ВВЕДЕНИЕ

Основной чертой, характеризующей развитие социа­листического хозяйства на современном этапе, является курс на всемерное повышение эффективности и качест­ва. «Упор на эффективность — и об этом приходится го­ворить вновь и (вновь, -- подчеркивал Л. И. Брежнев, — важнейшая составная часть всей нашей экономической стратегии... Ориентация всех отраслей экономики, рабо­ты каждого министерства и предприятия на решительное повышение эффективности и качества —это... теперь са­мое важное»1.

Осуществление намеченнного партией курса выдвига­ет принципиально новые требования не только к произ­водству, но и к управлению, и в том числе к управлению посредством правового регулирования. Ключевой зада­чей юридической науки в современных условиях стано­вится поиск путей дальнейшего повышения эффектив­ности советского законодательства -- одного из основных инструментов социального управления

«Все мы хорошо знаем, - отмечал Л. И. Брежнев,-какое огромное значение для правильного развития об­щественного организма имеет четко отработанное зако­нодательство. В обобщенной, концентрированной форме советские законы выражают волю народа,  основные на­правления политики партиии и государства, обеспечива­ют движение общества по заданному курсу»2.

Являясь важным средством реализации программных целей партии, советские законы активно содействуют искоренению враждебых социализму уродливых пере­житков прошлого. В борьбе с такими явлениями, как подчеркивается в постановлениии ЦК КПСС от 26 апреля 1979 г. "О дальнейшем улучшении идеологоческой,,

Издательство «Юридическая литература»,  1980

политико-воспитательной работы», необходимо исполь­зовать и убеждение словом, и строгую силу закона. Вы­сокая социальная ценность и эффективность советского законодательства в целом подтвердились более чем по­лувековой исторической практикой. Несомненно, эффек­тивны и различные отрасли нашего законодательства, их важнейшие правовые институты.

Все это, однако, не дает оснований утверждать, что эффективность является имманентной особенностью каж­дой действующей правовой нормы, любого нормативно­го акта.

Жизнь не стоит на месте. Правовые нормы, верно от­ражавшие общественные потребности, могут устареть, утратить эффективность и даже начать приносить пря­мой вред. В результате недостаточного учета различных объективных факторов при издании отдельных норм пос­ледние могут и не отражать или неполно отражать об­щественные потребности. Законодательство иногда от­стает от развивающихся общественных отношений, сво­евременно не улавливает потребности в их развитии и т. д. На возможность подобных ошибок в процессе пра­вотворчества указывал В. И. Ленин: «Мы декретные ука­зания приняли, — писал он. — Может быть, они непра­вильны, .надо их проверить,..»2.

Чтобы правовые нормы не отставали от требований жизни, правильно отражали происходящие в обществе процессы, опирались на научные прогнозы экономичес­ких возможностей, работа по совершенствованию зако­нодательства должна проводиться регулярно.

Совершенствование законодательства должно осно­вываться на анализе практических результатов прежне­го регулирования. В письме Д. И. Курскому с замеча­ниями на проект гражданского кодекса В. И. Ленин пи­сал: «Особо важно установить фактическую проверку: что на деле делается? что на деле достигается? ус­пехи нарсудов и ревтрибов? как бы это учесть и прове­рить?»3.

Источником информации о том, «что на деле делает­ся», служит общественная практика. Именно она явля-

ется «поставщиком» информации, в конечном итоге поз­воляющей судить о качестве правового инструментария. Но какого рода информация необходима? По каким па­раметрам ее следует собирать? Какие именно данные могут свидетельствовать об эффективности действия правовых установлений? Ответы на эти и другие подоб­ные вопросы зависят, очевидно, от того, какой смысл вклядывается в понятие эффективности правовых норм.

Теоретический анализ данного понятия, выявление его существенных признаков, отграничение от других поня­тий, характеризующих действие правовых норм, —вот, следовательно, первый круг проблем, которые необхо­димо решить в рамках поставленной задачи.

Но этого мало. Ведь даже самое точное определение понятия эффективности правовых норм еще не даст воз­можности перейти к ее непосредственному измерению, поскольку неизвестны способы и приемы такого измере­ния. Отсюда вытекает необходимость исследования вто­рого круга проблем — проблем методики измерения эф­фективности правовых норм, разработки методов изу­чения  эффективности.

Задачу изучения эффективности правовых норм нель­зя сводить лишь к получению соответствующих качест­венных характеристик (эффективна, неэффективна). Как правило, для ее решения требуется применение бо­лее точных, количественных методов.

На необходимость количественного изучения эффек­тивности правовых решений указывал еще В. И. Ленин. Так, считая целесообразным введение премирования за подготовку хорошо разработанного, тщательно проду­манного текста закона, В. И. Ленин отмечал, что пре­мию следует выплачивать «после годичного испытания успехов... постановления, притом в проценте ус­пеха (100% успеха=100% премии, 1% успеха —1% премии)»1.

Возможность получения количественного знания об эффективности действия различных правовых норм ор­ганически связана с развитием теории управления, со­циологии, кибернетики, теории информации. Новые ме­тоды и приемы изучения правовых явлений расширяют горизонты научных исследований, содействуя получению

2              Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 43, с. 329.

3              Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 4Ы.

1 Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 426.

достоверных и представительных результатов практиче­ской реализации норм права.

Вместе с тем получение даже самых точных данных об эффективности правовых норм не является само­целью. Такие данные служат лишь исходной предпосыл­кой для дальнейшего их совершенствования или приме­нения. Но по каким направлениям осуществлять эту работу? Где искать резервы усиления потенциала право­вого регулятора? Ответы на подобные вопросы связаны с решением третьего круга проблем — проблем определе­ния условий эффективного действия правовых норм, фак­торов, определяющих их эффективность.

Такова в самых общих чертах проблематика изуче­ния эффективности правовых норм, от успешной разра­ботки которой во многом зависит качество нормотвор^ чества.

В последние годы появилось значительное число пуб­ликаций, посвященных эффективности правового регу­лирования. Исследования эффективности правовых норм, еще недавно проводившиеся почти исключительно в рам­ках уголовного права, в настоящее время расширили свою сферу и охватывают нормы и институты самых различных отраслей права: государственного права1, трудового   права2,   гражданского     права   и   процесса3,

земельного права1, административного права5 и др. Ве­дутся также исследования эффективности целевых пра­вовых комплексов, состоящих из норм различных от­раслей права3.

Проблемы эффективности права стали предметом об­суждения на международных научных конгрессах и сим­позиумах* Так, например, эти проблемы оживленно обсуждались на VIII Всемирном социологическом .кон­грессе в Торонто (1974 г.)4. Социальной эффективности социалистического права был посвящен международный симпозиум, организованный институтом теории государ­ства и права Академии наук ГДР5.

Однако представительность и научный уровень про­водимых исследований во многих случаях оставляют желать лучшего, что объясняется прежде всего труднос­тями научно-организационного характера, невозможнос­тью провести представительное исследование одним ученым или небольшой группой ученых.

Проведение конкретных исследований эффективности в различных отраслях законодательства в значительной мере осложнено также неразработанностью целого ряда теоретических вопросов. Некоторые публикации по об­щетеоретическим проблемам эффективности права, поя­вившиеся  в  советской  юридической  литературе6, носят

1              См., например: Павловская Л. Н. Вопросы эффективнос­

ти правового регулирования в деятельности местных Советов депу­

татов    трудящихся.  Автореф.  канд.  дисс.  Харьков,  1974;  Лейзе-

р о в    А.   Т. Исследование эффективности деятельности сельских и

районных Советов БССР. — Сов. государство и право, 1974, № 12,

с. 57.

2              См., например:  Никитинский В. И. Эффективность норм

трудового права. М„ Юрид. лит., 1971; Свиридов С. А. Эффек­

тивность законодательства о материальной ответственности рабочих

и служащих на промышленных предприятиях. Автореф. канд. дисс.

Воронеж, 1973; Глазырин В. В., Медведев Г. С, Казари-

нова   С. Е., Ч еж и.на   Э. А. Вознаграждение по годовым итогам

работы   предприятия    (Опыт   изучения   эффективности локальных

норм). Проблемы совершенствования советского законодательства.—

Труды ВНИИСЗ, 1975, № 3, с. 67; Шахов В. Д. Юридические га­

рантии в трудовом праве и их эффективность. Автореф. канд. дисс.

Свердловск, 1975; Глазырин   В, В., .Панаева   В. В. Пути по­

вышения эффективности норм о премировании за улучшение качест­

ва продукции. — Труды ВНИИСЗ, 1977, № 10.

8 См., например: Пелевин СМ. Эффективность права и дальнейшее совершенствование законодательства о разводах. — Правоведение, 1971, № 3; Петров И. Н. Ответственность хозорга-йов за нарушение обязательств. М„ Юрид. лит., 1974; Мамутов

В.  К. Исследования эффективности экономических  санкций. — Сов. государство и право, 1975, № 10, с. 7.

1              'См.,   например:   С тр а у тм а ни с    Я.   Я.   Эффективность   зе­

мельного законодательства. — Сов. государство и право, 1974, № 12,

с. 28; И к о н и ц к а я И. А. Критерий эффективности земельно-пра­

вовых норм. — Сов. государство и право, 1978, № 10.

2              См., например: Веремеенко   И. И., Попов Л. Л., Шер-

г и н   А.   П.   Понятие   и условия эффективности административных

санкций. — Правоведение, 1972, № 5.

3              См., например: Кандисбрат   Р. Ю., Рубин Я. И. Демо­

графическое законодательство: понятие и эффективность. — Сов. го­

сударство и право, 1973, № 12, с. 118.

4              См.   подробнее:   Боботов    С.   В.   Буржуазная   социология

права. М. Юрид. лит., 1,978, с. 93, 94.

5              См.: Die gesellschaftliche Wirksamkeit des sozialistischen  Rechts—

Probleme    ihrer    Begriffsbestimmung    und Messung, Internationales

rechtstheoretische    Symposium   des Instituts fur Theorie des Staates

und    des Rechts der Akademie der Wissenschaften DDR vom 29. 11.

bis 1. 12 1977 in Berlin.

6              См.: Лебедев М. П. Об эффективности воздействия социа­

листического права на общественные отношения. — Сов. государство

и право, 1963, №  1; П а ш к о в   А. С, Чечот Д. М. Эффективность

правового регулирования и методы ее выявления. — Сов. государст­

во  и  право,   1965,  №  8;     Са мощен к о     И.     С,    Никит и н-

еще во многом постановочный и дискуссионный харак­тер (до сих пор не выработано, например, единое поня­тие эффективности правовых установлений).

Свою главную цель авторы настоящей работы видели в том, чтобы, опираясь на результаты проведенных ис­следований, а также на собственный более чем десяти­летний опыт работы в данной области юридической нау­ки, проанализировать основные теоретические и методи­ческие проблемы эффективности правового регулирова­ния. Соответственно первый раздел монографии посвящен теоретическим, а второй — методическим воп­росам эффективности правовых норм.

Между авторами работа была распределена по гла­вам и параграфам следующим образом: введение — все авторы; гл. I —В. В. Глазырш, В. И. Никитинский; гл. II — В. И, Никитинский, И. С. Самощенко; гл. III, § 1 — В. Н. Кудрявцев, § 2 —В. В. Глазырш, В. И. Ни­китинский, § 3 — В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, § 4 —В. Н. Кудрявцев; гл. IV —В, В. Глазырин, В. И. Никитинский; гл. V —§ 1,2,3 —В. В. Глазырин, § 4 — В. И. Никитинский; заключение—©се авторы.

ский В. И. Изучение эффективности действующего законодатель­ства.— Сов. государство и право, 1969, № 8; Они же. О понятии эффективности правовых норм. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. '1(8. М., 1969; Они же. Цели правовых норм — масштаб и оценки их эффективности. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 119. М., 1969; Они ж е. О результатах действия норм права. — Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 20. М., 1970; Пашков А. С, Я'вич Л. С. Эф­фективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования). — Сов. государство и право, 1970, № 3; Венгеров А. Б. Никитинский В. И., С а моще н-ко И. С. Общая методика измерений в праве.—Сов. государство и право, 1970, №6; Са моще «ко И. С, Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм.—Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 25. М., 1971; Они же. К изучению эффективности дейст­вующего законодательства..—Правоведение, Ш7(1, № 4; Коз­лов В. А. К вопросу о понятии эффективности права. — Вестник ЛГУ, 1972, № 6; Шикин Е. П. Факторы, определяющие эффек­тивность норм права. — Сов. государство и право, 1973, № 5; Ни-китинекий В. И., Глазырин В. В., Казарино.ва С. Е. О методике измерения эффективности правовых норм (опыт кон­кретных социально-правовых исследований). — Cos. государство и право, 1975, № 9; Лазарев В. В. Эффективность правоприме­нительных актов, Казань, 1975; Фаткуллин Ф. Н„ Чу лю­ки н Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нор­мы. Казань, 1977; Эффективность действия правовых норм. Л., Изд-во ЛГУ, 1977.