ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов

30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов

Превращение экономики России из планово-распределительной в рыночную привело на практике к децентрализации и ослабле­нию роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные структуры хо­зяйственного механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы, и прежде всего ее центрального звена — общегосударственных финансов. Один за одним возникли и вы­делились из бюджетной системы внебюджетные фонды.

Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специаль­ных фондов со своими источниками и направлениями расходова­ния, призвано было принципиально изменить подход всех субъек­тов социально-экономической среды к финансовым средствам.

Возникновение внебюджетных государственных фондов свя­зано со специальными видами расходов правительства. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались специальными доходами. Количество и перечень специ­альных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не утверждались представительным органом и правительство могло создавать и использовать эти средства в более оперативном режи­ме, создание специальных фондов позволяло привлекать допол­нительные средства для расширения сферы деятельности прави­тельства в различных областях. Правительство также имело воз­можность за счет временно свободных средств аккумулировать их в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.

Специальные фонды или счета существуют в Германии, Франции, Англии, Японии и США, а также во многих других странах. За счет их средств в отдельные периоды в отдельных странах покрывается более половины государственных расходов.

В условиях экономического кризиса в России, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникает необ­ходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них обра­зовать целевые внебюджетные денежные фонды, тем самым огра­ждать эти потребности от значительного недофинансирования.

Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей стране в начале переходного периода к рынку на базе Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).

В дальнейшем процесс их создания и функционирования рег­ламентировался следующими Законами Российской Федерации:

• «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г.);

• «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов государственной власти, рес­публик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 ап­реля 1993 г.);

• «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (от 12 августа 1995 г.);

• «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (от 23 сентября 1997 г.);

• Бюджетным кодексом РФ (от 31 июля 1998 г.);

• законодательными актами, на основе которых были соз­даны отдельные внебюджетные фонды.

Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также пред­ставительные органы субъектов Федерации и местного само­управления. Подавляющее число внебюджетных фондов нахо­дится в собственности государства и муниципальных образова­ний, но является автономными. Они имеют строго целевое на­значение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и не­обходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.

Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет сле­дующих источников:

• специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

• отчисления от прибыли предприятий, учреждений и ор­ганизаций;

• средства бюджета;

• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;

• займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или коммерческих банков;

• иные не запрещенные законом поступления.

Ведущая роль принадлежит государственным социальным вне­бюджетным фондам:

• Пенсионному фонду РФ (ПФ РФ);

• Фонду социального страхования РФ (ФСС РФ);

• Государственному фонду занятости населения РФ (ГФЗН РФ).

Одновременно с социальными были созданы другие вне­бюджетные фонды. Крупнейшими из них были:

• дорожные (федеральный и территориальные) фонды;

• воспроизводства минерально-сырьевой базы (федеральный и территориальные). Впоследствии значительная их часть была консолидирована в бюджеты.

В состав бюджета они включатся отдельными разделами, т. е. в виде целевых бюджетных фондов.

Внебюджетные средства — это денежные средства государства, имеющие целевой курс назначения и не включаемые в бюджетную систему. Однако институциональные преобразования экономики Рос­сии потребовали расширенного толкования этого термина с позиций наличия в экономической среде иных форм собственности, включая частную. Поэтому внебюджетные средства включают денежные и иные виды средств всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством.

Столь широкая трактовка внебюджетных фондов может быть выведена из названия этого финансового феномена — любые средства, не входящие в состав бюджетов. При этом наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд государствен­ных внебюджетных фондов аккумулирует средства, адекватные бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших как внебюджетные, была консолидирована в бюджеты и это создало институт целевых бюджетных фондов.

Значительная часть внебюджетных фондов — юридические лица, но некоторые из них — это лишь средства на внебюджет­ном счете, управление которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным, об­щественным или даже коммерческим структурам).

Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности и инстуциирования в зависимости от решаемых ими задач мож­но классифицировать по цели создания, периоду функциониро­вания, охвату проблем.

1) В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются   на:   экономические,   социальные,   научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр. Более подробная классификация вне­бюджетных фондов может быть представлена в виде последую­щего их подразделения по конкретным функциональным, отрас­левым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие фонды: инвестиционные, валют­ные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсион­ного обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.

2) В зависимости от предполагаемого периода функциониро­вания программы или условно намеченного времени для осуще­ствления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, дол­госрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бес­срочного действия является экологический фонд, долгосрочного действия — фонд регионального развития, краткосрочного — фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.

3) По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть об­щего характера (фонд регионального развития) и более конкрет­ного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

Возникновение института внебюджетных фондов не получи­ло однозначной оценки. Не случайно уже в законе о бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюд­жет в виде целевых бюджетных фондов. Итоги деятельности данных фондов по-разному воспринимаются специалистами. Столь же противоречиво выглядят и рекомендации по дальней­шему их развитию и управлению.

Так, по мнению некоторых специалистов существующая форма акционирования государственных социальных внебюд­жетных фондов ничем не отличается от бюджетной. Указанные фонды, на их взгляд, являются специфическими функциональ­ными бюджетами. Разница лишь в том, что обычные бюджеты функционируют в административно-территориальных рамках, а Пенсионный фонд — в рамках определенной функции. В связи с этим достаточно принять законодательные решения, запре­щающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды, иными словами — образовать целевые бюджетные фонды. Тогда бы не потребовалось создавать автономные вне­бюджетные фонды.

Отдельные внебюджетные фонды явно тяготеют к страховым фондам и хотя на данный момент ими не являются, динамика изменений не вызывает сомнений — в недалеком будущем они утратят бюджетную природу. С другой стороны, часть внебюд­жетных фондов изначально ничего общего не имела с бюджета­ми как по источникам доходов, так и по механизму их аккуму­ляции, а также организационно-правовой структуре управления средствами и другим признакам. Это, например, внебюджетный фонд развития жилищного строительства или некоторые отрас­левые фонды, образованные на добровольных началах.

Из всего этого следует, что внебюджетные фонды как субъ­ект государственной финансовой системы не являются однород­ными и не обладают ни всеобщими преимуществами, ни недос­татками в сравнении с бюджетной формой существования. Они могут возникать и ликвидироваться лишь в связи с определен­ными условиями, их предопределяющими, или отсутствием та­ковых.

30.2. Пенсионный фонд РФ

На долю Пенсионного фонда приходится почти 3/4 средств государственных социальных фондов. В бюджете ПФ РФ на 1999 г. доходы предусмотрены в объеме 244,5 млрд. руб., что со­ставило 51,6% доходов федерального бюджета на тот же год.

Пенсионная система функционирует на основе непрерывной финансовой солидарности поколений работающих граждан с нетрудоспособной частью населения. Такая система пенсион­ного обеспечения называется распределительной. Она характери­зуется тесной зависимостью от демографической и общей эко­номической ситуации в стране. Например, в настоящее время под воздействием демографического фактора (постарение насе­ления) нагрузка на работающих возрастает. В 1992 г. на 1000 за­нятых в экономике приходилось 450 пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты (т. е. без военных пенсионе­ров). В 1995 г. это соотношение ухудшилось на 13% и составило 554 пенсионера на 1000 работающих. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном сущест­венном снижении численности людей трудоспособного возраста.

За годы реформ более чем в три раза снизился реальный размер пенсий. Практически сведена на нет их дифференциация в зависимости от трудового вклада. В связи с ростом неуплат предприятиями страховых взносов на фоне невозвращения дол­гов бюджета Пенсионному фонду стали возникать проблемы с выплатой пенсий.

Демографическая и общая экономическая ситуация в стране в переходный период подталкивает пенсионную систему к ко­ренному реформированию. Накопительная система существенно отличается от распределительной тем, что она менее чувстви­тельна к проблемам старения населения. Каждый человек фор­мирует пенсию сам. Его взносы идут не на оплату пенсии дру­гому, а на индивидуальный счет в специализированной страхо­вой компании. Участие государства сводится только к контролю за деятельностью этой компании и обеспечению правовых га­рантий для пенсионных накоплений.

Однако ни в том, ни в другом случае не удастся избежать непосредственного влияния общей экономической ситуации, поскольку главная задача накопительной системы пенсионного обеспечения заключается не в том, чтобы много собрать, а в том, чтобы надежно сохранить и по возможности приум­ножить средства.

Довод о независимости накопительного способа финансиро­вания от изменений в экономической и политической ситуации страны можно опровергнуть, если обратиться к истории разви­тия системы пенсионного страхования. Иными словами, обе альтернативные модели сами по себе никак не могут свести к минимуму влияние общеэкономических факторов.

Попытка ввести накопительные элементы в нынешнюю пен­сионную систему наталкивается на невозможность увеличения суммы налоговых социальных изъятий у работодателей, средства которых требуются на переходный период, когда еще будет в полной мере существовать солидарная пенсионная система и вводиться новая — накопительная. Поэтому полный или час­тичный переход на накопительную систему будет, очевидно, осуществляться за счет самих работников.

Пенсионный фонд РФ представляет собой централизован­ную систему аккумуляции и перераспределения денежных средств. В настоящее время система Пенсионного фонда России включает центральный аппарат, 88 региональных отделений с 2393 пунктами уполномоченных. Первоочередная задача Пенси­онного фонда — обеспечение финансовой стабильности пенси­онной системы, создание условий для регулярной выплаты пен­сий в установленные сроки и повышение их размеров с учетом изменения потребительских цен. Для этого Фонд организует ра­боту по сбору страховых взносов; взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; осуществляет капитализацию своих средств; контроль с участием налоговых органов за свое­временным и полным поступлением страховых взносов; прово­дит индивидуальный (персонифицированный) учет работников, в счет которых осуществляют перечисления работодатели.

Пенсионный фонд России финансирует также выплаты раз­личным категориям нетрудоспособного населения в виде трудовых, военных и социальных пенсий, пенсий по инвалидности, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, пособий на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, посо­бий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат.

Средства Пенсионного фонда РФ формируются за счет сле­дующих источников:

• страховые взносы;

• средства федерального бюджета, направленные через Пенсионный фонд РФ на целевое финансирование вы­платы государственных пенсий;

• средства Фонда социального страхования;

• свободные средства Государственного фонда занятости населения РФ;

• прочие поступления.

Аккумулируемые средства Пенсионного фонда направляются на следующие цели:

• выплата трудовых пенсий;

• компенсационные выплаты неработающим трудоспособ­ным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособны­ми гражданами;

• выплата пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу;

• расходы на повышение пенсий участникам Великой Оте­чественной войны;

• выплата ритуальных пособий;

• расходы на выплату государственных пенсий, пособий и оплату других расходов, финансируемых ПФ на условиях возврата этих средств из бюджета.

Структура доходов и расходов бюджета ПФ РФ складывалась за последние годы таким образом, что соотношение основных доходных источников (страховые платежи и средства федераль­ного бюджета) зависели от финансового состояния как феде­рального бюджета, так и Пенсионного фонда. Периоды изъятий в пользу федерального бюджета сменялись периодами относительно регулярных поступлений в Пенсионный фонд из бюджета.

Система пенсионного обеспечения представляет собой техно­логическую цепочку, состоящую из целого ряда звеньев — от назначения до выплаты пенсий. Это региональное отделение Пенсионного фонда — банк — управление социальной защиты населения субъекта РФ — районный (городской) орган соцзащиты — почта (Сбербанк) — пенсионер. Назначением пенсий занимаются органы социальной защиты населения, а финанси­рование выплат пенсий возложено на органы ПФ РФ. Сегодня распределение функций в пенсионной системе таково, что более 90% всего бюджета ПФ РФ перечисляется в учреждения соци­альной зашиты населения для выплаты пенсий.

В организации управления пенсионным обеспечением на­блюдаются противоречия. Например, Положением о Пенсион­ном фонде России предусмотрено, что управление Фондом и его средствами включает весь комплекс функций как по образова­нию пенсионных фондов, так и по их расходованию. На самом же деле аккумулированные средства ПФ РФ используются ис­полнительными органами субъектов РФ, которые не заинтересо­ваны в их экономии. В связи с этим механизмы эффективного контроля за их использованием сейчас отсутствуют. Именно ра­зобщенность и многозвенность в управлении пенсионным стра­хованием приводят к серьезным потерям финансовых ресурсов, нарушениям в части правильности начисления пенсий, изъятию средств из Пенсионного фонда на мероприятия, которые долж­ны финансироваться из других источников.

В связи с этим целесообразно соединение функций по сбору, аккумуляции пенсионных средств и их расходованию у одного органа управления, что признается всеми, так как высокая себе­стоимость пенсионных услуг давно вызывает нарекания у спе­циалистов.

ПФ РФ и его региональные отделения на местах наделены очень широкими полномочиями в осуществлении контрольных функций. Процедура контроля за правильным расходованием средств включает проверку правильности назначения (перерасчета), начисления пенсий, их выплату и доставку, проверку банков­ских операций по расходованию пенсионных средств, проверку состояния учетно-отчетной документации по пенсионным пла­тежам.

30.3. Фонд социального страхования РФ

Вторым по объему аккумулируемых средств государственным внебюджетным фондом является Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ). На 1999 г. доходы этого Фонда были запланиро­ваны в объеме 42,5 млрд. руб. Фонд является специализирован­ным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в опе­ративном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учрежде­ниями, являются федеральной собственностью. Они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Основными задачами Фонда являются:

• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до дости­жения им возраста 1,5 лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей;

• участие в разработке и реализации государственных про­грамм охраны здоровья работников, мер по совершенст­вованию социального страхования;

• осуществление мер для обеспечения финансовой устой­чивости Фонда, в том числе создание резерва;

• частичное содержание санаториев-профилакториев, сана­торных и оздоровительных лагерей для детей и юношест­ва, лечебное питание, частичное финансирование меро­приятий по внешкольному обслуживанию детей, оплата проезда к месту лечения и отдыха и обратно;

• разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ предложений о размерах тарифа страхо­вых взносов на государственное социальное страхование;

• организация разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.

Доходы Фонда образуются за счет следующих источников:

• страховых взносов работодателей — организаций и граж­дан, использующих труд наемных работников (92% от общей суммы доходов);

• ассигнований из федерального бюджета на покрытие рас­ходов, связанных с предоставлением льгот и компенсаций лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катаст­рофы или радиационных аварий на других атомных объ­ектах гражданского или военного назначения и их по­следствий;

• процентов от капитализации свободных средств в госу­дарственные ценные бумаги или вклады на депозит;

• прочих поступлений: возмещаемых страхователем расхо­дов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязатель­ным платежам, сумм штрафов и иных санкций, преду­смотренных законодательством; уплаченных в установ­ленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхо­вателем за счет средств Фонда, возмещаемых Фонду в ре­зультате исполнения регрессных требований к страхова­телям, добровольных взносов и др.

Средства Фонда направляются на:

1) обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи­нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож­дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение;

2) оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребен­ком-инвалидом или инвалидом детства до достижения им воз­раста 18 лет;

3) оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории РФ и государствах—участниках СНГ, а также на лечебное питание;

4) частичное содержание находящихся на балансе страхова­телей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культур­но-массовое обслуживание);

5) частичную оплату путевок в детские загородные оздорови­тельные лагеря, находящиеся на территории РФ, для детей рабо­тающих граждан;

6) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ;

7) оплату проезда к месту лечения и обратно;

8) создание резерва для обеспечения финансовой устойчиво­сти Фонда на всех уровнях;

9) обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда и др.

По исполненному бюджету Фонда за 1996 г. расходы на вы­плату всех видов пособий составили 72%, на санаторно-курортное лечение — 19% и обслуживание детей — 5% от всей их суммы.

В составе расходов наибольшую долю занимают выплата по­собий по временной нетрудоспособности. За время болезни выпла­чиваются средства в размере средней заработной платы. С целью большей ответственности и обоснованности устанавливаемых диагнозов Правительство РФ предложило ввести ряд ограниче­ний на выплаты в связи с временной нетрудоспособностью. Эта мера направлена на сокращение неоправданных выплат и льгот. Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на ра­ботодателей, на предприятия. Тарифы для всех установлены одинаковые, независимо от состояния условий труда, уровня заболеваемости, других важных факторов. Иначе говоря, у рабо­тодателей отсутствует экономическая заинтересованность в сни­жении страховых рисков и, следовательно, объема выплат.

В организационную структуру Фонда социального страхова­ния входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъ­ектов Российской Федерации. Фонд и его региональные отделе­ния являются юридическими лицами. Филиал отделения Фонда является обособленным подразделением отделения Фонда.

30.4. Государственный фонд занятости населения РФ

Государственный Фонд занятости (ГФЗН) образован в соот­ветствии с Законом РФ (от 19 апреля 1991 г.) «О занятости на­селения Российской Федерации» и предназначен для аккумуляции страховых взносов, поступлений из бюджетной системы и фи­нансирования мероприятий, связанных с разработкой и реали­зацией государственной политики занятости населения.

Фонд — государственный внебюджетный фонд. Его средства являются государственной собственностью РФ и находятся в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов — на уровне субъекта РФ, города, района. Фонды заня­тости в отличие от других государственных внебюджетных соци­альных фондов не имеют статуса юридического лица.

Средства Фонда имеют строго целевой характер и при их недо­использовании в отчетном году изъятию не подлежат (переходят на следующий год).

Фонды занятости в городах и районах формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей; ассигнований из городских и районных бюджетов; доходов от коммерческого ис­пользования (размещения) временно свободных средств фонда.

В свою очередь фонды занятости субъектов Федерации и фе­деральная часть Фонда формируются за счет отчислений из ни­жестоящих фондов; ассигнований из соответствующих бюдже­тов; дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящего фонда; доходов от коммерческого использования временно свободных средств соответствующего фонда.

Размеры обязательных страховых взносов работодателей в Фонд занятости и размеры отчислений в федеральную часть Фонда из фондов, формируемых в субъектах Федерации в части обязательных страховых взносов работодателей, устанавливаются Федеральным Собранием по представлению Правительства РФ. В 1993 г. в федеральную часть отчислялись 10%, в 1994 г. — 15%, в 1995 г. — 1997 г. — по 20% сумм обязательных страховых взносов, формируемых на территории субъекта РФ.

Размеры отчислений из фондов занятости, формируемых в городах, районах, на вышестоящий их уровень в части обяза­тельных страховых взносов работодателей устанавливаются представительными органами субъектов Федерации по представ­лению соответствующих исполнительных органов власти. Разме­ры ассигнований из бюджетов всех уровней в соответствующие части Фонда занятости определяются при утверждении бюджетов на планируемый период.

Средства Фонда занятости направляются на:

1) финансирование мероприятий по профессиональной ори­ентации, подготовке и переподготовке безработных граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату сти­пендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

2) организацию и частичное (долевое) финансирование об­щественных работ;

3) выплаты пособий по безработице, компенсации матери­альных затрат безработным гражданам в связи с их доброволь­ным переездом в другую местность по предложению службы за­нятости, оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении, а также гражда­нам, потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного законодательством срока его выпла­ты, оплату периода временной нетрудоспособности безработным гражданам;

4) возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с на­значением досрочных пенсий безработным;

5) мероприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных ра­бочих мест (производств) для граждан, особо нуждающихся в социальной защите, по развитию предпринимательской деятель­ности безработных граждан (указанные расходы производятся как в порядке прямого инвестирования, так и на условиях кре­дитования согласно заключенным договорам);

6) содержание органов службы занятости и ревизионных ко­миссий, включая расходы на социально-бытовое и медицинское обслуживание работников по нормам и нормативам, принятым для структурных подразделений соответствующих исполнитель­ных органов власти;

7) расходы по анализу рынка труда, расходы в связи с разра­боткой баланса трудовых ресурсов и программ занятости, вклю­чая мероприятия по социальной защищенности различных групп населения и др.

По бюджету ГФЗН РФ на 1999 г. доходы и расходы равны и составляли 13,7 млрд. руб. Реализуемая государством политика занятости становится активной лишь тогда, когда в структуре расходов ГФЗН преобладает финансирование затрат на сохране­ние рабочих мест и создание новых и дополнительных, субсидии для организации собственного дела, финансирование затрат на профессиональное обучение, переподготовку и профориентацию и другие, а не на выплату пособий по безработице.

30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

Введение обязательного медицинского страхования означает появление новой формы социального страхования и переход здравоохранения к смешанной системе финансирования — бюджетно-страховой. В соответствии с этой системой бюджетный источник финансирования дополняется внебюджетными. За счет бюджетных средств обеспечивается финансирование здравоохра­нения в части неработающего населения (пенсионеры, безработ­ные, студенты, дети, домохозяйки и другие категории), а внебюд­жетных — работающих граждан. В первом случае страхователями являются органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, которые и осуществляют уплату стра­ховых взносов за неработающую часть населения. Во втором слу­чае страхователями и плательщиками страховых взносов являются предприятия, граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица, лица свободных профессий.

С 1 января 1993 г. полностью введен в действие Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». За­кон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения и обеспечивает конституционное право граждан на медицинскую помощь в рамках базовой программы.

Средства обязательного медицинского страхования аккуму­лируются в Федеральном внебюджетном фонде и внебюджетных фондах субъектов РФ (включая их филиалы), называемых тер­риториальными фондами обязательного медицинского страхования (ОМС). В отличие от трех других государственных социальных внебюджетных фондов система ОМС реализуется Федеральным и территориальными фондами ОМС, не зависимыми друг от друга в организационном плане.

Федеральный фонд ОМС является юридическим лицом, под­отчетным Правительству РФ. Финансовые средства Федераль­ного фонда находятся в государственной собственности РФ, яв­ляются целевыми, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Основные задачи Федерального фонда:

• обеспечение реализации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в РФ»;

• обеспечение прав граждан в системе обязательного меди­цинского страхования;

• участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицин­ского страхования;

• разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обяза­тельного медицинского страхования.

В части управления финансами функции Федерального фонда ОМС заключаются главным образом в том, чтобы наря­ду с финансированием целевых программ в рамках ОМС через финансирование программ ОМС на местах выравнивать усло­вия деятельности территориальных фондов. Федеральный фонд ОМС с целью осуществления комплекса мероприятий по обес­печению финансовой устойчивости системы ОМС, выравнива­нию условий деятельности территориальных фондов при фи­нансировании программ обязательного медицинского страхо­вания, выравниванию объема и качества предоставляемой гражданам медицинской помощи в объеме базовой программы ОМС выделяет дотации и субвенции территориальным фондам, у которых собственные доходы не покрывают расходы по программе ОМС.

При определении размеров субвенций применяется утвер­жденный правлением Федерального фонда перечень оценочных критериев, который включает:

1) степень реализации Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» — наличие ут­вержденной в установленном порядке территориальной про­граммы обязательного медицинского страхования, обеспечен­ность ее источниками финансирования, полнота сбора страхо­вых взносов (платежей);

2) эффективность использования финансовых средств всеми участниками системы ОМС;

3) наличие фактов изъятия и нецелевого использования средств ОМС по решениям региональных властей и местных администраций;

4) дотационность бюджета субъекта РФ;

5) комплексный показатель здоровья населения.

В последние годы, когда система обязательного медицин­ского страхования в основном сформировалась, на долю субвен­ций территориальным фондам приходилось 85% расходов Феде­рального фонда.

Федеральный фонд также финансирует целевые программы развития ОМС.

Финансовые средства, которые аккумулирует Федеральный фонд ОМС, включают в себя:

• часть страховых взносов предприятий;

• взносы территориальных фондов на реализацию совмест­ных программ;

• ассигнования из федерального бюджета на выполнение программ ОМС в масштабах страны;

• доходы от использования временно свободных финансо­вых средств Федерального фонда;

• нормированный страховой запас финансовых средств Фе­дерального фонда.

Принятая на федеральном уровне базовая программа ОМС граждан РФ определяет объем и условия оказания медицинской помощи. На основе базовой программы в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге разрабатываются территориальные программы. Ис­полнители этих программ — территориальные фонды ОМС.

30.6. Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды

Страховые платежи в государственные социальные внебюд­жетные фонды носят характер налоговых платежей. Их обяза­тельность для работодателей предопределила ряд общих организационных моментов. Прежде всего с обязанностью уплаты взносов связана обязанность регистрации работодателей в ука­занных фондах в качестве плательщиков.

Находящиеся на территории Российской Федерации работо­датели подлежат обязательной регистрации в качестве страхова­телей в региональных отделениях Фонда (их филиалах). В каче­стве работодателей выступают: организации, являющиеся юри­дическими лицами, независимо от организационно-правовых форм (в том числе иностранные организации, осуществляющие деятельность на территории РФ через постоянные представи­тельства); граждане (в том числе иностранные), использующие труд наемных работников в личном хозяйстве.

Граждане, зарегистрированные в качестве предпринимате­лей, осуществляющие свою деятельность без образования юри­дического лица (индивидуальные предприниматели), частные детективы, охранники, аудиторы, нотариусы, занимающиеся ча­стной практикой, регистрируются в качестве страхователей в добровольном порядке за исключением Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования.

В 1999 г. от уплаты страховых взносов в ПФ, РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования освобождаются:

1) организации любых организационно-правовых форм в части выплат в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности в соответст­вии с законодательством РФ;

2) общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда — не менее 25%), уставный капитал которых полно­стью состоит из вкладов указанных общественных организаций;

3) индивидуальные предприниматели, являющиеся инвали­дами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством РФ.

В законах о федеральном бюджете на соответствующий год силовые и правоохранительные органы освобождаются от упла­ты страховых взносов в отдельные государственные социальные фонды. Так, в 1999г. от уплаты страховых взносов в ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования с денежного довольствия освобождались лица рядового и началь­ствующего состава силовых министерств и ведомств. От уплаты страховых взносов в ПФ РФ I освобождались правоохранитель­ные органы в части заработной платы судей, прокуроров, следо­вателей и работников таможенных органов, имеющих специаль­ные звания.

Начисление страховых взносов осуществляется по тарифам, ежегодно устанавливаемым федеральным законом. В сумме средств всех фондов страховые платежи составляют более 90%. В 1992—1999 гг. ставки тарифов оставались относительно неиз­менными, если не считать повышения ставки тарифа по ГФЗН с 1 до 2%, а затем уменьшения с 1996 г. до 1,5% и применения более высокой ставки пенсионных взносов с 1997 г. для некото­рых видов плательщиков.

В 1999 г. эти тарифы составляли:

• в Пенсионный фонд — 28% для работодателей (юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей), а по остальным видам плательщиков — 20,6%; 1% для всех работающих граждан, включая пенсионеров и инва­лидов;

• в Фонд социального страхования — 5,4%;

• в Фонд занятости — 1,5%;

• в Федеральный фонд обязательного медицинского стра­хования — 0,02%;

• в территориальные фонды обязательного медицинского страхования — 3,4% по отношению к начисленным вы­платам в пользу работников по всем основаниям. Понятие выплат начисленных по всем основаниям трактует­ся достаточно широко и включает выплаты штатным работни­кам, внештатным (совместителям), сезонным, временным, а также (за исключением ФСС РФ) работающим по гражданско-правовым договорам, связанным с выполнением работ и оказа­нием услуг.

30.7. Другие федеральные внебюджетные фонды

Помимо рассмотренных выше наиболее значимых федераль­ных внебюджетных фондов существует ряд других— социальных, экономических и научно-технических. К ним, в частности, от­носятся:

• Федеральный фонд социальной поддержки населения;

• Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства;

• Государственный фонд конверсии;

• Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Эти фонды были образованы различными правовыми акта­ми. Например, Государственный фонд конверсии и Федераль­ный фонд поддержки малого предпринимательства были образо­ваны соответствующими законами и поэтому в большей или меньшей мере аккумулируют бюджетные средства. Их отличие от предыдущих четырех социальных фондов в том, что они не имеют столь надежной доходной базы в виде налогоподобных платежей, как предыдущие. Два других фонда созданы соответ­ственно Указом Президента РФ и Постановлением Правитель­ства РФ.

Так, Правительство Российской Федерации создало Фонд содействия развитию малых форм предприятий в целях государ­ственной поддержки развития инновационной деятельности в научно-технической сфере и начиная с 1996 г. Министерство науки и технической политики РФ направляет ежегодно этому Фонду средства в размере 1% ассигнований, выделяемых из фе­дерального бюджета на финансирование науки.

Помимо бюджетных средств перечисленные внебюджетные фонды аккумулируют различные другие средства, не запрещен­ные законодательством. Это стоимость дооценки оборотных средств предприятий, отчисления от себестоимости и чисто коммерческие источники по тем фондам, которым разрешена коммерческая деятельность, и другие источники.

30.8. Территориальные внебюджетные фонды

Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управле­ния в нашей стране возник еще в конце 70-х годов. Целесооб­разность и возможность формирования таких фондов была предложена и обоснована в работах Научно-исследовательского финансового института Минфина СССР Г. Б. Поляком.

При проведении в начале 80-х годов экономического экспе­римента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, расположенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробированы на практике разработанные им методические ре­комендации по формированию и использованию средств вне­бюджетных фондов.

Результаты этого опыта были положительно оценены в ди­рективных документах Правительства о Потийском экономиче­ском эксперименте. В 1986 г. в Постановлении Совета Минист­ров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было разрешено формировать такие фонды. С тех пор орга­низация внебюджетных фондов на областном, районном и го­родском уровнях стала повсеместной.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти респуб­лик в составе Российской Федерации, краев, областей, автоном­ной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 мая 1993 г. 4807-1) предоставил перечисленным в наименовании За­кона субъектам соответствующие права в области создания вне­бюджетных фондов. В результате к созданным на тот момент по инициативе Правительства РФ территориальным внебюджетным фондам (дорожный, экологический и др.) добавился целый ряд других, создаваемый по решению органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Правда, их средства в большей мере имели внебюджетное содержание, так как упомянутым Законом в качестве доходных источников установлены:

1) добровольные взносы и пожертвования граждан, предпри­ятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

2) суммы штрафов за загрязнение окружающей среды и не­рациональное использование природных ресурсов и другие на­рушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причинен­ный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей исполь­зуются на проведение природоохранных и оздоровительных ме­роприятий;

3) суммы штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ве­дении соответствующих органов власти, другие нарушения зако­нодательства об охране этих объектов, а также платежей, ком­пенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов ис-торико-культурного наследия;

4) иные доходы внебюджетных фондов в соответствии с за­конодательством. Законом также установлено, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды, а бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Начиная с 1995 г. законодательным органам власти субъектов Федерации в Законе «О федеральном бюджете на 1995 г.» реко­мендовано консолидировать в состав региональных бюджетов средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных в соответствии с реше­ниями законодательных и исполнительных органов за счет спе­циальных налогов, сборов и иных поступлений. Однако одно­значных решений в регионах не последовало. Косвенно это под­тверждается тем, что во всех последующих бюджетных законах эта рекомендация для региональных властей повторялась. По­этому трудно сказать, какая часть ранее созданных внебюджет­ных фондов была консолидирована, а какая осталась в прежнем положении.

К сожалению, отсутствуют точные цифры финансовых ресур­сов, аккумулируемых в территориальных внебюджетных фондах. Однако приблизительное суждение об их объемах можно сделать, опираясь на опыт города Москвы. Доходная часть ее бюджета в 1997 г. составила 55 трлн. руб. Финансовые средства внебюджет­ных фондов за тот же период, расходованные на обеспечение реа­лизации городских программ социальной защиты населения, под­держку правоохранительных органов и строительства, составили 15,4 трлн. руб., т. е. — 28% доходной части бюджета.

Законодательные акты предоставляют право представитель­ным органам власти субъектов РФ самостоятельно образовывать любые внебюджетные фонды. Поэтому наряду с общераспрост­раненными территориальными фондами (как правило, являю­щимися отделениями федеральных фондов) существуют отдель­ные специфические внебюджетные фонды территорий.

Примером такого фонда может послужить внебюджетный фонд Тульской области, предназначенный для создания финансо­вых резервов с целью оказания срочной помощи малоимущим, больным, престарелым, органам народного образования и здраво­охранения, увеличения расходов на жилищно-коммунальное хо­зяйство и благоустройство территорий, учреждениям культуры и спорта, органам внутренних дел и охраны природы, авансирова­ния целевых программ и мероприятий по развитию территорий.

Опыт создания и функционирования внебюджетных фондов в городе Москве.

Московская городская Дума 28 июня 1995 г. приняла Устав города Москвы, в гл. 3 которого закреплено территориальное устройство города: районы, административные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

В гл. 6 Устава определены финансово-бюджетные отношения, согласно которым финансовые ресурсы города Москвы включают в себя средства бюджета города, средства внебюджетных и валют­ных фондов города, иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством Москва имеет единый бюджет города, который утверждается Законом города (единая бюджетная система в Москве формируется в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96).

По представлению мэра Дума принимает решения об обра­зовании внебюджетных валютных фондов города, утверждает Положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использо­вании фондов.

Управление фондами на основе утвержденных Положений осуществляют Правительство Москвы и иные органы городской администрации.

Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляет городская администрация и Дума.

На территории Москвы созданы и функционируют различ­ные внебюджетные фонды, имеющие разные статусы, направ­ленные на решение специфических задач.

Отраслевые внебюджетные фонды создаются при департамен­тах и комитетах для поддержки важнейших отраслей промышлен­ности, науки, культуры и искусства в связи с недостаточностью бюджетного финансирования и собственных финансовых ресур­сов. Источниками их формирования являются: добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан, про­фильные штрафные санкции, целевые поступления и иные, не запрещенные законодательством внебюджетные источники. В Москве создаются и действуют специальные отраслевые эконо­мические внебюджетные фонды и территориальные фонды, включающие фонды города, округов и районов.

Отраслевые и территориальные внебюджетные фонды имеют большое значение в формировании финансов города Москвы для реализации Правительственной программы развития города в части развития социального комплекса и мероприятий по со­циальной защите малообеспеченных слоев населения; развития и поддержки экономики городского хозяйства; развития город­ского инвестиционного комплекса.

30.9. Отраслевые внебюджетные фонды

Наряду с общегосударственными, т.е. федеральными и тер­риториальными внебюджетными фондами, существуют отрасле­вые и межотраслевые внебюджетные фонды.

Среди всех отраслевых внебюджетных фондов значительную долю составляли фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР).

Экономическое содержание внебюджетных отраслевых фон­дов НИОКР ограничено перераспределением в рамках отрасли части прибавочного продукта, назначение которого — расши­ренное воспроизводство.

Во исполнение решения Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 165-р и Постановления Правительства РФ от 24 де­кабря 1991 г. № 604 был установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и мероприятий по освоению но­вых видов продукции. За предшествующие годы решениями Правительства РФ указанные фонды были образованы в составе следующих организаций:

•               Федеральной службы лесного хозяйства;

•               Комитета РФ по рыболовству;

•               Комитета по гидрометеорологии и               мониторингу окру­жающей среды;

•               Рослегпрома;

•               Комитета РФ по металлургии;

•               РАО «Газпром»;

•               Минтопэнерго РФ;

•               Комитета РФ по машиностроению;

•               Рослеспром;

•               Комитета РФ по химической и нефтехимической про­мышленности;

•               Федеральной службы геодезии и картографии;

•               Минстроя РФ;

•               Минтранса РФ (семь фондов по видам (транспорта)               Минсвязи РФ;

•               Министерства путей соотшения РФ.

Источником формирования фондов являются средства, пре­дусматриваемые в себестоимости продукции (работ, услуг), вы­пускаемой предприятиями, объединениями и организациями.

Указанные средства включаются в себестоимость товарной продукции (работ, услуг) в безусловном порядке. Величина включаемых средств устанавливается единой для всех видов про­дукции (работ, услуг) в размере 1,5%.

Отчисления в фонды производятся, исходя из установлен­ного размера в процентах к полной себестоимости товарной продукции (работ, услуг).

В составе себестоимости продукции (работ, услуг) отчисле­ния в фонды отражаются промышленными предприятиями по статье «Внепроизводственные расходы», другими предприятиями (организациями) — по аналогичным статьям. В элементном раз­резе указанные отчисления отражаются по элементу «Прочие расходы».

Средства фондов, формируемые за счет ежеквартальных отчис­лений предприятий, используются целевым назначением на фи­нансирование научно-технических программ (проблем), исследова­ний и разработок, работ по освоению достижений науки и техники, имеющих важное республиканское и общеотраслевое значение.

Ответственность за правильность и своевременность пере­числения средств в фонды возлагается на плательщиков и их должностных лиц.

Средства фондов формируются министерствами, ведомства­ми, концернами, корпорациями и ассоциациями на специаль­ных счетах в банках, открываемых по представлению Министер­ства науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации. Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциации ежеквартально представляют в Миннауки Россий­ской Федерации информацию о движении средств указанных Фондов.

Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциа­ции ежеквартально перечисляют 10% собранных средств своих фондов в Российский внебюджетный фонд финансирования важ­нейших межотраслевых НИОКР мероприятий по освоению но­вых видов продукции («Российский фонд технологического раз­вития») при Миннауки РФ.

Для осуществления операций, связанных с движением средств отраслевых внебюджетных фондов, открываются депо­зитные счета в коммерческих банках. Распорядителями этих сче­тов являются отраслевые органы управления (министерства, ко­митеты и др.), концерны, корпорации, ассоциации. Однако зна­чительная доля средств не подлежит отраслевому перераспреде­лению и используется непосредственно на предприятиях, вы­полняющих НИОКР.

Помимо перечисленных были образованы еще ряд внебюд­жетных фондов различного назначения. Большинство из них прекратило свое существование. Остались и существенно увели­чились лишь внебюджетные отраслевые фонды НИОКР.

Контрольные вопросы

1. Перечислите федеральные внебюджетные фонды, выдели­те из их состава фонды, образуемые за счет налоговых по­ступлений.

2. Сравните государственные социальные внебюджетные фонды с другими федеральными фондами.

3. Расскажите о целях и задачах, организационной структу­ре, источниках доходов ПФ РФ, ФСС РФ, ГНЗН РФ, фе­дерального и территориальных фондов ОМС.

4. Что является базой для начисления страховых взносов в социальные внебюджетные фонды и каковы ставки этих начислений?

5. Назовите направления расходования средств ПФ РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ, федерального и территориальных фондов ОМС.

6. Приведите примеры территориальных внебюджетных фондов.

7. Охарактеризуйте источники формирования и направления расходования отраслевых внебюджетных фондов.