§43. Административная организация в области народного просвещения в главнейших государствах западной Европы.

Рассматривая местные установления в сфере управления народно-образовательною частью в главнейших государствах Европы, мы наблюдаем и здесь те же две категории установлений, которые имеются и в России; это установления окружные, простирающие свою власть и деятельность на все учебные заведения учебного округа и административные установления отдельных учебных заведений. Конечно и в этом отношении каждое государство представляет свои особенности и ниже мы увидим, что эти особенности наиболее развились в Англии.

Организация народного образования во Франции[1] подвергалась до последнего времени упрекам в излишней суровости форм, в чрезмерной власти администрации и в почти совершенном отсутствии в этой сфере какого бы то ни было участия общества в лице его органов самоуправления. Упреки эти надо признать вполне справедливыми. После первой французской революции народное образование впервые получило стройную организацию при Наполеоне I. Вся система учебных заведений, начиная от самых низших и кончая высшими, представляла собою одно стройное целое, получившее название «Universite». Вся Франция была разделена на учебные округи или академии, из которых каждый заключал в себе по нескольку департаментов. В главе каждого округа был поставлен назначаемый правительством ректор, в руках которого и сосредоточивалась вся учебная часть в округе; все же относящееся до педагогического персонала и хозяйственного управления, находилось в руках префектов. В видах надзора за народным образованием была создана целая система инспекторов. Так, генеральным инспекторам был поручен надзор за всем округом, между тем как обыкновенные инспектора выполняли ту же функцию по отношению к отдельным местностям. Эти последние инспектора подчинялись как ректору академии, так и префекту каждого департамента. Все мероприятия, касавшиеся учебного дела, основывались на донесениях инспекторов; поэтому можно сказать, что действительное управление народным образованием сосредоточивалось в руках инспекторов. Участие общества в этом управлении считалось излишним; различные советы, образованные при тех или других органах учебной и общей администрации, были в сущности учреждениями бесправными и безгласными, следовательно, не могли иметь действительного влияния на образование. Не вдаваясь в дальнейшие подробности относительно этой организации, скажем только, что она представляла собою систему полной правительственной опеки образования, систему, в которой как говорит Л. Штейн[2], замечательным образом соединялись военно-клерикальная субординация с бюрократическими формами. При таких условиях народное образование не могло быть успешным. После революции 1830 года эти суровые формы народно-образовательной организации были несколько ослаблены законом Гизо в 1833 году, благодаря этому закону была допущена некоторая самостоятельность общества в этой сфере, что и ее замедлило отразиться весьма благотворно на образовании в виде быстрого возрастания числа народных школ. Закон 15 марта 1850 года и дальнейшие законы и декреты второй империи возвратили дело управления народным образованием к прежним принципам общественная самодеятельность снова подавляется и дело образования всецело сосредоточивается в руках духовенства и правительственной администрации в особенности префектов. Сознавая громадное влияние образования на народ, французское правительство стремилось всецело забрать его в свои руки, чтобы сделать из него средство для достижения своих политических целей. Вместе с этим народное образование снова стало клониться к упадку, что доказывается точными статистическими данными[3]. В видах управлении делом народного образования, при министре народного просвещения был образован высший совет, в состав которого входило 10 лиц духовного звания и 17 правительственных чиновников, все по назначению от правительства. Непосредственно за высшим советом следовали академические советы, учрежденные в каждом из шестнадцати учебных округов, на которые была разделена Франция. Состав академических советов, при меньшем объеме, был приблизительно такой же, как и высшего совета, хотя в них несколько более видное место было отведено членам учебного ведомства[4]. В каждом департаменте был образован «департаментский совет» все члены которого назначались министром. Состав совета характеризовался приблизительно теми же чертами, как и вышеуказанных советов. Председательство в нем принадлежало префекту. К ведомству академического совета, относились дела, касавшиеся средних и высших учебных заведений; в отношении же начального образования он ведал лишь вопросы педагогические: все другие вопросы начального образования подлежали ведению департаментского совета[5]. Надзор за преподаванием во всех учебных заведениях был вверен многочисленным инспекторам, кроме того, по отношению к начальному образованию, особым делегатам департаментского совета, меру и местному священнику. Такова была организация административных органов в сфере народного образования по закону 1850 года и позднейшим дополнительным законам. Закон 1850 года, считающийся органическим законом по народному образованию, во многих своих частях сохранился и до настоящего времени. Однако, с восьмидесятых годов во Франции снова замечается энергическая законодательная деятельность, стремящаяся поставить дело народного образования на более прочные основания. Между прочим, эта деятельность касается и организации административных учреждений в этой сфере. Так, по закону 27 февраля 1880 года радикальной реформе подвергся прежде всего состав высшего совета народного просвещения. В него вошли компетентные лица и специалисты по всем отраслям учебного дела; с другой стороны, из него удалены все члены посторонних ведомств; кроме того этот личный состав стал определяться не путем министерских назначений, но путем выборов со стороны разных заведений и учреждений ведомства министерства народного просвещения[6]. Высший совет представляет собою верховное административно-педагогическое учреждение республики. Все новые законопроекты по части образования рассматриваются в этом совете и чрез него же проходят все важнейшие меры по учебному делу. Кроме высшего совета, при министре народного просвещения находится совещательный комитет, реорганизованный также 1880 году[7] и разделяющийся на три отдела соответственно трем родам образования — низшего, среднего и высшего. Состав комитета исключительно педагогический, определяемый назначением министра; комитет пользуется только совещательною ролю, давая мнения по всем вопросам, предлагаемым ему министром.

Во главе каждого учебного округа или академии стоят как и ранее ректоры, с подчиненными им инспекторами. Коллегиальными установлениями являются по прежнему академические советы, образующиеся в настоящее время, в противоположность прежнему своему составу, из лиц учебного ведомства с прибавлением представителей от генеральных и муниципальных советов, под председательством ректора[8]. К ведению этих советов относятся вопросы среднего и высшего образования в каждом округе, по которым они или подают мнения министру, или же постановляют самостоятельные решения Академические советы не принадлежат к непрерывно действующим установлениям; они собираются два раза в году, не считая экстраординарных сессий, назначаемых по смотрению министра.

По вопросам высшего образования с 1885 года функционируют в учебных округах общие советы факультетов (Conseil general des facultes), состоящие, под председательством ректора, из представителей высших учебных заведений округа. Так как во Франции не существует, университетов в собственном смысле слова, но есть только факультеты, как отдельные высшие специальные школы, то в создании общих факультетских советов нельзя не видеть стремления в образованию общего университетского учебно-административного органа и в объединению факультетов, по крайней мере в административном отношении. Общие факультетские советы имеют власть распорядительную и, контролирующую; они наблюдают за соответствием программ экзаменным требованиям, составляют и объявляют во всеобщее сведение таблицы учебных курсов различных учебных заведений, подают мнения по вопросам о вакантных кафедрах, а также по вопросам хозяйственным, общего для всех или разных факультетов интереса, и проч.; ежегодно они делают министру народного просвещения сообщения о положении высшего образования и о необходимых улучшениях. Те же советы являются дисциплинарными органами в отношении проступков учащихся. 28 апреля 1893 года был издан новый закон, более обстоятельно определивший организацию и компетенцию этих советов[9].

По вопросам начального образования в каждом департаменте, как и ранее, существуют департаментские училищные советы (1е conseil departemental de l’instruction publique) состоящие, под председательством префекта, из окружного инспектора, четырех членов от генерального совета департамента, и других лиц, принадлежащих к преподавательскому и инспекторскому персоналу. Обязанность департаментских советов заключается в регулировании начального образования согласно с законом и распоряжениями высшего совета народного просвещения; между прочим, они установляют правила, касающиеся внутреннего строя заведений для первоначального образования, обсуждают отчеты и представления инспекторов и низших учреждений и. т. п.

В каждом кантоне образованы кантональные комитеты, состоящие из особых инспекторов по назначению департаментского совета; члены этих комитетов имеют право и обязанность инспектировать все заведения элементарного образования, находящиеся в кантоне. Комитеты дают свои заключения об открытии новых школ, об улучшениях в начальном образовании, учреждают курсы для взрослых, определяют начало занятий и продолжительность вакансий и. т. п.

Наконец, в каждой общине существует муниципальная школьная комиссия, состоящая, под председательством мера, из членов по выбору муниципального совета. Ее обязанности заключаются в заботах о всем необходимом для начальных школ и в наблюдении за ними, в особенности за обязательным обучением. Комиссии, однако, не имеют права вмешиваться в дело преподавания[10].

Таковы коллегиальные и выборные учреждения, заведующие делами народного просвещения; но рядом с этою правительственно-общественною организацией управления существует другая чисто правительственная, представителями которой являются в центре министр, в округах — ректоры, инспектора, префекты, меры. Так как вышерассмотренные советы собираются по закону редко, два, три раза в год, то очевидно, действительное управление сосредоточивается в руках единоличных органов — специальных по народному образованию, или же органов общей администрации. Присвоение этим последним, в особенности префектам, весьма значительных прав по управлению делом народного образования объясняется чисто исторически и должно быть призвано одним из самых крупных недостатков всей этой системы управления.

Вторую серию административных установлений в сфере народного образования представляют органы, неразрывно связанные с самими учебными заведениями; здесь, следовательно, надо различать учебные заведения высшие, средние и низшие.

Крупную особенность высшего образования во Франции составляет отсутствие здесь университетов в собственном смысле слова и существование одних только факультетов или высших специальных школ, учрежденных по разным городам Франции. До 1885 года между отдельными факультетами не существовало никакой связи; последняя, однако, возникла с учреждением общих факультетских советов, о которых было упомянуто выше. Факультетского самоуправления также не существовало. В настоящее время, на основании декретов 25 июля и 28 декабря 1885 года в каждом факультете образованы собрание и совет: первое состоит из всех преподавателей и обсуждает вопросы научно-педагогические; последний, состоя из несменяемых профессоров, так наз. professeurs titulares, ведает дела административно-хозяйственные и другие. Во главе каждого факультета поставлен декан, назначаемый на три года министром и двух кандидатов, представляемых — один собранием факультета, другой - общим советом факультетов. (Assemblee e la faculte, conseil general des facultes); декан председательствует, как в собрании, так и в совете факультета (conseil de la faculte). Его власть распорядительно-исполнительная. Так как факультеты, по законам 1885, 1889 и 1890 годов, выступают в качестве юридических лиц, самостоятельно ведающих хозяйственные вопросы, то и значительная часть функций деканов факультетов касается того же предмета. Факультетский бюджет утверждается, однако, министром[11].

Во главе средних учебных заведений — лицеев, поставлены, так называемые провизоры, назначаемые министром из лиц, имеющих ученую степень лиценциата. Главные их обязанности заключаются в наблюдении за законностью действий всех лиц, так или иначе прикосновенных к лицею, за единством и целесообразностью учебных занятий, в особенности же за дисциплиной и порядком. Подчиненными провизору представителями лицейской администрации являются инспектор или цензор, надзиратели и репетиторы. Подобные же органы, хотя и с другими названиями, существуют и в общинных коллегиях. В 1882 году в лицеях били образованы педагогические советы из преподавателей, а в 1886 — правления (bureaux d’administration) для заведывания хозяйственною частью[12].

Административная организация народного образования в Пруссии представляет свои особенности. Будучи подчинено высшему руководству и управлению министерства духовных дел, образования и дел медицинских, народное образование в отношении его местного управления, не характеризуется здесь тем административным единством, которое мы находим во Франции. Представляя ту же систему учебных заведений, с подразделением их на три степени — высшего, среднего и элементарного образования, управление народным просвещением не приурочено здесь к специальным учебным округам, как это мы находим во Франции и России, но стоит в тесной связи с общими административными установлениями и общим административными делениями государства. Высшим административным делением государства служит деление на провинции, в силу чего и высшими образовательными органами местного управления являются органы провинциальные; руководящая роль в этом деле присваивается обер-президенту провинции и наряду с ним функционирующему специальному учреждению — провинциальной школьной коллегии (Provinzial-Schul-Collegium), состоящей под председательством провинциального вице-президента. В ведении таких коллегий сосредоточивается педагогическая часть начальных училищ и надзор за средними учебными заведениями. Непосредственно низшую инстанцию представляют так называемые, Regierungen — правления, ведающие, наряду со многими другими делами, и народное образование. Им, между прочим, принадлежит право назначения народных учителей, надзор за их поведением, хозяйственно-административная сторона в управлении училищами, определение школьной платы и. т. п. В округах (Kreis) органами школьного управления являются ландраты и окружные школьные инспектора. Ландратам принадлежит надзор за хозяйственно-административною частью народных училищ, находящихся в округе за правильным посещением школ, за состоянием училищных зданий и проч. Инспекторам принадлежит контроль за педагогическою частью. До 1872 года вся вообще инспекция в сфере начального образования принадлежала духовенству, но с этого времени она перешла в руки светских лиц. Окружные инспектора в особенности должны иметь наблюдение за народными учителями. Наконец, заведывание училищною частью в общих принадлежит общинным коллегиям в сельских общинах и школьным депутациям в городских. Надо заметить, однако, что в Пруссии существуют не только административные общины вообще, но и специальные школьные общины — особого рода общественные союзы ради целей народного образования. Общинные коллегии, заключающие в своем составе местного инспектора школы, представителя общинной администрации Gemeindevorstaher и несколько членов общины, заведуют как хозяйственными, так и педагогическими делами. Таким образом, вся администрация народной школы характеризуется совместною деятельностью элементов — общеадминистративного, специаль-учебного и земского.

Среднее образование и управление им в Пруссии, как и вообще во всей Германии, представляет опять много особенностей сравнительно с постановкою всего этого дела во Франции. Непосредственно высшим административным органом, которому подчинены средние школы и на обязанность которого возложен, по преимуществу, контроль за ходом среднего образования, является упомянутая уже выше провинциальная коллегия. Во главе каждого среднего учебного заведения поставлен директор, назначаемый правительством, с подчиненными ему должностными лицами. Если директора и играют роль главных начальников учебных заведений, то все же далеко не пользуются такою властью, какая принадлежит французским провизорам. Это объясняется, между прочим, теми, что, средне-учебные заведения в Пруссии, за весьма не многими исключениями. являются учреждениями открытыми; но и помимо того, педагогические советы средних школ в Пруссии пользуются гораздо большею самостоятельностью и степенью власти, нежели таковые же учреждения во Франции; сообразно с этим наблюдается и разница в степени власти начальников учебных заведений.

Наконец, органами высшего образования в Пруссии являются университеты, представляющие собою наиболее распространенный тип высших учебных заведений. Учреждаемые исключительно государством, они организуются в виде корпораций с более или менее обширными правами самоуправления. Университеты находятся в непосредственном подчинении кураторам, как представителям министерства народного просвещения. Им вверен контроль за соблюдением законов и правил, которым подчинена университетская жизнь, охранение прав и преимуществ университетов и т. п. Кураторы заведуют специально и исключительно университетами. Во главе каждого университета поставлен ректор, наблюдающий за нравственностью студентов, научными занятиями, соблюдением университетских уставов и правил; Ректор избирается общим советом ординарных профессоров. Органами университетского самоуправления являются: 1) совокупность ординарных профессоров под председательством ректора; этой коллегии принадлежит корпоративная власть, причем, однако, главными обязанностями ее служат выборы и введение новых правил или отмена старых; 2) академический сенат, в состав которого входят: ректор, университетский судья и несколько ординарных профессоров, избираемых общим собранием профессоров; ему вверятся обсуждение и решение всех текущих дел; 3) факультетские советы, состоящие из ординарных профессоров каждого факультета, заведуют делами отдельных факультетов; стоящий во главе каждого факультета декан избирается факультетским советом[13]. Вся эта организация весьма много напоминает университетскую организацию в России, существовавшую до введения устава 1884 года.

Административная организация в области народного образования в Австро-Венгрии в общем напоминает порядки, существующие в Пруссии; напротив, управление делом народного образования в Англии характеризуется весьма многими особенностями.

Характерною чертой организации народного образования в Англии служит крайне незначительное участие в этой сфере государственных органов. Забота об интеллектуальном развитии вообще и о распространении и улучшении образовательных учреждений в частности сосредоточивается, главным образом, в руках частных лиц и органов самоуправления. В Англии нет той стройности, той иерархической последовательности в устройстве учебной администрации, которая характеризует собою организацию этой отрасли внутреннего управления на континенте Европы. Обстоятельство это и объясняется именно тем, что государственная деятельность стоит здесь на второстепенном плане. Здесь составилось убеждение, что приобретение знаний посредством школы — дело самих частных лиц, что для удовлетворения духовных потребностей найдутся предприниматели, имеющие в виду окупить издержки и труды, т.е. что дело учреждения школ есть дело свободной частной предприимчивости. Однако правительство Англии должно было признать, что есть один класс людей, которому нельзя рассчитывать на эти частные коммерческие предприятия и который нуждается в непосредственной помощи государственной организации. К этому классу принадлежит вся масса низших слоев населения, мало обеспеченных экономически. Ввиду этого обстоятельства, государственная образовательная деятельность стала здесь в самую тесную связь с деятельностью по призрению бедных; необходимость создания школ для бедных и вызывает здесь впервые административную организацию в этой сфере. До 1833 года правительство Великобритании вовсе не принимало никакого участия к образовании. В 1839 году при «тайном совете» был учрежден особый комитет Committee for Education — исключительно для народных школ, с ограничением его деятельности собиранием статистических сведений, раздачей пособий и надзором за школами. В виду осуществления последней цели при комитете образована была должность инспекторов, назначавшихся с согласия представителей высшего духовенства[14]. В 1856 году была сделана попытка учредить министерство народного просвещения, однако, неудачно. В настоящее время центральное управление делом народного образования сосредоточивается по прежнему в образовательном комитете, учрежденном при «тайном совете» — the Committee of privy Council on Education, официальным и ответственным представителем которого является лорд президент совета; в действительности же министром народного просвещения, если уже допустить здесь такое название, выступает вице-президентом комитета образования. Этот последний контролирует деятельность всех училищных правлений и самых училищ; его ассистенты и инспектора могут непосредственно производить экзамены и ревизии в тех школах, которые получают пособия от казны. Одною из главных обязанностей вице-президента является представление палате общин отчетов о суммах назначенных на народное образование[15].

Что касается непосредственного заведывания начальными школами, то еще в 1845 году, в видах этой цели, вся территория Англии была разделена на школьные округи (District Pauper Schools), в которых, на основании уже позднейших узаконений, должны существовать училищные советы или, по крайней мере, комитеты попечительства о школах (School Attendance Committee), состоящие из представителей местного населения, лиц близко стоящих к делу народного образования; в дели; назначения членов этих советов и комитетов не последнюю роль играют и правительственные комиссары. Власть училищных советов и комитетов весьма обширна. Они назначают и увольняют учителей и служащих, определяют им жалование, установляют плату за ученье, которая благодаря усиленным правительственным субсидиям последнего времени, сводится к minimun’у, могут принуждать родителей посылать в школу детей от 7 до 13 летнего возраста, определяют время учения в школах и т. п. Вся эта деятельность подлежит контролю правительственных инспекторов и комиссаров. Законы 1891, 1892 и 1893 годов распространили эту организацию не только на всю территорию Англии, но и на Шотландию и Ирландию[16]. Таким образом, можно сказать, что административная организация элементарного образования в Англии приблизятся в настоящее время в весьма значительной степени к континентальному образцу.

Положение среднего образования в Англии представляет нечто совершенно своеобразное. Если участие государства в начальном образовании имеет здесь ничтожные размеры, то в сфере среднего образования его и вовсе почти нет. Все дело среднего образования находится в руках частных лиц, обществ, политических партий, промышленных ассоциаций и акционерных компаний. Однако уже в шестидесятых годах, правительство Англии поставило себе задачей исследовать положение в котором находилось среднее образование и хотя отчасти его регулировать. При этом правительство убедилось, что ближайшею необходимостью являлась прежде всего реорганизация самых учреждений, управлявших и заведовавших школами. В следствие этого в 1868 году был издан закон, касавшийся на первый раз только немногих древних школ, каковыWinchester, Westminster, Harrow, Rugby и др. Куратории этих школ были преобразованы, а составляемые ими статуты стали подлежать утверждению правительства[17]. Законами 1869, 1873 и 1874 годов внесены были некоторые изменения в организацию, так называемых, фундированных школ, т.е. основанных на сделанные кем-либо вклады, прежняя бесконтрольная власть учредителей была ограничена; выработка правил и статутов стала подлежать контролю правительства. В частности, было обращено внимание на уничтожение религиозных ограничений. Однако же вмешательство в управление школами и вообще в их внутренний строй не входит в сферу компетенции государственных учреждений.

Во главе средних учебных заведений, в качестве органов, заведующих ими, стоят в Англии, так называемые куратории - в больших старинных школах и советы в школах новых. Характер состава этих органов и количество членов в них весьма разнообразны. Членами кураторий и советов, являются большею частью представители высшей духовной и светской аристократии, члены парламента, ученые и вообще лиц, приобретшие себе чем-либо почетную известность. В сферу компетенции этих учреждений входит: общий надзор, установление системы преподавания, определение платы и проч. В качестве непосредственного руководителя во главе каждого среднего учебного заведения стоит директор (Headmaster), избираемый кураторией. Он пользуется обширною властью, между прочим правом назначать и увольнять учителей, но при этом он один за все является и ответственным. Учителя, в свою очередь, пользуются полною самостоятельностью в отношении методов преподавания. В старинных школах заслуживает внимания туториальная система, заключающаяся в том, что каждый ученик обязан иметь одного из учителей в качестве тутора, т.е. руководителя в занятиях. В старинных школах кроме того существует, хотя несколько в более мягкой форме сравнительно с прежним временем, так сказать, юридическая зависимость учеников низших классов, от учеников высших классов[18]. Школы новые стремятся создать организацию соответствующую потребностям нового времени и избежать тех традиционных учреждений и обычаев, которые до сих пор характеризуют некоторые старинные школы.

Из вышеизложенного следует, что административная организация среднего образования в Англии представляет весьма значительные особенности сравнительно с другими европейскими государствами. Главнейшими из таких особенностей являются следовательно: исключительно частный характер образовательной организации, участие в ней представителей аристократии, обширная власть директоров, туториальная система. Что касается, наконец, университетов, то они, подобно средним учебным заведениям, находятся за ничтожным исключениями, в руках частных лиц и пользуются совершенною самостоятельностью. Администрация университетов состоит из канцлера (собственно почетный титул), вице-канцлера (ректора), коллегии всех профессоров и совета, состоящего из вице-канцлера и деканов факультетов. Для наблюдения за дисциплиною к порядком существует должность прокторов, являющихся в тоже время и университетскими судьями. Центр тяжести в Английских университетах сосредоточивается в принадлежащих к университетам коллегиях, представляющих из себя закрытые учебные заведения, где обучающиеся живут в качестве пансионеров. Однако же, с восьмидесятых годов возникло стремление к учреждению университетов на континентальный образец, именно по немецкому типу. К числу университетов государственных принадлежит Лондонский университет, являющийся однако, только в качестве испытательной комиссии; самые же лекции читаются в приуроченных к университету коллегиях. Коллегия лиц принадлежащих к университету и имеющих ученые степени, (graduate Body), пользуется избирательными правами, между прочим правом выбирать от университета представителя в парламент.

Ввиду все более и более развивающейся потребности в высшем образовании и в следствие малой доступности большинства Английских университетов, по их дороговизне рассчитанных лишь на высшие классы общества, в виду далее некоторой замкнутости университетов, в особенности древних, их традиционной средневековой обстановки и монастырской дисциплины, в последние годы, начиная, впрочем уже с 1875 года, в Англии развилось своеобразное движение известное здесь под именем «University Extension» (расширение университетского преподавания). В различных центрах государства стали возникать так называемые синдикаты ученых — особого рода общества, образуемые учеными, большею частью профессорами университетов, в видах организации чтений по университетским наукам; это нечто среднее между университетскими лекциями в собственном смысле слова и публичными лекциями. От последних они отличаются известной организацией и, кроме того, тем, что слушающие сдают экзамены и получают свидетельства. Организация синдикатов различна; так, управление в лондонскомUniversity Extension Society находится в руках совета, состоящего из 32 членов: 22 из них выбираются членами общества, остальные десять назначаются от 10 научных учреждений Лондона. Все эти 32 члена с присоединением представителей от Оксфордского, Кембриджского и Лондонского университетов образуют соединенное правление (Joint Board), в ведении которого сосредоточивается организация лекций и выдача свидетельств (Certificate of Continuous Study)[19]

Организация университетов в Шотландии и Ирландии имеет свои особенности[20].

Таково, в общих чертах, состояние местной административной организации народного просвещения в главнейших государствах западной Европы. Сравнивая эти государства, мы видим, что административная организация народного образования в этих государствах не представляет однообразия и что, напротив, административно образовательные учреждения всех трех рассмотренных нами стран принадлежат к трем различным типам, под влиянием самостоятельных условий политической и социальной жизни. Характерные черты каждого типа обнаруживаются, по преимуществу, в отношении управления каждым отдельным видом общего образования — элементарного, среднего и высшего. В частности, признаки типичности выражаются в неодинаковом положении и развитии — 1) централизации или децентрализации учебного дела; 2) участия в управлении этой частью со стороны педагогического персонала; 3) участия в этом деле общества в лице его органов самоуправления. Наибольшую централизацию управления народным образованием представляет Франция, находящаяся, однако, на пути к освобождению от этой системы и к приближению к системе противоположной; наименьшую централизацию, или лучше сказать, полную децентрализацию этого управления находим в Англии и притом в отношении всех видов образования. Россия в этом отношении примыкает к французскому типу. Германия занимает среднее положение. Педагогический персонал в деле администрации народного образования играет неодинаковую роль. Во Франции он в значительной степени входит в состав учреждений высшей и окружной учебной администрации; но в администрации отдельных учебных заведений значение его до последнего времени было не велико. В Пруссии, наоборот, наибольшее значение педагогический персонал имеет в советах и правлениях учебных заведений, не играя роли в органах общей администрации народного образования. В Англии, в виду полной децентрализации этого дела, педагогический персонал пользуется весьма значительною самостоятельностью в деле преподавания, участие же его в администрации весьма различно, смотря по характеру учебных заведений. Россия в этом отношении значительно приближается к Пруссии в виду той роля, какую педагогический персонал играет в административных органах отдельных учебных заведений. Наконец, участие общества в деле административной организации народного образования в континентальных европейских государствах вообще не значительно; оно обнаруживается более в отношении элементарного образования и лишь в незначительной степени в отношении среднего и высшего. В Англии все дело народного образования находится почти исключительно в руках самого общества, в лице разнообразных его союзов.

[1] Много обстоятельных критических замечаний о народном образовании во Франции можно найти в соч. J.G. Courcelle Seneuil, La societe moderne. 1892. р. 450-537.

[2] Die Verwaltungslehre, V, 50.

[3] Schmidt. Encyklopadie des Erziehungswesens. II. 626.

[4] Журнал Минист. Народ. Просв. 1881; № 3. Учебные заведения во Франции. стр. 19.

[5] Ibid. стр. 21.

[6] Bulletin des lois. 1880. p.p. I. 265 и след.

[7] Ibid. p.p. I, 972. Block. Dictionnaire d’administration francaise. 1891. p. 1289.

[8] Bulletin des lois 1880. p.p. I. 268. 472. 1098. Block. Dictionnaire p. 1291. Almanach National 1894 p. 730. Simonet. Traite elementaire. p. 749-752.

[9] Block. M. Dictionnaire. p. 1290. Более подробные сведения см. в Revue generale d’administration. 1894. V, 103-757.

[10] Ibid. p. 1305-1307. Simonet. Traite. p. 752-757.

[11] ibid. p. 1347. Simonet. Traite. p. 774.

[12] Schmid. Encyklopadie. II, 588. Бунге. Полицейское Право. II. 179. Андреевский. Полицейское право. II, 259. Журн. Мин. Нар. Просв. 1881. V. 4. Педагогический сборник. 1878. кн. VIII и XII. Block. Dictionnaire. p. 1334-1343. Simonet. Traite. p. 772.

[13] Schulze. Das Staatsrecht. S. 125-126; Block. Dictionnaire. p. 1295. Hippeau. Instruction publique en Allemagne. 1873. p. 213 и др. 244 и др.

[14] Stein. Der Verwaltungslehre. V, 93; 116 и др. Окольский. Об отношении государства к народному образованию. 168 и др. Андреевский. Полицейское право. II, 294 и след. Бунге. Полицейское право. II, 183 и след.

[15] F. Wicks. The british constitution and Government. 1892. p. 17-18. W. Anson. The Law and Custom of the Constitution. 1892; II, 187-188.

[16] Wendt G. England, seine Geschichte,Verfassung und staatlichen Einrichtungen. 1892. S. 261-270. Annuaire de la legislation etrangere 1893 p. 31-40. 1894. p. 28-29. Block M. Dictionnaire. p. 1296.

[17] Hippeau. L’instruction publique en Angleterre. 1872. p. 67. Schmid. Encyclopadie. III, 1080. 1091.

[18] Hippeau. p. 79. Wendt. England, Seine Geschichte. S. 271-278.

[19] Wendt. G. England, seine Geschichte, Verfassung und staatliche.Einrichtungen. 1892. S. 278-289.

[20] Ibid. S. 289-297.

44. Местные установления в области церковного управления. Общие административные органы ведомства православного исповедания

Местные установления в сфере церковного управления в России различаются смотря по тому, относятся ли они к местному управлению по делам православной церкви, или же в управлению по делам других христианских и нехристианских исповеданий. Одновременное существование такой двойной системы установлений сделалось возможным, конечно, лишь с того момента, когда иноверные исповедания получили право гражданства в пределах русского государства, т. е. с момента установления хотя бы относительной веротерпимости. Административными районами, в пределах которых функционируют местные органы церковного управления ведомства православного исповедания являются епархии, совпадающие в настоящее время в большинстве случаев, с губерниями. Образование епархий относятся, однако, к древнейшим временам истории русской церкви. Они возникли с первым упрочением и упорядочением церковного управления в России. Их территориальный объем в различные времена был, конечно, различным, но всегда во главе их стояли, как стоят и в настоящее время, епископы. Таким образом, в то время как высшее церковное управление в России терпело различного рода модификации, переходя из рук митрополитов в руки патриархов, a от этих последних в ведение св. синода, местное церковное управление, не взирая на все подобного рода модификации, всегда оставалось в руках одних и тех же духовных властей-епископов. Обстоятельство это объясняется как нельзя более просто отношениями между государством и церковью в России. Высшие органы церковного управления всегда стояли в России в более или менее сильной зависимости от светской власти, получая от последней ту или другую внешнюю форму, ту или другую степень административной власти. Начавшееся было развитие самостоятельной патриаршей власти повлекло за собою уничтожение самого патриаршества и замену его св. синодом. Не вторгаясь в область церковного вероучения, не изменяя даже установленной церковью духовной иерархии, представители светской власти нашли вполне возможным организовать высшее управление делами православной церкви в том вообще виде, в каком они считали это наиболее целесообразным. Другое дело местное церковное управление; оно, как вполне зависимое от центрального, не могло вызывать особенных забот и опасений представителей светской власти; центральная организация, установленная светскою властью, должна была отражаться и на деятельности местных органов. Кроме того, было, конечно, вполне естественным сохранить власть местного церковного управления в руках епископов, ставя их во главе определенных и образуемых по усмотрению представителей светской власти административных районов — епархий. Сан епископа не был установлен носителями государственной власти; он входит в иерархию духовных властей, основанных самою церковью; уничтожение такого сана обозначало бы вторжение светской власти в область самостоятельной компетенции церкви. Вот почему всюду в государствах, не примкнувших к реформации, звание епископа сохраняется непрерывно в течении всего периода существования христианства и до настоящего времени; то же самое касается, в частности, и России, где епископы или архиереи всегда стояли во главе епархий или церковных округов.

Те или другие модификации в сфере местного церковного управления в России все же были возможны, поскольку они не касались существа духовной власти епископов; расширение или сужение их административных прав, создание тех или других вспомоществующих административных органов и т. п. все это всегда зависело от усмотрения представителей светской власти. Ныне существующая в России организация местного церковного управления имеет свои корни в законодательстве Петра Великого, внесшего и в эту область новые начала. Образовавши высшее государственное установление по делам духовным и церковным — св. синод, положивши в его основание начало коллегиальное, Петр Великий сознавал необходимость подобной же организации и в сфере местного управления; по крайней мере, идею такой организации мы находим в духовном Регламенте, который установлял, что епископ, на случай своей болезни или отлучки из епархиального города должен назначать для отправления дел особого архимандрита или игумена, умного и честного по жизни, придавая ему в помощь по нескольку человек из умных монахов или священников. Правда, коллегиальное управление указывается здесь лишь на случай болезни или отлучки епископа, но самая идея тем не менее была высказана и послужила основанием для организации в последующее время особых местных установлений, под именем консисторий. Так, уже в царствование Императрицы Елизаветы Петровны св. синодом был издан указ о том, чтобы во всех епархиях архиерейские домовые правления назывались консисториями. Состав консисторий первое время был различен: в одних местах они состояли исключительно из черного духовенства, в других как из черного, так и из белого. При Императрице Екатерине II было установлено, чтобы во всех консисториях, кроме черного духовенства, было несколько членов из числа священников. Численное отношение тех и других было определено указам Императора Павла, по которому тех и других должно было быт поровну. Некоторые начала организации духовных консисторий были установлены в царствование Императора Александра I, но первый цельный устав духовных консисторий был издав лишь 27 марта 1841 года. Устав этот без существенных изменений действовал в течении 42 лет. Конечно, отдельные постановления по делам церковного управления издавались за этот период времени, во новый устав духовных консисторий, в целом объеме определяющий церковное управление и действующий в настоящее время, был издан только 9 апреля 1883 года.

Ha основании этого устава современная организация местного церковного управления ведомства православного исповедания представляется в следующем виде.

Все государство, в отношении местного церковного управления, разделяется на епархии, которые, в большинстве случаев, совпадают, как сказано уже, с губерниями. Епархии делятся на благочиния, a эти последние на приходы. Задачи, которые закон возлагает на органы епархиального управления, заключаются в администрации и судопроизводстве, при чем, в том и другом отношении, все учреждения и должностные лица подчиняются власти епископа. К числу административных обязанностей епископа и подчиненных ему духовных властей относятся: 1) охранение и распространение православной веры путем наставления православного населения в вере и благочестии, в благонравии и послушании властям, a равно путем катехизических поучений, распространением духовного просвещения, борьбою против суеверия и раскола и т. п. 2) назначение в духовное звание и наблюдение за деятельностью духовенства, ревизия епархий и другие дела общей церковной администрации; 3) дела хозяйственные; 4) дела по опеке над детьми лиц духовного звания. Если от епархиального архиерея зависит окончательное решение разного рода административных вопросов, то самое делопроизводство по этим вопросам, подготовление дел и предварительное их обсуждение возложено на духовные консистории, состоящие из определенного штатами числа членов —архимандритов, игуменов, иеромонахов, протоиереев и священников, назначаемых и увольняемых Св. синодом, по представлению епископа. Канцелярия консистории состоит под начальством секретаря консистории, непосредственно подчиненного обер—прокурору св. синода. Епископ является, однако, ближайшим начальником секретаря Консистория имеет власть только совещательную, так как ее постановления подлежат утверждению епископа, за исключением случаев отсутствия последнего; впрочем, в видах ускорения решения дел, епископ может дозволять исполнение тех или других постановлений и без его утверждения. Фактически весьма значительная степень влияния на дела церковного управления принадлежит именно консистории и ее секретарю, хотя, впрочем, и по закону на консисторию возлагается значительное количество разнообразных обязанностей.

Самостоятельную функцию епархиальных установлений составляет также судопроизводство по делам духовным и некоторым светским; это то, что называется епархиальным судом, органами которого служат те же епархиальный архиерей и духовная консистория

Идея церковного суда заключается в религиозном воздействии на человеческую душу путем наложения тех или других церковных наказаний за преступления против веры, нравственности и церковных правил. Такому суду могут подлежать лица как духовного, так и светского звания, причем наиболее важные из таких преступлений подлежат еще и светскому суду. Лица духовного звания подлежат духовному суду: 1) по проступкам и преступлениям против должности, благочиния и благоповедения; 2) по взаимным спорам, возникающим из-за пользования церковною собственностью; 3) по жалобам на неисполнение или нарушение бесспорных обязательств. Таким образом, суд церковный, подобно суду светскому, имеет дело с проступками и гражданскими исками.

Производство следствия по проступкам и преступлениям лиц духовного звания, подлежащим епархиальному суду, возлагается властью епископа на благочинных или других духовных лиц, заслуживающих доверия и совершается применительно к правилам и формам, практикующимся в производстве следствий по делам уголовным. Наблюдение за правильностью производства следствий и проверка последних возлагаются на консисторию. Последняя является в то же время, в полном своем составе, судебным местом, действующим коллегиально и постановляющим приговоры по большинству голосов; действительную силу приговоры консистории получают, однако, по утверждении их епископом, который может дать и свою собственную резолюцию; таким образом, и в делах судебных консистория является, в сущности, совещательным органом.

Церковный суд может налагать на лиц духовного звания, признанных виновными в тех или других преступлениях иди проступках, следующие наказания: 1) лишение священнослужителей сана, a священно-монашествующих сана и монашества, с исключением из духовного ведомства; 2) лишение сана с оставлением в духовном ведомстве; З) временное запрещение священнослужения; 4) временное испытание в архиерейских домах или монастырях; 5) отрешение от места; 6) исключение за штат: 7) усиление надзора; 8) пеня или денежное взыскание; 9) поклоны; 10) строгий или простой выговор, 11) замечание. Подсудимые. приговоренные к лишению сана или исключению из духовного ведомства, пользуются правом заявления неудовольствия и подачи апелляционного отзыва, по которому дело поступает на рассмотрение св. синода; на прочие решения епархиального суда допускаются частные жалобы в св. синод. Кроме того, подсудимые могут жаловаться в тот же св. синод на медленность или неправильные действия следователей или консистории.

По делам нравственности, не заключающим в себе признаков важного преступления, производится лишь негласное дознание и судопроизводство совершается непосредственно епископом.

Что касается дел гражданских, то епархиальный суд решает собственною властью те из них, которые касаются пользования церковным имуществом; дела же по нарушению долговых или других обязательств принимаются к рассмотрению в том лишь случае, когда обязательства не подвергаются со стороны ответчиков свору или сомнению; когда же возникает спор по документам, то истцу предоставляется право вчинать иск в гражданском суде.

Лица светского звания подлежат церковному гуду по делам: 1) о незаконных браках; 2) о прекращении и расторжении браков; 3) относительно удостоверения в действительности события браков и рождения от законного брака; 4) по проступкам и преступлениям, подвергающим виновных церковной епитимии. Многие из дел, подсудных церковному суду, подлежат также разбирательству и в суде уголовном. Наказаниями, налагаемыми на лиц светского звания церковным судом, являются разного рода епитимии, из которых наиболее тяжкою служит отлучение от церкви.

Таковы собственно епархиальные административные и судебные установления, простирающие свою власть на целую епархию. Но каждая епархия делится на округи меньшего района или благочиния, заключающие в себе от 10 до 30 церквей с их причтами. Власть стоящих во главе таких округов благочинных по преимуществу наблюдательная; между прочим, они представляют епископу аттестации о поведении не только каждого члена причта, но и о поведении их жен и детей. Наряду с другими обязанностями, на благочинных может быть возлагаема цензура проповедей и катехизических поучений, произносимых священниками; важным предметом управления является также часть опекунская; вообще же благочинные обязаны наблюдать, чтобы постановления, содержащиеся в уставе духовных консисторий и в других уставах, правилах и инструкциях, a равно и распоряжения и постановления епархиальных учреждений находили бы в приходах надлежащее исполнение. Благочинным принадлежит, хотя и в слабой степени, власть судебная, в сфере духовной они до некоторой степени играют роль мировых судей: они принимают и разбирают жалобы членов причта друг на друга и стараются достигнуть примирения сторон; карательная власть их, по отношению к священникам, ограничивается внушением в присутствии причта, что, очевидно, соответствует выговору, как форме дисциплинарного взыскания в общих судебных и административных местах; в отношении же низших священнослужителей и церковнослужителей благочинные пользуются правом налагать наказания в виде поклонов в церкви.

При благочинных образованы благочиннические советы, состоящие приблизительно из трех членов по выбору благочиннического съезда[1], и под председательством благочинного. Это административно-судебные установления, выступающие со своею деятельностью, однако, лишь по мере надобности. Все, что входит в сферу компетенции благочинных, они могут предлагать на обсуждение своих советов.

Мерами взыскания, в наложении которых советы являются компетентными, служат: замечание, выговор и денежное взыскание в размере от одного до пяти рублей. Однако, советы не вооружены ни какою полицейскою принудительною властью и, в случае неподчинения виновных их приговору и штрафу, они не могут предпринять ничего иного, как передать дело на усмотрение епархиального начальства.

Низшую и наиболее мелкую административную единицу в области местного церковного управления представляют приходы — церковные общины, состоящие под управлением приходских священников. Последние являются представителями епископской административной власти в пределах прихода; объем их полномочий по управлению приходами определяется в, так называемых, «ставленых грамотах» Деятельность священников по выполнению разного рода «треб» ограничивается пределами их приходов, за немногими исключениями, указанными в законе. Одну из главных обязанностей священников, выполняемую ими при содействии причта, но под их личною ответственностью, служит ведение церковных книг и документов. Священники пользуются некоторою и судебною или, лучше сказать, карательною властью; так, они могут наказывать диаконов и причетников выговорами, последних, кроме того, и поклонами в церкви; о более или менее серьезных проступках, указанных лиц священники должны доносить благочинным или епархиальному начальству, но, в свою очередь, и низшие члены причта имеют право жаловаться на неправильные действия священников.

При отдельных церквах, в видах попечения об их имуществе и всем хозяйстве, состоят церковные старосты, избираемые прихожанами, в присутствии благочинного и с согласия причта на три года и утверждаемые в должности епископом. Способы назначения старост, впрочем, различны, смотря по характеру церквей; в этом отношении различаются церкви бесприходные, домовые, при учебных заведениях, тюрьмах и проч.[2]

Таковы собственно общие органы местного церковного управления ведомства православного исповедания, которыми вся система установлений церковного управления, однако, не исчерпывается.

[1] Благочиннические съезды состоят из местного духовенства под председательством благочинного; они собираются по мере надобности и рассматривают вопросы, касающиеся благосостояния церквей, духовенства приходских школ и попечительств, выборов на разные должности и проч. Постановления съездов представляются на усмотрение епископа. Последний может созывать и епархиальные съезды для обсуждения наиболее важных вопросов церковного управления.

[2] Устав духовных консисторий 1883 г. Собр. Узак. и Распор. 1894г. № 67. Бердников И. С. Краткий курс церковного права. 1888 г. стр. 164—172; 190—206. Его же. Дополнение к краткому курсу, стр. 344—359.