1.3. Методы земельного права

Каждой отрасли российского права и законодательства присущи не только свой предмет, но и метод или комбинация методов: предмет и метод обладают определенным единством, поскольку отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается- на самостоятельности и эффективности отрасли права и законодательства.

Комплекс методов земельного права и законодательства включает специфические приемы, присущие только данной отрасли права и законодательства, а также иные, более общие методы, свойственные другим отраслям права и законодательства.

Экологизация земельного и иных отраслей права. В настоящее время происходит экологизация, т.е. усиление

40

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

природоохранной составляющей, всех отраслей российского права. Особенным методом, присущим прежде всего земельному законодательству, считается метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды, так как все без исключения природные ресурсы и объекты находятся на земле, под или над землей.

Метод экологизации можно рассматривать как проявление общеэкологического, природоохранного подхода ко всем без исключения событиям и явлениям общественного бытия, проникновение всемирной глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, как регулируемые, так и не регулируемые правом.

Указанный метод связан с особенностями предмета земельного права, применением законов природы в любой сфере деятельности человека. Человеку для сохранения своего вида необходимо считаться с ними, т.е. экологизировать каждое свое действие по отношению к земле, как связанное, так и не связанное с вторжением в природную среду.

Земельное право и иные составляющие природоресурсно-го права не могут обойтись без экологизации отраслей права как метода, связующего его отдельные институты, нормы и источники. Нормы, регулирующие использование отдельных ресурсов, важны для экологического права постольку, поскольку они затрагивают интересы охраны окружающей среды, рациональное потребление земли и остальных основных компонентов окружающей среды. Именно поэтому и на современном этапе общественного и научно-технического прогресса, и в обозримом будущем земельное и другие отрасли природоресурсного права становятся подотраслями права экологического. Количество и уровень ресурсопотребления обретают новое качество, требуя охраны всей окружающей природной среды, когда эксплуатация земли и иных природных ресурсов занимает важнейшее место, но отодвигается на второй план по сравнению с их сбережением.

Метод экологизации типичен для других отраслей права, почти в каждой из которых присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды. Двойственное назначение и местонахождение этих норм — так же, как, например, принадлежность уголовных, административных и иных норм права соответственно к уголовному, административному и иному законодательству — не должны ни у кого вызывать сомнений.

1.3. Методы земельного права

41

Обслуживание нормами УК, КоАП, ГК задач охраны окружающей среды не означает переноса этих норм в экологическую, природоохранную отрасль права, а лишь подчеркивает, что метод экологизации отраслей права — это универсальный и действенный способ природоохранного регулирования всех без исключения общественных отношений, причастных к окружающей человека природной среде.

Административно-правовой метод. В действующей системе права преобладают два основных метода воздействия на поведение граждан — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в области использования и охраны земель и окружающей среды имеют свои особенности и могут рассматриваться как специфические методы земельного права.

Административно-правовой метод используется для обеспечений порядка управления и поэтому исходит из неравного положения субъектов права — отношений власти и подчинения. В России более полувека господствовала исключительная государственная (общенародная) собственность на землю и иные основные природные ресурсы, что обусловливало преимущественно административный метод управления ими. Его приоритетность была обусловлена представлениями о естественном, «дармовом» происхождении природных благ, отсутствии, как правило, вклада человеческого труда в их появление и существование. Понятие «исключительная» означало принадлежность природных ресурсов только государству. Земля и иные основные природные ресурсы могли находиться в собственности только государства, они лишь передавались в пользование, в аренду; распоряжение и владение ими всегда оставалось прерогативой собственника, т.е. государства.

Такой подход имел как положительные, так и отрицательные стороны. С одной стороны, легче было планировать ресурсопотребление, координировать природоохранную деятельность, преодолевать эгоистические, частнособственнические, сепаратистские инстинкты природопользователей. С другой стороны, эти факторы не только не принесли ожидаемого положительного эффекта, но породили бесхозяйственность, пренебрежение в ряде случаев экономической оценкой природных ресурсов, безответственность землепользователей и в конечном счете — значительное разорение общества.

42

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

Гражданско-правовой метод. Экономический способ регулирования общественных отношений базируется на основных началах гражданского законодательства и на признании равенства участников регулируемых отношений, относительной неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (ст. 1 ГК).

В таком контексте гражданское право и гражданско-правовой, имущественный, способ, направленные на регулирование имущественных отношений, являются противоположностью сентенции, провозглашенной в начале 1920-х гг.: «Ничего частного мы не признаем, ничего частного для нас быть не может — для нас все общественное, публичное».

В области природоресурсных, земельных отношений имущественный подход, предусматривающий равный, «горизонтальный», подход в отличие от административного — «вертикального», приобретает принципиальное значение, поскольку наряду и вместе с землей в гражданском обороте могут находиться древесно-кустарниковая растительность, объекты животного мира, древесина, добытые, т.е. извлеченные из недр полезные ископаемые, небольшие обособленные водные объекты искусственного происхождения.

В 1980-е гг. в нашей стране был провозглашен принцип перехода от преимущественно административных, властных методов регулирования земельных и иных экологических отношений к методам прежде всего экономическим, предполагающим равноправие участников земельных и иных природоресурсных отношений. Это означает, что оба метода функционируют постоянно и неизменно с преобладанием какого-либо из них в различные периоды и с разным результатом.

За прошедшие два десятилетия в указанном направлении сделано немало: установлена плата за пользование землей и иными природными ресурсами, за потребление и загрязнение природной среды; признаются, равным образом защищаются и гарантируются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности на землю, т.е. постепенно складывается экономический механизм использования и охраны земель и окружающей среды, введение

1.3. Методы земельного права

43

материального интереса в их использование и сбережение для настоящего и будущих поколений.

Применение гражданско-правового метода обусловлено включением земельных участков в имущественный оборот, наличием десятков миллионов граждан — собственников земельных участков: среди них более 10 млн участков земель сельскохозяйственного назначения, почти 20 млн садовых участков, десятки миллионов участков под жилыми домами и дачами.

Стабильность землепользования и гражданско-правовая защита земельных, природоресурсных и иных прав этих граждан-землевладельцев, как и имущественное обеспечение заинтересованного выполнения ими своих природоресурсных и природоохранных обязанностей в интересах всего общества, являются задачами современного российского права и государства.

Сочетание административного и гражданско-правового методов. Российское государство не отказывается от административных средств организации природопользования, а в направлении охраны земель и окружающей среды усиливает их применение. Увеличиваются административные штрафы, налагаемые на нарушителей земельного законодательства, загрязнителей окружающей среды (в отличие от практики предыдущих 30 лет теперь штрафуют не только граждан, но и юридические лица). Формируется государственная система земельных и природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного земельного и экологического контроля.

Подобное сочетание и взаимодействие административно-правового и гражданско-правового методов — специфическая черта земельного, экологического права. Какой из названных методов должен занять преимущественное положение? В области земельных отношений этот вопрос немаловажен, поскольку, как указывается в ст. 209 ГК, владение, пользование и распоряжение землей должны осуществляться собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Следовательно, экологический фактор землепользования и иного природопользования объявляется приоритетным по отношению к известным правам собственника земли.

44

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

Для охраны земли и окружающей среды принципиальный характер имеют формы гражданского, имущественного оборота объектов собственности на природные ресурсы. Согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле (т.е. ЗК) и других природных ресурсах.

Законы о земле и других природных ресурсах, как и нормативные акты других отраслей права, содержат большое количество норм административно-правового характера, направленных на охрану земель и окружающей среды. Это обусловлено публичным, социальным характером назначения и использования большинства природных ресурсов, представляющих интерес для всего населения.

В связи с тем, что состояние природных ресурсов вызывает возрастающую озабоченность населения, а предписания по их охране приобретают все большую социальную значимость, государственно-властный и имущественно-правовой методы будут пересекаться, либо взаимно дополняя друг друга, либо уступая друг другу место в зависимости от состояния окружающей среды в том или ином регионе и стадии формирования гражданского общества, эколого-правового сознания, демократических институтов правового государства.

Административные методы охраны окружающей среды используются и в других странах, давно идущих по пути рыночных отношений, признающих условную незыблемость (не неприкосновенность!) частной собственности на землю и некоторые другие природные ресурсы: земля, другие природные ресурсы, вся окружающая среда все настойчивее провозглашаются ими общенациональным благом, необходимым для выживания общества.

В случаях коллизий между государством и собственником земли суды зарубежных стран все чаще отдают приоритет и предпочтение государству; участки земли и некоторые другие природные объекты выкупаются им для общественных нужд и общечеловеческих надобностей; в области экологии авторитет государства и его органов становится непререкаемым и незыблемым, обеспечивается жесткими административными процедурами.

Историко-правовой метод. Разнообразный и сложный методологический арсенал земельного, экологического права включа-

1.3. Методы земельного права

45

ет как общераспространенные методы, так и методологию различных отраслей права, других областей человеческого знания. Под методами понимаются способы достижения целей, решения задач, совокупность приемов и операций практического или теоретического освоения действительности; к ним примыкает методология учения о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности в выбраной сфере познания. Это и анализ и синтез — всеобщий философский метод, и системно-структурный подход, и восхождение от абстрактного к конкретному, и обобщение эмпирических данных, а также статистический, конкретно-социологический, психологический, сравнительно-правовой методы — все они в разной степени используются в различных науках и учебно-правовых дисциплинах для познания и изучения правовых и иных общественных явлений.

Для получения истинных знаний о сущности и закономерностях земельного, экологического права из общих методов первостепенное значение имеет историко-право-"вой. Анализ развития явления, исторических источников, официальных документов позволяет оценить происхождение и динамику решения земельных и иных экологических проблем, понять современное место земельного и экологического права в общей системе права, уяснить причины, следствия, масштаб деятельности человека в области как загрязнения земель и окружающей среды, так и их охраны.

Полезно проанализировать Декрет о земле от 26.10.1917, предложенный социалистами-революционерами, «навсегда» уничтоживший частную собственность на землю, передавший ее местным органам власти. Интересны также Декрет о социализации земли 1918 г., нормативные правовые акты 1920-х гг. о земле, решения о коллективизации сельского хозяйства и передаче земли колхозам в вечное пользование, земельные кодексы РСФСР 1970 и 1991 гг.

Законом «Об охране природы в РСФСР» 1960 г. предусматривалось, что охране подлежат все земли, особенно пахотные, закрепленные за землепользователями, как основные средства производства в сельском хозяйстве. Все землепользователи были обязаны с учетом местных условий систематически осуществлять комплекс агротехнических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий, направленных на сохранение почвенного покрова, поддержание наивыгоднейшего режима почвенной влаги и плодородия почв.

46

Глава 1. Земельное право как учебная дисциплина

Указанный Закон был первым нормативным правовым актом комплексного характера, посвященным регулированию использования и охраны не только земли и конкретных иных отдельных природных ресурсов, но также их охране и рациональному использованию в совокупности, составляющей всю природу, называемой ныне (с определенными поправками и уточнениями) окружающей природной средой. Этим Законом вводились оценка Всероссийским обществом охраны природы проектов крупных строек, обязательное изучение основ охраны природы во всех без исключения учебных заведениях, ответственность за нарушения законов об охране природы; обязанности общественных инспекторов по охране природы провозглашались почетными, а охрана природы объявлялась всенародным делом.

Названный Закон сыграл свою позитивную роль на том историческом этапе природоохранения (в США подобный акт был принят спустя 10 лет, а Стокгольмская природоохранная декларация — лишь в 1972 г.). В течение 30 лет существования стали очевидными и его недостатки: декларативность пожеланий, неконкретность большинства требований, необеспеченность правовым, административным и государственным механизмом исполнения многих предписаний.

Начало 1960-х гг. было временем расцвета концепции об отмирании государства, перерастании его в новую, общенародную формацию, призванную жить не по юридическим законам, подкрепляемым санкциями и принудительным механизмом исполнения, а по правилам социалистического общежития, основанным на добровольном соблюдении моральных, нравственных требований, внедряемых и одобренных обществом традиций и обычаев.

Последующие десятилетия подтвердили наивность, необоснованность и идеализм подобных расчетов, опровергли ставку на всеобщую сознательность и быстрое перевоспитание людей, призванных составить новую историческую общность. Это привело к радикальным реформам и принятию в 1991 г. ЗК РСФСР и Закона РСФСР об охране окружающей природной среды — ими в значительной мере устранены (а отчасти и повторены) недостатки законов и иных нормативных правовых актов предыдущего периода, что в свою очередь объясняется временем их подготовки и принятия.

1.3. Методы земельного права

47

Признание Президентом РФ в 1993 г. многих статей и норм ЗК 1991 г. недействующими, подготовка различных версий и проектов нового ЗК во второй половине 1990-х гг., непринятие их то Федеральным Собранием РФ (его палатами), то Президентом — все это отражало ход земельных и иных реформ и состояние российского общества. Подробно изучая действующий ЗК 2001 г., несложно проследить связь времен, что облегчает понимание его институтов и положений.

Прогностический метод. В области общественных отношений, связанных с охраной и использованием земли и всей окружающей природной среды, этот метод, включающий предсказание, суждение о состоянии земель и земельных отношений в будущем, не менее интересен и полезен, чем рассмотренные выше. Прогнозирование земельных процессов предполагает их планирование, программирование, проектирование, управление, использует экстраполяцию, моделирование, опрос экспертов.

С помощью этого метода можно составить научно обоснованное предвидение земельного и экологического будущего в масштабе как поселения, региона, так и страны, континента, предсказать изменения, которые могут произойти в земельных отношениях, окружающей среде, науке, технике, в правовой системе России, а после ее вхождения в мировое сообщество — в правовых системах других стран и континентов, отдельных отраслях права, правовом и политическом сознании населения, его нравственном уровне на ближайшую и отдаленную перспективу.

Потребность в таких прогнозах остро ощущается в земельном, экологическом праве, ибо знание будущих состояний, процессов и явлений представляет собой необходимое условие компетентного и целенаправленного управления земельными и природоохранными процессами, предупреждения деградации земель от ветровой и водной эрозии, опустынивания, засоления, подтопления.

Подвижность и динамика состояния земель и окружающей среды во многом зависят от антропогенной, человеческой деятельности, подвергаемой законодательному и иному правовому регулированию. Поэтому и данная деятельность, и ее регулирование требуют особого внимания и осторожности.

Использование прогностического метода в сфере земельного, экологического права способствует лучшему

48

Вопросы и задания для самоконтроля. Литература

взаимодействию общества и природы, науки и практики, позволяет предупредить природные явления и катаклизмы, быстрее ликвидировать их отрицательные последствия. Прогнозирование позволяет принимать своевременные меры по совершенствованию государственного и общественного механизмов земельного управления и контроля, земельного, экологического права и законодательства, укреплению земельного и экологического правопорядка, обосновывать надежность организационных, воспитательных, правовых и экономических мер с учетом социальных и иных изменений.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.  Что понимается под земельными отношениями? Под земельным правом? Зачем изучается земельное право и в чем его социальное предназначение?

2.  Какие общественные отношения регулируют земельное, природоресурсное, экологическое право, в каких отношениях они состоят между собой и с другими отраслями права?

3.  Почему и каким образом осуществляется экологизация российского права и законодательства?

4.  Сочетание каких методов управления дает наибольший эффект в области охраны и использования земель, сохранения окружающей среды?

5.  В чем значение историко-правового и прогностического методов при изучении земельного права?

Литература

Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002.

Государственные доклады «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации».

Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное право: Учебник. М., 2003.

Иконицкая И.А. Земельное право России: Учебник. М., 2002.

Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства//Государство и право. 2001. № 4.

Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. М., 2003.   ,

Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

I