§ 42. Местные установления в области управления народным образованием.

Народное образование представляет, как известно, целую обширную систему, которой соответствует столь же обширная система образовательных учреждений. Но все отдельные виды образования и учебных заведений могут быть сведены к двум категориям: 1) общему образованию и 2) профессиональному образованию. То и другое представляет свою самостоятельную систему, свои учебные заведения и административные органы. В России, как и всюду, различные виды образования и учебных заведений находятся в ведомстве различных центральных учреждений. Общее образование находится в ведении министерства народного просвещения, духовное образовании в ведении св. правительствующего синода, военное в ведении военного министерства, и т. д. Почти каждое центральное ведомство имеет в своем управлении какие-либо учебные заведения. С недавнего времени, в образовательно-административной деятельности замечается, однако, стремление к концентрации; управление учебными заведениями разных ведомств все более и более начинает сосредоточиваться в ведомстве министерства народного просвещения: так, в 1879 году переданы в ведомство этого министерства народные школы горного ведомства; в 1881 году учебные заведения министерства финансов, в том же году многие учебные заведения министерства государственных имуществ; эта концентрирующая деятельность продолжается и до настоящего времени. Однако же некоторые ведомства и до сих пор имеют самостоятельные и обширные системы учебных заведений, стоящие вне всякой зависимости от министерства народного просвещения, таково ведомство св. синода и военное ведомство.

При рассмотрении местных установлений в сфере учебной или народно-образовательной администрации мы обратим внимание, по преимуществу, на администрацию в отношении общего образования, подчиненную министерству народного просвещения; из административных же установлений образования профессионального коснется лишь установлений духовного и военного ведомства, как занимающих особенно выдающееся положение среди всех профессионально-образовательных административных установлений.

Местное управление народным образованием ведомства министерства народного просвещения организовано в виде управления окружного, т.е. вся территория государства раз-делена в данном отношении на несколько обширных районов или учебных округов, заключающих в себе по нескольку губерний или областей[1]. Административные установления учебных округов представляют обыкновенно две степени — высшую, в виде окружной администрации в собственном смысле слова и низшую — учебную администрацию отдельных учебных заведений.

Высшее управление народным образованием в каждом учебном округе возложено на особого начальника, именуемого попечителем учебного округа, осуществляющего свою власть и деятельность как лично и непосредственно, так и при помощи подчиненных ему установлений окружного управления. Попечитель назначается на свою должность по Высочайшему повелению; к его правам и обязанностям относится управление административною частью, хозяйственною, педагогическою или учебною и общий контроль. К делам административным относятся по преимуществу дела по службе чиновников учебного ведомства; попечителю принадлежит право определять и увольнять лиц учебного ведомства отчасти собственною властью, отчасти делать о том представления министру народного просвещения. В этих случаях он действует своею единоличною властью, т.е. без участия каких либо окружных установлений, В видах делопроизводства при нем образована канцелярия, состоящая в непосредственном заведывании особого правителя. В некоторых округах попечителю подчинен помощник его, заменяющий его во время отсутствия или болезни; впрочем, попечитель может возложить на помощника, по своему усмотрению, какую-либо часть управления[2]. Кроме того, попечителю подчинены окружные инспекторы, главная задача которых, как показывает и самое их наименование, заключается в надзоре за деятельностью учебных заведений округа и в производстве ревизий; от этого рода обязанностей закон не освобождает, впрочем, и самого попечителя. Если большая часть общих административных дел и дел хозяйственных разрешается лично и непосредственно попечителем или по его представлению министром, то дела по части учебной требуют предварительного обсуждения их в особом коллегиальном учреждении — попечительском совете; к числу такого рода дел, в частности, относятся: 1) открытие и закрытие учебных заведений: 2) улучшение учебной части; 3) рассмотрение и назначение учебных руководств; 4) отчеты по обозрению учебных заведений; 5) собирание материалов для статистики учебной части округов[3]. Нельзя сказать, чтобы закон, говоря о компетенции такого важного учреждения, как попечительский совет, отличался бы обстоятельностью и точностью; выражение «улучшение учебной части» слишком обще и неопределенно; неизвестно, относится ли сюда учебная часть в тесном смысле слова, т.е. часть только педагогическая; или же сюда относится и часть учебно-воспитательная; такая краткость и неточность закона может вызывать недоразумения на практике и слишком расширять сферу министерских распоряжений. Впрочем, самостоятельно решающая власть попечительского совета, как коллегии, сравнительно с властью самого попечителя, представляется весьма незначительною; это тем более обращает на себя внимание, что состав совета исключительно педагогический, т.е. что совет состоит из специалистов, голосу которых можно было бы дат решающее значение. В состав совета входят, под председательством попечителя учебного округа: его помощник, окружные инспектора, директора гимназий и других учебных заведений, ректор университета, два декана и шесть профессоров[4]. Не смотря на такой компетентный состав, совет остается учреждением почти только совещательным; закон хотя и говорит, что решения совета постановляются по большинству голосов; но прибавляет, что в случае несогласия попечителя с мнением большинства, никакое дело не может получить окончательного решения без утверждения министра народного просвещения. Кроме того, в силу того же постановления, попечителю, при решении дел, принадлежит два голоса, как председателю. Это постановление страдает неясностью; в коллегиальных установлениях председателю принадлежит два голоса в том только случае, когда голоса разделяются поровну, между тем здесь говорится категорически и безусловно; но если это постановление понимать прямо и буквально, то попечительские советы будут едва ли не единственными учреждениями, председатели которых при решении дел пользуются двумя голосами. Создавая попечительские советы законодатель преследовал, конечно, вполне полезную цель — вверить учебно-воспитательное дело коллегии специалистов; однако, желание поддержать авторитет единоличной власти взяло перевес, в результате чего и возникла централизация учебно-воспитательного дела, так как все случаи разногласия большинства попечительского совета с самим попечителем решаются, как сказано уже, министром народного просвещения.

Кроме окружной администрации существует особая администрация и в каждом учебном заведении; в этом отношении, в сфере общего образования следует обратить внимание на университеты, гимназии, реальные училища и городские училища[5].

Современная административная организация университетов покоится отчасти на уставе 1863 года, отчасти на уставе 1884 года. Устав 1863 года впервые основал университетское самоуправление; коллегия профессоров пользовалась достаточною самостоятельностью не только в делах учебных и ученых, но и в делах хозяйственных и вообще административных. Все университетские должности были выборными, не исключая и ректора университета. В состав высшего коллегиального установления совета входили ординарные и экстраординарные профессора, избиравшиеся советом из числа доцентов. Хозяйственно административным установлением являлось правление университета, состоявшее из ректора, проректора и деканов. Должности как проректора, так и деканов, были выборными и возлагались на профессоров. На проректоре лежала обязанность наблюдения за исполнением установляемых университетами правил. В видах разбирательства проступков студентов, был учрежден университетский суд из трех профессоров, ежегодно избиравшихся советом университета. Уставом 1884года эта административная организация была в значительной степени изменена в смысле ослабления университетского самоуправления. Прежде всего следует заметить, что власть попечителей учебных округов в отношении университетов значительно расширена. Каждый университет вверен начальству попечителя и все сношения университетов с министром народного просвещения могут происходить не иначе, как при посредстве попечителей. Последние, по своему усмотрению, могут созывать совет, правление и собрания факультетов, а также и присутствовать в них. Университеты, как и все другие учебные заведения округа подчинены попечительскому контролю; между прочим, на попечителя возложена право-обязанность наблюдать за ходом университетского преподавания[6].

Непосредственное управление университетом принадлежит ректору, избираемому министром народного просвещения из ординарных профессоров университета и назначаемому Высочайшим приказом на четыре года. Должность проректора уничтожена. Вместо него надзор за исполнением в университетских зданиях, как студентами, так и посторонними слушателями, установленных для них правил, возложен на особого инспектора, не принадлежащего к числу профессоров и состоящего под начальством попечителя. На инспектора возложена обязанность наблюдать за поведением студентов также и вне университетских зданий. Под непосредственным начальством инспектора состоят его помощники и служители инспекции.

Во главе каждого факультета стоят по-прежнему деканы, избираемые уже не советом, но попечителем и утверждаемые в должности на четыре года министром народного просвещения. Университетский суд уничтожен и функции его переданы в ведение отчасти инспектора, отчасти ректора и отчасти правления университета. Высшим коллегиальным установлением университета является так же, как и ранее совет университета, состоящий из всех профессоров. При совете состоит секретарь, избираемый ректором и утверждаемый в должности попечителем учебного округа. Наконец, правление университета состоит под председательством ректора, из деканов всех факультетов и инспектора. Администрация факультетов состоит из декана, секретаря и собрания факультета; в состав последнего входят все профессора факультета.

Скажем несколько слов о компетенции вышеуказанных установлений и должностных лиц университета.

Ректору университета вменяется в обязанность как контроль, так и действительное управление. Он наблюдает: 1) за правильным ходом учебной части в университете и за полнотою преподавания. Следовательно, он имеет право в случае замеченной им неполноты преподавания по какой либо науке, делать о том указания соответствующему преподавателю; 2) он наблюдает за надлежащим исполнением всеми служащими в университете и состоящими при нем лицами их обязанностей; 3) за соблюдением студентами и всеми посетителями университета установленных правил; 4) за содержанием в порядке учебно-вспомогательных установлений, как-то лабораторий, кабинетов, музеев, библиотек и проч.; 5) за правильным расходованием денежных средств и 6) за сохранением в целости принадлежащего университету имущества[7]. В чрезвычайных и не терпящих отсрочки случаях ректору предоставляется принимать все необходимые меры для поддержания порядка и спокойствия в университете, хотя бы эти меры и превышали его власть. О всех сделанных на этом основании распоряжениях и побудительных к ним причинах ректор должен немедленно довести до сведения попечителя, совета и правления университета. Ректор назначает, открывает и закрывает заседания совета и правления, председательствует в них; в случае усмотренной им надобности, он имеет также право председательствовать в собраниях факультета[8]. Последнее постановление страдает неопределенностью и дает ректору возможность председательствовать в каждом факультетском собрании, так как понятие «надобности» может быть толкуемо весьма широко. Мы видим, далее, что в этом случае ректору предоставлены большие права, нежели попечителю, так как последний может только присутствовать в заседаниях, но не председательствовать.

Компетенция факультетских собраний представляет четыре категории дел: 1) дела, решаемые собраниями факультетов окончательно, куда относятся исключительно вопросы педагогического характера; 2) дела, вносимые из факультетских собраний в совет, 3) в правление и 4) к попечителю; в совет вносятся: вопросы, касающиеся приобретения ученых степеней, составление учебных планов и предположений о производстве испытаний, распределение кафедр и вопросы по замещению вакантных кафедр, а также и вообще предложение лиц для замещения вакансий профессоров и лекторов, распределение сумм назначаемых на учебно-вспомогательные установления факультета и некоторые другие. Хотя окончательному решению совета подлежит и весьма незначительная часть этих дел, все же самая идея сделать совет высшею инстанциею по делам исключительно факультетским не выдерживает строгой критики. Советскому рассмотрению или решению должны подлежать дела лишь университетские, т.е. общего для всех факультетов интереса. Вот почему такие вопросы, как утверждение в ученых степенях должны быть предоставлены окончательному решению факультетских собраний; советское утверждение является пустою и бессодержательною формальностью в виду того, что компетентными лицами в каждом данном случае являются члены не совета, но лишь соответствующего факультета. Неутверждение советом в ученой степени лица, удостоенного в этой степени факультетом, равнялось бы, очевидно, недоверию совета к научным силам факультета; такое недоверие, однако, не может иметь под собою достаточно твердой почвы, так как факультеты представляют собою не одинаковые специальности и было бы чем то бессмысленным отрицание представителями медицинской или филологической науки научных достоинств сочинения юридического, признанного ценным представителями наук юридических. Таким образом, утверждение советом в ученых степенях есть только формальность и при том совершенно излишняя и могущая вести на практике к нежелательным результатам. Придерживаясь вообще того взгляда, что университет в научном отношении не составляет и по существу дела не может составлять целостного учреждения, являясь лишь соединением нескольких самостоятельных высших школ, все вопросы педагогического и научного характера должны быть представлены рассмотрению и решению только факультетских собраний; совет же никаким образом не должен являться в этом отношении высшею инстанцией, стоящей над факультетами. Если же признано, что факультеты не должны пользоваться достаточною самостоятельностью даже и в вопросах научных, т.е. что решение и этих вопросов должно подлежать административному воздействию и контролю, то эти последствия могут осуществляться высшими административными органами, стоящими вне университетской организации. В отношении некоторых научно-педагогических вопросов закон так именно и смотрит на дело, предоставляя совету высказать по ним свое мнение, окончательное же решение оставляя за министром народного просвещения; таковы вопросы по составлению учебных планов и обозрений преподавания, по распределению кафедр, по замещению вакантных кафедр и др.[9]

Есть, однако, и вопросы хозяйственно-педагогические представление которых из факультетских собраний еще и на рассмотрение совета также является излишним; таковы вопросы о распределении сумм, назначенных на учебно-вспомогательные установления факультета; в отношении таких вопросов, подлежащих окончательному утверждению попечителя учебного округа, совет является лишь передаточною инстанциею и без всякой пользы для дела. Таким образом, в отношении хозяйственной части факультетские собрания пользуются самостоятельностью лишь в ограниченных размерах, распоряжаясь ассигнованными им суммами в том направлении, в каком сделано распределение этих сумм между учебно-вспомогательными учреждениями факультета. Впрочем, закон хозяйственную деятельность факультетов вовсе не регламентирует никакими постановлениями, предоставляя это дело распорядительной деятельности администрации.

Постановления факультетских собраний по вопросам хозяйственно-административным представляются в правление университета, решения которого подлежат, однако, в этом случае утверждению попечителя учебного округа; таковы: 1) предположения о распределении университетских помещений под учебно-вспомогательные установления и 2) ходатайства о назначении студентам стипендий и единовременных пособий.

Наконец, некоторые решения факультетских собраний представляются непосредственно на утверждение попечителя учебного округа: таковы вопросы об избрании разного рода лиц для учебно-вспомогательной деятельности, лаборантов, прозекторов, ординаторов, механиков и пр., а равно о допущении к чтению лекций лиц, имеющих право быть приват-доцентами и присвоение им этого звания, оставление при университете в качестве стипендиатов лиц, желающих приготовляться к получению ученых степеней, отправление за границу за казенный счет.

Совет университета является административным органом, представляющим собою весь университет. Поэтому и дела решаемые им должны быть делами общеуниверситетскими. На самом деле, однако, эта идея не выдержана, и совет по многим делам, как мы видели, составляет непосредственно высшую инстанцию для факультетов. Компетенция совета по тем делам, которые он разрешает своею собственною властью и окончательно, совершенно ничтожна; из вопросов общеуниверситетских сюда относятся лишь ежегодное определение общего числа медалей, присуждаемых студентам и посторонним слушателям за сочинения и распределение этого числа между факультетами. Из вопросов факультетских совету, как ми видели, принадлежит право утверждения в ученых степенях и званиях[10].

Вопросы, по которым совет университета не постановляет окончательных решений, являются также или общеуниверситетскими или факультетскими, и идут на утверждение — одни попечителя учебного округа, другие министра народного просвещения. Попечитель может вносить на обсуждение совета те или другие вопросы, касающиеся университета или учебного округа, сообразно с указаниями закона[11], и совет университета должен высказать по ним свое мнение; из общеуниверситетских вопросов прямо указанных в законе и подлежащих обсуждению в совете и утверждению попечителя можно указать только на назначение ежегодно дня для торжественного собрания университета, хотя постановления по этому поводу могут требоваться в каких-либо исключительных случаях, так как в силу обычая день торжественного собрания университета, приурочен обыкновенно к дню основания университета. К числу факультетских дел, рассматриваемых советом и утверждаемых попечителем, закон относит: избрание лекторов и рассмотрение вопросов о распределении факультетами сумм, назначенных им на учебно-вспомогательные учреждения. Должность лекторов является в настоящее время единственною должностью, замещаемою по выбору совета[12], это все, что осталось от прежнего университетского самоуправления. Отсюда мы, кроме того, видим, что число вопросов, подлежащих утверждению попечителя, закон доводит до ничтожного minimum'а, ставя университет почти в исключительную зависимость от министра народного просвещения. За немногими указанными исключениями, попечителю принадлежит власть контролирующая вообще и власть руководительства в отношении охранения порядка и дисциплины в университете.

Большинство вопросов, рассматриваемых советом университета, идет на утверждение министра; сюда относятся весьма многие вопросы факультетские и некоторые вопросы общеуниверситетские. К последней категории, между прочим, относятся: избрание почетных членов, перенесение кафедр из одного факультета в другой, распределение между факультетами сумм, назначенных на учебно-вспомогательные учреждения, рассмотрение росписи доходов и расходов по университету, предварительное обсуждение разного рода проектов об университетском управлении и учебной части и пр.[13]

Наконец, правление университета является учреждением по преимуществу хозяйственным. Оно самостоятельно распоряжается суммами, назначенными по финансовой смете, производит, по своему усмотрению расходы из специальных средств университета в размере ее свыше 300 руб. в год на один предмет, заключает контракты на сумму не свыше 5000 руб. в каждом отдельном случае; расходы из специальных средств свыше 300 руб. но не свыше 1000 руб. и заключение контрактов на сумму не свыше 7000 рублей подлежат утверждению попечителя учебного округа, а свыше этих сумм министра народного просвещения. Расходование специальных средств, хотя бы и в указанных размерах, не предоставлено, однако, совершенно свободному усмотрению правления, но закон прямо и точно указывает те предметы, на которые могут быть расходуемы специальные средства университета[14].

Кроме вопросов хозяйственных правление университета ведает и вопросы общеадминистративные; сюда относится прием в университет посторонних слушателей, переход студентов из одного факультета или университета в другой, увольнение их из университета и проч. Такие вопросы решаются правлением окончательно, т.е. его постановления не требуют утверждения высших властей; напротив, некоторые другие общеадминистративные вопросы, как то распределение помещений под учебно-вспомогательные учреждения, приглашение учителей искусств и проч. требуют утверждения попечителя.

Наконец, деятельность правления проявляется в выборах разного рода должностных лиц, ее принадлежащих, однако, к составу преподавательского персонала; таковы: библиотекарь, его помощник и секретарь, секретарь правления, казначей и другие[15]. Выборы подлежат утверждению попечителя. Из дел, решаемых правлением и подлежащих утверждению министра, закон указывает только на вышеприведенные хозяйственные вопросы.

Административная организация средних учебных заведений — гимназий и реальных училищ — построена по тому же общему образцу, что и административная организация высших учебных заведений, только что средние школы, являясь более цельными и однородными по своему внутреннему строю, представляют и административную организацию в более упрощенном виде, нежели школы высшие. Все активное и ответственное управление средними школами вверено также единоличным начальникам - директорам гимназий и реальных училищ, находящимся, однако, в более тесной зависимости от попечителей учебных округов, нежели то можно сказать о ректорах университетов. Но, с другой стороны, директора средних учебных заведений пользуются большим авторитетом и большею степенью власти в отношении вверенных их управлению учебных заведений, нежели начальники высших учебных заведений. Между прочим, им принадлежит право избрания преподавателей, аттестация их пред попечителем округа, представление их к наградам и пособиям, а равно и к увольнению от должности. Вверяя директорам гимназии и реальных училищ значительную степень власти, законодатель в то же время желает, чтобы это были лица научно образованные; министр народного просвещения должен назначать директоров по преимуществу из лиц, приобретших ученую степень в одном из высших учебных заведений Империи[16]. Хотя директора средних учебных заведений и являются сами преподавателями, так что ученая степень по наукам историко-филологическим, или математическим могла бы лишь возвысить их авторитет как преподавателей, все же требование закона остается большею частью не примененным отчасти в виду, конечно, недостаточного количества лиц, приобретающих ученые степени, отчасти же и потому, что от директоров средних школ требуется не столько ученость, сколько административная опытность.

В отношении коллегиальных установлений, педагогических советов и хозяйственных комитетов, директора средних учебных заведений пользуются значительно большею властью, нежели единоличные начальники высших учебных заведений. В случае несогласия с мнением педагогического совета или хозяйственного комитета директора гимназий и реальных училищ представляют о том попечителю учебного округа на его разрешение, а если дело не терпит отлагательства, то исполняют его по собственному усмотрению, доводя о том также до сведения попечителя[17]. Начальникам высших учебных заведений ведомства министерства народного просвещения таких прав, как мы видели, не предоставлено.

В каждой средней школе образована должность инспектора, как помощника директора по учебно-воспитательной части. Инспектора, подобно директорам, являются и преподавателями. Во главе каждого класса поставлены, кроме того, классные наставники, для наблюдения за успехами и нравственностью учеников; при посредстве должности классных наставников закон стремится, кроме того, установить связь между школой и семьей в целях воспитательно-педагогических; поэтому классные наставники, в случае усмотренной ими надобности, должны вступать в сношения с родителями учащихся; в видах содействия классным наставникам, образованы должности помощников классных наставников, имеющих, между прочим, своею задачею внеклассное наблюдение за поведением учащихся и за исполнением ими установленных для них правил[18].

В качестве коллегиальных установлений с компетенцией учебно-административного характера функционируют в гимназиях и реальных училищах педагогические советы; самостоятельному их решению предоставлены довольно важные вопросы, куда, напр. относится: выдача аттестатов об окончании курса, выбор учебных руководств и пособий из числа одобренных министерством народного просвещения и духовным ведомством по принадлежности; выборы из своей среды членов хозяйственного комитета, секретаря совета и библиотекаря и проч. Отсюда мы видим, что избирательные права педагогических советов значительно шире, нежели таковые же права советов в университетских; за последними, как мы видели, осталось лишь право избрания лекторов языков. Составление разного рода правил, определение размера платы за право обучения, избрание преподавателей на высшие оклады и другие важные вопросы, по обсуждении их в педагогических советах, утверждаются попечителем учебного округа; к этой же категории относятся и все те вопросы, по которым в советах происходят разногласия между директорами и большинством членов; но и меньшинство не лишено права требовать представления его мнения попечителю округа[19]. Отсюда мы, далее, видим, что из числа вопросов, предоставленных законом окончательному решению педагогических советов, в действительности могут получить в них окончательное решение только те из них, по которым состоялось полное согласие между большинством совета и директором; если мы примем затем во внимание, что директор гимназии является в отношении членов педагогического совета со всеми правами действительного начальника, то окажется, что педагогический совет в сущности низводится на степень совещательного органа при директоре учебного заведения.

В качестве учреждений, заведующих хозяйственною частью, функционируют хозяйственные комитеты, состоящие под председательством директора из инспектора и трех преподавателей, избираемых педагогическим советом на три года; власть комитета по преимуществу контролирующая; он же составляет смету доходов и расходов, утверждаемую попечителем округа[20]. Наибольшая власть в хозяйственных делах принадлежит директору учебного заведения, так как он может предпринимать хозяйственные меры по своему усмотрению, доводя о том до сведения попечителя округа.

Административную организацию аналогичную с гимназического представляют учительские институты и семинарии вверенные начальству директоров; последние пользуются теми же правами, что и директора гимназий и реальных училищ. Учительские институты, предназначенные для приготовления учителей городских училищ являются интернатами; учительские же семинарии, предназначенные для приготовления учителей народных школ, учебные заведения открытые. Административная организация в тех и других имеет более упрощенный вид, нежели в гимназиях, так как педагогические советы институтов и советы семинарий ведают как педагогическую, так и хозяйственную часть[21]. Некоторые институты и семинарии управляются на основании особых правил. Административная организация женских гимназий ведомства министерства народного просвещения представляет некоторые особенности. Прежде всего следует обратить внимание на то, что женские гимназии открываются в городах, где только представится возможность обеспечить их существование посредством общественных или частных пожертвований[22]. Едва ли, однако, такое важное дело, как среднее женское образование, может быть поставлено на такую зыбкую почву. Поставить существование женских учебных заведений в зависимость от воли и желания частных лиц и обществ, значит отказать этому делу в его государственном значении, каковое в действительности, однако, едва ли кем либо отрицается. Вот почему категорическое заявление ст. 2682 св. зав. т. XI. ч. 1. едва ли должно быть понимаемо буквально. Очевидное дело, здесь имеются в виду лишь пособия со стороны обществ или частных лиц в добавление к правительственному содержанию, но не полное обеспечение женских гимназий частными средствами. Стремление возложить содержание женских гимназий, по крайней мере, в некоторой степени на частных лиц и общества, побудило законодателя образовать в видах управления хозяйственною частью этих учебных заведений, особые учреждения, под именем попечительных советов, в состав которых вошли лица обоего пола по выбору сословий и обществ, участвующих в содержании гимназий. В качестве непременных членов попечительных советов являются начальница гимназии и директор мужской гимназии, или другие начальники учебных заведений, на которых возложено председательствование в педагогических советах женских гимназий. Таким образом, земские и городские учреждения, а равно я разного вида частные общества и лица, участвуя в материальном содержании гимназий, имеют право выбирать членов попечительных советов, при чем закон вовсе не определяет числа членов этих советов. Компетенция этих советов простирается главным образом на хозяйственные вопросы, к числу которых принадлежат и такие важные вопросы, как назначение жалованья начальнице и преподавателям, определение размера платы за учение, наблюдение за правильным расходованием училищных сумм и проч.[23] Заведывание педагогическою частью по общему правилу возложено на педагогический совет преподавателей, при чем председателю совета принадлежат в этом случае те же права, как и в мужских гимназиях. К ведомству педагогических советов. в силу самого закона. отнесены, между прочим, и такие предметы, как определение объема задаваемых каждым преподавателем уроков, а равно и вообще установление порядка преподавания и воспитания, поскольку это ее определено законом и министерскими распоряжениями[24]. Хотя попечительные советы — учреждения по преимуществу хозяйственные, однако, определения педагогического совета сообщаются им, как говорит закон для сведения; но в той же самой статье закона[25] установляется, что и попечительные советы делают сообщения педагогическим советам по вопросам, касающимся учебной и воспитательной части и что случаи разногласия между тем и другим советом по этим вопросам подлежат разрешению попечителя округа. Таким образом, цитируемая статья предоставляет и попечительным советам такие же права по вопросам воспитательно-педагогическим, какие предоставлены советам педагогическим. Отсюда значение попечительных советов еще более увеличивается.

К числу особенностей этой административной организации относятся, наконец, и то, что губернатор, по своему званию, есть почетный попечитель всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий, пользующийся правом делать указания попечительному совету, сообщения попечителю округа и министру народного просвещения[26].

Городские училища, имеющие целью доставление детям всех сословий начального умственного и религиозно — нравственного образования, хотя и принадлежат к типу низших школ, однако имеют административную организацию, построенную на тех же общих началах, которые изложены выше. Принадлежность этих училищ к разряду училищ низшего порядка усматривается уже из того, что они находятся в ближайшем заведывании директоров народных училищ. Во главе каждого училища поставлен заведующий из числа преподавателей, называемый инспектором, если училище трех или четырехклассное. Заведывание педагогическою и хозяйственною частью возлагается на педагогические советы преподавателей. Все случаи разногласия между инспектором или заведующим и прочими членами педагогического совета представляются на разрешение инспектору народных училищ. И здесь существует должность почетного смотрителя, пользующегося правами контроля и активного участия в решении дел; с другой стороны, он должен оказывать училищу содействие в материальном отношении[27].

На ряду ст. городскими училищами во многих еще местностях существуют уездные училища, о постепенном преобразовании которых в городские было постановлено еще в 1872 году. Административная организация этих училищ покоится на законе 8 декабря 1828 года и в настоящее время является чем-то своеобразным и в значительной степени патриархальным. Вся власть управления, как в учебном, так и в хозяйственном отношении предоставлена стоящему во главе училища штатному смотрителю; он непосредственный начальник над преподавателями; последние обязаны ему повиноваться во всем, что не противно закону и предписаниям высшего начальства; «не радеющим о должности, или строптивым по характеру он делает надлежащие замечания», дает учителям наставления и по вопросам преподавания; в видах постоянного и неустанного наблюдения за преподаванием и преподавателями «он два раза в день, по утру и после обеда, посещает классы уездного училища» и путем задавания вопросов ученикам убеждается, надлежащим ли образом выполняются преподавателями их обязанности. В местностях, где не образовано должностей инспекторов народных училищ, штатному смотрителю подчинены все училища в уезде, которые он и обязан обозревать, по крайней мере, два раза в год; при этом, по словам закона, «он обязан быть и для учащихся примером хорошего поведения и беспорочной нравственности».

Педагогических советов в собственном смысле слова в уездных училищах не существует, так как они противоречили бы обширной власти смотрителей; однако закон все же предусматривает ежемесячные общие собрания преподавателей, где должны обсуждаться вопросы, касающиеся благосостояния училищ. Закон, однако, ничего не говорит ни о председательствовании в этих собраниях, ни об отношениях к ним смотрителя; даже журналы этих заседаний составляются только в важных случаях; таким образом эти собрания носят какой-то полуофициальный характер.

Предоставляя штатным смотрителям обширную степень власти по делам учебным и воспитательным, закон, в значительной степени ограничивает их самостоятельность по делам хозяйственным Они расходуют отпускаемые суммы на содержание училищ на основании общих правил причем, однако, хозяйственные расходы по улучшению помещений училищ они могут производить собственною властью в размере только 15 рублей в год; для израсходования больших сумм штатный смотритель должен пригласить на совещание почетного смотрителя, полициймейстера, уездного исправника, городского голову, а если училище не в городе, то другие местные начальства. В видах материальной поддержки училищ, закон не возбраняет приношения и подарки училищам[28]. Все вышеизложенное по поводу административной организации уездных училищ показывает, что это тип училищ, давно уже отживших свой век.

К такому же отжившему типу принадлежат и те элементарные школы ведомства министерства народного просвещения, которые носят название приходских училищ и содержатся на средства городских и сельских обществ. Их можно найти в местностях, где не введены ни земские, ни городские общественные учреждения нового устройства. Управление такими школами покоится на законе 1828 года, но обязательными для них являются и некоторые другие правила гораздо более древнего происхождения; так преподаватели обязаны руководствоваться по учебной части правилами изданными в 1789 году[29]. Заметим, между прочим, что в числе мер взыскания с учеников закон упоминает и о телесных наказаниях[30]. Непосредственное заведывание училищами возлагается на учителя, а где их несколько на старшего учителя, определяемых к должности штатными смотрителями по выдержании испытания, производимого в общих заседаниях уездных училищ. Штатные смотрителя и составляют собою непосредственное начальство над учителями приходских училищ, хотя ближайший надзор за училищами возложен также на благочинных священников, а в сельских училищах кроме того на сельских старост и волостных старшин[31]. Высшее заведывание приходскими училищами возлагается на директоров народных училищ, а где их нет на губернских директоров и попечителя учебного округа.

Мы рассмотрели в общих чертах административную организацию местных установлений ведомства министерства народного просвещения. За немногими исключениями эта организация проникнута одними и теми же началами и построена по одному и тому же типу. Органы окружного управления одни и те же для целого округа и для всех находящихся в округе учебных заведений; но затем каждое из учебных заведений имеет свою административную организацию, построенную, как сказано, по одному и тому же типу. Во главе высших, средних и низших школ стоят единоличные начальники, ответственные перед высшим начальством за все происходящее в учебных заведениях. Распорядительная власть по делам учебным и хозяйственным вверена коллегиальным установлениям из преподавателей: единоличные начальники средних и низших школ пользуются в их отношениях к коллегиальным установлениям значительно большею степенью власти, нежели единоличные начальники школ высших. Но с другой стороны сфера вопросов, подлежащих самостоятельному решению коллегий в средних школах, значительно шире, нежели в высших, по крайней мере в том случае, когда коллегия средних школ не расходятся в мнениях с единоличными начальниками этих школ. В общем, однако, надо сказать, что коллегии преподавателей в учебных заведениях всех трех степеней носят характер скорее совещательных учреждений, нежели учреждений с самостоятельною распорядительною властью. К недостаткам всей этой организации следует отвести излишнею централизацию управления и отсутствие действительной административной власти у коллегиальных установлений, организованных из преподавателей учебных заведений, внесение бюрократических начал в сферу учебного дела, полное отсутствие в этой организации общественных элементов и общественного контроля.

То или другое административное устройство учебных заведений несомненно оказывает свое влияние и на успехи учебного дела, а затем и на развитие вообще народного просвещения в государстве. Чтобы иметь возможность судить о вышеизложенной административной организации учебных заведений более или менее объективно, нам необходимо ознакомиться, по крайней мере в общих чертах, с постановкою этого дела в главнейших государствах Западной Европы.

[1] Местное управление народного образования в Финляндии, а равно и в генерал-губернаторствах: иркутском, приамурском и туркестанском, покоится на особых основаниях, не будучи организовано в окружное управление. Есть также некоторые образовательные учреждения, подчиненные непосредственно министру народного просвещения.

[2] Свод зак. изд. 1893 г. т. XI. ч. I. Свод уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства министерства народного просвещения. ст. 14.

[3] [4] Ibid. ст. 34.

[5] Что касается начальных или народных школ, то установления управляющие ими изложены выше, в отделе о губернских установлениях, так как губернские и е\уездные училищные советы приурочены к губерниям и уездам.

[6] Ibid. ст. 406 и след.

[7] Ibid. ст. 413.

[8] Ibid. ст. 416.

[9] Ibid. ст. 427. п. II и 430 п. III.

[10] Ibid. ст. 430. I.

[11] Ibid. ст. 406-409.

[12] По предложению министра совет может выбирать кандидатов на должность профессора. Ст. 500.

[13] Ibid. ст. 430. п. III.

[14] Ibid. ст. 547.

[15] Ibid. ст. 441. п. III.

[16] Ibid. ст. 1504.

[17] Ibid. ст. 1510 и 1730.

[18] Ibid. ст. 1524-1527; 1744-1748.

[19] Ibid. ст. 1538-1539; 1759-1760.

[20] Ibid. ст. 1540 и 1761.

[21] Ibid. ст. 2252-2308; 2382-2410.

[22] Ibid. ст. 2682.

[23] Ibid. ст. 1695.

[24] Ibid. ст. 2699.

[25] Ibid. ст. 2701.

[26] Ibid. ст. 2685.

[27] Ibid. ст. 3112-3113; 3026-4144.

[28] Ibid. ст. 3547-3337.

[29] Ibid. ст. 3452.

[30] Ibid. ст. 3454.

[31] Ibid. ст. 3426-3468.