§37. Губернские и уездные установления внутреннего управления в местностях, где не введены земские учреждения. Губернские комиссии народного продовольствия и приказы общественного призрения.

В губерниях и уездах, где введены земские учреждения, забота о местном благосостоянии, попечение о хозяйственном развитии, народном здоровье, продовольствии, призрении, народном образовании и. т. д. — все это возложено именно на земские учреждения, деятельность же правительственной администрации является скорее дополнительною, регулирующею и контролирующею. Но земские учреждения, не смотря на истекший тридцатилетний период их существования, введены далеко еще не повсеместно; не говоря об окраинах, их не существует еще и во многих внутренних губерниях. Причину, по которой земские учреждения не получили всеобщего распространения, мы рассмотрим ниже, в отделе о земском самоуправлении. Здесь же нам приходится лишь констатировать, что в неземских губерниях вопросы внутреннего управления ведаются правительственными учреждениями, отчасти такими, которые имеются на лицо и в губерниях земских, каковы, например, губернские правления, комитеты общественного здравия, оспенные комитеты; отчасти же и такими, каких в земских губерниях не существует. К этой последней категории принадлежат: 1) учреждения, заведующие делом народного продовольствия — губернские комиссии народного продовольствия; 2) учреждения, заведующие делом общественного призрения, народного здоровья; таковы приказы общественного призрения.

Губернские комиссии народного продовольствия составляются, под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, управляющих казенною палатою и государственными имуществами и уездного предводителя дворянства того уезда, в котором находится губернский город[1]. В состав комиссий губернаторы по своему усмотрению, могут приглашать и других почетных дворян губернии. Главная обязанность комиссий продовольствия состоит: 1) в наблюдении за исправным содержанием хлебных запасных магазинов; 2) в назначении пособий и 3) в предположении общих чрезвычайных мер в случае общего неурожая[2]. Закон весьма обстоятельно определяет порядок деятельности комиссий по выдаче ссуд и пособий в неурожайные годы. Ссуды на посев и продовольствие из общественных хлебных и денежных запасов, а равно и из губернских продовольственных капиталов, разрешаются комиссиями народного продовольствия, на основании приговоров сельских обществ, когда размер таких ссуд не превышает половины имеющегося на лицо хлебного запаса или капитала; выдача ссуд в размере большем половины запаса разрешается министром внутренних дел на основании представляемых ему комиссиями данных; размер денежной ссуды из губернского продовольственного капитала не должен превышать в этом случае пятидесяти тысяч рублей; о расходах на большую сумму министр должен сделать чрез комитет министров представление верховной власти[3]. Таким образом, деятельность продовольственных комиссий наибольшую интенсивность приобретает в годы неурожаев; при обычном же течении экономической жизни, их деятельность не представляется сложною; одним из важных предметов этой деятельности служит разрешение приговоров сельских обществ об обращении хлебных запасов в денежные капиталы, вопрос этот разрешается при том же в соединенном заседании продовольственной комиссии с губернским по крестьянским делам присутствиям[4]. Наблюдение за исправным состоянием хлебных магазинов также не может вызывать какой-либо особой деятельности, потому что осуществляется при помощи чинов полиции. Всем этим объясняется, почему рассматриваемые учреждения не имеют постоянных заседаний, но собираются по усмотрению губернатора, по мере надобности. Закон установляет только два обязательных заседания: осенью, в октябре и летом, в июне или июле для суждения об урожае хлебов — истекшего года и будущего[5].

Из сказанного выясняется, что губернские комиссии народного продовольствия существуют там, где нет земских учреждений; имеют коллегиальный состав; их деятельность не носит непрерывного характера, распространяясь при том же исключительно на интересы крестьянского сословия; они не имеют соответствующих им и им подчиненных уездных комиссий, действуя через полицию.

Другим выдающимся учреждением внутреннего управления в губерниях не имеющих земских органов, являются приказы общественного призрения, ведущие свое начало еще со времен Екатерины II. И современное законодательство понимает общественное призрение в обширном смысле, относя сюда не только деятельность благотворительную в отношении лиц не имущих, то и деятельность по обеспечению народного здоровья. По ст. 173. уст. об обществ. призрении[6], заведения общественного призрения суть: 1) дома сиротские и воспитательные; 2) больницы и дома умалишенных; 3) богадельни и 4) дома работные.

Организация приказов общественного призрения осталась старинною, нося сословно-бюрократический характер; в состав их, под председательством губернатора, входят три члена под названием заседателей или депутатов, избираемых по одному от сословий: дворянского, городского (губернского города) и крестьянского[7]. По делам медицинским в приказах присутствуют врачебные инспекторы, а по делам призрения в собственном смысле слова — надзиратели богоугодных заведений, если эта должность существует. По усмотрению приказов, в заседание могут быть приглашены уездные предводители дворянства и городские головы. Если мы примем во внимание, что постоянный и нормальный состав приказов заключает в себе только сословных представителей, под председательством губернатора, то подобная организация губернского учреждения оказывается в своем роде единственною, тем более, что и власти губернатора не присвоено в этом случае какого-либо особого значения. «Все предметы, сказано в законе[8], до приказа и его заведений относящиеся, рассматриваются непременно в общем оного присутствии; губернатор в сих предметах не может ни распоряжаться своим лицом, ни давать приказу к исполнению своих предложений, но должен предлагать все на общее суждение». Впрочем следует заметит, что самостоятельность приказов не идет дальше дел текущего управления; все же, что касается получения доходов и производства расходов в целях общественного призрения, строго и точно определяется установленными сметами: в составлении же этих смет принимает участие несколько учреждений, как-то приказы, распорядительные комитеты и представители местной контрольной палаты, если она имеется; в случае разногласий при рассмотрении сметы в соединенном присутствии, дело представляется на разрешение министра внутренних дел, который, в случае надобности, входит в соглашение с министром финансов и государственным контролером[9].

Вся вообще хозяйственная деятельность приказов строго регламентирована; не говоря уже о том, что в этой деятельности они подчинены общим правилам, изданным для кассового и ревизионного устройства, министру внутренних дел предоставлено, по соглашению с министрам финансов и государственным контролером, давать приказам подробные указания касательно прихода и расхода сумм в особенности по составлению смет.

По своему служебному авторитету приказы общественного призрения поставлены довольно высоко; они получают указы от верховной власти и сената: обязаны, однако, исполнить распоряжения министра внутр. дел и губернатора; хотя приказы и поставлены ниже губернских правлений и палат, но в зависимости от них не находятся[10].

Таким образом, приказы, по своей организации, имеют смешанный сословно-бюрократический состав, функционируя в качестве коллегиальных учреждений, не имеющих в уездах соответствующих специальных органов внутреннего управления.

[1] Свод Зак. т. XIII. изд. 1892 г. Устав об обеспечении народ. продовольствия. Ст. 143.

[2] Ibid. ст. 149.

[3] Ibid. ст. 165-179.

[4] Ibid. ст. 159-164.

[5] Ibid. ст. 147.

[6] Свод Зак. изд. 1892 т. XIII.

[7] Устав об обществ. призр. ст. 65-67.

[8] Ibid. ст. 82.

[9] Ibid. ст. 94 и след.

[10] Ibid. ст. 100-103.