Глава L Структура проекту нормативно-правового акта

У першу чергу визначається назва акта, проектування якого розпочинається. Назва — це складова частина офіційного тек­сту, яка визначає предмет регулювання акта, сферу його дії, є по­чатковим елементом ознайомлення зі змістом правового акта, важливим інструментом обліку і систематизації законодавства. Назва повинна лаконічно визначити зміст нормативно-правово­го акта. Найбільш вдалими є назви, які складаються із двох-трьох слів — «Про міліцію», «Про інформацію», «Про держав­ний суверенітет», «Про освіту», «Про металобрухт». Але так ко­ротко викласти назву вдається не завжди.

Закон України «Про планування і забудову території»; Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення форму­вання та функціонування аграрного ринку»; постанова Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи щодо поліпшення ста-

ну охорони пращ на підприємствах вугільної промисловості і посилення державного нагляду за безпечним проведенням робіт на виробництвах та об'єктах підвищеної небезпеки»; наказ Дер­жавного комітету зв'язку та інформатизації України «Про за­твердження тарифів на передплату і доставку вітчизняних дру­кованих видань на... рік».

Історія нормотворчості знає різні способи формулювання назв нормативних актів. Іноді закони називалися за назвою ор­ганів, які їх видали (магістрати у Стародавньому Римі), за іме­нами творців (закони Ману, Хаммурапі, Солона тощо). У СІЛА іноді закони називають за іменами осіб, що запропонували від­повідний проект (закони Сміта Шермана, Клейтона, Маккаре-на-Вуда, Тафта-Хартлі). Під час великої французької революції було прийнято Закон Л. С Шпельє. У національній право- твор­чості відомі назви за національною ознакою («Руська Правда», «Права, за якими судиться малоросійський народ»), за прізви­щем ініціатора — «Статті Богдана Хмельницького». Однак най­частіше (у сучасній Україні виключно) назва нормативно-пра­вового акта визначається предметом регулювання, його змістом, що найбільш зручно у користуванні актом, його пошуку, відси-лок до нього.

Загальне правило — всі нормативно-правові акти повинні ма­ти назву, яка визначається на стадії нормопроектування. Канад­ський нормопроектувальник Роберт К. Бержерон, на якого ми вже посилалися, підкреслює: «Закон має лише єдину назву, стислу, описову і значущу1.

У написанні будь-якого твору найважчим є конструювання першого речення чи абзацу, тому що на них припадає визначне розумове навантаження, яке притягує чи відштовхує читача (ко­ристувача). У проекті нормативно-правового акта таким пер­шим реченням є його вступна частина (преамбула). Як правило, у преамбулі стисло роз'яснюється мета і мотиви видання цього акта, соціально-політичні обставини, які викликали необхідність нормативного регулювання. Так, Закон України «Про націо­нальну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні» починається реченням: «Цей Закон визначає правові основи обігу цінних паперів у Національній де­позитарній системі та особливості цінних паперів в Україні».

Іноді зміст проекту нормативно-правового акта потребує більш деталізованого пояснення мети його видання. Тому пре-

1 Роберт К. Бержерон, Правила нормопроектування. — Там само. — 1999. —С. 5.

100

РазділУ

...ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

101

амбула складається з кількох речень. Так, в Указі Президента України «Про скасування постанови Кабінету Міністрів від 13 липня 1999 року № 1250» зазначається: «Кабінет Міністрів України... прийняв постанову № 1250 «Про порядок тимчасово­го ввезення транспортних засобів на митну територію України», якою, зокрема, забороняється тимчасове ввезення на митну те­риторію України» транспортних засобів фізичними особами-резидентами. Введення зазначеної заборони здійснено без все­бічного вивчення цієї проблеми і належного обгрунтування прий­нятого рішення, опрацювання альтернативних варіантів меха­нізму регулювання ринку автомобілів, попереднього інформу­вання широких верств населення, що призвело до соціальної на­пруги в цій сфері.

Наведена преамбула Указу Президента України є ілюстра­цією до питання про необхідність обгрунтування нормопроектів. Глава держави підтвердив, що на урядовому рівні є прорахунки з цього питання.

Наука нормотворення вважає за доцільне конструювати пре­амбулу у проектах нормативно-правових актів (Роберт К. Бер-жерон та деякі інші іноземні фахівці висловлюються за те, що преамбули треба уникати). Особливо важливе значення у віт­чизняному нормотворенні має преамбула в актах, які безпосе­редньо звертаються до громадян, їх об'єднань, широкого кола підприємств і підприємців. Про важливість преамбули свідчить і той факт, що Конституції переважної більшості держав мають цю частину Основного Закону. Конституція України є тому прикладом.

При конструюванні преамбули слід дотримуватись правила: не вміщувати до її тескту самостійні нормативні приписи. Це правило підтверджується тим, що преамбула на практиці не є об'єктом пошуку в автоматизованих системах чи законодавстві.

Рубрикація проекту нормативно-правового акта

Якщо проект акта являє собою об'ємний і складний за струк­турою документ, він, як правило, поділяється на розділи, глави, статті, частини, пункти, абзаци, а також прикінцеві положення (у разі необхідності), перехідні положення (у разі необхідності), додатки (якщо вони є). Новелою вітчизняного кодифікованого законодавства є його поділ на книги, введення поряд з розділа­ми підрозділів та параграфів. Але при викладі даного матеріалу ми будемо дотримуватися традиційної рубрикації.

Внутрішня структура нормативно-правових актів спирається на матеріальні підстави — поділ суспільних відносин, що регу­люються правом, на певні сфери, залежно від їх характеру і зміс­ту, та відображає (або повинна відображати) внутрішню струк­туру відповідної галузі (підгалузі) законодавства, правового ін­ституту. Чим ближче структура проекту акта до системи законо­давства, тим вдалішою вона є, тим ефективніше буде служити справі упорядкування суспільних відносин.

Нормопроектувальники застосовують найраціональнішу нор-мопроектну рубрикацію. Так, при розробці законопроекту «Про органи юстиції України» обрано схему: поділ на розділи і статті (6 розділів, 43 статті). Більш складна структура застосовується при підготовці кодексів. Наприклад, у новому Цивільному ко­дексі України.

Стаття (пункт) — основна структурна одиниця проекту нормативно-правового акта

Національне нормотворення традиційно дотримується поді­лу нормативно-правових актів на статті (пункти), являючи со­бою їх вічка, клітинки. Такий поділ чітко визначає, що один пра­вовий припис складається із декількох тісно пов'язаних між собою приписів, що спрощує їх усвідомлення, тлумачення і за­стосування, а також облік законодавства, укладання різного ро­ду збірників.

Особливе положення закону в загальній системі нормативно-правових актів визначає та обставина, що він поділяється на статті, в той час як інші акти — на пункти. Нормопроектувальни-кам, однак, слід враховувати вітчизняну багаторічну усталену практику, яка склалася щодо указів Президента України, у яких первинною складовою є також статті. Такий підхід пояснюється тим, що акти, які поділяються на статті, у своїй основі більш ста­більні, вони стосуються найбільш важливих питань. Інші (підза-конні) акти, які складаються із пунктів, носять більш оператив­ний характер, частіше змінюються, регулюють менш значущі відносини.

У статті (пункті) формулюється головне в проекті норматив­но-правового акта — юридичні норми, тобто державно-владні веління, обов'язкові для виконання приписи. Нормотворча тех­ніка вказує як на суттєвий недолік нормопроектування, коли безпосередньо в статтях (пунктах) формулюються заклики і по­бажання, мотиви і мета видання акта чи норми. Місце для таких положень — преамбула проекту.

102

РозділV

„.ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

103

Статті законопроектів повинні мати назву. Наприклад, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» побудований та­ким чином, що кожна стаття має чітку назву (ст. 2 — «Основні завдання місцевих державних адміністрацій», ст. З — «Акти міс­цевих державних адміністрацій» та ін.). Вдале формулювання назви статті покращує структуру проекту, у майбутньому законі буде полегшувати пошук норм, їх тлумачення і порівняння, сприятиме вивченню і роз'ясненню права. Крім того, необхід­ність формулювати назви статей дисциплінує укладача проекту, спонукаючи його включати до статті нормативні положення ли­ше з одного питання, не розпорошуючи матеріал, чітко і логічно його розташовувати. Відсутність назв статей — значний недолік техніки нормопроектування. Доводиться, однак, констатувати, що при розробці окремих законопроектів нормопроектувальни-ки наведеної вимоги не дотримуються. Так, Закон «Про війська Цивільної оборони України» побудований за змішаною систе­мою — окремі статті (2, 3, 4) мають назви, в інших назва відсут­ня. Не кращою особливістю щорічних Законів «Про Державний бюджет України» є відсутність назв статей. Не формулюються назви статей і в указах Президента України.

Кожна стаття (пункт) проекту нормативно-правового акта — це внутрішньо єдине, ціле поняття, яке повинно містити закін­чену думку у її повному обсязі. Тому невиправданою є практика зосередження в одній статті (пункті) норм, які не мають прямо­го і безпосереднього зв'язку одна з одною і без усілякої шкоди для їх змісту можуть бути сформульовані в різних структурних складових нормопроекту. Штучне зменшення кількості статей (пунктів) в проектах нормативно-правових актів за рахунок вміщення різнорідних норм в одній статті створює їх гро-мідзкість, породжує труднощі для застосування і тлумачення. Крім того, при цьому порушується основна ознака окремої стат­ті (пункту) — тісний зв'язок і непорушна єдність правових норм, уміщених у ній. Такий спосіб незручний і з точки зору система­тизації законодавства, тому що виникає необхідність розташо­вувати статтю (пункт), яка вміщує різнорідні норми, у різних розділах або частинах систематизованих збірників, у залежності від змісту і характеру кожної норми. Не випадково, ще у 1928 ро­ці, відомий російський юрист-нормопроектувальник М. Чель-цов-Бутов писав, що краще у законопроекті мати вдвічі більшу кількість статей, аби кожна мала своє лице, відносилась до пев­них дій. Роберт К. Бержерон підкреслює: стаття є базовим еле-

ментом закону. Вона сповіщає читачеві ідею, просту чи складну, одним чи кількома реченнями1.

З теорії права ми знаємо, що кожна норма права, яка вті­люється в конкретну статтю (пункт) у класичному вигляді скла­дається із трьох частин логічної структури: гіпотеза, диспози­ція, санкція. Нагадаємо зміст кожної із цих частин. Гіпотеза — та частина правової норми, яка визначає умови, за наявності яких застосовується правило, що зафіксоване в цій нормі. Гіпо­теза конкретної норми, як правило, починається сполучниками «якщо», «коли». Стаття 230 Кримінально-процесуального ко­дексу: «Якщо прокурор або його заступник не згоден з обвину­вальним висновком...». Стаття 207 того ж кодексу: «Коли місце­знаходження обвинуваченого невідоме...». Іноді зазначені спо­лучення вживаються у середині чи наприкінці тексту гіпотези. Стаття 142 Кримінального кодексу проголошує проте, що «неза­конне проведення медико-біологічних або інших дослідів над людиною, якщо це створювало небезпеку для ЇЇ життя чи здо­ров'я». Гіпотеза визначає умови дії правила, позиції, що викла­дено у диспозиції норми.

Диспозиція — структурна частина правової норми, яка визна­чає правило поведінки — дозволену, заборонену або уповнова­жуючу поведінку суб'єктів правових відносин. Стаття 44 Кодек­су про адміністративні правопорушення: «незаконні вироб­ництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання нар­котичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в не­великих розмірах...».

Санкція — частина правової норми, яка визначає наслідки, які наступають для осіб, що порушують диспозицію правової норми, а також за порушення умов, що закріплені в гіпотезі. Так, наведе­на ст. 44 Кодексу про адміністративні правопорушення передба­чає: «...накладення штрафу від вісімнадцяти до сорока трьох не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян або адміністра­тивний арешт на строк до п'ятнадцяти діб».

З метою стислого викладення правових приписів, виключен­ня зайвих повторів нормопроектувальники, як правило, не від­творюють у нормативному тексті ті чи інші частини (елементи) правової норми. У багатьох проектах правові норми не містять гіпотези або санкції, хоча їх завжди мають на думці, вони випли­вають з самого формулювання статті (пункту) або зазначені в інших правових нормах.

1 Роберт К. Бержерон. Правила нормопроектування. — Там само. — 1999.— С. 7.

104

Розділ V

...ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

105

Іноді санкції взагалі виносяться за межі правового акта, в яко­му містяться відповідні диспозиції. Так, у ст. 105 Закону Украї­ни «Про вибори Президента України» зазначено, що особи, вин­ні в порушенні законодавства про вибори Президента України, притягуються до кримінальної, адміністративної або іншої від­повідальності в порядку, встановленому законом. Конкретні норми матеріального права містяться в Кримінальному кодексі, Кодексі про адміністративні правопорушення та іншому зако­нодавстві. Більшість статей Цивільного, Земельного, Господар­ського кодексів також не містять вказівок щодо наслідків пору­шень відповідних правил. Однак санкції цих норм легко зна­ходяться у тих статтях кодексів, в яких закріплені основні види цивільно-правової відповідальності.

Наведене свідчить про те, що одна правова норма може бути викладена у кількох статтях законопроекту чи навіть проектів різних актів законодавства. Разом з тим має місце й зворотна структурна конструкція статей, коли в одній статті міститься кілька правових норм. У цьому випадку стаття складається з кількох частин або пунктів. Застосовується також поділ частин на пункти. Так, ч. 2 ст. 115 Кримінального кодексу поділяється на тринадцять пунктів.

Виклад усіх частин правової норми — робота копітка і відпо­відальна. Особливо виваженим повинно бути формулювання санкції. Ось якої думки додержується один із керівників органів місцевого самоврядування. «На сьогодні штраф за порушення тиші становить 17 грн. Люди, які влаштовують нічні феєрверки, витрачають на них 5—10 тисяч, і 17 грн. платять із задоволен­ням. Поки не буде законодавства, яке передбачає серйозні штрафні санкції, на жаль, це триватиме. Те ж саме при вигулі со­бак без намордників і повідців. Штраф — 17 грн. Для порівнян­ня: у Чехії за перше порушення штраф становить 3 тис. крон, за друге — ЗО тис. А в нас лібералізація законів»1.

Структурно слід відрізняти пункт статті, який є елементом правової норми, від пункту підзаконного нормативно-правового акта. З цього приводу у Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України (розділ VI п. 8) зазначено, що за формою по­станова уряду складається з пунктів. Пункт містить завершене нормативне положення і може мати підпункти, а підпункти — абзаци.

1 Аук'янненко О. Лібералізація законів — на жаль, не для нас // Голос України. — 2004. — № 107. — 12 червня.

Частини статті — це завжди правові норми, а пункт у статті за­значає окреме нормоположення. A priori практика нормотворен-ня виходить із того, що доцільно за можливістю кожну правову норму викладати в одній статті (пункті), хоча зрозуміло, що це лише ідеальна ситуація, до якої повинні прагнути усі укладачі правових приписів, але досягти цього не завжди можливо. Прак­тика свідчить, що окремі статті (пункти) містять два (іноді й більше) правила, які взаємно обумовлені, доповнюють одне одне, що виправдовує їх викладення в одній статті (пункті). Так, ст. 2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» об'єднує такі різні за змістом категорії, як податок, збір, акцизний збір, ввізне мито, рентна плата та ін. Але ця «ло­гіка» не може визнаватися загальним правилом.

Групування статей (пунктів) по главах та розділах

У залежності від предмета та деталізації правового регулю­вання в конкретному законопроекті виникає питання про до­цільність чи недоцільність поділу тексту по розділах, главах чи інших структурних складових. Для українського законодавства більш характерною є рубрикація — розділ — стаття (пункт). При цьому вона широко вживається не лише у законопроектах, але й проектах підзаконних нормативно-правових актів. Наприклад, Головне управління державної служби України видало наказ від 31 жовтня 2003 р. № 122, яким затверджено Загальний порядок проведення щорічної оцінки виконання державними службов­цями покладених на них обов'язків і завдань. Даний документ містить преамбулу, а також розділи: «Загальні положення», «Організація і проведення щорічної оцінки», «Результати що­річної оцінки», «Оскарження державними службовцями ре­зультатів щорічної оцінки». За цими розділами поділяються усі положення акта — пункти.

Не можна однозначно стверджувати, що всі закони повинні мати поділ на розділи чи глави. При прийнятті невеликих за об­сягом законів поділу взагалі не може бути. Така неструктурова-ність особливо характерна для законів, якими вносяться зміни у раніше прийняті закони (декрети), та законів про ратифікацію міжнародних правових актів.

Нормопроектувальникам може бути корисною рекомендація російських фахівців: більш високий ступінь поділу може вико-

106

Розділ V

... ОФОРМЛЕННЯ ПРОЕКТІВ НОРМА ТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ

107

ристовуватися лише тоді, коли більш низький ступінь вже вико­ристаний1.

Реквізити нормативно-правового акта

Проект закону чи іншого правового акта повинен містити ряд обов'язкових реквізитів. Перш за все, це повна назва суб'єкта нормотворення: Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; Міністерство фінансів України то­що. Далі зазначається вид нормативного акта: закон, указ, поста­нова, наказ тощо. Також зазначаються: дата прийняття (затвер­дження) акта; місце прийняття акта (у разі необхідності); власний номер нормативно-правового акта; посада та прізвище посадової особи, яка підписала акт; код нормативно-правового акта за Єдиним державним реєстром. При цьому дата, місце, но­мер, посада та прізвище, а також код акта зазначаються лише після його офіційного прийняття.