Глава III ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ  ПРАВОВЫХ НОРМ

1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ УСЛОВИЙ ФФЕКТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ

Эффективность действия правовых норм зависит от определенных объективных и субъективных условий, которые относятся как к самому праву, так и сфере его реализации. Всякая норма создается и действует не «в пустоте», а в реальной совокупности общественных отно­шений, на основе и в рамках существующего обществен­ного бытия и общественного сознания. Характер взаи­мосвязи правовой нормы с различными сторонами об­щественной жизни и определяет те условия, которые в конечном счете обеспечивают эффективность ее дейст­вия.

Эти условия можно рассмотреть с различных точек зрения, проанализировать в разных аспектах.

С точки зрения социально-политической основным условием эффективности действия правовой нормы сле­дует считать ее соответствие классовой и социальной структуре общества, системе общественных отношений, идеологии и культуре данной общественно-экономичес­кой формации. Такое соответствие налицо в советском социалистическом обществе. Исторический опыт нашего государства убедительно доказывает общую эффектив­ность всей системы советского нрава, его институтов и норм в регулировании социалистических общественных отношений. И это понятно, ибо советское право отра­жает объективность потребности общественного разви­тия и опирается при реализации и применении на един­ство воли всего советского народа при ведущей роли ра­бочего класса.

Напротив, в условиях буржуазного государства не­эффективность законодательных мер порождается прежде всего антагонизмом социальных сил, столкнове­нием противоположных интересов, стремлением влия­тельных групп и монополий действовать вопреки или в обход закона1.

1 См.:  Боботов  С.  В. Буржуазная  социология права, с.  98.

76

Может быть выделен более узкий — организацион­ный— аспект эффективности права. Организационные условия его эффективности выявляются в процессе фун­кционирования системы правотворческих, правоприме­нительных и правоохранительных органов социалисти­ческого государства. От совершенства деятельности этой системы зависит качество принимаемых законов и других юридических актов, а также уровень практи­ки их применения, в том числе степень соблюдения га­рантий субъективных прав и законных интересов граж­дан, закрепленных в правовых нормах.

Действие правовой нормы не может рассматривать­ся в отрыве от тех механизмов, которые ее создают, а затем и реализуют в действительности. Вот почему ор­ганизационный аспект эффективности действия нормы имеет важное научное и практическое значение. Этот аспект непосредственно связан с социально-политичес­ким, хотя и не определяется им в полной мере: при пол­ном соответствии нормы господствующим социально-политическим условиям по содержанию, но при от­сутствии необходимых организационных условий ее осуществления эффективность такой нормы может ока­заться невысокой.

Для классификации условий эффективности дейст­вия права большое значение имеет использование сис­темного подхода. Правовые нормы должны рассматри­ваться как часть (элемент) сложной социальной системы, включающей в себя не только правовую надстрой­ку в целом (в том числе правовые учреждения, право­сознание и др.), но и общественные отношения неправо­вого характера, культуру, идеологию, государственные учреждения, общественные организации и т. д. Каждый элемент социальной системы имеет то или иное значение для нормального функционирования права и в этом сво­ем качестве может быть истолкован как определенное ус­ловие эффективности права. Однако, разумеется, степень значимости каждого элемента неравноценна: среди них могут быть .более важные и менее важные применитель­но к данной исторической обстановке и данной право­вой норме.

Каким же образом проанализировать эти элементы, выбрать из них основные условия, определяющие высо­кую степень эффективности правовых норм? В пра­вовой    литературе    за    последние    годы     наметилось

77

дпа-основных подхода к классификации факторов, влия­ющих на эффективность норм, а соответственно и к определению указанных условий.

Один подход связан с выделением во внешней среде, в которой действует право, основных объективных и субъективных свойств, явлений и 'процессов, во взаимо­действии с которыми правовая норма воздействует на поведение граждан и коллективов.

К. Моллнау предлагает различить следующие усло­вия, определяющие эффективность действия правовых норм: 1) Макросоциальные условия. К их числу автор относит: наличие реальных возможностей сознательно­го использования объективных законов социализма; уровень совпадения между общественно объективными потребностями и индивидуальными и коллективными интересами; состояние социалистической сознательности и политико-моральное единство народа; интенсивность и развитие классовой борьбы между империализмом и социализмом; 2) Условия, связанные с политической ор­ганизацией и ее деятельностью. Здесь речь идетпрежде всего о руководящей деятельности марксистско-ленин­ской партии по вопросам развития и упрочения социали­стического правопорядка, по борьбе с правонарушения­ми; о качестве правотворческой деятельности государст­ва; об активном участии трудящихся и их общественных организаций (в особенности профсоюзов) в правотвор­ческой и правоприменительной деятельности; 3) Мик­росоциальные условия, в число которых входят: при­знание в коллективах и малых социальных группах, в семьях моральных и других нормативных систем, со­циальные связи граждан с трудовыми коллективами и профсоюзами; отношение к праву на предприятиях и в учреждениях; 4) Личностные условия, включающие: характеристики родителей, уровень образования, инди­видуальные ценностные ориентации, опыт, и т. д.1.

В зависимости от степени соответствия этим усло­виям одна и та же правовая норма может действовать с большей или меньшей степенью эффективности или вообще не действовать, если она им противоречит. Та­ким образом, указанные факторы выступают как ре­шающие условия эффективности действия нормы. При этом данное положение может иметь не только глобаль-

См.: Моллнау  К. Цит. статья, с. 4—6.

78

ный, но и частный, более конкретный характер. В рам­ках одного и того же социального строя более эффек­тивна та норма, которая в наибольшей степени соответст­вует не только объективным общественным интересам, но и индивидуальным и коллективным интересам трудя­щихся.

На эффективность нормы влияет также и то, что можно было бы именовать особенностями политичес­кой и правовой культуры различных слоев и групп на­селения, состоянием их правового сознания.

Правовая норма, соответствующая представлениям граждан, позитивно воспринимаемая ими через призму свойственных им взглядов, действует значительно более эффективно, чем при расхождении с этими взглядами и представлениями. Нельзя не согласиться с А. М. Яков­левым, который, например, отмечал, что «действие уго­ловного законодательства тем эффективнее, чем более оно учитывает социально-психологические категории правового общественного сознания»1. В этом отношении социальная эффективность действия нормы зависит на­ряду с другими факторами от степени соответствия меж­ду нормой и «основными нравственными критериями со­циалистического   общественного   правосознания»2.

Разумеется, это не означает необходимости «приспо­собления» закона к отсталым взглядам той или иной категории граждан; напротив, индивидуальное и груп­повое правосознание следует развивать, совершенство­вать в направлении, сближающем его с передовыми идеями социализма, развивать для общего повышения правовой культуры населения. Закон должен ориенти­роваться на прогрессивные элементы общественного сознания.

Наконец, бесспорным является факт влияния инди­видуальных свойств личности, применяющей, соблю­дающей (или нарушающей) норму права. Человек в своем поведении руководствуется не только правовыми предписаниями, но прежде всего своими интересами, как личными, так и общественными; привычными взгля­дами, представлениями, эмоциями, чувствами, склады­вающимися и изменяющимися не только под длитель-

1              Яковлев  А. М. Преступность и социальная психология. М.,

Юрид. лит., 1971, с. 216.

2              Яковлев    А.   М.   Преступность     и   социальная     психоло­

гия, с. 216.

79

ным влиянием совокупности социальных и естественных факторов, но и под непосредственным воздействием конкретных жизненных обстоятельств, окружающей среды. Поэтому успех реализации нормы, а следователь­но, и ее эффективность не могут не зависеть в конкрет­ных случаях от особенностей личности субъекта. Если эти особенности у ряда лиц совпадают, данный фактор перерастает уже в социально значимое условие эффек­тивности нормы, связанное с типом личности ее испол­нителей, с господствующими воззрениями и социальны­ми связями людей.

Признание важной роли тех социально-экономичес­ких, культурных и психологических переменных, на ко­торые указано выше, еще не означает, что классифика­ция условий эффективности действия правовой нормы должна быть только такой. Приведенный выше общий перечень основных факторов (условий) эффективности имеет недостатки, затрудняющие его практическое ис­пользование. Главный из них состоит в том, что этот перечень не отражает этапов (стадий) механизма воз­действия права на общественные отношения. Между тем каждый из элементов указанного механизма свя­зан с каждым из названных факторов, но по-разному. Так, при создании нормы следует учитывать ее соответ­ствие господствующим социально-экономическим усло­виям жизни общества, культуре и психологии населения. Далее, при соблюдении (применении) нормы на первый план выступают те же обстоятельства в преломлении через личность исполнителя и т. д.

В силу этих соображений нам представляется, что более продуктивно классифицировать условия эффек­тивности действия нормы по основанию, связанному с элементами механизма действия права. С этой точки зрения условия эффективности действия нормы будут относиться, во-первых, к самой норме; во-вторых, к деятельности правоприменительных органов; в-третьих, к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы.

Что касается условий, относящихся к самой норме, то их прямо можно обозначить как совершенство зако­нодательства. Под этим прежде всего имеется в виду соответствие принимаемых правовых норм тем общим и  конкретным социально-экономическим,    идеологичес-

ким,   культурно-психологическим    и    организационным условиям, в которых они будут действовать.

Для соблюдения этих условий в первую очередь не­обходимо обеспечить подготовку и принятие таких норм, которые были бы научно обоснованы, соответст­вовали целям развития законодательства на основе объективных потребностей общества. Вполне понятна в связи с этим задача правовой науки: разработать систему критериев (показателей), характеризующих степень совершенства издаваемых норм, как в содержа­тельном, так и в технико-юридическом смысле1.

Второй группой условий эффективности действия правовых норм является совершенство правопримени­тельной деятельности. Вполне понятно, что самый совер­шенный закон, рассчитанный на правильное его приме­нение государственными органами, например судом, окажется неэффективным, если практика применения закона не будет соответствовать предъявляемым к ней требованиям.

Правоприменительная деятельность — явление слож* ное, ке сводимое к изданию актов применения права, Она включает не только закрепленную в процессуаль­ных нормах процедуру «движения дела» (например, от органов расследования к суду), но и большое число не­формальных связей и отношений. Различные звенья правоприменительной подсистемы, должностные лица оценивают состояние правопорядка, вырабатывают свои позиции по вопросам применения закона, высказы­вают мнения и влияют на мнения других лиц, принима­ют решения то конкретным делам, изменяют текущую практику, выступают с предложениями по совершенст­вованию законодательства и т. д. Весь этот сложный механизм материально-правовых, процессуальных, орга­низационных, технических, психологических и иных свя­зей и отношений и образует правоприменительную дея­тельность, совершенство которой является одним из важных условий эффективности действия нормы.

Совершенство закона и совершенство практики его применения тесно связаны между собой. Законодатель-

1 Предложения о таких критериях для уголовного законодатель­ства см., например, в сб.: Основные направления борьбы с преступ­ностью. Под ред. Гальперина И, М. и Курляндского В. И. М., 1975, с. 58, 81 и др.; см. также: Керимов Д. А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. М., Мысль, 1979.

80

6 Заказ 8697

81

6*

ство и деятельность правоприменительных органов можно в определенном аспекте рассматривать как две взаимодействующие модели: логическую (абстрактную) и динамическую (действующую), каждая из которых обеспечивает действие другой. Так, закон есть необхо­димый инструмент для осуществления задач, стоящих перед правоприменительными органами. Система пра­воприменительных органов (государственный аппарат, в том числе юстиция в широком смысле этого слова) использует закон в качестве модели своей деятельности. В то же время и саму эту систему (юстицию) можно рассматривать как средство для достижения целей, по­ставленных законом.

Такое динамическое соотношение правовой нормы и правоприменительной деятельности объясняется тем, что и то и другое суть взаимодействующие элементы всей социальной системы, инструменты государства и общества, предназначенные для регулирования общест­венных отношений и управления социальными процес­сами. Это еще раз подчеркивает ту мысль, что эффек­тивность действия правовой нормы складывается на основе совокупного действия нескольких условий, в том числе совершенства закона и практики его применения.

Подобным же образом обстоит дело и с третьей группой условий — уровнем правосознания и характе­ром поведения граждан, соблюдающих закон. Эти ус­ловия включают такие показатели, как уровень знания закона, степень одобрения его гражданами, развитость навыков (Правового поведения ;и т. п. Состояние право­сознания и правового поведения может оцениваться на различных уровнях: общества в целом, социальной группы, индивида. В зависимости от этого речь идет об общественном, групповом, индивидуальном правосозна­нии. Следовательно, и эффективность действия право­вой нормы может оцениваться применительно к соблюде­нию ее в обществе в целом, в различных социальных слоях и группах населения, а также конкретными кате­гориями лиц.

Условия эффективности действия нормы, заключаю­щиеся в высоком уровне правосознания и навыков пра­вового поведения, находятся в тесной взаимосвязи с другими, упомянутыми выше условиями: совершенством закона и совершенством практики его применения. Не­совершенный закон вряд ли получит одобрение в обще-

82

ственном правосознании; то же надо сказать и о юриди­ческой практике, если она страдает серьезными дефек­тами. Вместе с тем низкий уровень общественного правосознания может свести на нет действие самого совершенного закона. Следовательно, только соединение всех трех условий воедино обеспечивает высокую эффек­тивность действия правовой нормы.

Необходимо также отметить, что указанные условия в свою очередь обеспечиваются системой социально-эко­номических, политических, идеологических и организа­ционных мер, проводимых Советским государством для развития и совершенствования социалистических обще­ственных отношений, укрепления законности и правопо­рядка. К ним относятся, в частности, подбор и воспита­ние юридических кадров, осуществляющих как право­творческую, так и правоприменительную деятельность; повышение правовой и общей культуры должностных лиц и граждан, реализующих правовые предписания; органи­зационное и материально-техническое обеспечение дейст­вия права, включая создание автоматизированных сис­тем информации и управления в сфере права. Главной политической предпосылкой эффективного действия правовых норм является отсутствие в развитом социали­стическом обществе классовых антагонистических про­тиворечий, моральное и социально-политическое единст­во советского общества, воля и интересы которого нахо­дят адекватное выражение в нормах социалистического права и практике их применения.

2. СОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Опосредствование в правовых предписаниях требова­ний социально-экономических и политических законо­мерностей социализма. Основополагающим критерием совершенства законодательства является правильное опосредствование им социально-экономических и поли­тических закономерностей социализма. Именно оно оп­ределяет в первую очередь не только социальную цен­ность, но и эффективность правового регулирования.

Большое значение в этой связи приобретает взаимо­действие социалистической экономики и права. Такое взаимодействие выступает одним из важнейших практи­ческих   путей,   формой   конкретного   выражения   объек-

83

тивных законов общественного развития, экономических законов социализма1.

Ф. Энгельс, характеризуя буржуазное право, писал, что, «если... нормы гражданского права представляют собой лишь юридическое выражение экономических условий общественной жизни, то они, смотря по обстоя­тельствам, могут выражать их иногда хорошо, а иногда и плохо»2. Указание Ф. Энгельса, актуальное и в совре­менных условиях, относится, также к нормам других отраслей права. Соответствие юридических законов объективным экономическим законам общественного развития является важнейшей предпосылкой их эффек­тивности. Но поскольку создание и применение права проходит через сознание и волю людей, может иметь место и определенное (несоответствие между отдельны­ми правовыми актами и экономикой, что неизбежно влечет потерю эффективности и социальной ценности правовых предписаний. Этот общий вывод, базирую­щийся па марксистско-ленинской идеологии, является господствующим в советской юридической науке. Одна­ко для решения практических задач повышения эффек­тивности советского законодательства вывод, сделанный в столь общей форме, представляется недостаточным.

На современном этапе задача всех общественных наук заключается в том, чтобы, продолжая исследовать самые общие закономерности, довести познание эконо­мических законов и их сознательное практическое ис­пользование до такой степени конкретизации, которая в полной мере послужит основой решения практических хозяйственных вопросов, полностью раскроет все пре­имущества социализма3. Но каким путем осуществля­ется правовое познание и использование для нужд пра­вотворчества объективных закономерностей? Необходи­мо выделить несколько основных путей, имеющих, как

1              Нельзя  согласиться  с теми экономистами,  которые умаляют

значение правовой формы в использовании экономических законов.

Так, В. Яковцевский, выделяя три формы использования экономи­

ческих   законов,   совершенно   забывает   о   правовой   форме   (См.:

Яковцевский В. Общественные отношения и экономические за­

коны.— Вопросы экономики, 1968, № б, с. ПО).

2              Маркс К., Энгельс  Ф. Соч., т. 2,1, с. ЗМ.

3              См.: Румянцев А. М. Проблемы современной науки об об­

ществе. М., Наука,  1969, с.  193; О л и г и н-Н ест е р о в В. И. Ис­

пользование экономических законов социализма и управление про­

изводством. М., Мысль, 1969, с. 22.

84

мы   постараемся   показать,   общеметодологическое  зна­чение для решения рассматриваемой проблемы.

Под экономическим законом, как 'известно, понима­ются существенные, идентичные, повторяющиеся, прочно остающиеся в экономических явлениях объективные взаимозависимости и причинно-следственные связи, без которых нет и не может быть данных экономических явлений в их целостности и развитии1.

Экономический закон ие зависит от воли и сознания людей. Различают законы, выражающие некоторые общие черты материального дроизводства, которые лишь модифицируются определенным образом данным способом производства, и законы, выражающие специ­фические черты и особенности именно данного способа производства2.

Но, несмотря на объективный характер, на незави­симость от воли и сознания людей, экономический за­кон— это, по сути, определенная тенденция в деятель­ности участников общественных отношений, тенденция, объективированная способом производства данного об­щества.

То же можно сказать и о социальных закономерно­стях развития социализма. Такие закономерности, как превращение труда в жизненную потребность, в привыч­ку, стирание граней между классами, ликвидация су­щественных различий между умственным и физическим трудом, городом и деревней, создание условий для все­стороннего развития всех членов общества, воспитание к соблюдению всеми членами общества правовых норм и правил социалистического общежития и т. д., тоже представляют собой общие тенденции развития, тенден­ции, складывающиеся из активной, сознательной, твор­ческой деятельности членов социалистического обще­ства.

В обществе действуют люди, обладающие сознанием

и волей, ставящие перед собой определенные цели и

вступающие для их осуществления в различные обще­

ственные отношения, имеющие волевой характер. Каж­

дый человек действует сознательно, но в зависимости от

множества обстоятельств. Поэтому в конечном счете все

индивидуальные акты людей сливаются в какой-то объ-

.               ,                  •

1 См.: Румянцев  А. М. Цит. соч., с. 220. 2 См.:   О л и г и н-Н е с т е р о в   В.   И,   Использование   экономи­ческих законов социализма и управление производством, с. 8.

85

активный общественный результат. В. И. Ленин отме­чал в связи 1С этим, что «история вся слагается именно из действия личностей»1. Закономерный ход события, в котором участвуют люди, осуществляется не помимо, а через волю людей, не помимо, а через их сознательную деятельность.

В общественной жизни существует множество соци­ально-политических и культурно-бытовых факторов, ис­торических традиций и тенденций, влияющих на опос­редствование правом социально-экономических законо­мерностей. Важнейшим среди таких факторов выступа­ет политика. Именно политика представляет собой кон­центрированное выражение экономики2, а право есть «концентрированное выражение политики»3. От того, насколько полно и глубоко в правовых нормах отража­ются политические аспекты развития советского обще­ства, насколько точно нацелены правовые нормы на ре­ализацию «программных положений 'Партии и государст­ва, зависят эффективность и социальная ценность пра­вового регулирования. Социальная и экономическая политика партии и государства, высшей целью которой является наиболее полное удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей, прямо вытекает из основ развитого социалистического общест­ва, служит построению коммунизма. Это фундаменталь­ное положение марксистской науки следует непре­менно учитывать, рассматривая общие условия эффек­тивности и социальной ценности правовых норм.

Следовательно, социально-экономические закономер­ности учитываются в правотворчестве, преломляясь •сквозь призму политических интересов трудящихся. Эти интересы и определяют социальную значимость целей норм советского права.

По существу, первой специфически правовой формой использования социально-экономических законов явля­ется точное опосредствование в правовых нормах целей ■общественного развития.

В основе тенденции развития экономических и поли­тических процессов при социализме лежат объективные

1              Ленин В. И. Полн. собр. соч., т.  1, с,  159. •

2              Л е н и н  В. И. Полн. собр. соч., т. 42, с. 278.

3              Роль В. И. Ленина в становлении и развитии советского за­

конодательства. М., Юрид- лит., 1969, с. 16.

86

материальные и духовные потребности общества, кол­лектива и личности. Эти потребности, прошедшие через стадию мотивации, сознательной направленности в дея­тельности человека, выступают как интересы1.

В свою очередь интересы получают выражение в целенаправленной деятельности людей, коллективов и всего общества. Цель — категория, характеризующая сознательную деятельность людей. В. И. Тугаринов от­мечал, что «цель выступает оз сознании человека как идеальный, мысленный образ создаваемой ценности»2. Человек создает предварительно условия, делающие воз­можность (на которую опирается цель) конкретной, а затем обеспечивает необходимые условия для превра­щения возможности в действительность2.

Юридическая наука при анализе путей оптимизации социальной обусловленности и повышения эффектив­ности правового регулирования учитывает и примени­тельно к своему предмету исследования использует все эти важнейшие положения марксистско-ленинской фи­лософии и политической экономии.

Сама постановка государством при издании закона той, а не иной цели причинно обусловлена. Знание объ­ективных законов развития общества дает возможность законодателю предвидеть, что действия людей, вызван­ные изданием конкретного нормативного акта, сами станут причиной определенного, желательного для за­конодателя результата4.

Цель в праве, писал Д. А. Керимов, объективна, по­скольку она определяется в конечном счете материаль­ными условиями жизни общества, закреплена в дейст­вующем праве и потому не зависит от сознания и воли каждого отдельного индивида. Но она и субъективна, так как выражает волю господствующего класса или всего народа и является реальным предопределением желаемого результата поведения людей    в    обществе.

1              См.: Кикнадзе Д. А. Потребности, поведение, воспитание.

М., Мысль, 1968, с. 60.

2              См.: Тугаринов   В. И. Теория ценностей в марксизме. Л.,

Изд-во ЛГУ, 1968, с. 18.

3              См.: Парию к   М., Яценко   А. Возможность, действитель­

ность и цель. — В сб.:  Проблемы возможности и действительности.

М„ 1964, с. 157.

4              См.: Голу некий  С. А. К вопросу о понятии правовой нор­

мы  в  теории  социалистического  права. — Сов.   государство  и  пра­

во, 1961, № 4, с. 26—27.

87

Реальной оказывается лишь та цель, которая основана на глубоком проникновении в сущность законов общест­венного развития. Эффективность действия права зави­сит прежде всего от того, насколько оно точно и полно отражает и правильно предусматривает реализацию объективных возможностей в соответствии с познанны­ми закономерностями общественного развития1.

Применение норм права в противоречии с /потребно­стями объективной действительности может, выражаясь словами Ф. Энгельса, причинить экономическому раз­витию величайший вред и породить растрату сил и ма­териалов в массовом количестве2. В. И. Ленин, обращая внимание на необходимость обязательного и точного учета объективных потребностей при установлении за­конов, регулирующих экономическую жизнь, отмечал, что торопливые и неосторожные законодательные меры, не соответствующие экономическим условиям и потреб­ностям, могут только замедлить и затруднить дело ком­мунистического строительства3.

Второй важной специфической правовой формой сознательного использования социально-экономических закономерностей является их всесторонний учет при оп­ределении правовых средств, с помощью которых пред­полагается возможным достижение целей, «заложен­ных» в нормах права.

Соответствие избранных правовых средств цели — необходимая предпосылка эффективности и всех других свойств действия правовых норм; неправильный выбор средств 'исключает или снижает эффективность право­вого регулирования. Это и понятно, ведь только нераз­рывное единство потребности, средств и путей действия образует, по существу, содержание цели4. Именно в средстве своей реализации та или иная цель получает свою определенность и конкретность5.

От серьезных ошибок в выборе правовых средств для достижения важнейших экономических целей пред-

остерегал в свое время В. И. Ленин. Он писал, что в первые годы Советской власти «мы рассчитывали, под­нятые волной энтузиазма, разбудившие народный энту­зиазм... осуществить непосредственно на этом энтузиаз­ме столь же великие (как и общеполитические, как и: военные) экономические задачи. Мы рассчитывали — или, может быть, вернее будет сказать: мы предпола­гали без достаточного расчета — непосредственными велениями пролетарского государства наладить госу­дарственное производство и государственное распреде­ление продуктов по-коммунистически». Но объектив­ный ход революции показал, что экономические задачи строительства коммунизма надо решать «не на энтузи­азме непосредственно, а при помощи энтузиазма, рож­денного великой революцией, на личном интересе, на личной заинтересованности, на хозяйственном рас­чете...»1.

Неправильный выбор средств достижения правовых целей может исказить смысл и значение последних.

Потеря цели правового регулирования возможна, например, в тех случаях, когда средства ее достижения незаметно начинают жить собственной жизнью, превра­щаются в самоцель. Подобная ситуация наблюдается, в-частности, в случаях, когда общие нормы действующе­го законодательства, в целом правильно отражающие общественные потребности, оказываются нерассчитан-ными на определенный круг отношений, а специальные нормы отсутствуют.

В качестве примера сошлемся на нормы законода­тельства о труде, регулирующие режим рабочего вре­мени рабочих и служащих, которые, как известно, без каких-либо существенных изъятий распространяются и на научных работников всех научно-исследовательс­ких институтов2.

Общепризнано, что в условиях социалистического государства правовое регулирование рабочего времени имеет целью обеспечить, с одной стороны, выполнение

1              См.: Керимов Д. А. Категории цели в советском праве.—

.Правоведение, 1964, № 3, с. 31.

2              См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., т. 37, с. 417.

3              См.: Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 39, с. 277.

4              См.: Кодин В. Н. Цель в научном управлении обществом,—

В   сб.:   Научное  управление  обществом,  вып.  2.  М,  Мысль,   1968,

с. 236.

5              См.: Трубников   Н. О категориях «цель», «средство», «ре­

зультат». М., Высшая школа, 1968.

88

1              Ленин  В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. Щ.

2              Единственное исключение из этого  правила  установлено для'

академиков и  некоторых научных руководителей,  имеющих звание

профессора или степень доктора наук, которым может быть предос­

тавлено право вести научную работу в течение установленного рабо­

чего дня  вне данного учреждения (постановление  СНК  СССР   от

6 января 1941 г. —СП СССР, 1941, № 2, ст. 37).

89

трудящимися общественно необходимой меры труда, а с другой — охрану труда и право рабочих и служащих на свободное от работы время, на отдых. Одной из глав­ных целей действующих Правил внутреннего трудового распорядка является способствование «рациональ­ному (разрядка наша.— Авт.) использованию рабоче­го времени»1.

Для реализации этой цели рабочие и служащие обя­заны вовремя приходить на работу, соблюдать установ­ленную продолжительность рабочего времени. По обще­му правилу, неукоснительное выполнение указанных обязанностей через достижение цели «рационального использования рабочего времени» как раз и приводит к достижению более общей цели — повышению произ­водственных показателей. Но не всегда так обстоит дело, если речь идет о научных сотрудниках научно-исследовательских институтов (прежде всего гумани­тарного профиля), характер труда которых принципи­ально отличается от многих других видов общественно полезной деятельности. «Труд ученого не поддается рег­ламентации временем. Процесс научного поиска не втиснешь в рамки рабочего дня... Ученый продолжает сознательно или подсознательно работу над мучающей его проблемой и за обедом, и в театре, и даже во сне... Для научного творчества нет и не может существовать общественно необходимого рабочего вре­мени (разрядка наша.—Авт.). Научное творчест­во, несмотря на свой общественный характер и то, что оно может принимать форму коллективного творчества, в сущности своей всегда индивидуально (раз­рядка наша. — Авт.) »2.

При этих условиях отсутствие специальных норм, регулирующих режим рабочего времени научных работ­ников, в ряде случаев прямо противоречит соответству­ющим правовым целям, поскольку приводит <к нерацио­нальному  использованию  рабочего  времени,   проведен-

1              Пункт 2 Типовых правил внутреннего трудового распорядка,

утвержденный постановлением Госкомтруда от 29 сентября  1972 г.

по согласованию с ВЦСПС («Бюллетень» Госкомтруда, 1972, № 12).

2              В о л к о в   Г.  Н.  Социология  науки.  Социолога чески е  очерки

научно-технической  деятельности.   М.,   Политиздат,   1968,   с. 211;   О

результатах  обследований  бюджетов  времени  научных  работников

см.:  Фомин   В. Г.  Бюджет времени научного работника.  Наука.

Сибирское   отделение,    1967;    Экономия,    газ.,    1967,    №   24, с. 7.

90

ного в стенах института, а в дальнейшем к превраще­нию свободного времени в рабочее, что ведет к -наруше­нию норм охраны труда1.

Приведенные примеры несоответствия целей и средств правового регулирования объективным законам общественного развития были выявлены общественной практикой. Но существуют ли какие-либо общие крите­рии, с помощью которых можно своевременно проверять соответствие целей и средств конкретных правовых предписаний объективным законам общественного раз­вития? Ими являются, на наш взгляд, принципы совет­ского права  (общие, отраслевые, правовых институтов).

Как известно, принципы права — это основные поло­жения, руководящие идеи правового регулирования* которые получили закрепление в правовых нормах. Созданию 'системы права предшествуют принципы пра­восознания, которые выводятся из социально-экономи­ческих закономерностей развития общества. Когда и поскольку принцип правосознания закрепляется в пра­вовых нормах, он трансформируется в принцип права. Советской юридической наукой предпринята плодотвор­ная попытка перевода экономических законов социа­лизма на язык правовых принципов всего советского права, его отраслей и институтов2.

Принципы права выступают своеобразной «■промежу­точной инстанцией» во взаимодействии между социаль­но-экономическими законами и конкретными правовыми нормами. По существу, в принципах права находят выражение важнейшие стороны социально-экономичес­ких законов в их наиболее обобщенной юридической форме.

1              Не случайно в Хартии  научных  работников, принятой  Всемир­

ной  федерацией научных  работников  в   1964  году,  отмечается,  что

«время работы и дни отдыха научных сотрудников не должны быть

строго регламентированы... Бели научные работники будут поставле­

ны  в  одинаковое положение с  административными или торговыми

служащими, то их работа может быть сведена на нет». В законода­

тельстве ряда стран уже имеются специальные   нормы, регулирую-

щие режим рабочего времени научных работников. Трудовым кодек­

сом ГДР, принятым 16 июня 1977 г. (Gesetzblatt, 1977, Т. 1, №!«), до­

пускается установление порядка, при котором научные работники в

целях лучшего выполнения своих заданий могут под собственную от­

ветственность распределять свое рабочее время в целом или в части.

2              Наиболее полно это  сделано в  области  гражданского  права

(см.:   Братусь С. Н.  Предмет и система советского гражданского

права, с. 133—tl43.

Э1

Именно поэтому правовые принципы и являются те­ми ориентирами, эталонами, «локаторами», которые позволяют установить необходимое соответствие целей и средств конкретных правовых норм объектавньюм за­конам общественного развития. Такое соответствие — важнейшая предпосылка эффективности правового ре­гулирования.

Правовые нормы-принципы занимают ведущее, цен­тральное место в законодательстве и другие нормы не могут им противоречить. В настоящее время, когда идет интенсивная работа по приведению всего законодатель­ства в соответствие с Конституцией СССР, по подго­товке Свода законов СССР, весьма важно выявить по­ложения, расходящиеся как с общими правовыми прин­ципами, так и с принципами отраслей права и их инсти­тутов. При этом речь идет о выявлении не только текс­туальных разноречий (что сравнительно просто), но и скрытых смысловых разногласий. О том, что отдельные несоответствия такого рода между нормами-принципа­ми и обычными нормами действующего законодатель­ства имеют место, уже говорилось в юридической лите­ратуре1.

Учет в процессе нормотворческой деятельности об­щих законов и принципов управления. Тот факт, что со­циально-экономическая и политическая обоснованность правового решения является важнейшим условием его эффективности, ;не означает, будто в процессе нормо­творческой деятельности могут игнорироваться технико-организационные стороны принятия решений, общие за­коны и принципы управления.

Некоторые из законов и категорий управления в той или иной степени уже используются в правовой науке. Так, закон обратной связи послужил основой для раз­работки теории эффективности, полезности и экономи­чности правовых норм. В то же время проблема возмож­ностей использования в праве, прежде всего в нормо­творческой деятельности, других общих законов управ­ления почти не привлекала внимания юристов. Между тем знание и понимание этих законов могло бы значи­тельно облегчить процесс правотворчества,    исключить

1 См.,   например:    Лившиц   Р.   3.,    Никитинский   В.   И. Принципы советского  трудового  права. — Сов.  государство и право,

а 974, № 8, с. 35, 36.

92

возожность ошибок, снижающих эффективность право­вых норм.

Из числа общих законов управления наибольший интерес в этом плане, с нашей точки зрения, представ­ляют: а) закон необходимого разнообразия; б) закон соотношения стимулов и антистимулов; в) закон со­четания внешнего регулирования и саморегулирования. Так, закон необходимого разнообразия углубляет наши знания о соотношении между правовыми нормами и ре­гулируемыми ими общественными отношениями. Закон соотношения стимулов и антистимулов дает возмож­ность под новым углом зрения рассмотреть вопрос об основных методах правового воздействия на поведение людей — стимулирование его с помощью поощрений, льгот, преимуществ и различных санкций. Закон соче­тания внешнего регулирования и саморегулирования позволяет выделить и очертить специфические направ­ления такого воздействия.

Используя общие кибернетические законы управле­ния в нормотворческой деятельности, нельзя, естествен­но, забывать, что кибернетика изучает процессы управ­ления только с формальной стороны и что, следователь­но, кибернетический анализ во всех случаях должен быть обоснован методологией диалектического материа­лизма, углублен и дополнен содержательным анализом соответствующих социальных процессов.

Согласно закону необходимого разнообразия, сфор­мулированному У. Эшби, для обеспечения эффектив­ного управления степень разнообразия системы управ­ления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Или, говоря словами У. Эшби, «только разнообразие может уничтожить разнообра­зие»1. В соответствии с этим законом параметры управ­ляющей системы не могут выбираться произвольно, они зависят от свойств управляемого объекта. Между воз­мущающими (т. е. препятствующими) воздействиями и командами управления должна быть достигнута необ­ходимая однозначность. Если она отсутствует, т. е. если команды управления подаются независимо от внешних воздействий, то неопределенность системы уменьшиться не может. Чем сложнее управляемый объект, чем боль­ше множество его возможных состояний, тем сложнее

1 Эшби Р. У. Введение в кибернетику, с. 293—302.

93

следует строить систему управления. Иначе говоря, каждому состоянию управляемой системы должна соот­ветствовать определенная ячейка в системе управления1.

В нормотворческой деятельности также следует учи­тывать закон необходимого разнообразия. Причина ма­лой эффективности рада правовых норм заключается, на наш взгляд, именно в нарушении закона необходимого разнообразия. Проиллюстрируем это следующим при­мером. Хорошо известно, что различные районы нашей страны неодинаково обеспечены рабочими кадрами. По­этому необходимо добиться такой интенсивности мигра­ционных потоков, которая была бы прямо пропорцио­нальна (потребности в кадрах соответствующего района и могла бы обеспечить закрепление кадров на более длительные сроки в районах вселения. Эта задача ре­шается, в частности, с помощью правового регулирова­ния. Попробуем составить кибернетическую модель за­крепления кадров в районах Крайнего Севера.

Представим совокупность трудовых отношений в районах Крайнего Севера в виде некоторой системы S, а основные цели, к достижению которых стремится об­щество в данной области, в (Виде параметров S, каковы­ми являются V и S->-Sn> где V — устойчивость системы (в нашем примере — продолжительность трудовых отно­шений в течение заранее определенного срока); S—Sn (где Sn>S) — заданный темп роста системы, т. е. неко­торое увеличение числа возникающих трудовых отноше­ний за единицу времени. Достижению системой S задан­ных параметров препятствует совокупность внешних возмущающих сил Fn, в состав которых входят как об-шие факторы: тяжелые климатические условия Fb по­вышенная стоимость жизни F2, так и дополнительные факторы, действие которых (наиболее активно проявля­ется в некоторых районах Крайнего Севера. К числу до­полнительных факторов относятся, например, неблаго­устроенность населенных пунктов (F3), повышенная сейсмичность отдельных территорий (F4).

Для обеспечения нейтрализации влияния возмущаю­щих факторов в систему S подается определенная сис­тема команд—Кп в виде: установления надбавок к заработной плате за работу в условиях Севера (Ki), введения  районных  коэффициентов   (Кг),  предоставле-

1 См.: П <р о к у н и н Л. М., 3 у б о в М. Я-, Гришин В. П. Экономическая кибернетика. Ч. I. M., 1975, с. 3.

94

ния дополнительных отпусков (Кз) и т. д. Показав стрелками, какие команды призваны нейтрализовать тот или иной фактор, получим следующую упрощенную модель.

Из схемы видно, что разнообразие возмущающих

сил, активно влияющих на состояние миграционных про­

цессов, не охватывается в полной мере правовым регу­

лятором, который требует дополнительной дифферен­

циации1.               ;

Рекомендации но дальнейшему совершенствованию законодательства должны, очевидно, разрабатываться на основе закона необходимого разнообразия, т. е. нуж­на дополнительная дифференциация трудового законо­дательства, при которой непосредственно учитывались бы не только общие для всех факторы (тяжелые клима­тические условия и повышенная стоимость жизни), но и специфические факторы — недостаточная благоуст­роенность отдельных населенных пунктов, повышенная сейсмичность района. Такое решение вопроса будет спо­собствовать сближению разнообразия управляющей системы с разнообразием управляемой и обеспечит в конечном итоге повышение эффективности правового регулирования.

Приведенный выше пример свидетельствует о том, что разнообразие действующей системы регулирования

1 Сов. государство и право, 1978, № 9, с, 42.

95

оказалось ниже необходимого. Но встречаются наруше­ния закона необходимого разнообразия и противополо­жного порядка, когда разнообразие правового регуля­тора выше необходимого, в связи с чем имеются воз­можности для проведения соответствующей унифика­ции1.

Задача управления любым социальным процессом сводится к тому, чтобы достичь намеченного результата. Однако этому зачастую препятствуют возмущающие воздействия внешней среды — антисшмулы. Для пре­одоления их влияния управляющая система использу­ет разнообразные положительные стимулы2.

Эффективность положительных стимулов зависит от учета общего закона управления, заключающегося в том, что мощность положительных стимулов должна превышать мощность алтистимулов3. При нарушении данного закона желаемый результат практически недо­стижим. Небезынтересно отметить, что, изучая эффек­тивность конкретных видов гражданско-правовой ответ­ственности, И. Н. Петров пришел к выводу: «Чтобы предотвратить неугодные обществу действия, неблаго­приятные последствия должны быть больше, чем воз­можная выгода, получаемая правонарушителями в ре­зультате неправомерных действий»4. Этот частный вы­вод полностью соответствует общему закону управления о соотношении стимулов и антистимулов.

1              См.:   Садиков О. Н.  Дифференциация и унификация граж­

данского законодательства. — Сов. государство и право, 1969, № 12,

с. 36—44.

2              В  юридической литературе термин «стимул» часто употребляет­

ся лишь в значении побудителя, имеющего поощрительный характер

(см., например:   Карннскин С. С.   Материальные и моральные

стимулы к повышению производительности труда. М.,   1966,  с.  13;

Абрамова А. А. Дисциплина труда в СССР. М., 1969, с. 103—106),

А между тем с позиции науки управления применительно к правово­

му регулированию положительными стимулами следует считать все

правовые средства, которые, оказывая влияние на осознанные инте­

ресы, побуждают людей к заданному поведению. Такое положитель­

ное стимулирование в праве осуществляется не только с помощью

различных льгот, поощрений и преимуществ, но и путем установле­

ния юридической ответственности (см.: X а л ф и н а   Р. О. О формах

воздействия социалистического права на экономику. — Сов, государ­

ство и право, № 111, с. 44).

3              См.:  Ланге О.  Введение в экономическую кибернетику. М.,

1968, с. 112 и 123.

4              Петров   И.   Н.   Ответственность  хозорганов  за   нарушение

обязательств. М., 1974, с. 157.

96

Обеспечить превышение мощности положительных стимулов над мощностью антистимулов можно двумя путями: посредством воздействия на антистимулы {по­нижая их мощность); через модернизацию стимулов (повышая их мощность). В то же <время в ряде процес­сов практически (невозможно уменьшить мощность гаи-тистимулов (нельзя, например, изменить климатические условия, оперативно устранить вредные условия некото­рых видов труда). В евяэи с этим несомненный интерес для теории правового регулирования представляет изу­чение методов повышения мощности положительных стимулов. Если в качестве положительного стимула вы­ступают правовые нормы, устанавливающие различные льготы, преимущества, поощрения, то их мощность прежде всего зависит от ценности («размера», уров­ня») соответствующих благ. Но указанного критерия недостаточно. В теории управления сформулирован и обоснован вывод о том, что поведение человека обуслов­лено не только ценностью цели, но и вероятностью ее достижения1. Данный вывод имеет принципиальное зна­чение для конструирования различных систем стимули­рования. В самом деле, если рассматривать в качестве одной из целей трудовой деятельности получение опре-деленного уровня благ, то очевидно, что поведение че­ловека будет зависеть не только от ценности соответст­вующих благ, но и от вероятности их приобретения. Иначе говоря, если даже для человека важен опреде­ленный уровень благ, но он не верит в возможность их приобретения, он останется бездейственным, как и чело­век, имеющий дело с легко достигаемой, но не стоящей его усилий ценностью. Вероятность получения тех или иных благ в определении мощности положительных стимулов может быть в каждом конкретном случае из­мерена эмпирическим путем.

Так, в ходе конкретного социально-правового иссле­дования, проведенного лабораторией гсо изучению эф­фективное™ законодательства ВНИИСЗ, было установ­лено, что одинаковый размер премии по-разному оцени­вается работниками при различной вероятности ее по-

См.: ГутштейнА. И. Кибернетика в экономическом регули­ровании производства. М., 1972, с. 99—100; Кх о л И. Эффективность управленческих решений. М., 1975, с. 28—29.

97

7 Заказ 8697

лучения. Результаты исследования дают, в частности, основание утверждать, что эффективность премии одно­го размера значительно выше тогда, когда работник твердо уверен в получении премии при выполнении со­ответствующих показателей, когда право на премию и ее размер связаны именно с его усилиями, а не с други­ми показателями. Следовательно, повышать стимулиру­ющее воздействие премии можно не только путем увеличения ее размера, но и посредством повышения ве­роятности ее получения. Потенциал этого резерва сос­тавляет SO—40% прироста мощности стимула, осущест­вляемого практически без всяких затрат1. Следует под­черкнуть, что повышение степени вероятности получения премии в этом случае зависит от совершенствования правового механизма, гарантирующего возникновение у работников субъективного права на премию.

Изложенное правило определения мощности поло­жительного стимула в зависимости от вероятности на­ступления конкретных последствий применимо и в тех случаях, когда в качестве положительного стимула вы­ступает юридическая ответственность за неправомерное поведение (нарушение обязанностей). Уже давно дока­зано, что мощность такого стимула зависит не только и не столько от жесткости санкций, сколько от неотвра­тимости (т. е. той же вероятности) привлечения винов­ного к ответственности. Если вероятность быть привле­ченным к ответственности за те или иные правонару­шения практически .исключается, эффективность соот­ветствующего вида ответственности фактически сводится на нет, несмотря на наличие в законе самых строгих санкций.

Итак, теоретически мощность положительных сти­мулов может быть усилена как путем наращивания ценности соответствующих благ, усиления ответствен- ^ ности, так и путем повышения вероятности получения благ, неотвратимости ответственности. Однако это вовсе не означает, что любой из теоретических путей усиле­ния мощности положительного стимула одинаково при­годен для реализации управленческих целей. Усиление ответственности далеко не всегда сочетается с демокра­тическими принципами  организации  общества;    увели-

1 См.: Труды ВНИИСЗ, М., 1976, № 5, с. 98.

98

чение ценности предоставляемых благ может быть затруднено по чисто экономическим соображениям и т. д. Важно также подчеркнуть, что процесс наращива­ния ценности благ и усиления ответственности имеет свои внутренние ограничения, критические интервалы, за пределами которых наращивание мощности положи­тельного стимула становится бесполезным («эффект на­сыщения»), а в некоторых случаях способно даже при­нести вред.

Положительный стимул с низкой ценностью благ, не достигая в силу этого определенного порога ощуще­ния, практически не влияет на поведение адресата. При таких условиях средства, затрачиваемые на поддержа­ние данного стимула, практически расходуются вхолос­тую (кажущаяся экономия оборачивается убытками). Затем кодда соответствующий порог ощущения дости­гается, правовая норма начинает активно «работать» на заданную цель. Однако у соответствующего порога ощущения имется не только низший, но и высший пре­дел. На определенном этапе дальнейшее наращивание ценности благ уже не может оказать заметного влия­ния на поведение человека. В этом случае затраченные средства опять же расходуются (впустую.

Указанная закономерность присуща и такой катего­рии, как юридическая ответственность. Неощутимые (незначительные, привычные) санкции могут и не ока­зать заметного влияния на поведение личности. В то же время усиление ответственности за пределами какого* то критического интервала (порога ощущения) либо теряет всякий смысл и тоже перестает ощущаться ли­цами, либо вызывает у них реакции, прямо противопо­ложные ожидаемым1.

Если изобразить рассматриваемую закономерность с помощью графика, то он примет следующий вид:

^Последнее обстоятельство не раз уже подчеркивалось в юряди^ ческой литературе. В частности, отмечалось, что форсированное при­менение юридических санкций способно вызвать дисфункцию в регу­лируемой среде (см.: S с h w a r d z L. D and Sholnick J. H. Two studies of legal stigma. — Jn; Society and legal order. N. -~ Y., 1962, p. 569; что усиление карательного воздействия правовых норм при ослабле­нии других форм контроля за поведением имеет ясно очерченные пре­делы эффективности (см: R о 1 i n H. L' efficacite de la loi. Paris, 1964. p. 38).

99

7*

 X2          X3

Ценность благ или усиление ответственности

Нетрудно заметить, что положительный стимул начи­нает свою реальную «работу» лишь с уровня мощности Xi: при увеличении мощности стимула до уровня Хг про­исходит наращивание желаемого поведения. Дальней­шее увеличение мощности стимула до уровня Хз уже не оказывает влияния на желаемое поведение, которое про­должает оставаться на прежнем уровне. Стимул мощ­ности выше Хз может (привести к обратным результатам (желаемый уровень (поведения снижается). Таким обра­зом, управленческая задача во всех случаях сводится к отысканию оптимальной мощности положительных стимулов, призванных обеспечить заданное поведение. Решение этой задачи возможно с помощью социаль-но-мсихологических и социально-шравовых исследова­ний.

Изучение материалов, касающихся описания дейст­вия закона соотношения стимулов и антистимулов в общей теории управления, позволяет сделать ряд до­полнительных выводов, которые, на наш взгляд, могут быть использованы в практике нормотворчества. К их числу относятся правила о том, что мощность положи­тельного стимула при острой необходимости приближе­ния к намеченному результату (в 'максимально короткие сроки должна повышаться наиболее резко, что повыше­ние мощности регулятора может быть достигнуто раз-

100

ными путями, и в частности включением в систему до­полнительного регулятора1 и т. д.

Общей теорией управления разработаны и типовые методики (различные возможные варианты) подключе­ния к системе дополнительных регуляторов, которые мо­гут быть с успехом использованы в правотворчестве.

Любое управленческое воздействие предполагает, что управляемая подсистема имеет собственные интере­сы и цели, в соответствии с которыми и строит свое поведение. Поэтому в самом общем виде управление представляет собой такое воздействие на объект, кото­рое призвано обеспечить достижение целей управлен­ческой системы в целом. Внешнее воздействие на волю и сознание людей с помощью права может носить раз­личный характер, но в целом сводится к двум основным методам: методу стимулирования определенных видов деятельности и методу властных предписаний, реализа­ция которого обеспечивается возможностью примене­ния мер -принуждения. Причем и в первом, и во втором случае механизм такого воздействия по своей природе един: объекту управления предлагаются цели и вари­анты поведения, которые могут отличаться от его соб­ственных.

Очевидно, что задачи управления должны решать­ся тем успешней, чем -в большей степени будут близки цел*и управляющей и управляемой подсистем. Идеаль­ной будет ситуация, при которой управляемая подсис­тема сама стремится к цели, заданной управляющей подсистемой, т. е. цели субъекта и объекта управления совпадают. В подобных случаях внешнее регулирование дополняется самовоздейсшием, саморегулированием управляемой подсистемы. Их оптимальное сочетание выступает, следовательно, важнейшим условием эффек­тивности  управления любым  социальным процессом.

Другая важная предпосылка сочетания внешнего регулирования и саморегулирования состоит в том, что внешнее регулирование может осуществляться лишь в той мере, в какой возможен непосредственный контроль со стороны управляющей подсистемы за состоянием подсистемы управляемой. Однако такой контроль возмо­жен далеко не всегда, отсюда и регулирование извне да­леко не всегда (приводит к должной упорядоченности.

1 См.: Ланге О. Цит. соч., с. 114, 124.

101

Чем сложнее управляемая подсистема, тем меньшими возможностями «просмотреть» все богатство и глубину взаимодействия ее элементов обладает регулятор1. С уче­том этого обстоятельства в кибернетике сформулирован закон, согласно которому сложная система объективно не может управляться только посредством предписанных извне правил или иных внешних воздействий. Воздей­ствие внешних регуляторов на эти системы должно дополняться воздействием внутренних регуляторов, т. е. саморегулированием2.

Задача практического использования данного закона сводится к тому, чтобы при управлении сложными со­циальными системами и процессами создать особые механизмы саморегулирования, функционирование кото­рых обеспечивало бы согласование целей управляющей и управляемой подсистем. Такое согласование может быть осуществлено  несколькими путями.  Один  из  них

формирование   у   индивидов   внутреннего   убеждения

в том, что поставленные перед ними цели являются их

собственными целями, достижение которых отвечает не

только интересам субъекта управления, но и их собст­

венным интересам. Единство коренных интересов обще­

ства и личности при социализме определяет роль мето­

да убеждения в управлении социальными процессами в

социалистическом обществе. К формам реализации мето­

да убеждения относятся, в частности, пропаганда право­

вых норм, содержащих цели   и образцы   поведения   в

различных  ситуациях,   формирование  у  граждан  внут­

реннего   убеждения   в   необходимости  соблюдения этих

норм. Восприятие гражданами требований норм права

важное условие перевода объекта управления в ре­

жим саморегулирования.

Однако не во всех случаях с помощью убеждения удается добиться согласования целей, особенно в произ­водственных ситуациях, где поведение людей определя­ется сложным взаимодействием многообразных и зачас­тую разнонаправленных факторов. Одним из них явля­ется цель, заданная управляющей подсистемой, которая в конечном итоге должна трансформироваться в цель собственной деятельности управляемого объекта. В иде-

1              См.: Лебедев П. Н. Очерки  теории социального управле­

ния. Л., 1976, с. '1(1-8—11(9.

2              См.:   Б и р Ст.  Кибернетика и управление производством. М.»

1965, с. 38—41.

102

альном варианте это означает, что управляемому объ­екту ставится та же цель, которая стоит перед системой управления в делом, и достижение именно этой цели, а не какой-либо иной стимулируется управляющей систе­мой. Хотя сформулированные условия выглядят доста­точно элементарными, их соблюдение в практике нор­мотворчества обеспечивается не всегда. Так, очевидно, что  непосредственная  цель  производства    какого-либо продукта   или  товара — получение заданного количества этого продукта или товара надлежащего качества для удовлетворения соответствующих общественных потреб­ностей.    Не менее очевидно,    что достижение    именно этой цели производителями и должно стимулироваться. Между  тем  зачастую стимулируются   не  производство конкретного продукта в целом, а отдельные этапы его изготовления, что не всегда оказывается оправданным. Так происходит, например, при оплате труда механиза­торов  сельского    хозяйства — за    вспашку,    прополку, уборку и другие виды  сельскохозяйственных  работ,  а не за выращенный урожай; при оплате труда работников нефтяной промышленности — за число погонных метров проходки скважин, а не за полученную нефть; при опла­те труда строителей независимо от превышения норма­тивов незавершенного строительства и т. д. Во всех по­добных  ситуациях   управляемая    система    фактически «настроена» на совершенно иные цели, чем те, которые преследует управляющая  система,  и  в  результате по­добного   «рассогласования»   механизм   саморегулирова­ния на некоторых участках перестает действовать.

Вот почему крайне важно постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы»1, в котором подчеркивается, что важнейшим направлением улучшения всей плановой ра­боты является выбор наиболееэффективных путей дос­тижения высоких конечных народнохозяйственных ре­зультатов. Нет сомнений в том, что предусмотренные ука­занным постановлением мероприятия, направленные на ускорение ввода в действие производственных мощно­стей и объектов и повышение эффективности капиталь­ных вложений, развитие хозяйственного расчета и уси-

1 СП СССР, 1979, № 18, ст. 118.

103

ление роли экономических рычагов и стимулов, созда­вая необходимые предпосылки для развития механиз­ма саморегулирования, будут активно способствовать решению важнейших народнохозяйственных задач.

Таким образом, использование общих законов, (принципов) управления облегчает исследование причин недостаточной эффективности отдельных правовых норм, позволяет определять правильные направления поиска оптимальных решений о совершенствовании за­конодательства. По степени учета требований общих законов управления в конкретных правовых решениях -можно достаточно точно прогнозировать эффективность их действия.

Учет в нормотворческой деятельности принципов системного подхода. * Среди всех чрезвычайно много­численных и разнообразных объектов правового воз­действия лишь небольшую часть составляют относи­тельно обособленные и простые отношения и связи, регулирование которых возможно целиком осуществить посредством одной или нескольких обособленных пра­вовых норм. Гораздо же чаще объект правового воздей­ствия значительно сложнее. Он представляет собой целый комплекс многообразных и разнородных общест­венных отношений, тесно связанных между собой и в силу этого оказывающих взаимное воздействие друг на друга. Таковы, например, многие отношения в сфере народного хозяйства, труда, экономики и т. д. Во всех подобных случаях в качестве объектов правового воз­действия выступают, следовательно, уже не конкретные общественные отношения, а их сложные образования, системы таких отношений. Качественные изменения в объекте правового регулирования выдвигают новые требования и к его содержанию. Чтобы раскрыть их суть, нужно, очевидно, прежде всего выяснить сущест­венные для правового регулирования особенности це­лостных систем  общественных отношений.

Обычно под целостной системой понимается совокуп­ность элементов и (или) отношений, закономерно свя­занных в единое целое, взаимодействие которых порож­дает новые (интегративные, системные) качества, от­сутствующие у этих элементов и  (или)  отношений1.

1 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом, с. 7; Ж у к о в Н. И. Философские основы кибернетики. Минск, 1976 с, 61—62,

104

В качестве  характерных свойств целостной  системы могут быть поэтому выделены:

наличие большого числа элементов,    выполняю­

щих различные функции;

мультапараметрические    характеристики   поведе­

ния системы: изменение одной переменной влияет, как

правило, на многие другие переменные;

свойство системности  (эмерджентности), которое

усиливается по мере нарастания связности между эле­

ментами системы1.

Как упорядоченное целостное множество взаимосвя­занных элементов система в своем взаимодействии со оредой демонстрирует определенное поведение, которое может быть активным или реактивным, причем актив­ность поведения системы, его целенаправленный харак­тер обеспечиваются посредством процессов управления2.

«В сущности своей,— пишет В. Г. Афанасьев,— про­цесс управления есть антипод процессам дезорганиза­ции, позволяющий стабилизировать систему, сохранить ее 'качественную определенность, поддержать ее дина­мическое равновесие со средой, обеспечить совершенст­вование системы и достижение того или иного полезно­го эффекта»3.

Очевидно, что решить эти задачи в процессе управ­ления целостными системами невозможно без учета рассмотренных выше особенностей таких систем. Иными словами, эффективность любого управляющего воздей­ствия на целостные системы зависит от того, в какой мере обеспечена системность воздействия на них.

Конкретно речь идет о выполнении следующих ос­новных условий:

1) охват управляющим воздействием всех основных факторов, которые определяют состояние данной систе­мы4;

1              См.: Экономическая кибернетика. Часть I. Основы теории хо­

зяйственных систем. Л., 1974, с. 7—8.

2              См.:   Проблемы методологии системного    исследования.    М.,

Мысль, 1970, с. 35.

3              Афанасьев В.  Г.   Научное управление обществом,  с.  24.

4              Как отмечалось в литературе, решение будет тем эффектив­

нее, чем  большая доля всех потенциально возможных связей сис­

темы будет «.пропущена» через механизм управления   (см.:  Эконо­

мическая кибернетика. Часть I. Основы теории хозяйственных сис­

тем, с. 22).

105

обеспечение  эффективного  воздействия  на   каж­

дый элемент системы;

обеспечение    согласованного,     взаимосвязанного

воздействия на систему.    «До тех пор пока    все части

системы не будут согласованы,— отмечает С. Янг,— об­

щие результаты окажутся неполноценными, даже если

отдельные части системы управления эффективны»1.

И напротив, выполнение условий системного воздей­ствия, обеспечение высокой его согласованности ведут к появлению эффекта совместного действия (синергиз­ма), который тем больше, нежели простая сумма эф­фектов действия отдельных элементов, чем в большей мере реализованы указанные условия2.

Рассмотренные принципы системного подхода к уп­равлению целостными системами    имеют,    разумеется, самое непосредственное отношение к правовому воздей­ствию на них как частному    случаю    управленческого воздействия.    Вот  почему одним  из  важных    условий эффективности правовых норм как вариантов управлен­ческих решений является  соблюдение в процессе нор-мотворческой деятельности  принципов системного под­хода. Иными словами, в тех случаях, когда в качестве объектов   правового   воздействия выступают целостные системы   общественных   отношений,   при   конструирова­нии правовых  норм должны  быть выполнены условия системного подхода — охват iBcex  существенных связей системы, воздействие на каждый элемент в отдельности и, наконец, согласованное взаимосвязанное воздействие на взаимосвязи между ними. Роль системного подхода в  повышении эффективности  правового регулирования нашла  определенное отражение    в    литературе.    Так, Л. С. Явич справедливо отмечает, что «эффективность правового регулирования зависит не только от какой-то одной части юридической надстройки, но и от всех ее элементов, не только от ее содержания  (элементов), но и от совершенства их взаимосвязей»3. Нетрудно за­метить, однако, что идеи системного подхода использу-

ются здесь только применительно к праву, «юридичес­кой надстройке» как таковой, вне ее связей с объектом правового воздействия.

Действительно, хорошо известно, что нормы права должны быть непротиворечивыми, внутренне согласо­ванными, достаточно полными in т. д., т. е. соответство­вать правилам законодательной техники. Однако осо­бая ценность системного подхода с позиций управления состоит все же в другом, а именно в том, что с его по­мощью появляется возможность создать такую управля­ющую правовую систему, которая будет адекватна системе управляемой, что в свою очередь и служит важ­нейшей предпосылкой эффективности правового воз­действия на последнюю.

К аналогичному выводу пришли С. С. Алексеев и В. Ф. Яковлев, анализируя систему хозяйственных отно­шений. «Поскольку,— пишут они,—сами регулируемые правом отношения (по общественной организации тру­да и производства, по реализации производственных товаров и оказанию услуг и др.) представляют собой единый комплекс, то и правовое регулирование их... должно быть комплексным, взаимосвязанным и взаимо­согласованным»1. А отсюда и совершенно обоснованный вывод: обеспечение такой согласованности — «главное условие эффективности правового регулирования в со­циалистической экономике»2.

В то же время анализ нормотворческой практики показывает, что принципы системного (подхода при всей их важности применяются пока далеко не во всех слу­чаях, когда в действительности требуется их использо­вание. Существуют ли какие-либо объективные причи­ны такого положения (если отвлечься от причин, свя­занных с новизной для юридической науки и практики данной проблематики)?

Чтобы разобраться в этом, рассмотрим подробнее действующую систему стимулов, имеющую цель обес­печить высокое качество продукции. Как известно, ка­чество продукции   формируется   на   всех   стадиях   соз-

1              Я нг С. Системное управление организаций. М., 1972, с. 29.

2              См.: Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., Нау­

ка, 1970, с. 225; Венгеров А. Б. Право и информация в условиях

автоматизации управления. М., Юрид. лит., 1978, с. 23.

3              Явич Л.  С.  Право  и  общественные  отношения.  М.,  Юрид.

лит., 1971, с. 43.

106

1              Алексеев С. С, Яковлев В. Ф. Правовое регулирование

хозяйственных отношений. — Сов. государство и право,  1979, № 3,

с. 67.

2              Там же.

107

дания изделий и зависит от усилий самых разных кате­горий рабочих и служащих. Результатом таких усилий является готовая продукция, поставляемая предприя­тием потребителям. Таким образом, налицо комплекс взаимосвязанных отношений, объединяемых в одно це­лое общей задачей. Решение этой задачи должно обес­печиваться посредством различных управленческих воз­действий и, в частности, созданием системы стимулов высокого качества. Исходя из принципов системного подхода, эффективность данной системы зависит, во-первых, от того, в какой мере она охватывает все зве­нья, которые участвуют в формировании качества, и, во-вторых, насколько согласованно ih взаимосвязанно действуют стимулы на эти звенья. Рассматривая проб­лему -качества лишь на уровне предприятия, следует сделать вывод, что реализация второго условия по существу представляет сабой решение одной из задач, поставленных XXV съездом КПСС: «...соединить воеди­но интересы работника с интересами предприятия, инте­ресы предприятия с интересами государства, побуждая... выпускать продукцию высокого качества и в нужном ассортименте».

В какой же мере эти условия реализованы в дейст­вующей системе стимулов качества?

Нормы трудового законодательства закрепляют различные стимулы качества, рассчитанные на рабочих и служащих.

Так, в зависимости от качества изготовляемой про­дукции или выполняемой работы поставлен размер пре­мий, предусмотренных системами оплаты труда, уста­новлена пониженная оплата брака, материальная от­ветственность за порчу материала и т. д.

Нормы хозяйственного законодательства в свою оче­редь предусматривают стимулы качества, рассчитанные на предприятия и производственные объединения в це­лом. В частности, в зависимости от удельного веса про­дукции высшей категории качества, выпускаемой пред­приятиями, производятся отчисления в их фонды мате­риального поощрения, установлена обязанность пред­приятий возмещать ущерб, причиненный поставкой не­доброкачественной продукции, уплачивать штрафные санкции и т. д. Таким образом, все основные звенья, от которых зависит формирование качества, охвачены сти­мулирующим воздействием, и первое условие системно-

108

го подхода можно в данном случае считать выполнен­ным1.

Иначе обстоит дело со вторым условием стимулиро­вания. Так, обследование большой группы предприятии, осуществленное во ВНИИСЗ, показало, что дополни­тельные отчисления в фонды их материального поощре­ния за выпуск продукции высшей категории качества на подавляющем большинстве из них «не доходят» до кон­кретных изготовителей такой продукции в виде повы­шенных премий. Вместе с тем на работниках, как пра­вило, не отражаются и негативные правовые последст­вия, наступающие для предприятия при выпуске и по­ставках недоброкачественной продукции: в большинст­ве случаев ущерб, взысканный с предприятия за постав­ку такой продукции, с конкретных виновников тоже не взыскивается2. Иными словами, связь интересов работ­ников с интересами предприятия действующая система стимулов качества не обеспечивает.

Не будем входить здесь в обсуждение путей совер­шенствования данной конкретной системы, а отметим другой момент: нарушение взаимосвязи между элемен­тами системы стимулов и в первом и во втором случае произошло на стыке двух отраслей законодательства — хозяйственного и трудового. Случайно ли это? Думает­ся, что нет. Иного трудно ожидать при действующем по­рядке разработки нормативных актов преимущественно по отраслям законодательства. Сам по себе такой поря­док совершенно оправдан в тех случаях, когда объект правового воздействия целиком находится в рамках предмета какой-либо одной отрасли. Но положение существенно меняется, когда объектом правового воз­действия становится система разнородных общественных отношений, требующих урегулирования нормами раз­личных отраслей законодательства. Так или иначе она.,

1              Мы  не касаемся  здесь  вопроса  об эффективности элементов

системы стимулов высокого качества  (см.: Глазырин В. В., Л а-

паева В.  В.  Пути  повышения эффективности норм о премирова­

нии   за   улучшение   качества   продукции. — Труды   ВНИИСЗ,   1977,

№ 10, с. 71—82;  Глазырин В. В., Лапаева В. В. Эффектив­

ность   норм   о   материальной   ответственности. — Труды   ВНИИСЗ,

1978, № 12, с.  1(37—Ш47; Петров И. Н. Ответственность хоаорга-

нов за нарушение обязательств, с 53—(102).

2              См.: Опыт работы и основные направления совершенствования

договорно-правовых   отношений   в   снабжении   и   сбыте.   М,  1972,

с. 38—41.

109

как мы убедились, правовым воздействием все же охва­тывается. Но отдельные элементы такого регулирова­ния, относящиеся по своему «происхождению» к различ­ным отраслям законодательства, оказываются порой плохо «пригнанными» друг к другу, несогласованными н неувязанными между собой. Таким образом, разра­ботка нормативных актов преимущественно по отрас­лям законодательства потенциально содержит в себе опасность «оголения» стыков правового регулирования, потерю его системности, а значит, и эффективности в тех случаях, когда объект воздействия является по своей природе комплексным и, следовательно, требую­щим качественно иного подхода.

Выход из создавшегося положения видится в опре­деленном изменении критериев отбора объектов право­вого воздействия. В самом деле, если правовое воздей­ствие рассматривается как воздействие, направленное прежде всего на достижение определенных целей, то почему бы и систему норм создавать исходя не из их отраслевой принадлежности, а прежде всего из целей воздействия на процесс1? Конкретно речь идет о внед­рении в практику нормотворчества программно-целево­го подхода—современной концепции управления, кото­рая требует рассматривать и оценивать всякую деятель­ность с точки зрения конечных целей.

Программно-целевой подход как один из элементов системного подхода позволяет ориентировать весь меха­низм управления на реализацию конечных целей, по­скольку решение частных проблем подчиняется реше­нию проблемы, общей для всей системы в целом. Обыч­но такой подход включает три основные процедуры: оп­ределение целей и их упорядочение <в соответствующей иерархической системе (построение так называемого «де­рева целей»); выработку комплексных программ развития организационно обособленных комплексов или взаимо­связанных видов социальной деятельности; формирова­ние специфических организационных структур, включа­ющих как постоянные, так и временные органы2. Нормы

1              При этом мы отнюдь не отвергаем существующие принципы

построения системы законодательства, считая необходимым, однако,

их расширение и обогащение.

2              Подробнее   см.:    Программно-целевой    подход   в   управлении.

Теория и практика. М., Прогресс, 1975, с. 33—48; Марков М. Те­

ория социального управления. М., Прогресс,  1978, с. 189—228.

ПО

права юридически оформляют обычно все три процеду­ры программно-целевого подхода, но особо важное мес­то принадлежит им в реализации второй из них — вы­работке комплексных программ управления. Определен­ный опыт в этом отношении уже накоплен. Так, ряд нормативных актов, регулирующих строительство Бай­кало-Амурской магистрали, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1974 г. «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечер­ноземной зоны РСФСР»1, постановления ЦК КПСС по вопросам дальнейшего развития и повышения эффек­тивности сельскохозяйственного производства по суще­ству представляют собой основанные на принципах программно-целевого подхода комплексные программы развития соответствующих сфер социальной деятель­ности.

На XXV съезде КПСС была отмечена необходимость совершенствования методов комплексного решения крупных общегосударственных межотраслевых и терри­ториальных проблем. Основой для их решения должны стать единые, централизованные программы, охватыва­ющие все этапы работы. Исходя из решений съезда, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» цредуематривает ши­рокое применение программно-целевого метода в пла­нировании и управлении, разработку целого ряда целе­вых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ2. Эти указания имеют прямое отношение и к совершенствованию методов правового воздействия на решение таких проблем.

Представляется бесспорным, что комплексные про­граммы правового воздействия (выражающиеся либо в одном комплексном нормативном акте, либо в несколь­ких актах) должны разрабатываться во всех случаях, когда объект воздействия является системой разнород­ных общественных отношений, не охватываемых одной отраслью драва. В качестве возможных объектов тако­го воздействия может быть назван, в частности, целый ряд демографических процессов — миграция населения,

1              СП СССР, 1974, № 9, ст. 95.

2              СП СССР, 1979, № 18, ст. 118.

111

рождаемость, развитие семьи; социально-экономические проблемы — например, повышение производительности труда, улучшение его условий, ускорение внедрения но­вой техники, закрепление кадров и др., многие объекты в сфере хозяйственных отношений1.

Реализация принципов программно-целевого подхо­да является в подобных случаях необходимым условием эффективное^ как отдельных правовых решений, так и правового воздействия в целом.

Учет в процессе нормотворческой деятельности и спе­цифических закономерностей права и соблюдение зако­нодательной техники. Под специфическими закономер­ностями права обычно понимаются такие связи, которые свойственны праву как относительно самостоятельной части надстройки. К ним отосятся, например, такие важ­нейшие свойства права, как внутренняя согласованность правовых решений, их юридическая гарантированность, стабильность и динамизм правовых установлений. Пос­ледовательный учет этих и других закономерностей со­циалистического права определяет его силу и действен­ность, его роль в осуществлении задач коммунистиче­ского строительства.

Как же конкретно учет закономерностей права в про-щессе нормотворчества влияет на эффективность право­вых решений?

Ф. Энгельс указывал, что «право должно не только соответствовать общему экономическому положению, не только быть его выражением, но также быть внутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречий»2.

Противоречия в системе права появляются, в част­ности, в тех случаях, когда отдельные правовые задачи решаются изолированно и в процессе создания конкрет­ных правовых норм не прослеживаются в должной мере их внутренние связи с другими нормами права. Обна­ружить такие внутренние  связи  на   стадии  подготовки

1              Одной из первых и, на наш взгляд, удачных попыток исполь­

зования   программно-целевого   подхода   для   решения   комплексной

экономико-правовой    проблемы — предотвращение   нарушения   обя­

зательств по поставкам — является разработанная И. Е. Замойским

система мер  по предотвращению таких нарушений   (см.:  Замой-

с к и й   И.   Е.   Эффективность  системы   предотвращения   нарушений

обязательств по поставкам. — В  сб.:  Управление качеством  и пос­

тавками в тяжелой промышленности. Донецк, 1978, с. 6—43).

2              М а ,р к с -К., Энгельс Ф. Соч., т. 37, с. 418.

законопроектов не всегда просто. Дело в том, что су­щественные противоречия, снижающие или даже иск­лючающие эффективность правовых предписаний, наб­людаются иной раз между нормами, имеющими самые отдаленные друг от друга правовые цели. Иногда норма одной отрасли права оказывается неэффективной в свя­зи с ее несогласованностью с нормами права, относящи­мися к совершенно другой отрасли.

Наличие противоречий в системе права может при­вести к нереальности правовых предписаний, к бездей­ствию правовой нормы. Лишь с внесением в законода­тельство необходимых изменений, устраняющих возник­шее противоречие, норма начинает практически «рабо­тать»    в   направлении   достижения планируемой цели.

Сошлемся хотя бы на практику применения ст. 27 УК РСФСР и соответствующих статей УК некоторых других союзных республик, согласно которым время от­бывания исправительных работ, в том числе по месту работы осужденного, не засчитывается в трудовой стаж. Стаж же работы по действующему трудовому законода­тельству устаяшвливается, как известно, по трудовым книжкам рабочих и служащих. Инструкция, регулиро­вавшая ранее порядок их заполнения и ведения, долгое время не предусматривала возможности занесения в трудовые книжки сведений об отбывании исправитель­ных работ. На поступавшие с мест запросы Госкомтруд и ВЦСПС давали разъяснения, что записи об отбывании исправительных работ в трудовые книжки не заносятся. Аналогичные разъяснения содержа л исыюв литературе по трудовому праву. При этих условиях органы социального обеспечения при назначении пенсий практически не име­ли возможности применять ст. 27 УК РСФСР и соответ­ствующие статьи УК других союзных республик. Ука­занное противоречие было устранено лишь в 1969 году в связи с утверждением Основ исправительно-трудового законодательства, предусмотревших внесение сведений о времени отбывания исправительных работ без лише­ния свободы в трудовые книжки.

Несогласованность отдельных норм уголовного и трудового права наблюдается и в настоящее время. Так, ст. 29 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других союзных республик предусматривается воз­можность применения в качестве основного или допол­нительного наказания лишения права занимать опреде-

112

3 Заказ 8697

113

ленные должности или заниматься определенной дея­тельностью на срок от одного года до пяти лет. Между тем, как свидетельствует практика, соответствующие меры принуждения зачастую не исполняются и тем самым теряют практический смысл. Объясняется же это тем, что о применении соответствующих наказаний не делается никаких отметок в трудовых книжках ра­бочих и служащих. В связи с этим следует поддержать предложения о внесении в Инструкцию о порядке веде­ния трудовых  книжек  соответствующих  дополнений.

Противоречия в системе права могут принять также вид взаимно противодействующих сил. Встречаются случаи, когда одни нормы права (например, льготы для работников какой-либо важной отрасли народного хо­зяйства) стимулируют передвижение кадров в задан­ном направлении, в то время как другие нормы (на­пример, регулирующие выплату вознаграждения по итогам работы за год) действуют в обратном направ­лении. Если при этом мощности стимулов, действующих в противоположных направлениях, приблизительно рав­ны, то их действие может взаимно уничтожаться, что ведет к образованию «коллизионного» пробела в праве1.

Для реальности субъективных прав, а равно для реальности запретов в праве существуют соответствую­щие обеспечительные меры (юридическая гарантирован-ность правовых решений). Правильность их выбора за­частую определяет эффективность правовых норм.

В качестве примера сошлемся на нормы права, зап­рещающие отказ в приеме на работу женщин по моти­вам беременносли или кормления ребенка. Такие нор­мы содержатся в законодательстве большинства социа­листических стран. Их непосредственная цель — всемер­ная охрана интересов матери и ребенка, содействие пре­одолению противоречий между экономическими интере­сами конкретного предприятия (учреждения) и интере­сами общества.

При этом, однако, в нормотворческой практике со­циалистических стран используются две различные мо­дели правовых решений, направленных на реальное обеспечение запрещения необоснованного отказа в при­еме на работу женщин по мотивам беременности или кормления ребенка.

1 См.: Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устране­ния. М,, Юрид. лит., 1974.

114

Первая модель сводится к установлению уголовной ответственности за подобные правонарушения. Вторая — к предоставлению 'беременным женщинам или мате­рям, имеющим малолетних детей (при прочих равных условиях), предпочтения при приеме на работу.

Несмотря на то, что первая модель решения связана с введением более строгих санкций, она в ряде случаев ,не срабатывает (отказывая в приеме на работу, руко­водители предприятий ссылаются не на истинные моти­вы такого отказа). Вторая же модель представляется предпочтительней, поскольку позволяет беременной женщине или кормящей матери реализовать свое право, прибегнув к судебной защите.

По общему правилу, повышение уровня юридичес­кой гарантированности, обеспеченности реализации кон­кретных правовых предписаний дает весьма заметный, иногда точно измеряемый, «прирост» эффективности их действия.

Как установлено, например, введение правила о том, что рабочие и служащие, уволенные по инициативе ад­министрации вопреки закону без согласия фабзавмест-кома, подлежат безоговорочному восстановлению на ра­боте, в значительной мере повысило эффективность со­ответствующего правового предписания1.

Все нормативные акты (кроме временных) должны быть стабильными, т. е. рассчитанными на неопределен­ный, но довольно продолжительный срок, вот почему все формулировки актов должны быть подчинены это­му требованию. В то же время в силу такой закономер­ности, как динамичность, нормативные акты подлежат немедленной отмене или изменению, если они перестали соответствовать потребностям общественного развития или пришли в противоречие с новыми актами, обладающими высшей юридической силой.

Невыполнение указанных требований, как уже от­мечалось, ве^ет к" попыткам обхода закона, а также порождает непонимание права, разнобой в правоприме­нительной практике, что не может не снижать эффек­тивности законодательства.

Для обеспечения совершенства выработанных пра­вовых решений большую роль играет соблюдение правил законодательной техники. Известно, что правильное ис-

1 Подробно см.: Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права, с. 111—115.

115

пользование всех средств и приемов законодательной техники обеспечивает точное выражение содержания правовых актов, доходчивость и доступность последних, возможность их наиболее рационального использования. Тем самым законодательная техника играет существен­ную роль в обеспечении эффективности правовых реше­ний. В нашу задачу не входит изложение всех средств и приемов законодательной техники, тем более, что они достаточно подробно рассмотрены правовой наукой. Для нас важно другое — показать в виде иллюстрации, что лишь соблюдение конкретных средств и правил за­конодательной техники обеспечивает эффективность правовых решений.

Для того чтобы государственная воля стала правом, она должна быть 'возведена в закон, изложена на языке права. Одним из основных технических средств изложе­ния воли законодателя является, как известно, ее нор­мативное построение, т. е. изложение ее с помощью категорий «цраво» и «обязанность» в виде ясных и точ­ных нормативных предписаний.

К сожалешю, можно привести примеры таких юри­дических конструкций, (которые напоминают правовые нормы только внешне, поскольку привести их в действие практически немыслимо. Наиболее часто подобную си­туацию можно наблюдать в тех случаях, когда отдель­ные статьи основополагающих актов содержат отсылки к каким-либо нормам, которые, порой по неизвестным причинам, не устанавливается в течение многих лет.

В качестве примера сошлемся на ст. 89 Основ граж­данского законодательства Союза ССР и союзных рес­публик, введенных в действие, как (известно, еще с 1 мая 1962 г. В первой части статьи, в частности, указа­но, что государственные учреждения отвечают за вред, причиненный другим организациям неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления в порядке, установлен­ном законом. Между тем правовых вдрм, регламентиру­ющих указанный порядок, до настоящего времени не издано. Совершенно очевидно, что при данных условиях основополагающая  норма действовать не могла1.  Вто-

1 См.: Рахмилович В. А. О законодательном регулировании возмещения вреда, причиненного актами управления. — Правоведе­ние, 1972, № 5; Он же. Ошибка управления и противоправность акта (Об имущественной ответственности органов государственного, управления). —Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 20. М.,  1970, с. 66.

116

рая часть ст. 89 Основ гласит о том, что «за вред, при­чиненный неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие госу­дарственные органы несут имущественную ответствен­ность в случаях и пределах, специально предусмотрен­ных законом». Однако ни случаи, ни пределы этой ответственности предусмотрены не были1.

Приведенные примеры лишний раз убеждают в том, что введение основополагающих актов и актов, к кото­рым они отсылают, должно осуществляться одновремен­но.

Нарушение элементарных требований нормативного построения приводит в ряде случаев к созданию таких статей закона, принятие или отмена которых практи­чески не влекут за собой вообще никаких последствий. К их числу относится, по нашему мнению, ст. 171 КЗоТ РСФСР, согласно которой ^«администрация предприя­тий, организаций по согласованию с фабричным, завод­ским, местным комитетом профессионального союза в случае необходимости может выдавать беременным женщинам путевки в санатории и дома отдыха бесплат­но или на льготных условиях, а также оказывать им материальную помощь». Данное правило — это нетруд­но заметить — сконструировано как особая льгота для беременных женщин. Между тем в соответствии с дей­ствующим законодательством указанные выше путевки, а равно материальную помощь администрация пред­приятий и организаций по согласованию с фабзавмест-комом вправе выдавать всем рабочим и служащим.

1 См.: Савицкий В. М, Флейшиц Е. А. Об имуществен­ной ответственности за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и су­да.— Сов. государство и право, 1966, № 7, с. 11—18. Право граж­дан СССР на возмещение ущерба, причиненного незаконными дей­ствиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, получило закрепление в Конституции СССР 1977 г. (ст. 58, ч. III). Планом организации работы по приведению законодательства Сою­за ССР в соответствие с Конституцией СССР законодательный акт по данному вопросу должен быть разработан в декабре 1980 г. (см.: Приложение к постановлению Президиума Верховного Сове­та СССР от 12 декабря 1977 г. (п. 21). — Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764). После принятия указанного акта отмеченные выше противоречия будут устранены.

117

К средствам юридической техники относятся юриди­ческие конструкции (специфическое построение норма­тивного материала, соответствующее типу или виду сло­жившихся правоотношений, юридических фактов, их связи между собой), а также отраслевая типизация (включение правовых предписаний в строго определен­ную отрасль права). Несоблюдение указанных требова­ний тоже ведет к снижению эффективности правового регулирования.

Известно, например, что нормы, регулирующие ма­териальную ответственность предприятий и учреждений за ущерб, причиненный рабочим и служащим увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой, издавна регламентируются гражданским законодатель­ством. Между тем все большее число ученых признает, что по своей юридической природе возникающие при этом отношения объективно требуют регулирования с помощью норм трудового 'права. Как убедительно по­казала Л. М. Гладкова, признание рассматриваемых отношений трудовыми имеет не только важное теорети­ческое значение (уточнение предмета трудового права, круга субъективных прав рабочих и служащих, их право­вого статуса на всех стадиях развития трудового право­отношения), но и носит сугубо практический аспект — содействие более эффективной борьбе с производствен­ным травматизмом, максимальное обеспечение матери­ального положения потерпевших и т. д.1. Словом, есть основания полагать, что само уточнение отраслевой ти­пизации соответствующей группы правовых норм будет способствовать дальнейшему повышению их эффектив­ности.

На эффективность правовых >норм, несомненно, влия­ют и 'наиболее удачный выбор степени обобщения кон­кретных показателей нормы (абстрактный, казуистичес­кий) и способ изложения ее элементов (прямой, ссылоч­ный, бланкетный). В частности, применение ссылочного и тем более бланкетного приема изложения во многих случаях вполне оправдано. Однако обилие отсылок, в особенности к нормам других нормативных актов, мо­жет создать определенные трудности при пользовании

нормативным материалом и тем самым вести к сниже­нию его эффективности. На эффективности нормативных актов строится и логика их внутреннего построения (по­следовательная дифференцированность нормативного материала, обеспечение необходимых удобств в пользо­вании нормативными документами и т. д.).

Наконец, можно проследить определенную зависи­мость между эффективностью правовых норм и качест­вом законодательной стилистики. Известно, какое вни­мание обращал В. И. Ленин на тщательное редактиро­вание законопроектов, на достижение точности и абсо­лютной ясности законодательных формулировок.

Доступность и убедительность правовых актов, точ­ность, определенность, высокая юридическая культура стиля ощутимо способствуют правильному пониманию и реализации правовых требований.

Большое влияние на эффективность 'всего советско­го законодательства окажет подготавливаемый на осно­ве Конституции СССР Свод законов СССР. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет Минист­ров СССР специально подчеркнули, что его подго­товка должна способствовать дальнейшему совершенст­вованию законодательства, усилению охраны интересов общества, прав и свобод советских граждан, укрепле­нию правовой основы государственной и общественной жизни. Свод законов СССР должен быть опубликован з 1981 — 1985 годах в качестве официального издания Президиума Верховного Совета СССР и Совета Минис­тров СССР1.

3. СОВЕРШЕНСТВО ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Целенаправленное воздействие права на регулируе­мые общественные отношения обеспечивается всеми фор­мами его осуществления, в том числе и такой активной его формой, как правоприменение. Известно, что само существование процесса применения юридических норм вызвано необходимостью обеспечить эффективность воз­действия права на общественные   отношения2.   Однако

1 См.: Гладкова Л. М. Правовое регулирование материаль­ной ответственности организаций за ущерб, причиненный рабочим и служащим повреждением их здоровья. Автореф. канд. диос, М., 1975, с. 9.

118

1 СП СССР, 1978, № 9, ст. 60.

См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве, с. 99.

119

в процессе правоприменительной деятельности 'возмож­ны искажения смысла норм права, ошибки, подмена требований правовых предписаний усмотрением долж­ностных лиц; возможны ситуации, когда та или иная норма права на практике вообще не применяется или применяется ограниченно. Если требования правовые норм в процессе их реализации нарушаются, происходит снижение эффективности правового регулирования. Гла­вным условием повышения эффективности правовых предписаний в рассматриваемой сфере является дальней­шее укрепление социалистической законности во всех звеньях государственного аппарата, неуклонное проведе­ние в жизнь ленинокого требования соблюдения законов всеми, непримиримая борьба с фактами нарушений пра­ва, неправильного его применения, противопоставления законности и целесообразности и т. д.

Соблюдение социалистической законности предпола­гает применение правовой нормы в соответствии с ее смыслом и буквой. Нельзя, в частности, оправдать отс­тупление от точного применения права ссылками на быс­тро неменяющуюся обстановку, на неспособность закона поспевать за бурно развивающейся жизнью, на несоот­ветствие уровня правосознания развитию законности, на противоречие правовых предписаний сложившимся в том или ином коллективе привычным формам поведения и т. д. Основу законности, правопорядка, без которых не­мыслимы социалистический образ жизни, социалисти­ческая демократия, как указывал Л. И. Брежнев, и сос­тавляют «хорошая, продуманная система законов плюс их неукоснительное исполнение»1. Бели же в развитии об­щества произошли такие изменения, которые вызывают необходимость установления новой нормы либо измене­ния или отмены действующей, то это функция законо­дателя, а не органа или лица, осуществляющего право­применительную деятельность. Пока закон (или любой иной нормативный акт) не отменен либо не изменен в установленном порядке, он должен строго, неукосни­тельно соблюдаться. Все эти ^положения общепризнаны в юридической науке.

Вместе с тем большое значение имеет анализ тех кон-

1 Брежнев   Л.   И.   Ленинским   курсом.   Речи,   приветствия, статьи, воспоминания. Т. 7, М., Политиздат, 1;979, с. $16.

120

кретных факторов, которые влияют на результативность правоприменительной деятельности. Изучение указанных факторов способствует выявлению причин недостаточной эффективности некоторых правовых норм и облегчает внесение конкретных рекомендаций, направленных как на совершенствование законодательства, так и на улуч­шение организационной деятельности правоприменяю-щих органов.

В советской юридической литературе проведено нес­колько исследований эффективности правоприменитель­ной деятельности. Так, на основе одного из них Е. П. Шикин предложил следующую классификацию факто­ров, влияющих на качество правоприменительной дея­тельности:

а)             степень оптимальности правовой нормы  (практи­

чески здесь имеются в виду те качества нормы, о кото­

рых говорилось в предыдущем параграфе);

б)            состояние   управления    (научность   организации

труда правоприменителей,    организационная   структура

правоприменительного органа,   порядок его   деятельно­

сти, четкость разделения   функций,   .компетенций,   сла­

женность и согласованность всех звеньев системы право­

применительных органов);

в)             микроклимат, в котором происходит правоприме­

нение (деловитость, творческая критика и самокритика,

обстановка, в которой нет места бюрократизму, форма­

лизму, волоките, проявлениям косности, равнодушия к

человеку);

т) субъективные качества правоприменителя (его политическая зрелость, знание им права, уровень право­сознания, профессиональная этика, авторитет, опыт, вы­сокие нравственные качества, общий культурный уро­вень). Здесь же уместно напомнить, что важным услови­ем эффективности правовых норм является их целесо­образное применение. Принцип целесообразности пред­полагает известную (в рамках закона) самостоятель­ность правоприменителя. Отсюда становится еще более понятным значение субъективных качеств правоприме­нителей в обеспечении эффективного действия правовых норм;

д) материально-технический фактор, в том числе эс­тетика процесса применения нормы  (внешнее оформле-

121

ние и убранство помещения, обеспечение правоприме­нителя транспортом и т. д.)1.

Факторы, обеспечивающие эффективность правопри­менительных актов, были также детально исследованы и систематизированы В. В. Лазаревым. Автор различает следующие факторы: материальные и социально-поли­тические; идеологические; организационные, правовые2. Каждый из этих основополагающих факторов объеди­няется автором в определенную систему соответствую­щих компонентов. Например, к организационным сто­ронам обеспечения эффективности правоприменитель­ных актов он относит; надлежащий подбор и расстанов­ку кадров; планирование; обеспечение каждого работ­ника конкретными заданиями и организацию внутрен­него контроля за их исполнением; внутренний контроль за правильностью расходования финансовых оредств и материальных ресурсов; установление связи с руково­дящими и подчиненными организациями, а также с за­интересованными в данного рода деятельности субъекта­ми; организацию средств информации и ее систематиза­цию; организацию учебы кадров; налаживание деловых отношений, создание благоприятного микроклимата; на­длежащее стимулирование труда сотрудников; органи­зацию их отдыха.

Большинство авторов под эффективностью правопри­менения понимает степень достижения целей соответст­вующей деятельности. Так, анализируя эффективность правосудия, Г. 3. Анашкин и .И. Л. Петрухин отме­чают, что она определяется степенью достижения тех задач,  которые  поставлены  перед правосудием3.

Отличается ли эффективность правоприменитель­ной деятельности от эффективности правовых норм, ре­гламентирующих эту деятельность? Представляется, что ответ на данный вопрос зависит от того, имеются ли у правоприменительной деятельности какие-либо соб-

1              См.:  Шикин  Е.  П.  Факторы,  определяющие эффективность

норм права.— Сов. государство и право,  1973, № 5, с.  104—107.

См. также: Назначение наказания, его эффективность и освобожде­ние от уголовной ответственности и наказания. Иркутск, 1978, с. 12.

2              См.:   Лазарев  В.  В.  Эффективность  правоприменительных

актов. Казань, 1975, с. 112—175.

3              См., например: Анашкин Г. 3., Петрухин И. Д. Эффек­

тивность правосудия и судебные ошибки. — Сов. государство и пра­

во,  1978, № 8, с. 59;  Петрухин И. Социологический метод ис­

следования эффективности правосудия. — Сов. юстиция,  197jl, № 4.

122

ственные, самостоятельные цели, отличные от целей при­меняемых правовых норм, а также от того, совпадают ли пути и методы достижения, пусть даже одних и тех же, целей при конструировании закона и при его приме­нении.

На эти вопросы разные авторы дают различные от­веты. «Цели правоприменения, — пишет, например, Е. П. Шикия, —предопределены нормативной основой механизма правового регулирования. У него не может быть каких-то иных, не предусмотренных... правом це­лей»1. Автор отмечает также, что «применение права иг­рает подчиненную служебную роль в механизме право­вого регулирования. Поэтому и его эффективность мо­жет оцениваться только с этих позиций — исходя из об­щих результатов действия права»2.

Однако более детальный анализ показывает, что это положение не совсем точно. Правоприменительный механизм есть скорее средство достижения тех общих целей, которые стоят перед соответствующим институтом или нормой права. При этом для правоприменительной деятельности всегда (или, во всяком случае, часто) мо­жно указать те конкретные подцели, которые достига­ются в том или ином ее звене. Их достижение и являет­ся показателем эффективности правоприменения.

Рассмотрим этот вопрос на примере деятельности системы  уголовной юстиции.

Известно, что общая задача советского уголовного законодательства указана в ст. 1 Основ уголовного за­конодательства Союза ССР к союзных республик: «Уго­ловное законодательство имеет задачей охрану советс­кого общественного и государственного строя, социалис­тической собственности, личности и прав граждан и все­го социалистического правопорядка от преступных по­сягательств». Можно считать, что это и есть конечная цель уголовного законодательства.

Следует заметить, что эта задача (или цель) не явля­ется специфической для уголовных законов. Уголовно-процессуальное, исправительно-трудовое, отчасти адми­нистративное законодательство тоже обеспечивают ре­шение данной задачи. Охрана советского правопорядка от  преступлений — цель   практической     правопримени-

1              Шик ли Е.  П. Основные условия эффективного применения

права. Автореф. канд. дисс, Свердловск, 1971, с. 9.

2              Там же, с. 5—6.

123

тельной деятельности всей системы уголовной юстиции. Весьма важную роль в борьбе с преступностью играют и другие государственные учреждения и общественные организации.

Вполне понятно, что уголовный закон не сам по себе реализирует свои функции. Это делают органы государ­ства, соблюдающие и применяющие данный закон. Уголовным законом руководствуются орган дознания и следователь, устанавливающие преступника и возбуж­дающие уголовное дело; его применяет суд, выносящий приговор и назначающий наказание либо освобожда­ющий от наказания; наконец, уголовный закон лежит в основе деятельности исправительно-трудовых учрежде­ний, которые осуществляют процесс исправления и пе­ревоспитания преступников. Во всех этих звеньях пра­воприменительная деятельность преследует определен­ные подцели, направленные на решение указанной вы­ше общей задачи.

Оценивая результаты борьбы с преступностью в це­лом и в каждом звене системы уголовной юстиции, мы неизбежно устанавливаем совокупное действие несколь­ких факторов: нормы закона, практики ее применения, правосознания юристов, применяющих закон, и даже правосознания граждан, так или иначе влияющих на деятельность правовых учреждений.

Различные конкретные цели и задачи, относящиеся к деятельности разных органов уголовной юстиции, могут быть представлены в виде взаимосвязанной иерархичес­кой совокупности — системы целей, в которой цели более близкие, непосредственные объединяются в несколько целей более высокого (порядка, а последние — в еще бо­лее общую (конечную) цель. Эта иерархия целей уго­ловной юстиции представлена на схеме (см. с. 126). Указаны органы, входящие в систему уголовной юсти­ции, их основные функции и четыре уровня целей: на­казание виновных, исправление осужденных, преду­преждение преступлений (!пер!вичных и повторных) и, наконец, сокращение и искоренение преступности1.

Иерархическое построение целей уголовной юстиции означает, что и анализ ее эффективности должен быть многоплановым: измерять эффективность можно приме-

1 Более общие цели, выходящие за рамки системы уголовной юстиции (например, укрепление социалистического правопорядка, воспитание уважения к закону и др.), здесь не рассматриваются.

124

нительно к целям первого, второго и т. д. уровней. Воз­можно, что система окажется эффективной на одном или нескольких уровнях, но не на всех. С учетом этого об­стоятельства уголовная политика может изменять кон­кретные цели определенных звеньев системы, оставляя неизменными остальные, либо (вносить коррективы во всю систему целей одновременно.

Следует подчеркнуть, что цели уголовной юстиции на схеме сформулированы слишком лаконично, без указа­ния на те условия, соблюдать которые необходимо для их достижения. В действительности реализация каждой цели сопровождается некоторыми условиями или, иначе говоря, формулируется в определенных параметрах. Ха­рактерны в этом отношении положения ст. 2 Основ уго­ловного судопроизводства: задачами судопроизводства являются не просто раскрытие преступлений, а быстрое и лолное их раскрытие; не просто применение закона, а «обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый, совершивший преступление, был подвер­гнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осуж­ден».

Если бы цели уголовной юстиции были сформулиро­ваны безоговорочно, а тем более осуществлялись бы на практике без всяких ограничений в деятельности по их достижению-, то это могло бы привести к отрицательным результатам. Обеспечить ликвидацию преступности «лю­бой ценой» — неприемлемое требование для социалисти­ческого государства и права. Кроме интересов борьбы с преступностью есть и другие, не менее важные госу­дарственные и общественные интересы, а кроме уголов­ной юстиции есть и другие системы органов. Вот почему цели и средства уголовной политики (и уголовной юсти­ции как ее инструмента) должны формулироваться в из­вестных рамках, с учетом других задач государства, а также побочных последствий осуществления уголовной политики. В основе такого подхода лежит всесторонняя забота об интересах личности и общества, о дальнейшем укреплении социалистической законности.

Уголовная политика формулирует не только цели уголовной юстиции, но и упомянутые условия (парамет­ры), которые в известной степени характеризуют сред­ства, допустимые для достижения соответствующих це­лей. Цели и средства уголовной юстиции тесно связаны

125

с принципами уголовной политики, т. е. с теми основою полагающими установлениями, на основе которых опре­деляются структура, методы и формы деятельности сис­темы уголовной юстиции1.

Практика привлечения к уголовной ответственности может подчас не соответствовать тем объективным воз­можностям, которые ей предоставляет уголовный закон; в этом случае вряд ли можно говорить о его несовершен­стве. Так, в 30% изученных дел об умышленных убийст­вах в Ростовской области совершению преступления предшествовали угрозы убийством в отношении потер­певших, однако в большинстве случаев на них не реаги­ровали ни общественность, ни органы власти2. Значит ли это, что ст. 207 УК РСФСР (угроза убийством) во­обще неспособна действовать эффективно? Для такого утверждения нет оснований; следует лишь ликвидиро­вать недостатки в практике применения данной статьи. Если, например, закон, который обладает всеми необхо­димыми положительными качествами, не был доведен до сведения широких слоев населения, причиной его неэффективности является практика правовой пропа­ганды. Эффект влияния закона на правосознание и по­ведение граждан складывается из суммарного инфор­мационного воздействия самого текста закона и извест­ной гражданам практики его применения. Может ли, например, норма об ответственности за повторное мел­кое хулиганство, достаточно известная гражданам, по­зитивно влиять на их поведение, если она не применя­ется во многих из тех случаев, когда для этого есть все законные основания3? Очевидно, нет.

Конструкция уголовного закона предполагает неотв­ратимость применения в случае совершения преступле­ния мер уголовного наказания или иных форм государ­ственного либо общественного воздействия. А опрос, проведенный А. И. Марцевым среди двухсот осужден­ных, показал, что только 4% из них были уверены в том, что ответственность неизбежна, 34% рассчитывали на безнаказанность и 58% относились к грозящему на-

1              О  принципах  советской  уголовной  политики  см.:   Герцен-

зон А. А. Уголовное право и социология. М.,  1970, с.  184.

2              См.:  Побегайло Э.  Ф. Умышленное убийство и борьба с

ним, с. 174.

3              См.: Саркисов Г. С. Предупреждение нарушений общест­

венного порядка. Ереван, 1972, с. 131.

127

казанию безразлично1. Не вызывает сомнений, что эти расчеты были обусловлены известной или предполагае­мой неэффективной практикой разоблачения и наказа­ния правонарушителей.

Таким образом, эффективность правовых норм и эф­фективность правоприменительных актов, как это пра­вильно подметил В. В. Лазарев, соотносятся между со­бой как общее и особенное2.

Эффективность правоприменительной деятельности наиболее ощутимо проявляется при применении отно­сительно-определенных и диспозитивных норм. Так, уго­ловный закон устанавливает перечень наказаний и пре­делы санкций (а также дает перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность). Конкрети­зация санкций, индивидуализация ответственности — де­ло правоприменительной практики. В рамках закона эта практика назначения мер наказания может быть различной, и соответственно более эффективной или менее эффективной. При этом степень совершенства закона тоже играет определенную и немаловажную роль. Например, показателем оптимальности санкций являет­ся количество приговоров^ которыми назначено наказа­ние ниже низшего предела (ст. 37 Основ уголовного законодательства). Если оно велико, значит либо закон несовершенен, либо практика его применения чрезвы­чайно либеральна.

Весьма ощутимо проявляется эффективность право­применительной деятельности при применении факуль­тативных норм в порядке замены основной нормы до­полнительной, действующей при определенных условиях как исключение из общего правила (см., например, ст.. 81 ГК<РСФСР, ст.ст.65 и 66 ГПК РСФСР); при при­менении норм, содержащих оценочные категории (см., например, ст. ст. 16,21,58,105—106, 109, 111, 121, 333 ГК РСФСР), и в других случаях, когда закон допуска­ет в известных пределах судебное усмотрение. Ведь правоприменитель должен здесь не только установить фактические обстоятельства дела, но и дать им юриди­ческую оценку, исходя из целей соответствующей пра­вовой нормы.

Целесообразное, рациональное применение относите­льно-определенных и диспозитивных правовых норм, несомненно, оказывает существенное влияние на дости­жение правовых целей, хотя и не трансформирует эти цели в особые, собственные цели правоприменительной деятельности. Исследуя конечные результаты действия указанных норм и сопоставляя их с целями соответст­вующих правовых предписаний, мы определяем суммар-лую эффективность действия правовых норм, слагаю­щуюся из совершенства этих норм и правоприменитель­ной деятельности.

Важную роль для повышения уровня правопримени­тельной деятельности играют руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР и пленумов Верхов­ных Судов союзных республик.

Назначение указанных разъяснений заключается прежде всего в преодолении тех отклонений в практике» которые, не соответствуя идее правовой нормы, затруд­няют достижение намеченной цели. Измеряя эффектив­ность конкретных правовых норм, снабженных конкре­тизирующими правоположениями, выработанными судеб­ной практикой, мы, по существу, даем оценку их общей, совместной эффективности. В то же время у конк­ретизирующих правоположений, имеющих определенное нормативное содержание, есть свои частные, чаще всего юридические цели (обеспечить единообразное примене­ние правовой нормы, обеспечить соблюдение требований закона и т. д.). Именно это обстоятельство и позволяет в необходимых случаях измерять собственную эффек­тивность конкретизирующих правоположений. Иногда их значение настолько велико, что по существу опреде­ляет эффективность соответствующих правовых норм.

В качестве иллюстрации приведем следующий при­мер. Установив, что увольнение с работы по инициативе администрации без согласия фабзавместкома не допус­кается, законодатель первоначально прямо не указал на какие-либо специальные организационночправовые гарантии, направленные на то, чтобы неуклонно обес­печивать выполнение данного правила1. В связи с этим первое время одни судебные работники стали рассмат-

1              См.: Марцев А. И. Общая превенция преступлений. — Пра­

воведение, 1970, № 1, с. 73.

2              См. Лазарев В. В. Цит. соч., с. 93.

128

1 См.: ст. 10 Положения о правах фабричного, заводского, мест­ного комитета профессионального союза, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 июля 1958 г. (Ведо­мости Верховного Совета СССР, 1958, № 15, ст. 282).

129

0 Заказ 8697

ривать нарушение порядка увольнения как безусловное основание для признания увольнения незаконным, тогда как другие — рассматривали вопрос о правильности увольнения «по существу». Многие суды отказывали >в исках о восстановлении на работе, хотя в самих реше­ниях отмечали факт (нарушения администрацией уста­новленного порядка увольнения. Поэтому было вполне закономерным принятие Пленумом Верховного Суда СССР постановления от 30 июня 1964 г.1, разъяснивше­го,-что при установлении судом нарушения админист­рацией закона о порядке увольнения рабочих и служа­щих (т. е. увольнения без согласия фабзавместкома), уволенные подлежат восстановлению на работе.

Как показали конкретные исследования2, именно в

результате принятия данного конкретизирующего пра-

воположения значительно повысилась эффективность

контроля ФЗМК за увольнением рабочих и служащих

по инициативе администрации. В дальнейшем указан­

ное выше конкретизирующее правоположение, вырабо­

танное судебной практикой, получило законодательное

закрепление в ст. 18 Основ законодательства Союза

ССР и союзных республик о труде.               \

- Изучение эффективности конкретизирующих право-положений, вырабатываемых судебной практикой, име­ет большое практическое значение и для совершенство­вания законодательства. Хорошо известно, что многие из них возводятся в дальнейшем в ранг закона3. При отсутствии точной информации об эффективности конк­ретизирующих правоположений законодатель может не воспользоваться имеющимися возможностями дальней­шего совершенствования законодательства или даже за­крепить в законе такие правоположения, которые не будут «работать» на заданную цель, а может быть, и повлекут за собой непредвиденные нежелательные пос­ледствия.

4. УРОВЕНЬ ПРАВОСОЗНАНИЯ

Как уже говорилось выше, высокий уровень общест­венного, группового и индивидуального правосознания лиц, реализующих правовые предписания, относится к числу важных условий, обеспечивающих эффективность действия нормы права.

Под правосознанием понимается совокупность взгля­дов, убеждений, оценок, представлений о праве и закон­ности, свойственных обществу в целом, тому или иному классу, социальной группе или конкретной личности. Правосознание — один из регуляторов поведения людей в юридически значимых ситуациях1. В современной ли­тературе по вопросам правосознания отмечаются три основные функции правосознания: познавательная, оце­ночная и регулятивная. Выражая эту характеристику иным образом, можно сказать, что правовому сознанию присущи интеллектуальный, эмоциональный и волевой моменты, соответственно определяющие знание права, отношение к нему и навыки (привычки) правового по­ведения2.

Разумеется, расчленение правосознания на указанные элементы в известной степени искусственно; оно имеет целью более подробный анализ содержания правосоз­нания конкретных лиц, групп и слоев населения. В ре­альной действительности знание права, отношение к нему и навыки правового поведения тесно связаны между собой, в большинстве случаев не различаются са­мими носителями правосознания и с трудом могут быть раздельно проанализированы при научном изу­чении.

Наиболее «доступным» элементом правосознания яв­ляется знание правовых предписаний. Социологические исследования показывают, что это знание у населения в целом имеется, хотя далеко не во всех случаях удовлет­ворительно. Так, две трети из числа опрошенных под-

1              Бюллетень Верховного Суда СССР, 1964, № 4, с. 10.

2              См.:  Никитинский В.  И. Эффективность норм трудового

права. М., Юрид. лит., 1971, с. 109—122.

3              Так, в главе «Трудовой договор» нового КЗоТ РСФСР 26 ста­

тей. В 20 из них содержатся новые правовые нормы. При этом но­

веллы, содержащиеся в 11 статьях указанной главы КЗоТ, сформу­

лированы с учетом конкретизирующих правоположений,  содержав­

шихся ранее в различных разъяснениях Пленума Верховного Суда

СССР и Пленумов Верховных Судов союзных республик.

130

как элем^п            -КЭЯ в-и- «Ратинов А. Р. Правосознание

посы ппТ правовОЙ культуры.-В сб.: Правовая культура и воп-вовое ПГп°В0Г0 ВОСПИтания- М-> *974, с. 55; Правосознание и пра­веМ., 1975Гс" 34 ТрУДЯЩИХСЯ в Разв«™м социалистическом общест-

с 5б2-^7."   К Э М И Н С К а Я   В<   И">     р а т и н о в   А.   Р.     Цит.   соч.,

131

ростков — учащихся старших классов общеобразова­тельной школы—неправильно назвали возраст наступле­ния уголовной ответственности1, многим не было изве­стно запрещение 'ношения холодного оружия2. Около трети опрошенных взрослых (рабочих и служащих) не имели четкого представления о характере ответствен­ности за мелкое хищение государственного и общест­венного имущества3, многие не знали требований за­кона сообщать о достоверно известных готовящихся или совершенных преступлениях4.

В ряде случаев для соблюдения права достаточно понимания и усвоения некоторых общих правовых и нравственных принципов. Так, незнание деталей изло­жения в законе признаков кражи, грабежа или разбоя вряд ли может препятствовать соблюдению гражданами этих норм УК; здесь главное состоит в усвоении лицом нравственных и правовых принципов неприкосновенности социалистической и личной собственности. Однако в не­которых случаях знаний общих принципов недостаточно, так как они не могут возместить конкретную правовую информацию по тому или иному вопросу.

Может ли, например, быть достаточным понимание общего принципа охраны интересов семьи, если гражда­нина интересует в данном случае порядок усыновления ребенка? Или знание общих принципов социалистичес­кого распределения по труду для определения размера причитающейся зарплаты? Именно конкретного знания и не хватает некоторым опрошенным лицам в приведен­ных выше примерах. Вот почему, как мы полагаем, зна­ние конкретных правовых предписаний необходимо не только специалистам, но и всем гражданам, разумеется, в пределах их общегражданских, производственных или бытовых прав и обязанностей.

Второй аспект правосознания — это отношение к нор­мам права, Эффективность соблюдения права зависит

1              См.: Долгова   А. И. Правосознание и его дефекты у несо­

вершеннолетних правонарушителей. М., 1972, с. 41.

2              См.: Там же, с. 38.

3              См.: Каминская В. И. и др. Характеристика правосозна­

ния различных групп населения. — В сб.: Правовая культура и во­

просы правовое питания, с. 92.

4              См.:   3 л о б и н   Г.   А.,   Н и к и ф о р о в   Б.   С.   Умысел   и   его

формы. М., 1972, с. 193.

132

не только от уровня знаний, но и от того, в какой сте­пени положения, содержащиеся в норме, позитивно оцениваются общественным, групповым или индивиду­альным правосознанием.

Общее одобрительное отношение нашего населения к действующему праву обеспечивает его последовательное соблюдение подавляющим большинством граждан. Та­кое одобрительное отношение определяется в первую очередь тем, что советское право выражает интересы и волю всего народа. Это, однако, не исключает различ­ных, в том числе и противоречивых оценок правовых норм различными слоями, группами населения, гражда­нами. Имея единую социально-политическую сущность, социалистическое правосознание многослойно и разно­образно, как разнообразно само население.

По вопросу об отношении граждан к правовым инс­титутам, нормам и предписаниям в нашей стране и других социалистических странах проведен ряд социо­логических исследований, с достаточной полнотой осве­щающих эту сторону правосознания.

Они указывают на то, что оценка правовой нормы в большинстве случаев совпадает с нравственной оценкой соответствующего (правомерного или противоправного) поведения. Если же эти оценки расходятся, то нередко более действенными оказываются нравственные прин­ципы и представления. Нра1вственные оценки носят часто групповой характер, т. е. отражают позиции не всего общества, а определенных слоев и групп насе­ления.

В социологических исследованиях выявлена так на­зываемая принципиальная позиция по отношению к пра­ву, суть которой состоит в том, что право надо всегда соблюдать, хотя это было бы и не особенно выгодно для субъекта в данном конкретном случае. Такая прин­ципиальная позиция в целом характерна для социалис­тического правосознания.

Сошлемся на итоги изучения правовой позиции 4000 тыс. человек, проведенного сотрудниками ИГП АН СССР и ВНИИСЗ в 1972—1973 гг. в центральной зоне РСФСР (Саратовская и Ярославская области), Таджик­ской и Эстонской ССР (см. таблицу 2). Они показывают, что во всех социальных и возрастных группах отноше­ние к праву характеризуется в первую очередь принци-

133

пиальной позицией. На втором месте стоит стереотип — привычка соблюдать закон (в среднем 24%)'.

Таблица 2