1.1. Предмет земельного права

Землепользование — важная сфера человеческой деятельности, в процессе которой возникает необходимость в правовом регулировании земельных правоотношений, являющихся объектом изучения в рамках дисциплины «Земельное право». Каждая отрасль права и законодательства, как и любая учебная дисциплина, имеет свой предмет, на который направлены внимание и усилия общества, законодателей и правоприменителей, а также предполагает методы, с помощью которых осуществляются познание и правовое регулирование.

Обусловленность земельного права. Многие века человек использовал землю в определенной степени бездумно и расточительно, природные ресурсы казались ему неисчерпаемыми. Люди покоряли природу, пытались подчинить ее себе, не ждали от нее милостей. Постепенно природа начала мстить: массовая вырубка лесов привела к образованию оползней, оврагов, смыву почвы; в результате сброса загрязняющих веществ в водоемы резко понизились питьевые качества воды; индустриализация, урбанизация, увеличение количества автотранспорта лишают атмосферу необходимого количества кислорода; следствием химизация и интенсификации сельского и иных отраслей хозяйства являются остатки вредных веществ в продуктах питания.

В наиболее развитых промышленных странах давно бьют тревогу по поводу надвигающегося (по мнению оптимистов) или уже состоявшегося (по оценкам пессимистов) глобального экологического кризиса, причем не только в масштабе одной или нескольких стран, но и в масштабе всей плане-

I

ты — Земли. Не последнее место в чрезвычайной экологической ситуации занимает состояние земельных ресурсов и связанной с ними природной среды.

Основания для подобного вывода имеются: пригодные для использования по сельскохозяйственному назначению земли не только не прибывают, но наоборот — убывают; налицо исчерпаемость полезных ископаемых, которых, если верить разведанным данным, хватит лишь на обозримое будущее в пределах 100 лет. Отсюда проистекает необходимость поиска новых сельскохозяйственных угодий и источников энергии; с этим же связан достаточно болезненный надвигающийся новый передел мира — захват земель, раздел добываемых из недр нефти и газа. Если добавить к этому неуклонное ухудшение качества земель, особенно черноземов (в России — почти 40% мировых запасов), повсеместное загрязнение Мирового океана, уничтожение южноамериканской сельвы и сибирской тайги — легких планеты, утончение и прорыв озонового слоя Земли, ежемесячное безвозвратное исчезновение одного или нескольких видов живых существ, то станет понятно, что тревога по поводу сохранения биоразнообразия Земли, условий выживания человека небезосновательна: необходимо пересмотреть отношения человека и природы, принципы организации взаимодействия общества и окружающей природной среды.

Земельные и экологические проблемы актуальны и для нашей страны. Их следует решать быстро и компетентно, учитывая международный опыт. Согласно ежегодным государственным докладам «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации», составляемым и публикуемым с 1992 г., в состоянии, близком к экологическому бедствию, находится почти 10% территории России.

Земельный участок, являясь частью природы, природных ресурсов, окружающей среды, становится вместе с тем объектом собственности — частной, муниципальной, государственной, предметом гражданского имущественного оборота, своеобразным видом недвижимости, требующим учета, индивидуального оформления, регистрации, законной, в том числе судебной, защиты от различных посягательств. Десятки миллионов граждан, получающие и использующие земельные участки на правах собственников

26

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

и арендаторов, нуждаются в закреплении и стабилизации своего правового статуса.

Ощутимыми трудностями становятся нехватка пригодных для поселения и проживания земель в крупных городах, уменьшение плодородия почв и в первую очередь российских черноземов, недопустимое загрязнение земель и окружающей среды в местах производства, складирования и уничтожения химического оружия и других отравляющих веществ, обезвоживание, а кое-где и подтопление земель, провалы поверхности в местах активной добычи минеральных ресурсов. Возникшие перед человечеством, конкретными странами, каждым поселением проблемы обусловливают возникновение новой науки и учебной дисциплины под названием «Земельное право».

Возможности земельного права. Основное направление решения земельных проблем лежит в сфере экономики, и именно поэтому сочетание экономики и рационального землепользования — один из основных принципов земельного права. Создание действующих экономических механизмов, внедрение рыночных отношений, разумное распространение их на земельные и иные природные ресурсы, государственный земельный контроль имеют ярко выраженную социальную направленность, поскольку охрана земель и природной среды в целом направлена прежде всего на поддержание человеческого социума, благосостояния людей.

Не меньшая роль принадлежит праву: оно может либо тормозить, либо продвигать земельные отношения (как и любые другие), быть их стимулятором или обременителем. Социальная обусловленность земельного права не вызывает сомнений: оно всегда носит волевой характер, но одновременно тесно связано с уровнем развития науки и техники, степенью и состоянием достижений и оборотных сторон научно-технического прогресса, «обузданием» его негативных проявлений. Поэтому земельное право нельзя ставить во главу угла, оно не всесильно, его возможности должны осознаваться и использоваться по назначению, не во вред обществу.

Многое здесь зависит от жизненных позиций граждан — как изучающих экологию и земельное право, так и не имеющих о них представления. Формирование глобального мироощущения, увязка планетарных проблем с местными задачами позволяют понять, какое место занимает человек на земле

1.1. Предмет земельного права

27

и в окружающей его среде, порождают желание участвовать в исправлении трагической экологической и земельной ситуации, в спасении земной цивилизации и собственного участка и дома.

Цель учебной дисциплины «Земельное право» заключается в том, чтобы связать общие знания других отраслей права со спецификой земельных отношений, перевести философию выживания на язык правового поведения, уяснить законодательные предписания, проконтролировать их реализацию, принять посильное участие в функционировании природоресурсного и природоохранного механизма.

Познав законы природы и совместив их с земельным законодательством, следуя принципу «не навреди», выполняя свои обязанности — как общечеловеческие, так и возло: женные национальным правом, люди способны на многое, но они не в их силах остановить прогресс: прекратить распахивать сельскохозяйственные угодья, производить продукты питания, обогревать и освещать свое жилище.

Стоящие перед Россией и провозглашенные в Конституции цели построения правового демократического социального государства, обеспечения достойной жизни и свободного развития человека предполагают помимо прочего наделение ее граждан земельными участками, т.е. создание природных условий жизни, труда, отдыха, предпринимательства, процветания.

Земля — не только незаменимая территория для ведения сельского и лесного хозяйства, но и пространственный базис для всех без исключения производств, строительства и иных видов человеческой деятельности. С этих позиций земельное право необходимо всем независимо от возраста, социального положения, места проживания и рода занятий: земельная проблема является всеобщей, актуальной для каждого, ее решение требует компетентности и конкретных знаний, приложения их на практике, социального действия как всего общества, так и каждого его члена, и оптимизма.

Признаки земельного права. Оригинальность и самостоятельность любой отрасли права в общей системе права обычно увязывается с наличием специфического предмета правового регулирования, т.е. специфических общественных отношений, на упорядочение которых направлены нормы права (при наличии специфического метода регулирования, о чем подробно будет сказано ниже).

28

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

Общие правила использования и охраны земель обладают всеми признаками, присущими другим отраслям права. Они носят волевой характер, т.е. создаются людьми по их усмотрению. Некомпетентный, импровизаторский подход и отсутствие научной обоснованности при создании предписаний группами людей в лучшем случае приводят к неэффективности права, в худшем — к столкновению их с волей других людей, действительностью, экономическими условиями жизни.

Земельные правовые нормы направлены на упорядочение, реализацию общественных отношений в данной области; регулирование (от лат. regula — правило) означает воздействие на что-либо с целью внести ясность, порядок, правильность в систему, движение, деятельность или развитие какого-либо явления. Таким образом, земельное право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, подчас с помощью силового, принудительного (либо поощрительного) механизма.

Общие правила поведения, предусмотренные земельным правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т.е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер, обеспечиваются организационно-правовым аппаратом государства.

Земельное право обладает необходимыми признаками, позволяющими считать его самостоятельной отраслью системы права. Регулируемые общественные правоотношения в указанной области затрагивают жизненно важные для человека проблемы взаимодействия общества, людей и земель, охраны и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Они обладают спецификой, возникают, изменяются и прекращаются. Такого рода отношения не регулируются никакой другой отраслью права.

Земельные правоотношения носят производственный, социальный характер, возможно даже более рельефно выраженный, чем в иных отраслях права. Это связано с тем, что, во-первых, для производства сельскохозяйственной продукции земля ничем не может быть восполнена и заменена, а во-вторых, наибольшим загрязнителем земель и окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, главного участника антропогенного загрязнения среды и ее важнейшего компонента — земли.

1.1. Предмет земельного права

29

Определяющее воздействие человека на землю и окружающую среду, собственно и подвергаемое правовому регулированию, во многом зависит от социальных факторов: состояния технологической и государственной дисциплины, нравственного и правового климата в обществе, включенности земельного и экологического фактора в систему моральных и материальных ценностей общества, так как сами цели использования и охраны земли и окружающей среды предполагают прежде всего обеспечение природного благополучия людей, создание условий для достойной жизни.

Институты, система и принципы земельного права. Как и многие иные учебные дисциплины, земельное право состоит из Общей и Особенной частей, согласно которым осуществляются построение и освоение курса. В Общей части изучаются такие институты земельного права, как управление йенользованием и охраной земель исходя из признанных законом субъектов и объектов земельных отношений, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, охрана земель, правомочия собственников и иных землеобладателей, возникновение, ограничение и прекращение прав на землю, земельный контроль.

В Особенной части земельного права рассматриваются еще более специфические институты земельного права, распределяемые соответственно семи категориям земель: земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земля запаса

Указанные традиционные и иные институты земельного права вместе с нормами земельного права образуют его систему. В отличие от системы права система земельного законодательства состоит из иерархии актов законодательства, включающей Конституцию, федеральные конституционные законы, ЗК и иные федеральные законы, законы субъектов РФ и т.д., являющихся источниками земельного права (см. гл. 2).

В характеристику отрасли права, законодательства и учебной дисциплины входят их принципы — основополагающие положения, отражающие их специфику, участвующие в регулировании общественных отношений. Принципы земельного права являются базой правовых институтов земельного права, пронизывают их, отражаясь на конкретных

30

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

нормах. На основе принципов могут приниматься административные, судебные и арбитражные решения.

Основными принципами земельного права считаются:

1)  понимание земли как природного объекта и как объекта права собственности и иных прав на землю;

2)  приоритет охраны земли как компонента окружающей среды перед использованием в качестве недвижимости;

3)  приоритет охраны жизни и здоровья человека;

4)  участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого;

5)  единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

6)  приоритет сохранения земель особо охраняемых территорий, сельскохозяйственного назначения, лесов первой группы, занятых объектами культурного наследия и иных особо ценных земель;

7)  платность использования земли;

8)  деление земель по целевому назначению на категории с определением дифференцированного правового режима использования и охраны земель. Содержание указанных и иных принципов земельного права раскрывается в учебнике в ходе рассмотрения институтов и норм земельного права.

Развитие земельного права. Земельное право признается частью природоресурсного и экологического права, которые включают регулирование отдельных элементов нашего «природного дома». Природоресурсное право призвано обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов, прежде всего земли, а также недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В совокупности природные ресурсы составляют окружающую человека природную среду.

Природоресурсное право возникло раньше экологического: прежде общество ставило на первое место задачи природо-потребления, поэтому природоресурсные отрасли получили более раннее и полное развитие. В начале XX в. земельное право начало отпочковываться от гражданского права и уже в 1910-х гг. в ряде учебных заведений России преподавалось отдельно от него. В 1920-е гг. с социализацией, обобществлением, а затем и национализацией земель земельное право приобрело статус самостоятельной отрасли советского права.

1.2. Соотношение земельного и иных отраслей права

31

Во второй половине XX в. стали очевидными неполнота, недостаточность лишь природоресурсного подхода: невозоб-новляемость земель и многих других природных ресурсов, их взаимосвязь обусловили необходимость абстрагирования от каждого из них, перехода к общему явлению и феномену — окружающей среде. Все это повлекло за собой включение регулирования общественных отношений в части охраны и использования земли и иных природных ресурсов в регулирование охраны окружающей среды. Земельное и иные отрасли природоресурсного права становятся подотраслями экологического права.

Другие отрасли российского права также в определенной степени направлены на регулирование земельных отношений. Трудно найти отрасль права и законодательства, которая в той или иной мере не обслуживала бы земельное право. Каковы конституционная, гражданская, финансовая (налоговая, бюджетная), административная, трудовая, процессуальная и иные отрасли права. И даже семейное право тоже в какой-то мере регулирует использование и охрану земель, поскольку они служат базой семейного, фермерского, крестьянского хозяйства, могут быть предметом брачного договора, подлежат специфическому разделу в случаях расторжения брака или распада фермерского хозяйства.