поліпшення організа­ції законопроектної діяльності» від 4 березня 2004 р. № 263, якою передбачено, що Мін'юст здійснює функції головного роз­робника: з 1 липня 2004 р. — проектів законів, що стосуються прав і свобод людини, відносин між громадянином і державною владою, конституційного устрою, повноважень і взаємовідно­син органів державної влади, судоустрою та судочинства, ци­вільного і кримінального законодавства; з 1 січня 2006 р. — ін­ших проектів законів.

Кабінетом Міністрів України раніше прийнято низку норма­тивно-правових актів, які стосуються нормопроектної діяльно­сті. Найважливіше значення мають положення Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого поста­новою Уряду від 5 червня 2000 р. № 915 (із наступними змі­нами).

Підготовка проектів постанов

У формі постанов видаються акти Кабінету Міністрів норма­тивного характеру. Проекти постанов готуються на підставі за­конів, актів, або доручень Президента України, актів Уряду, рішень урядових комітетів, доручень Прем'єр-міністра, Першо­го віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів. Підготовка та­кого проекту може бути ініційована членами Кабінету Міні­стрів, керівниками центральних органів виконавчої влади, мі­ністром Кабінету Міністрів, Радою Міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.

1 Офіційний вісник України. — 2003. — № 51. — Ст. 2661.

78

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

79

Для чіткої організації нормопроектної роботи визначаються головний розробник проекту (зазначений першим у дорученні) та заінтересовані органи. Якщо для підготовки проекту Кабіне­том Міністрів утворюється робоча група, на неї покладаються функції головного розробника. Головний розробник організо­вує, спрямовує і координує роботу заінтересованих органів з опрацювання проекту постанови (проводить консультації, узго-джувальні наради, робочі зустрічі, отримує інформаційно-ана­літичні та інші необхідні матеріали). У разі потреби до підготов­ки проектів постанов можуть залучатися науковці, фахівці, представники недержавних організацій за їх згодою (у тому чис­лі на договірній основі).

Проекти постанов Кабінету Міністрів підлягають обов'язко­вій експертизі Мін'юстом та узгодженню із заінтересованими органами, а у разі потреби — з іншими органами, установами, ор­ганізаціями. Проекти постанов з питань оподаткування, витра­чання фінансових і матеріальних ресурсів підлягають узгоджен­ню відповідно з Міністерством фінансів та Міністерством еко­номіки та з питань європейської інтеграції. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання підприємницької діяльності (регуляторні акти) підлягають узгодженню з Держпідприєм-ництвом. Проекти постанов, предметом яких є урегулювання питань оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпе­чення, соціальних та трудових відносин, підлягають узгоджен­ню з Міністерством праці та соціальної політики.

Підготовлений проект постанови Кабінету Міністрів візуєть­ся керівником органу, що є головним розробником, а в разі його відсутності — особою, яка його заміщує.

Законопроектна діяльність

Законопроектування спрямовується на реалізацію Кабінетом Міністрів наданого йому права законодавчої ініціативи, який розглядає і вносить до Верховної Ради проекти законів України, бере в установленому порядку участь у законодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президентом України пра­ва законодавчої ініціативи.

Розроблення та подання законопроектів на сьогодні здій­снюється у такому порядку:

— законопроекти розробляються центральними органами ви­конавчої влади відповідно до плану законопроектное роботи, на виконання актів Президента України та Кабінету Міністрів України і за їх власною ініціативою;

проекти законів, що вносяться до Верховної Ради України

Кабінетом Міністрів України у порядку законодавчої ініціативи,

опрацьовуються центральними органами виконавчої влади, по­

даються та готуються для розгляду Кабінетом Міністрів України

у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України

(викладено вище);

проекти законів, що готуються Кабінетом Міністрів і пода­

ються на розгляд Верховної Ради Президентом України у по­

рядку законодавчої ініціативи, подаються Кабінетом Міністрів

до Секретаріату Президента України з дотриманням вимог, пе­

редбачених Положенням про порядок роботи із законопроекта­

ми та іншими документами, що вносяться Президентом України

на розгляд Верховної Ради.

Примітка: Тимчасовим регламентом передбачені деякі особливості підго­товки проекту Державного бюджету України, але вони викладені вище.

Викладений порядок законопроектування вже найближчим часом зазнає суттєвого коригування. «В основі всіх кроків з удо­сконалення законорпроектної роботи лежать два важливих до­кументи. Це відповідний указ Президента і постанова уряду, якими передбачається низка заходів з метою виведення законо­проектної роботи на якісно новий рівень. Передача Міністерству юстиції функції головного розробника буде здійснена у декілька етапів, на першому з яких ми розроблятимемо законопроекти з питань прав людини і конституційного права в цілому, судо­устрою і судочинства, цивільного права і підприємництва, а на­далі розроблятимемо усі законопроекти»1.

Завершуючи огляд чинного законодавства, яким регулюється нормотворчий процес та вимоги якого повинні враховуватися в процесі підготовки проектів законів і підзаконних актів, слід підкреслити таке. Чинними є значна кількість нормативно-пра­вових актів цієї сфери. Разом з тим складний процес правотво-рення потребує подальшого удосконалення правової бази. Є на­гальна потреба врешті-решт завершити розробку і прийняти закони України «Про закони і законодавчу діяльність» та «Про нормативно-правові акти». Можливо існуючі законопроекти об'єднати в один досконалий законопроект.

Потребує прийняття у новій редакції Регламент Верховної Ради України. Було б також доцільним Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України замінити постійним актом.

1 Заєць А. Інтерв'ю // Юридичний вісник України. — 2004. — № 24. — 12—18 червня.

80

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

81