Глава 3. Набрання чинності нормативно-правовими актами

Набрання чинності нормативно-правовими актами — визна­чений у законодавчому порядку строк, з якого дані акти вступа­ють у законну силу. Визначають цей порядок:

Конституція України (зокрема статті 57 та 94);

Конституція Автономної Республіки Крим (зокрема стаття 4);

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема стаття 59);

Регламент Верховної Ради України (зокрема статті 6.10.3 та 6.10.5.);

Укази Президента України:

«Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-пра­

вових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р.

№ 503/97;

«Про опублікування актів законодавства України в інфор­

маційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня

1996 р.№ 1207/96;

«Про державну реєстрацію нормативно-правових актів

міністерств та інших органів виконавчої влади» від 3 жовтня

1992 р. № 493/92;

«Про Єдиний державний реєстр нормативних актів» від

27 червня 1996 р. № 468/96 та деякі інші акти.

Зазначена норма Основного Закону (ст. 57) вимагає: закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обо-

138

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

139

в'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у по­рядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-пра­вові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не дове­дені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Наведена конституційна норма виходить із того, що тільки знання закріплених і гарантованих Основним Законом прав і свобод дозволяє людині мати, користуватись та розпоряджати­ся матеріальними, політичними, культурними та соціальними благами і цінностями, основними свободами. У той же час кож­на людина повинна знати і сумлінно виконувати свої обов'язки, поважати права і законні інтереси інших осіб, оскільки це є ви­могою суспільства, бути непримиренною до антисуспільних вчинків і всіляко сприяти охороні громадського порядку і до­держанню трудової дисципліни.

Знання кожним громадянином України, іншими особами, що перебувають на її території, всієї сукупності прав і свобод, які вона може використовувати, та обов'язків, які повинна викону­вати, є важливою передумовою правомірної поведінки і розвит­ку суспільної активності. Тому Конституція в цій статті за­кріпила обов'язок держави щодо забезпечення доведення зако­нів та інших нормативно-правових актів, що визначають права і обов'язки громадян, до відома населення.

При цьому ставиться вимога до держави здійснити це у вста­новленому законом порядку. Якщо закон або підзаконний нор­мативно-правовий акт не буде доведений до населення або буде порушений порядок такого доведення, то він не вважається вве­деним у дію, не є чинним і не породжує будь-яких юридичних наслідків.

Для розгляду визначеної теми важливе значення має ст. 94 Конституції України, якою передбачено, що після підписання Президентом закону або його схвалення (згідно з ч. З ст. 94) він має бути офіційно оприлюднений. Словосполучення «офіційне оприлюднення» у даній нормі вживається три рази, що говорить про важливість цієї дії. Особливо значущим є вживання указа­ної термінології у ч. 5 ст. 94 Основного Закону: закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Слід звернути увагу, що у наведеній конституційній нормі од­ночасно вжито два терміни — «оприлюднення» і «опублікуван-

ня», які мають близьке, але різне значення1. До речі, вжите у цій нормі словосполучення «набирає чинності» має аналог — «набу­ває чинності», що міститься у ст. 160 Конституції України. За­значене є прикладом невдалого конструювання правових припи­сів, що породжує на практиці непорозуміння при застосуванні та необхідність офіційного тлумачення2.

Для порівняння пошлемося на нормотворчу практику Росії. У ч. З ст. 15 Конституції Російської Федерації проголошено: за­кони підлягають офіційному опублікуванню. Неопубліковані закони не застосовуються. Будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадяни­на, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно, для загального відома3. У пункті «д» статті 84 зазна­чається, що Президент Російської Федерації «підписує та обна­родує федеральні закони»4.

Простежується аналогічна практика законодавчої діяльності багатьох іноземних країн, де застосовується офіційне обнароду­вання законів шляхом їх опублікування, що є умовою набрання ними чинності.

Передбачення терміну набрання чинності в самому законі — загальновизнана вітчизняна нормотворча практика. Наприклад, Закон України «Про спеціальний режим інвестиційної діяльно­сті на територіях пріоритетного розвитку в Чернігівській облас­ті» від 18 листопада 2003 року містить статтю 7 «Прикінцеві по­ложення», де зазначено: цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Запис «Закон набирає чинності з дня його опуб­лікування» є найбільш оптимальним для законів, які не потре­бують здійснення підготовчих заходів. Але поширеною практи­кою є зазначення інших термінів набрання чинності законами. Так, у Законі України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення» від 18 листопада 2003 р. зазначено: цей Закон набирає чинності через шість місяців з дня його опублікування.

Набрання чинності нормами деяких законів обумовлюється певними обставинами. Наприклад, Закон України «Про внесен­ня змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку із запро-

1              Оприлюдненням вважається доведення змісту акта до відома населення,

а опублікування — це спосіб такого доведення.

2              Рішення Конституційного Суду України від 9 жовтня 1997 р. № 4-зп//

Вісник Конституційного Суду України. — 1997. — № 2.

3              Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 409.

4              Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 427.

140

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

141

вадженням державного фінансування політичних партій в Україні» від 27 листопада 2003 року містить прикінцеві та пере­хідні положення, де зазначено: 1. Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2005 року. 2. До приведення законодавства України у відповідність із цим Законом закони та інші нормативно-право­ві акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Зако­ну. 3. Фінансування статутної діяльності політичних партій (блоків) розпочинається з 1 січня року, що настає за роком про­ведення наступних чергових виборів до Верховної Ради Украї­ни. Відшкодування витрат політичних партій (партій, що входи­ли до виборчих блоків партій), пов'язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час виборів народних депутатів України, розпочинається за результатами наступних чергових виборів до Верховної Ради України.

На виконання конституційних норм спрямовані видані Верхов­ною Радою України та Президентом України нормативно-правові акти, якими врегульовано порядок опублікування (оприлюднен­ня) актів законодавства.

Регламентом Верховної Ради України (ст. 6.10.3.), зокрема встановлено: підписані Президентом закони та інші акти, прий­няті Верховною Радою, публікуються державною та російською мовами у «Відомостях Верховної Ради України» протягом ЗО днів, а також у газеті «Голос України» протягом 5 днів і є офіційною публікацією. Закони та інші акти Верховної Ради мо­жуть бути опубліковані в інших органах друку, обнародувані по телебаченню, радіо, передані телеграфом, розіслані відповідним державним органам, установам, органам місцевого самовряду­вання, політичним партіям і громадським організаціям. Верхов­на Рада сприяє публікації зазначених актів у перекладі на інші мови, якими користується більшість населення відповідних міс­цевостей.

Таким чином, регламентною нормою визначено порядок і терміни офіційного опублікування законів та інших актів, що приймаються парламентом, а також можливість і навіть сприят­ливі умови щодо неофіційного поширення текстів цих актів.

На державному рівні зроблено спробу комплексного врегу­лювання питань щодо порядку офіційного оприлюднення нор­мативно-правових актів та набрання ними чинності. На це й був спрямований Указ Президента України від 10 червня 1997 року № 503.

Даним нормативно-правовим актом було установлено, що за­кони України, інші акти Верховної Ради України, акти Прези-

дента України, Кабінету Міністрів України не пізніше як у п'ят-надцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкова­ними виданнями є:

«Офіційний вісник України»;

«Відомості Верховної Ради України»;

газета «Урядовий кур'єр»;

газета «Голос України».

В Указі Президента України далі зазначається, що акти Вер­ховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в окремих випадках можуть бути оприлюднені через те­лебачення і радіо. Важливим положенням Указу є те, що в ньому підкреслено: офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів1 із зазначенням присвоєного їм реєс­траційного коду. Доводиться констатувати, що ця вимога не­ухильно виконується лише при опублікуванні нормативно-пра­вових актів в «Офіційному віснику України».

Обов'язковою умовою офіційних публікацій нормативно-правових актів також є зазначення певної назви акта, органу (посадової особи), яким прийнято акт, дати прийняття, наведен­ня повного і буквального тексту.

Указом значною мірою інакше, ніж Регламентом Верховної Ради України, регулюється питання щодо неофіційного опри­люднення нормативно-правових актів. Зазначено, що ці акти опубліковані в інших друкованих виданнях (не в «Офіційному віснику України», «Відомостях Верховної Ради України», газе­тах «Урядовий кур'єр» та «Голос України»), мають інформацій­ний характер і не можуть бути використані для офіційного за­стосування. При цьому й опублікування текстів нормативно-правових актів дозволяється лише після їх офіційного оприлюд­нення. Одночасно підкреслено: громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов'язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради, акти Президента України і Кабінету Мі­ністрів України, опубліковані в офіційних друкованих видан­нях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав.

1 Ведення Єдиного державного реєстру нормативних актів здійснюється Міністерством юстиції України.

742

Розділ VI

ЗАСАДИ ПРАВОТВОРЧОГО ПРОЦЕСУ

143

Визнано різні оперативні можливості офіційних джерел що­до оприлюднення актів законодавства. Однією із норм Указу встановлено: якщо нормативно-правовий акт опубліковано у га­зеті «Урядовий кур'єр» раніше, ніж у «Офіційному віснику України» та «Відомостях Верховної Ради України», він набирає чинності після опублікування в цій газеті. Тому газета «Урядо­вий кур'єр», публікуючи тексти нормативно-правових актів у своєму додатку «Орієнтир», супроводжувала їх такою поміт­кою: «Згідно з Указами Президента України Л. Кучми від 10 червня 1997 р. № 503 та від 4 грудня 1997 р. № 1327 і закони, укази, постанови, інші нормативно-правові акти, опубліковані в «Урядовому кур'єрі» раніше, ніж у «Офіційному віснику Украї­ни» та «Відомостях Верховної Ради України», набирають чин­ності після опублікування в нашій газеті».

Нормами Указу концентровано визначені строки набрання чинності актами Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Вони такі:

нормативно-правові акти парламенту та Президента — че­

рез десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше

не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опубліку­

вання в офіційному друкованому виданні;

нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України — з

моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними

чинності не передбачено в цих актах. Акти Уряду, які визнача­

ють права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше

дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

В Указі також зазначається, що акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не пуб­лікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надсилання відповідним державним органам та органам місце­вого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.

Неопубліковані акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державни­ми органами або органами місцевого самоврядування, якщо ор­ганом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.

Суперечлива ситуація щодо опублікування нормативно-пра­вових актів, прийнятих парламентом, існувала близько 7 років. Якоюсь мірою її пом'якшено Указом Президента України «Про внесення змін до Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503 від 28 травня 2004 р. № 589»К

Наведений Указ глави держави зняв гостроту проблеми. Офіційними виданнями, зокрема, визнано (поряд з перерахова­ними) газети «Голос України» та «Президентський вісник». Але не вирішено проблему остаточно. Як вже зазначалося вище, Конституція України (ст. 57) передбачає, що закони та інші нор­мативно-правові акти, що визначають права і обов'язки грома­дян, мають бути доведені до відома населення в порядку, вста­новленому законом. Такий закон є. Це Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування в Україні засобами масової ін­формації» від 23 вересня 1997 р.2. Його ст. 22 встановлено: За­кони України, постанови Верховної Ради України, укази і роз­порядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Верховного Суду Украї­ни та Конституційного Суду України, рішення органів місцево­го самоврядування, інші нормативно-правові акти публікують­ся в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листах тощо) та друкованих засобах масової ін­формації відповідних органів державної влади та органів місце­вого самоврядування.

Аналізуючи норми наведених Закону та Указу Президента неважко побачити, що неузгодженості між ними залишаються і сьогодні. Остаточно регулювати проблему оприлюднення нор­мативно-правових актів могло б прийняття закону «Про закони та інші нормативно-правові акти», на що ми вже звертали увагу.

У правовому регулюванні суспільних відносин значна роль належить відомчим та регіональним нормативно-правовим ак­там. Тому порядок набрання ними чинності визначається зако­нодавством:

— згідно з Указом Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493/92, який діє з наступними змінами, нормативно-правові акти, що видаються міністерствами, іншими органами виконав­чої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набувають чинності через 10 днів

1 Зазначеним указом внесені зміни до Указу Президента України від 10 червня 1997 р.№ 503.

1              Голос України. — 2004. — № 103. — 8 червня.

2              Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 29.

- Ст. 299.

144

Розділ VI

після їх реєстрації (в органах юстиції), якщо в них не встановле­но пізнішого строку надання їм чинності;

—            згідно зі статтею 4 Конституції Автономної Республіки

Крим нормативно-правові акти Верховної Ради АРК публікую­

ться державною мовою, а також російською і кримськотатар­

ською мовами. Ті акти, що стосуються прав і свобод людини і

громадянина, встановлюють їх обов'язки, набирають чинності

після обнародування їх в установленому порядку.

На Президію Верховної Ради АРК покладено обов'язок щодо забезпечення реєстрації та офіційного оприлюднення зазначе­них нормативно-правових актів;

—            згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в

Україні» (пп. 5 та 11 ст. 59) рішення сільської, селищної, міської

ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня

їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш

пізній строк введення цих рішень у дію. Акти органів місцевого

самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу гро­

мадян їм може бути видана копія відповідних актів.

Підсумовуючи наведене, слід зазначити, що визначення по­рядку набрання чинності нормативно-правовими актами є засо­бом збалансування інтересів законодавчої, президентської та виконавчої гілок влади і водночас заключною стадією право-творчого процесу.