ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям

29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам

Согласно принятому законодательному акту, регламентирующе­му распределение налогов между бюджетами, наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федераль­ным бюджетом, а собственные налоги территориальных бюджетов незначительны. В региональных бюджетах и в целом мест­ных бюджетах они составляют примерно одну треть, в поселко­вых и сельских бюджетах их доля не превышает 10%.

Однако нагрузка на территориальные бюджеты постоянно растет, что обусловлено не только тенденцией к передаче с фе­дерального на территориальные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социально-культурного назначения, но и инфляцией. В результате удоро­жается содержание этих объектов и возрастают затраты, связан­ные с социальной защитой населения.

Финансовая помощь территориям в Российской Федерации осуществляется несколькими методами (формами).

1. Основной способ передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим — отчисления в процентах от налогов, за­крепленных за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой помощи существует более 60 лет. Он имеет ряд преимуществ, основные из которых — единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уров­ней в их мобилизации.

2. В случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности от­регулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций, т. е. плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме.

Разновидности дотаций — субвенция (целевая передачи средств) и субсидия (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов).

3. В случае имеющихся в территориальных бюджетах кассо­вых разрывов, вызванных сезонным характером поступления доходов или осуществления расходов, территориальные бюдже­ты могут получить из вышестоящих бюджетов бюджетные ссуды.

Всем этим методам финансовой помощи территориальным бюджетам свойственны общие весьма существенные недостатки. Их применение в межбюджетных отношениях связано с субъек­тивизмом в перераспределении бюджетных средств, с зависимо­стью территориальных органов власти от вышестоящих органов и наличием элементов иждивенчества у территориальных орга­нов власти.

Поэтому методы и формы предоставления финансовой по­мощи территориальным бюджетам, обеспечения их необходи­мыми финансовыми ресурсами должны быть более совершен­ными.

29.2. Фонд финансовой поддержки регионов

В 1992—1993 гг. в россии работала организованная Всемир­ным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм меж­бюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации — трансферты.

Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Средства этого фонда распределяются (в виде транс­фертов) между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. регионами, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъ­ектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на объ­ективной основе по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы соответствующего бюджета и численность населения, проживающего на соответствующей территории.

В дальнейшем этот способ перераспределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданы региональные фон­ды финансовой поддержки.

Методика расчетов передачи средств в процессе внедрения такой формы передачи средств менялась.

Так, в проекте бюджета на 1999 г. были определены следую­щие порядок и нормативы формирования и распределения Фе­дерального фонда финансовой поддержки регионов.

Объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999 г. формируется за счет 14% общего размера налоговых до­ходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по това­рам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин, тамо­женных сборов и иных таможенных платежей.

Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально воз­можного при планируемом объеме ФФПР уровня.

Для приведения бюджетных доходов субъектов РФ к сопоста­вимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ делятся на величину индекса бюджетных расходов.

Собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ Ддуш рассчитываются по формуле:

Ддуш i = Дi  : Чн i ,

где Дi — объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

Чн i — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

Индекс бюджетных расходов ИБР показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минималь­ными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уров­ня финансирования бюджетных расходов.

При расчете индексов бюджетных расходов используется группировка субъектов РФ (кроме г. Москвы) по крупным эко­номическим районам.

ИБР рассчитывается по формуле:

ИБРi = Pj Pmin

где Pj — средневзвешенное значение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов по данной группе субъектов РФ за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.;

Pmin — минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.

Приведенные к сопоставимым условиям собственные сред­недушевые, бюджетные доходы субъектов РФ Дпр рассчитывают­ся по формуле:

Дпр i = Ддуш i : ИБРi

где Ддуш i — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.

Расчет трансфертов проводится в следующей последователь­ности:

1) определяется субъект РФ с наименьшим значением при­веденных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

2) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за них субъекта РФ;

3) полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта Российской Федерации;

4) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;

5) процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока рас­пределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

6) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.

Таким образом, формула расчетов трансфертов по региону имеет следующий вид:

                                                                Ti = (Д0 – Дпр i) ´ ИБРi ´

где Ti  — расчетный объем трансферта субъекту РФ (при условии, что Ti > 0);

Д0 — уровень приведенных среднедушевых бюджетных дохо­дов, до которого проводится выравнивание;

 Дпр i — приведенные собственные среднедушевые бюджетные до­ходы данного субъекта РФ;

ИБРi — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Россий­ской Федерации;

 Чн i — численность населения данного субъекта РФ, используе­мая при расчете трансфертов.

Доля (в %) субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объему ФФПР.

Следует отметить, что предоставление финансовой помощи терри­ториям регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе РФ зафиксирован ряд условий предоставления такой помощи.

1. Финансовая помощь из федерального бюджета на вырав­нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюд­жету субъекта РФ предоставляется при условии подписания со­глашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федераль­ное казначейство Российской Федерации.

2. Субъект Российской Федерации и муниципальное образо­вание — получатели финансовой помощи из федерального бюд­жета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе­ченности —не имеют права:

• ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата тру­да, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональ­ных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

• предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и ме­стного бюджета.

3. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Пере­чень, виды и количественные значения минимальных государст­венных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Прави­тельством Российской Федерации.

4. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стан­дартов при безусловном исполнении долговых обязательств. По­ка не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены рас­ходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться рас­ходы), не связанные с достижением минимальных государствен­ных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

5. В Бюджетном кодексе РФ регламентируется предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу­словленных сезонным характером затрат либо сезонным харак­тером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ука­занных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца фи­нансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъ­екта Российской Федерации.

6. Бюджетный кодекс РФ определят также права органов го­сударственной власти Российской Федерации при предоставле­нии финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномочен­ный орган государственной власти Российской Федерации впра­ве провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя фи­нансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюдже­та субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также имеют право осуществлять контроль за расхо­дованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета

В последние десятилетия наиболее распространенной фор­мой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограниченностью финан­совых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств.

Предоставление территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном кодексе РФ это отра­жено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени вопрос о фи­нансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривает­ся в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).

В соответствии с законодательством действуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий.

1. Субвенции предоставляются для финансирования кон­кретных мероприятий. Использование субвенций не ведет к из­менению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.

2. Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их использовании в установленном порядке.

3. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее орга­ну. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осу­ществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об исполь­зовании субвенции или по истечении срока отчетности.

Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.

Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.

Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств тер­риториальных бюджетов, закрепленных за ними общегосударст­венных социальных расходов. При этом к общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предна­значены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними об­щегосударственных капитальных вложений. К общегосударст­венным капитальным вложениям относятся капитальные вложе­ния на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие пер­воочередному бюджетному финансированию.

Для предоставления субвенций субъектам РФ из федераль­ного бюджета согласно Закону «О субвенциях...» в федеральном бюджетные создается фонд субвенций.

Объем и распределение фонда субвенций федерального бюджета рассматриваются и утверждаются Федеральным Собра­нием при постатейном рассмотрении и утверждении федераль­ного бюджета.

Не использованные в отчетном году или возвращенные суб­венции перечисляются в фонд субвенций федерального бюджета следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.

Право на получение текущих субвенций из федерального бюджета имеют республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах консолидирован­ных бюджетов которых доля бюджетных доходов, необходимых для финансирования общегосударственных социальных расхо­дов, превышает среднюю по Российской Федерации.

Перечень общегосударственных социальных расходов, гаран­тированные Российской Федерацией объемы и нормативы их финансирования, закрепление этих расходов за соответствую­щими уровнями бюджетной системы на очередной финансовый год устанавливаются Министерством финансов РФ и утвержда­ются Федеральным Собранием РФ при рассмотрении и утвер­ждении федерального бюджета.

Текущие субвенции из федерального бюджета предоставля­ются при условии выделения на финансирование соответствую­щих статей общегосударственных социальных расходов доли до­ходов консолидированного бюджета республики в составе Рос­сийской Федерации, края, области, автономной области, авто­номного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней по Российской Федерации.

Законом определены следующие порядок и условия предос­тавления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

1. Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание и Министер­ство финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очеред­ному финансовому году.

Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, го­родам Москве и Санкт-Петербургу и их распределении по стать­ям общегосударственных социальных расходов, закрепленных за соответствующими бюджетами.

Текущие субвенции из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республи­ках в составе РФ, краях, областях, автономной области, авто­номных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, имеющих право на их получение, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерацией нормативов.

2. Инвестиционные субвенции из федерального бюджета могут быть предоставлены республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономной области, автономным окру­гам, городам Москве и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов ко­торых согласно заключению Министерства финансов РФ недос­таточны для финансирования закрепленных за ними общегосу­дарственных капитальных вложений.

Заключения Министерства финансов РФ о возможности фи­нансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений представляются на рассмотрение Федераль­ного Собрания РФ в составе обосновывающих материалов к предложениям о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

Инвестиционные субвенции из федерального бюджета пре­доставляются только на инвестиционные проекты и программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Министерства экономики РФ. Условия и порядок представления инвестици­онных проектов и программ на экспертизу устанавливаются Министерством экономики РФ.

Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение инвестиционных субвенций из феде­рального бюджета, включающие экспертные заключения Мини­стерства экономики РФ, представляются в Федеральное Собра­ние PФ и Министерство финансов РФ до 15 августа года, пред­шествующего очередному финансовому году.

Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения о предоставлении ин­вестиционных субвенций из федерального бюджета и конкрет­ные инвестиционные проекты и программы

Предложения Министерства финансов РФ о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета должны быть одобрены в заключениях комиссий Федерального Собра­ния Российской Федерации.

Контроль за использованием субвенций из федерального бюджета возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.

Органы представительной власти республик в составе РФ, кра­ев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после утверждения отчета об исполнении соответствующего бюджета обязаны предста­вить в Федеральное Собрание РФ и Министерство финансов РФ отчет об использовании полученных субвенций.

Предоставление субвенций из федерального бюджета может быть прекращено в случае нарушения органами предста­вительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга норм налогового и бюджет­ного законодательства Российской Федерации.

По решению органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга часть субвенций из федерального бюджета может быть направлена на финансирование общегосударственных со­циальных расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами. Изменение назначения субвенций, передаваемых в местные бюджеты, не допускается.

Финансовые ресурсы, имеющие целевое назначение, могут выделяться территориям из внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды, осуществляющие субвенционное фи­нансирование, создаются по решению Федерального Собрания РФ с целью привлечения дополнительных средств на финансиро­вание мероприятий государственной региональной политики, на­правленных на сближение уровней социально-экономического развития регионов РФ, освоение новых территорий, оздоровле­ние окружающей среды, регулирование процесса миграции на­селения, предотвращение и ликвидацию последствий стихийных бедствий.

Средства внебюджетных фондов, осуществляющих субвенцион­ное финансирование, формируются за счет:

1) перечисления федеральных средств из внебюджетных ис­точников;

2) кредитов и займов, в том числе иностранных;

3) прочих поступлений.

Субвенции из внебюджетных фондов республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предназначены для привлечения дополнительных средств на финансирование реализуемых на их территориях инвестицион­ных проектов и программ.

Эти субвенции не могут быть направлены на финансирова­ние текущих расходов бюджетов и возмещение убытков, поне­сенных в результате хозяйственной деятельности.

Право на получение субвенций из внебюджетных фондов имеют органы представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в установленном порядке получивших статус региона Российской Федерации, нуждающегося в финансовой помощи.

Условия и сроки предоставления субвенций из внебюджет­ных фондов республикам в составе Российской Федерации, кра­ям, областям, автономной области, автономным округам, горо­дам Москве и Санкт-Петербургу, имеющим право на получение субвенций из внебюджетных фондов, определяются статусами внебюджетных фондов.

Субвенции из внебюджетных фондов, выделенные органам представительной власти, зачисляются в соответствующие статьи бюджетов развития национально-государственных и админист­ративно-территориальных образований или созданных ими вне­бюджетных фондов.

Доля субвенций из внебюджетного фонда по конкретным проектам или программам не может превышать 80% капиталь­ных вложений получателя субвенций, направляемых на реализа­цию этих инвестиционных проектов или программ.

Контроль за использованием субвенции из внебюджетных фондов возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.

С целью контроля за деятельностью внебюджетных фондов Федеральное Собрание РФ может создавать наблюдательные комиссии, которые должны регулярно заслушивать информацию о текущей работе внебюджетных фондов, рассматривать годовые планы деятельности внебюджетных фондов и отчеты об их ис­полнении и представлять в Федеральное Собрание РФ заключе­ния по ежегодным отчетам внебюджетных фондов.

Контрольные вопросы

1. Назовите формы финансовой помощи территориям.

2. Чем отличается субвенция от дотации?

3. Как формируется фонд финансовой поддержки террито­риальных бюджетов?

4. Какие территории имеют право на получение трансфертов из фондов финансовой поддержки?

5. Расскажите о порядке расчета трансфертов.

6. Как предоставляются бюджетные ссуды на финансирова­ние кассовых разрывов?

7. Покажите особенности субвенций как формы оказания финансовой помощи территориям.

8. На каких условиях предоставляются субвенции?

9. Дайте характеристику текущих и инвестиционных субвен­ций.

10. Как формируется и используется фонд субвенций феде­рального бюджета?

11. Расскажите о порядке оказания финансовой помощи тер­риториям из внебюджетных фондов.