Глава 2. Прогнозування та планування нормопроектування

Прогнозування

Прогнозування — важлива складова всього правотворчого процесу, особливо процесу нормопроектування. Ця складова полягає у передбаченні на основі наявних даних напряму, харак­теру та особливостей розвитку тих чи інших явищ і процесів. У правотворчій діяльності прогнозування — це визначення пев­них напрямів та пріоритетів розвитку законодавства, норматив­ного регулювання тих чи інших правовідносин, а також, як за­значено вище, передбачення наслідків нормативних рішень. При цьому, як вважає А. Заєць, принципове значення для підви­щення якості проектів нормативно-правових актів має глибо­кий аналіз ситуації і підстав, що породжують необхідність їх під­готовки та врахування досягнень науки, забезпечення активної участі у правотворенні широких верств населення, врахування громадської думки, пропозицій науковців і фахівців-практиків, прогнозування наслідків рішення1.

Прогнозування і планування розвитку законодавства має здійснюватися на базі глибоких наукових досліджень, які, у свою чергу, повинні стати обов'язковим елементом підготовки законопроектів. Таким чином, визначається науковий характер прогнозування у сфері правотворення. Прогнози у правотво­ренні повинні мати своїм підґрунтям проблемні дослідження наукових, науково-дослідних, науково-педагогічних колективів і окремих науковців. При цьому важливими можуть бути до­слідження різних за профілем наукових установ і фахом на­уковців в залежності від тематики нормопроектування. Природ-ньо, що особливо цінними є дослідження юридичної науки з питань прогнозування дії та ефективності нормативно-право­вих актів, від прогнозу дії правових норм у часі, просторі та за колом адресатів — фізичних або юридичних осіб2. Саме юридич­на наука, як концентрований вираз замовлення юридичної прак­тики, визначає загальні тенденції розвитку національного зако­нодавства та особливості його дії в окремих галузях. Рівень за­конодавства «значною мірою визначається конкретно-історич-

1              Заєць А. П. Роль Міністерства юстиції України у законотворчій діяльно­

сті// Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С. 28.

2              Гаврилюк Р. О. Дія норм податкового права в часі, просторі та за колом

осіб. — Чернівці: Рута, 2002. — 392 с

ними тенденціями і проблемами його функціонування, які, у свою чергу, обумовлюються об'єктивними закономірностями розвитку суспільства, наявними умовами і потребами суспіль­ного життя. Тому, не з'ясувавши такі тенденції та проблеми, не можна, гадаю, дійти обгрунтованих висновків щодо можливос­тей і шляхів забезпечення належного техніко-юридичного рівня законодавства»1.

На різних етапах розвитку державності та громадянського су­спільства наука прогнозує, а практика втілює в життя певні пра­вові пріоритети, які з часом суттєво змінюються. Так, у перші роки після набуття Україною незалежності на перший план ви­ступала тенденція інтенсифікації правотворчої діяльності. Та­кий підхід диктувався необхідністю створення власної правової бази, новими вимогами щодо регулювання суспільних правовід­носин, особливо в економічній сфері. На цей період припадає делегування Верховною Радою України права на видання Ка­бінетом Міністрів України нормативно-правових актів, прирів­няних за юридичною силою до законів. Ці акти увійшли в зако­нодавчу практику під назвою — декрет.

На етапі прискореного створення національного правового простору реалізовувалися й інші наукові прогнози: радикальна новелізація права; урізноманітнення форм (джерел) права; змен­шення формалізованості права. За прогностичними досліджен­нями, пропозиціями юридичної науки та участі науковців у пра­вотворчій діяльності сформувалися деякі нові галузі права (наприклад, екологічне, комунальне, кооперативне та ін.). Зав­дяки юридичній науці у Конституції України та іншому законо­давстві «отримали життя» й міцно вписалися такі фундамен­тальні інституції як «правова держава», «верховенство права», «права людини і громадянина», «місцеве самоврядування» тощо.

Разом з тим доводиться погодитися з таким висновком: низь­ка ефективність законодавства — це часто й наслідок слабкого наукового забезпечення законопроектів. Хоча останнім часом взаємодія науки і законотворчої практики значно поліпшилась, проте форми співпраці вчених і практиків, потребують удоско­налення. Органи законодавчої (а також виконавчої і судової) влади в багатьох випадках позбавляються важливої інформації щодо прогнозів правового регулювання та соціального ефекту від дії акта у часі, просторі та за колом адресатів, рівня реальної

1 Рабінович П. М. Юридична техніка законотворення в Україні: загальні проблеми // Вісник Академії правових наук України. — 1998. — № 2. — С 18—19. 6 — 5-979

і

82

Розділ /V

чи потенційної його ефективності, факторів, що впливатимуть на цю ефективність, економічних наслідків1.

Розв'язання зазначених проблем, перш за все, залежить від оптимізації діяльності Верховної Ради України. Саме від того, наскільки парламент здатний визначити правові, економічні та організаційні засади моделювання та прогнозування суспільно­го розвитку, цілісних секторів та окремих регіонів, залежить успішне виконання Закону України «Про державне прогнозу­вання та розроблення програм економічного і соціального роз­витку України» від 23 березня 2000 року.

За нинішніх умов інституціонального значення набуває роль Міністерства юстиції України як модератора правової політики, як розробника нормативно-правових актів, так і їх головного екс­перта. Саме експертування актів, передбачення їхньої дії, виво­дить Мін'юст у перше коло суб'єктів прогнозної діяльності. Са­ме він має можливість суттєво і швидко покращити ситуацію щодо одержання наукових прогнозів. Для цього слід ефектив­ніше використовувати й розширювати напрацьований інстру­ментарій прогнозної діяльності, зокрема, можливості Науково-дорадчої ради, що створена при Міністерстві юстиції України, а також підпорядкований йому Центр правової реформи і законо­проектних робіт. До речі, згідно з Положенням про цю державну структуру Центр повинен готувати узагальнені пропозиції щодо концептуального розвитку законодавства та їх наукове обгрун­тування; забезпечувати взаємодію центральних органів вико­навчої влади, наукових установ та вищих навчальних закладів у питаннях опрацювання проектів законодавства. Сьогодні, на жаль, ситуація полягає в тому, що науковцями висувається ве­личезна кількість прогнозів-пропозицій, у тому числі з розроб­ки законопроектів, з удосконалення конкретних правових норм і механізмів їх застосування. Вони оголошуються на наукових і науково-практичних конференціях, друкуються у численних виданнях юридичного та іншого спрямування. Але Центр, на жаль, не фіксує й не узагальнює такі пропозиції, не доводить їх до законопроектних підрозділів як самого Мін'юсту так і інших центральних відомств, які займаються створенням відомчих нормативно-правових актів. Отже, продуктивної взаємодії на­уковців та практиків не відчувається. Наукові доробки, реко­мендації часто залишаються на папері.

Доктринальні доробки — важливе, але не єдине джерело нор-мотворчого прогнозування. Суттєву роль відіграють науково-

1 Заєць А. П. Зазнач, праця. — С. 28—29.

83

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

практичні заходи. Зараз на професійній основі нормопроекту-ванням займається великий загін фахівців-вчених і висококва­ліфікованих практиків. їх творчі знахідки, думки і пропозиції значною мірою визначають шляхи розвитку вітчизняного зако­нодавства, втілюються в проекти і чинні правові норми.

Після прийняття Конституції України та у зв'язку із вступом нашої держави до Ради Європи було сформульовано прогноз щодо визначальних напрямів розвитку законодавства. Проголо­шувалися такі пріоритети: перший — розробка нових законів, не­обхідність прийняття яких випливає із Конституції; другий — приведення чинного законодавства у відповідність з Основним Законом; третій — адаптація чинного законодавства до норм єв­ропейського, міжнародного права1. Визначений напрям право-творчості залишається актуальним і сьогодні.

Погляди щодо поглиблення прогностичної функції отримали подальший розвиток у забезпеченні прийняття, неухильного ви­конання та правильного застосування законів прямої дії, мінімі­зації дії відомчих інструкцій з метою усунення можливості по­двійного тлумачення нормативно-правових актів2.

При формуванні намірів щодо розробки проекту норматив­но-правового акта, формулюванні завдання, перш за все необ­хідно відповісти на запитання: чи потрібно взагалі розробляти цей проект? Справа в тому, що вже зараз у деяких сферах відчу­вається «перевиробництво» у нормативному регулюванні (осо­бливо у гуманітарній сфері — освіта, інформація, а також у сфе­рах оподаткування, приватизації, підприємництва та ін.). Не­важко спрогнозувати, що створення додаткових правових норм може лише ускладнити ситуацію тим, що: знизить ефективність уже чинних норм, призведе до девальвації правового регулюван­ня, його заміну на потік скарг, судових рішень, які часто-густо суперечать один одному і зрештою створить неповагу громадян до законодавства. Приймаючи позитивне рішення з розробки проекту закону чи підзаконного нормативно-правового акта, та­кож потрібно визначити як і яким чином у разі прийняття (за­твердження) він буде узгоджуватися з національними та міжна­родними нормами; чи буде уникнуто можливих суперечностей та неузгодженостей; чи забезпечуватиметься його органічне

1              Станін С. Р. Оптимізація нормотворчої діяльності як правового засобу

утвердження прав і свобод людини// Право України. —1999. — № 5. — С. 3.

2              Лабринобин О. В, Оптимізація діяльності Міністерства юстиції Украї­

ни // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 1. — С 7.

84

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

85

входження до правової системи держави, а згодом — належне за­стосування1.

Практиці правотворення відомо декілька методів об'єктивно­го прогнозування: від розробки схеми законопроекту й прове­дення економіко-правового експерименту до експертного опи­тування або тестування, соціально-правового моделювання, порівняльного аналізу до правової експертизи. На жаль, не всі з названих методів достатньо обґрунтовані і застосовуються у віт­чизняній нормотворчій практиці.

Схема законопроекту — це законопроектні вказівки, пропо­зиції ініціатора підготовки проекту його розробнику. Цей прог­нозний спосіб широко вживається у країнах, де підготовка зако­нопроектів зосереджена в єдиному законотворчому центрі, на­приклад у Міністерстві юстиції. Професійні вказівки складаю­ться з чотирьох моментів. По-перше, вони надають попередні дані щодо нормопроекта, по-друге, саме ними пояснюється мета запропонованого акта законодавства, по-третє, в них роз'ясню­ються засоби і методи досягнення мети, і, четверте, виписується або прогнозується вплив законопроекту на чинне законодав­ство2.

У зв'язку з визначенням Мін'юсту як головного розробника законопроектів запропоновані попередні рекомендації для на­шої країни також набувають актуальності. «Ми перебираємо на себе частину проектних робіт, які мали розроблятися окремими міністерствами. Але при цьому концепцію конкретних законо­проектів розроблятимуть у міністерствах. Погодьтеся, там ма­ють краще знати, яке коло суспільних відносин передбачається врегулювати новим правовим актом, яка його концепція, а вже після затвердження Кабінетом Міністрів юристи-професіонали будуть опрацьовувати цей документ»3.

Соціально-правове моделювання

Засоби і методи моделювання при вирішенні завдань право-творчості мають знайти застосування як при оцінці чинного нормативно-правового акта, так і при формально-юридичному

1              Кулик О. Г. Системно-юридична оцінка — необхідний етап процесу під­

готовки законопроектів // Державно-правова реформа в Україні. — К.,

1997.-С 67.

2              Борок (Ірландія). Техніка юридичного нормотворення. — Видання цент­

ру правової реформи і законопроектних робіт. — 1999. — С. 2—3.

3              Заєць А. Інтерв'ю. // Юридичний вісник України. — 2004. — № 24. —

12—18 червня.

аналізі проекту такого акта. Застосування засобів соціально-правового моделювання для оцінки ефективності нормативних положень, що пропонуються проектом для їх врегулювання, прогнозування наслідків набуття чинності нормативно-право­вим актом відіграє важливу роль щодо підтримки прийняття рішення по суті регулювання, оскільки дозволяє розглянути різ­ні варіанти «розвитку подій», не удаючись до практики «експе­рименту з народонаселенням». Іншими словами, застосування засобів соціально-правового моделювання здатне забезпечити підтримку вибору найкращого рішення в якійсь конкретній си­туації1. Саме завдяки впровадженню соціально-правового мо­делювання з'явилися важливі передумови удосконалення за­конодавства, зокрема в галузі підприємництва, господарської діяльності тощо. Наприклад, прийняття Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлює обов'язкові вимоги щодо підготовки проектів нормативно-правових актів. Відповідно до цього Зако­ну було прийнято постанову Кабміну від 11 березня 2004 року № 308, якою затверджена методика проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта. Відомий вчений, фахівець з господарського права Г. Знаменський вва­жає, що саме за умов прийняття й введення в дію Господарсько­го кодексу та вищезазначеного Закону виникла необхідність створення концепції розвитку господарського права, посилення його цільової та соціальної спрямованості, чіткішого формуван­ня пріоритетів у розвитку господарського законодавства, його внутрішньої та зовнішньої гармонізації2. Отже, наслідком ко­дифікаційних робіт може стати широке соціально-правове мо­делювання дії правових норм як в окремих галузях або підгалу-зях, так і в цілих сегментах інформаційно-правового простору.

Порівняльний аналіз

Цей метод полягає у знаходженні типових, спільних рис або певних відмінних особливостей, які характеризують схожість та відмінність певних правових явищ, норм, подій. Він дозволяє, зокрема, зробити висновок про те, як вирішуються схожі питан­ня в типово різних чи однакових правових ситуаціях. Порів­няльний метод служить для: тлумачення права; уніфікації чи

1              Скурко Б. В. Метод социально-правового моделирования в решении за­

дач правотворчества. — Государство и право. — 2003. — № 1. — С. 103—104.

2              Знаменський Г. Господарський кодекс вже діє. Що далі? // Юридичний

вісник України. — 2004. — № 18. — 1—7 травня.

86

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

87

розмежування його норм; встановлення загальновизнаних пра­вових принципів; оцінки співвідносності правових норм та ін­ститутів; виявлення позитивного та негативного правотворчого та правозастосовчого досвіду, зокрема неефективності норм права; передбачення можливого рішення зі спірного питання й уникнення помилкового рішення; перспективного планування законодавчої діяльності; зміни законодавства тощо.

Вказаний метод сприяє вдосконаленню юридичної техніки та може цілком повноцінно, на нашу думку, замінити або доповни­ти метод правового експерименту. При застосуванні порівняль­ного методу методично правильним буде здійснити чіткий відбір для порівняння лише співвідносних правових інститутів й окре­мих норм, виходячи не із схожості термінів, а із збігання змісту правових приписів. При цьому норми права як об'єкт правового порівняльного дослідження й сама його процедура мають додер­жуватися вимог емпіричного правового дослідження1.

Правова експертиза — це оцінка фахівцями-юристами проек­ту нормативно-правового акта на його відповідність законодав­ству України, міжнародним договорам України, згода на обо­в'язковість яких надана Верховною Радою України, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, компетенції правотворчого органу, передбачення фінансування реалізації норм, що проектуються, забезпечення їх виконання організаційними заходами, санкціями, заохоченнями, а також додержання правил правотворчої техніки.

Примітка: детальніше про правову експертизу буде викладено нижче у відповідному розділі.

Планування

Прогнозування і планування — дві взаємозв'язані складові процесу підготовки нормативно-правових актів. Планування законопроектних робіт здійснюється як наслідок попередніх розробок, і як було зазначено вище щодо галузі господарського законодавства, ведеться від базового рівня, так би мовити від до­сягнутого. Проте й соціальні інститути, певні правові статуси, які склалися в тій чи інший галузі, спонукають до планування законотворення. Так, за чинним Законом України «Про нота­ріат» (прийнятий Верховною Радою України 2 вересня 1993 p.,

1 Ковальський В. С. Право як об'єкт емпіричного соціологічного дослі­дження. Методологія і методика соціологічних досліджень // Соціологія права / Кол. авторів; за заг. ред. О. М. Джужи. — К.: Юрінком Інтер. 2004. — С 253-276.

діє з наступними змінами) склалися два різних інститути: дер­жавні та приватні нотаріуси. Десятилітня практика, однак, за­свідчила недоцільність існування двох різних нотаріальних інститутів. На підставі вивчення цієї практики Мін'юстом Укра­їни було розроблено проект нової редакції Закону України «Про нотаріат», який знаходиться на розгляді Верховної Ради Укра­їни. Проект базується на істотно нових принципах, зокрема, впровадженні єдиної, вільної професії нотаріуса без розподілу нотаріусів на державних і приватних; повного самофінансуван­ня нотаріусом своєї діяльності; контролю з боку держави за організацією та здійсненням нотаріусом нотаріальної діяльності та інших. Підготовка цього проекту здійснювалася відповідно до планів нормопроектних робіт Мін'юсту і Уряду, а після роз­робки проекту його було включено до проекту Державної про­грами розвитку законодавства України. Таким чином, плану­вання полягає у складанні фахових пропозицій, плану тих чи інших (зокрема нормопроектних) робіт із зазначенням їх виду; терміну виконання; осіб, які відповідають за виконання та кон­тролюють хід виконання тощо. План нормопроектних робіт під­лягає затвердженню відповідним керівником або колегіальним органом. Планування нормопроектної діяльності, особливо з безпосереднього опрацювання проектів законів, часто має не лише суто технічне чи юридичне, але й політичне значення. То­му воно певним чином регламентується. Так, Тимчасовим рег­ламентом Кабінету Міністрів України (розділ II) передбачені вимоги щодо планування нормотворчої діяльності. Вони перед­бачають формування щороку за пропозиціями міністерств, ін­ших центральних органів виконавчої влади Мін'юстом плану за-конопроектної роботи на наступний рік. Зазначені пропозиції готуються з урахуванням відповідних положень законів Украї­ни, актів та доручень Президента України, актів Кабінету Міні­стрів та планів законотворчої діяльності Верховної Ради і вно­сяться до Мін'юсту до 15 грудня поточного року. Так, пропози­ції повинні містити назву законопроекту; обґрунтування необ­хідності прийняття закону (його цілі, загальна характеристика, основні положення, а також положення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, на виконання яких спрямовується законопроект); обґрунтування необхідності розроблення кон­цепції законопроекту та термін її подання до Кабінету Міні­стрів; перелік центральних органів виконавчої влади, установ та організацій, які пропонується залучити до розроблення законо­проекту; термін подання законопроекту до Кабінету Міністрів тощо. Сформований Мін'юстом щорічний план законопроект-

88

Розділ IV

МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ НОРМОПРОЕКТУВАННЯ

89

ної роботи подається на затвердження Кабінетові Міністрів, а міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щоквар­талу до 5 числа наступного за звітним кварталом місяця та що­року до 1 січня подають Мін'юсту звіти про стан нормотворчої діяльності. Мін'юст щокварталу до 15 числа наступного за звітним кварталом місяця та щороку до 15 січня інформує Ка­бінет Міністрів про хід виконання щорічного плану законопро-ектної роботи. Зазначені вимоги неухильно реалізуються. Так, у січні 2003 р. Кабінетом Міністрів затверджено орієнтовний план законопроектної роботи на поточний рік. Передбачено роз­робити 129 законопроектів, у тому числі: кодексів — 2, держав­них програм — 3, законопроектів — 124і.

Таким чином, планування законопроектування у централь­них органах виконавчої влади має надійне правове підґрунтя. Складніше дане питання вирішується у єдиному органі законо­давчої влади — парламенті. Регламент Верховної Ради України як основний документ, що впорядковує діяльність народних об­ранців, практично не вимагає планування законотворчої роботи. Винятком є стаття 2.5.4, в якій зазначається, що комісії Верхов­ної Ради проводять свої засідання відповідно до затверджених ними перспективних планів. Практика законотворення засвід­чила також необхідність планових орієнтирів загалом у парла­ментській діяльності. Так, Інститутом законодавства Верховної Ради був розроблений проект Державної програми розвитку за­конодавства України до 2002 p., який схвалено постановою Вер­ховної Ради від 15 липня 1999 р. Передбачалося розгля- нути та прийняти 233 законодавчі акти. Природно, що Державна про­грама для парламенту — орієнтовний документ, що передбачає можливість поточного коригування, поряд з цим такий доку­мент відіграє роль стратегії законотворчості. Він передбачає прийняття низки нових законів, окреслює основні параметри національної системи законодавства, напрями її становлення і подальшого розвитку, визначає пріоритети у сфері законотво­рення2. Таке планування супроводжується поглибленим ана­лізом чинного законодавства, що дає змогу виявити в ньому прогалини, колізії, фактично нечинні норми, з'ясувати тенденції правового впливу на суспільні відносини, окреслити основні на­прями удосконалення і розвитку правотворчості.

1              Лавринович О. В. Зазнач, праця. — С 7.

2              Опришко В. Ф. Інститут, що розробляє закони // Голос України. —

1999. — 23 лютого; Парламентаризм в Україні: теорія та практика. — К.,

2001.- С. 71-72.

Перспективне планування — це звід заходів, виконання яких розраховано на значний проміжок часу (на два і більше років). Перспективні плани можуть мати назву «Програма», «Страте­гія» тощо. Цей вид планування правотворчої діяльності здій­снюється і затверджується суб'єктом правотворення. У ньому визначаються напрями розвитку правового регулювання су­спільних відносин, заходи по кодифікації та систематизації нор­мативних актів, їх видання. Перспективне планування має орієнтовний характер, що не виключає можливості підготовки і прийняття нормативно-правових актів, не передбачених пла­ном. Коригування відбувається з урахуванням змін у суспіль­них відносинах, політико-правових поглядів, наукових прогно­зів тощо. Тому перспективні плани менше деталізовані.