4.2. Способы охраны земель

Охрана земель осуществляется различными способами и в разных направлениях. Как и в других сферах общественных отношений, действие правового механизма начинается с принятия нормативных правовых актов.

120

Глава 4. Охрана земель

Нормативно-правовая база охраны земель. Основным актом законодательства, устанавливающим регулирование санитарно-гигиенических норм и требований к охране земель, является ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии. В соответствии с ним приняты постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 17.05.2001 № 15 «О введении в действие Санитарных правил» вместе с «Санитарно-защитными зонами и санитарной классификацией предприятий, сооружений и иных объектов. СанПин 2.2.1./2.1.1.10311-01»; от 30.05.2001 № 16 «О введении в действие санитарных правил» вместе с «Гигиеническими требованиями к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038-01».

Правовые основы деятельности в области мелиорации земель и обеспечения эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются в ФЗ о мелиорации.

В ФЗ от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 22.08.2004) под загрязнением почв понимается содержание в них химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения.

Охрана и безопасность земель, а также обеспечение безопасности на землях регулируются в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», в ФЗ от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (в ред. от 22.08.2004), от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (в ред. от 10.01.2003), от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. от 10.01.2003), от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 29.06.2004), от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в части химической безопасности). В ст. 7 ФЗ о техническом регулировании предусматривается, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие относительно земель безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность; механическую, пожарную,

4.2. Способы охраны земель

121

промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность.

Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются Минсельхозом России по согласованию с Минздравом России и МПР России.

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 утверждено Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами.

Земельно-правовой институт «охрана земель» является важным звеном организационно-правового механизма использования и охраны земель, убедительным примером существования самостоятельной отрасли (подотрасли) земельного права и законодательства, включенной в более крупную отрасль (подотрасль), — природоресурсное право и законодательство, входящие в комплексную суперотрасль — экологическое законодательство, или законодательство об охране окружающей среды и природопользовании.

Охрана земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению. На таких землях не обеспечивается производство надлежащей по качеству продукции, поэтому они подлежат ограничению в использовании, исключению из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для консервации, на них запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции (ст. 14 ЗК).

Появление этой статьи в ЗК обусловливается интенсификацией в XXI в. процессов химизации сельского хозяйства и промышленности, внедрением в народное хозяйство источников ионизирующего излучения, накоплением в почвах и окружающей среде радиоактивных веществ, выводом из эксплуатации атомных подводных лодок и атомных реакторов и иными результатами научно-технического прогресса.

122

Глава 4. Охрана земель

4.2. Способы охраны земель

123

Основополагающим актом, регулирующим предупреждение и ликвидацию радиоактивного загрязнения, является ФЗ от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (в ред. от 22.08.2004), в котором предусматриваются принципы обеспечения радиационной безопасности, мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности, государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

В методических указаниях «Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730—99» (утв. Минздравом России 07.02.1999) устанавливается безвредная для человека предельно допустимая концентрация химического вещества в почве. Действуют также Порядок консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществам (утв. приказом МПР России от 02.10.1992 № 230), Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель (утв. Госкомземом России 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, МПР России 15.02.1995).

В ФЗ от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» предусматривается порядок использования средств, полученных от завоза из-за рубежа и переработки отработанного ядерного топлива. Этим законом на Правительство РФ возложены: определение порядка и сроков разработки специальных экологических программ, очередности их финансирования; разработка и обеспечение выполнения федеральных специальных программ; определение лимитов на ежегодно ввозимые в Россию облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов; контроль над реализацией специальных экологических программ.

Субъекты РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (в этом должны принимать участие и органы местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных программ охраны земель. На Федеральное Собрание РФ, в том числе на его Счетную палату, возложен контроль за поступлением и надлежащим использованием средств целевого бюджетного фонда.

В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы в 1986 г., аварии в производственном объединении «Маяк» Челябинской области в 1957 г. (см. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда от 27.02.2001 № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства»).

Экологическая экспертиза. Одним из звеньев охраны земель и организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права, решающих факторов охраны земель и окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более двух десятков лет. Ее цели состоят в установлении соответствия намечаемой деятель-ноо-'ЯЛ*экологическим требованиям и предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на природные ресурсы и окружающую среду. Эти отношения регулируются ФЗ об экологической экспертизе. Важнейшим элементом экспертизы применительно к земельным правоотношениям является оценка воздействия каждого проекта на окружающую среду (ОВОС).

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

•  презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (этот новый подход для российского земельного права означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на заказчиков и авторов проекта);

•  обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации проекта (финансирование и работы по всем проектам и программам должны производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы);

•  комплексности оценки воздействия на окружающую среду и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения, требования экологической безопасности);

124

Глава 4. Охрана земель

•  достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (в противном случае невозможно определить допустимость реализации объекта и профилактики загрязнения земель и всей среды);

•  независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий (их заинтересованность в тех или иных выводах, не связанных с охраной земель и природной среды, может свести на нет значение экспертизы как обязательной меры охраны земли и благоприятных условий проживания;

•  научной обоснованности, объективности и законности заключений (эти три требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы — как государственной, так и общественной);

•  гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения (экспертиза организуется ради настоящего и будущего благополучия населения, поэтому подключение к ее проведению граждан естественно и нередко требует правового оформления);

•  ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы (законом предусматриваются различные виды ответственности за невыполнение обязанностей по проведению экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях, за предоставление неправильных и необоснованных заключений).

Обязательность экологической экспертизы. Предусмотренные законодательством принципы, в частности принцип обязательности государственной экологической экспертизы любого решения, могущего оказать воздействие на состояние окружающей среды и охраны природных ресурсов, служат основой правоприменения, судебной практики. Так, Верховный Суд РФ установил, что распоряжения Правительства РФ приняты с нарушением законодательства, определяющего порядок перевода лесных земель в нелесные. В частности, на федеральном уровне не проведена экологическая экспертиза проекта правового акта, в результате чего остался неразрешенным вопрос о возможных негативных воздействиях на окружающую среду при вырубке лесов первой группы при реализации хозяйственных объектов. Распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель

4.2. Способы охраны земель

125

в нелесные в лесах первой группы затрагивают конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

Проверив доводы заявителей о незаконности обжалуемых распоряжений, суд пришел к правильному выводу, что распоряжение Правительства РФ от 21.02.1998 принято с нарушением федерального законодательства. Согласно ст. 11 ФЗ об экологической экспертизе обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Реализация оспариваемых заявителями распоряжений Правительства РФ может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

В силу ст. 56 ЛК к лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Поэтому перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользования лесным фондом, может привести к прекращению выполнения этими лесами указанных выше функций.

В связи с этим суд пришел к правильному выводу, что проекты правовых актов Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы подлежали обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. Как следует из материалов дела, объяснений лиц, участвующих в деле, такая экспертиза при принятии оспариваемых распоряжений не проводилась. Заключения экологических экспертиз объектов строительства, оформленные на уровне субъектов РФ, не могут быть приняты во внимание. Кроме того, в этих заключениях не приведено никаких мотивов по поводу возможных последствий перевода лесных земель в нелесные, не содержится выводов относительно допустимости негативного воздействия на окружающую среду в случае вырубки лесов.

Исходя из изложенного, указанное распоряжение Правительства РФ обоснованно признано незаконным. Доводы представителей Правительства РФ на заседании касса-

126

Глава 4. Охрана земель

ционной коллегии о том, что в отношении распоряжения от 21.02.1998, признанного судом незаконным, проведена экологическая экспертиза на федеральном уровне, не могут служить основанием для постановки вопроса об отмене указанного решения. Как следует из представленного заключения, экспертиза проведена после вынесения судом решения (28 апреля 1999 г.). Кроме того, в соответствии с ФЗ об экологической экспертизе соответствующее заключение должно предшествовать принятию правового акта, а представленное заключение оформлено более чем через год после принятия распоряжения.