2.3. Подзаконные акты

В России основным, т.е. наиболее массовым источником земельного права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В их число входят и имеют наивысшую после Конституции и законов РФ силу указы Президента РФ, а также постановления и распоряжения Правительства РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и иных органов муниципальных образований.

Указы Президента Российской Федерации являются главными подзаконными актами и не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ст. 90 Конституции). Основным видом подзаконных актов они признаются потому, что Президент РФ определяет основные направления

2.3. Подзаконные акты

57

внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ст. 90 Конституции) и, являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу». Эти положения присяги имеют непосредственное отношение к земельному праву, так как земельные права являются конституционными, основными, по их поводу нередко выражается озабоченность граждан и возникают земельные споры.

В 1990-е гг. указы Президента РФ играли доминирующую роль в регулировании земельных отношений, что объяснялось устарелостью некоторых частей земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в нем. Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений создает представление об их роли в формировании земельного права в последнее десятилетие XX в., что дало повод ряду авторов говорить о возникновении «указного права». Значительное влияние на развитие земельных отношений оказали следующие Указы Президента РФ: «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23.04.1993 № 480; «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.1993 № 1767*; «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 07.12.1993 № 2118 *; «О Государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11.12.1993 № 2130*; «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14.02.1996 № 198*; «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 07.03.1996 № 337*; «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от 07.06.1996 № 819*; «О гарантиям собственникам объектов

* В настоящее время документ утратил силу.

58

Глава 2. Источники земельного права

недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16.05.1997 № 485. В XXI в. роль Президента РФ как главы государства в регулировании земельных отношений повысилась, что связано не столько с изданием соответствующих указов как источников земельного права, сколько с активизацией и реализацией земельной политики, выстраиванием вертикали власти, инициированием, координацией и поддержкой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, обеспечением верховенства Конституции и законов РФ.

Акты Правительства Российской Федерации. Следующую ступень источников земельного права в иерархии подзаконных актов составляют постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства РФ имеются и относящиеся к регулированию и реализации принципов земельных отношений, а именно:

•  разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения (в бюджете предусматриваются доходы от использования земли, земельный налог, а также расходы на восстановление земель);

•  управление федеральной собственностью (в том числе федеральной собственностью на земельные участки, реализация прав собственника);

•  осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан (в том числе обеспечение земельного правопорядка, земельных прав физических и юридических лиц);

•  охрана собственности (всех форм собственности на земельные участки) и общественного порядка (включающего установленный законом порядок владения, распоряжения и пользования землей).

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует приведенный ниже перечень постановлений Правительства РФ, принятых в последние годы:

2.3. Подзаконные акты

59

•S «О порядке определения нормативной цены земли» от 15.03.1997 №319;

•S «О государственной кадастровой оценке земель» от 25.08.1999 №945;

S «О федеральной целевой программе „Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы"» от 26.06.1999 №694;

S «Об утверждении Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю» от 07.08.2002 № 576 (в ред. от 21.11.2003);

•S «Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи опор линий связи, обслуживающих электриче-ские,.сети» от 11.08.2003 № 486;

J «Вопросы Министерства природных ресурсов» от 06.04.2004 № 160 и «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования» от 06.04.2004 № 161.

Президент и Правительство — субъекты законодательной инициативы. Как видно из приведенного перечня нормативных правовых актов, Президент и Правительство РФ активно принимают оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка. Указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ составляют значительную и действенную часть источников земельного права.

Кроме того, являясь субъектами права законодательной инициативы, Президент РФ и Правительство РФ широко пользуются этим и вносят в Федеральное Собрание РФ подготовленные законопроекты. За последние годы почти три четверти принятых в Государственной Думе и одобренных в Совете Федерации законопроектов были внесены и рассмотрены по инициативе Президента РФ и Правительства РФ.

Президент РФ и Правительство РФ стимулируют, организуют и координируют разработку федеральных законопроектов подчиненными им органами и учреждениями. Администрация Президента РФ, его Управление по внутренней политике и Государственно-правовое управление взаимодействуют с палатами и фракциями Федерального

60

Глава 2. Источники земельного права

Собрания РФ, производят экспертизу законопроектов и координируют законопроектную деятельность в федеральных округах.

При Правительстве РФ в течение ряда лет существовала специальная Комиссия по разработке нормативных правовых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений (членом которой являлся автор учебника). В подведомственных органах исполнительной власти аппаратом Правительства контролируется подготовка не только федеральных законопроектов, но и иных нормативных правовых актов: проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, проектов актов федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, которые должны разрабатываться во исполнение федеральных законов и актов Правительства РФ.

От подведомственных организаций Правительство РФ требует составления и утверждения плана подготовки и принятия проектов нормативных актов одновременно с разработкой и принятием закона или акта Правительства для того, чтобы требования указанных актов сразу после их вступления в силу были подкреплены соответствующими подзаконными актами и таким образом всесторонне исполнены.

В федеральных законах, принимаемых в последнее время, возрастает число вопросов, связанных с земельными отношениями, которые должны решаться актами Президента РФ и Правительства РФ, занимающими все большее место среди источников земельного права. Это способствует обеспечению стабильности земельного законодательства, отнесению к его ведению наиболее значимых аспектов общественных отношений в области использования и охраны земель. С расширением компетенции Президента РФ и Правительства РФ появляется возможность более оперативно влиять на регулирование земельных отношений, поскольку процедура подготовки, обсуждения и принятия правительственных актов менее длительна и сложна, чем процедура рассмотрения федеральных законов.

Ведомственные акты. К подзаконным актам относятся также приказы, инструкции, правила, наставления и другие нормативные акты, принимаемые федеральными и региональными органами исполнительной власти в соответствии

2.3. Подзаконные акты

61

с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ <<О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2004) и другими федеральными законами.

Согласно требованиям административной реформы, проводимой с 2004 г. федеральными законами и указами Президента РФ, министерства, федеральные службы, агентства, учреждения принимают ведомственные акты в пределах своей компетенции. Эти акты регулируют отношения внутри ведомства, однако почти каждое из ведомств обладает надведомственными, иногда — координационными функциями в области регулирования земельных отношений, чем и обусловливается значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе

,-,%„».       г и структуре федеральных органов исполнительной власти»

(в ред. от 20.05.2004) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: федеральные службы, федеральные агентства. Для реализации возложенных на них задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, являющиеся источниками земельного права и называемые ведомственными. Их принимают МПР России и федеральные агентства — водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию, Минсельхоз России, Минэкономразвития России, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

Регистрация ведомственных источников права. С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и иных ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Ее цель — упорядочение ведомственного правотворчества (создающего значительный массив источников права), установление законности и устранение дублирования в этой области. Государственная регистрация ведомственных источников права, в том числе земельного, возложена на Минюст России.

При государственной регистрации проводится проверка регистрируемого акта, в ходе которой изучается:

62

Глава 2. Источники земельного права

•  полномочно ли данное министерство, иное ведомство издавать такой акт (обычно указанное полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);

•  не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т.е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая выше иерархия, или пирамида, нормативных актов);

•  не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве различными ведомствами в ряде случаев принимались параллельные акты с одной и той же или близкой по значению нормой);

•  как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ст. 15 Конституции).

После введения государственной регистрации многие ведомственные нормативные акты в области регулирования земельных отношений не прошли указанный анализ. Они были возвращены на доработку и так и не вышли в свет.

Примерами ведомственных нормативных актов, затрагивающих земельные отношения, прошедших регистрацию, ставших источниками земельного права и опубликованных для всеобщего сведения, могут служить: Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных (утв. Минсельхозпродом России № 12-04/5 и ГТК России № 01-23/8667 от 08.05.1997, зарегистрирована в Минюсте России 26.05.1997 № 1313); письмо МПР России и Минсельхозпрода России № 7-22/86 от 03.02.1997 «О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды» (зарегистрировано в Минюсте России 21.02.1997 № 1257); приказ МПС России от 15.05.1999 № 26Ц «Об утверждении Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог» (зарегистрирован в Минюсте России 27.07.1999 № 1848); письмо Госстроя России от 20.03.2000 № НМ-1082/2 «О включении в состав сведений, подлежа-

2.3. Подзаконные акты

63

щих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов».

Локальные акты. Наибольшее количество источников земельного права составляют нормативные акты, которые принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях и устанавливают обязанности для неперсонифицированных граждан или предоставляют им права. Локальные акты могут быть: а) рассчитаны на работающих в данной организации, т.е. обращены внутрь нее; б) направлены вовне ее. И те и другие носят общий характер, ориентированы на неоднократное число применений.

Примером нормативного акта первого вида можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия, товарищества, общества, ассоциации); утвержденный в законном порядке и в соответствии с уставом план должен действовать, исполняться и применяться всеми гражданами и юридическими лицами, пока он не будет изменен, отменен или выполнен. Сюда же относятся внутриколхозные акты, например правила вспашки зяби, одобренные на колхозном или ином полномочном собрании. Они носят общий характер потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни проводил предусмотренные ими работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный негосударственной хозрасчетной организацией: они также принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т.п. и обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Не всегда возможно провести четкую границу между этими видами нормативных актов: правила внутреннего распорядка, например лесничества, обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться гражданами, обращающимися в лесничество по поводу лесных участков и лесопользования; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в актах организации, обязательны и для работников этой организации.

64

Глава 2. Источники земельного права

Хотя нормативные акты организации находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, они тем не менее являются самыми массовыми источниками земельного права, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкретных земельных отношений.