3.2. Административная реформа
Продолжающееся в течение двух десятилетий реформирование общества, административная реформа 2004 г. затронули классификацию, структуру и функции органов управления использованием и охраной земель, всех звеньев организационно-правового механизма обеспечения действия земельного права.
82
Глава 3. Организационно-правовой механизм-
Классификация органов земельного управления. Административная реформа, подготавливаемая в течение нескольких лет и с 2004 г. проводимая Президентом РФ, по-новому поставила и решила вопрос о функциях и классификации органов земельного управления. Управлением использованием и охраны земель (земельным управлением) — основой жизни и деятельности народов — призваны заниматься все органы, предприятия, учреждения и организации.
Трудно назвать организацию, в той или иной мере не использующую землю и иные природные ресурсы и, следовательно, обязанную обеспечивать их рациональное потребление и охрану и управлять этими процессами.
Федеральные органы общей компетенции — Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды осуществляют управленческую деятельность в области использования и охраны земель наряду с другими функциями, отнесенными к их компетенции, и во исполнение этих функций.
Аналогичные органы земельного управления общей компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. В первую очередь это главы (президенты) республик, губернаторы, руководители администраций других субъектов РФ, законодательные собрания и иные представительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, мировые суды.
Вторую профессионально ориентированную группу составляют специально уполномоченные государственные органы в области охраны и использования земель на уровне РФ и ее субъектов — земельное управление является их основной или одной из основных функций. Эти органы специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для их осуществления.
В третью группу входят органы, на которые возложены отдельные задачи управления охраной и использованием земель и окружающей среды; эти задачи не являются для них главными, но отделены от других задач и обусловливают формирование данной группы органов. Их состав ввиду необходимости решения земельных проблем и обострения проблем экологических постоянно пополняется (например, к ней может быть причислена Федеральная таможенная служба, обеспечивающая разрешительный порядок переме-
3.2. Административная реформа
83
щения через границу ядохимикатов, дефолиантов, различных экологически опасных товаров, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения).
Органы земельного управления могут быть также разделены на государственные, муниципальные и общественные органы управления - законодательную, исполнительную и судебную власть; органы управления, сформированные по административно-территориальному, бассейновому, иному природоресурсному принципу.
Укреплению государственности и федерализма способствует разграничение земельных полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, которое осуществляется на основании Конституции, ЗК, ФЗ об охране окружающей среды, других федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области использования и охраны земель.
Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» создаются федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Поскольку в области управления охраной и использованием земель, окружающей среды функционируют все три вида федеральных органов, необходимо уяснить их правовой статус и взаимоотношения как звеньев механизма обеспечения действия земельного права.
Административная реформа оказывает значительное влияние на функционирование органов земельного управления, поскольку их управленческие, правотворческие, правоприменительные, надзорно-контрольные и юрисдикционные функции по-новому разграничены и распределены между федеральными министерствами, службами и агентствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти.
Основной специализированный орган земельного управления. Многие десятилетия XX в. органы землеустройства и земельного кадастра входили в состав Министерства сельского хозяйства, поскольку земля рассматривалась прежде всего как средство производства в сельском хозяйстве. В 1990-х гг. функции управления использованием и охраной земель возлагались на органы земельной реформы, кадастра, землеустройства.
84
Глава 3. Организационно-правовой механизм..
3.2. Административная реформа
85
J J
В ведении Федеральной службы земельного кадастра (Росземкадастра) ранее находились землеустройство, оценка, мониторинг и охрана земель, государственный земельный кадастр и государственный учет расположенных на земельных участках объектов недвижимости. В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 Росземкадастр преобразован в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, ставшее основным специализированным органом земельного управления, с передачей функций принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Минэкономразвития России. Это агентство:
• создает и ведет государственный кадастр объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;
• организует проведение государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов;
• обеспечивает землеустроительное обеспечение на землях федеральной собственности, государственный мониторинг земель и проведение экспертизы землеустроительной
документации;
• предоставляет сведения, содержащиеся в государственном кадастре объектов недвижимости, и сведения о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов
на имущество;
• оказывает услуги в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости (постановление Правительства РФ от 08.04.2004 № 202 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости», в ред. от 19.08.2004).
Заслуживают внимания создание и функционирование единого органа кадастра объектов недвижимости, реализация в ходе административной реформы цивилистической концепции преодоления разрыва и обеспечения единства земли и расположенных на ней зданий, строений, сооружений и иной недвижимости, прав собственности и иных вещных прав на них, что является следствием внедрения гражданско-правовых, имущественных начал в организацию охраны и использования земель.
Специализированные органы земельного управления: министерства. Ответственные специализированные функции земельного, экологического управления возложены на МПР России, координирующее и контролирующее находящиеся в его ведении Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию.
МПР России согласно постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 № 160 самостоятельно осуществляет правовое регулирование, разрабатывает и представляет проекты нормативных правовых актов по следующим вопросам:
S геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;
•/ использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;
S Использование и охрана водных объектов;
S эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного нзначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;
•/ охрана, использование и вопроизводство объектов животного мира и среды их обитания;
S особо охраняемые природные территории;
S охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
S охрана атмосферного воздуха;
•S обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);
•S совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
Другим специализированным природоресурсным и природоохранным органом был Минсельхоз России, который занимался мелиорацией земель, обеспечением плодородия земель сельскохозяйственного назначения, охраной, контролем и регулированием использования объектов охоты и среды их обитания, безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, их испытаниями и государственной регистрацией. В настоящее время в его функции входит принятие и издание нормативных правовых актов в отве-
86
Глава 3. Организационно-правовой механизм..
3.2. Административная реформа
87
денной сфере деятельности, обязательных для исполнения органами власти и самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 181 Минсельхоз России осуществляет правовое регулирование по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, охоты и охотничьего хозяйства, обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории Российской Федерации.
Специализированные органы земельного управления: службы и агентства. Основную массу специализированных государственных органов в области охраны и использования земель, окружающей среды составляют федеральные службы и агентства, выделенные в ходе административной реформы из министерств и получившие от них большинство функций правоприменения, контроля и надзора. Федеральному агентству по сельскому хозяйству, например, переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом Минсельхоза России. Это агентство согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 № 183 осуществляет:
• оказание услуг противоэпизоотического характера в области обеспечения защиты и карантина растений, химизации в агропромышленном комплексе;
« организацию эксплуатации мелиоративных систем федеральной собственности;
• организацию формирования и использования федерального фонда семян сельскохозяйственных растений;
• ведение мониторинга объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; формирование информационных банков данных в области ветеринарии, племенного животноводства, селекционных достижений, пестицидов, агрохи-микатов, плодородия почв и др.
Задачи экологического управления являются основными для таких специализированных органов, как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию (их функции, проецируемые на большинство
институтов земельного права, заслуживают более детального рассмотрения).
Вновь образованная Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору получила соответствующие функции по контролю и надзору от Минсельхоза России, в ведении которого она находится. К этим функциям на основании постановления Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 относятся:
S внесение предложений о введении и отмене карантина, выдача ветеринарных разрешений, сертификатов и свидетельств на грузы при их перевозке;
S надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения;
•S надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота;
S вЕщача разрешений на акклиматизацию, переселение, разведение и гибридизацию объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания;
S организация и осуществление надзора на государственной границе РФ и на транспорте:
-> за проведением мероприятий по карантину и защите растений;
-> соблюдением техники безопасности при применении, транспортировке и хранении пестицидов и агрохимикатов, регламентов их применения;
-> проведением фитосанитарного мониторинга состояния земель любого целевого назначения.
В функции Государственного комитета РФ по рыболовству до 2004 г. входили государственное регулирование и межотраслевая координация в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004 № 182 соответствующие правоприменительные функции, а также функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом возложены на Федеральное агентство по рыболовству. Это агентство:
• оценивает состояние запасов и определяет общие допустимые уловы водных биологических ресурсов;
88
Глава 3. Организационно-правовой механизм...
3.2. Административная реформа
89
• вносит в Минсельхоз России и на государственную экологическую экспертизу предложения о квотах на добычу водных биологических ресурсов;
• организует аукционы по продаже долей в общем объеме квот на вылов водных биологических ресурсов;
• разрабатывает рекомендации по объемам товарного выращивания рыб и других животных в прудах, озерах и садовых хозяйствах; строит рыбопромысловые суда для федеральных нужд и т.д. Нормативные правовые акты в этой сфере принимает Минсельхоз России, в ведении которого находится агентство.
Федеральная служба геодезии и картографии осуществляла исполнительные, контрольные, надзорные, разрешительные и регулирующие функции в области геодезической и картографической деятельности. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды проводит мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки), фоновый мониторинг, государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, оценку и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Отношение к земле как к природному ресурсу, компоненту окружающей среды предполагает управление охраной земли в контексте с ее основополагающим положением в системе природных ресурсов, природы и окружающей природной среды. Анализ целей и способов, составляющих экологический контроль и надзор, свидетельствует и доказывает, что они проецируются и оказывают существенное влияние на земельные отношения.
Вопрос о создании самостоятельного органа по охране окружающей среды вносится на обсуждение и обсуждается десятилетиями. Первая такая попытка была предпринята путем принятия постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В 1990 г. в Министерстве экологии РСФСР были собраны все природоохранные и природоресурсные органы, однако их деятельность продолжалась недолго и после неоднократных реорганизаций
Государственный комитет по охране окружающей среды был в 2000 г. ликвидирован.
Разграничение функций государственного земельного контроля и функций хозяйственного использования земель и других природных ресурсов предусматривается в ч. 5 ст. 65 ФЗ об охране окружающей среды. В ходе административной реформы проблемы формирования природоохранного органа и отделения правотворческих функций от функций правоприменительных, контрольных и надзорных решаются путем образования указанной службы и соответствующих агентств. Согласно постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 № 161 основными ее функциями являются:
S государственный контроль в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр; использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизвод-стваЗшсов; использования и охраны водных объектов; охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания; организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; охраны окружающей среды; охраны атмосферного воздуха;
S надзор за соблюдением законодательства РФ в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов в особо охраняемых природных территориях;
•S контроль за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления, трансграничным перемещением отходов; производством и потреблением озоноразрушающих веществ; соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, а также требований технических регламентов;
S надзор и контроль за состоянием и эксплуатацией гидротехнических сооружений в пределах своей компетенции;
S лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;
•S выдача и аннулирование разрешений и лицензий на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ и др.;
•S организация и проведение государственной экологической экспертизы.
90
Глава 3. Организационно-правовой механизм...
Управление недрами, землями водного и лесного фондов. Недропользование тесно связано с землепользованием: в соответствии со ст. 88 ЗК организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода и утверждения проекта рекультивации, восстановления ранее отработанных земель. Земли промышленности и 'иного специального назначения составляют отдельную категорию земель, рассматриваемую далее.
Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 № 171 призвано осуществлять:
• организацию работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;
• государственную экспертизу полезных ископаемых, геологической и экономической информации о них, проек-тно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр;
• геологическое изучение недр и континентального шельфа РФ;
• предоставление права пользования недрами;
• оказание государственных услуг в связи с геолого-экономической и стоимостной оценкой месторождений полезных ископаемых и участков недр;
« ведение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного баланса запасов полезных ископаемых, мониторинга состояния недр.
Отдельную категорию земель составляют земли водного фонда, занятые водными объектами, водоохранными зонами, полосами отвода и зонами водоохраны водозаборов, гидротехническими сооружениями и иными водохозяйственными сооружениями и объектами.
В функции Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 входят:
S обеспечение мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;
3.2. Административная реформа
91
•S предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
S эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, обеспечение их безопасности;
*/ разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов, составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;
S обеспечение разработки и реализации противопаводковых мероприятий, а также мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнения вод;
S Оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности.
Отдельную категорию земель составляют земли лесного фонда, образующие единую совокупность с лесом, животным миром и иными компонентами природной среды. Основными функциями Федерального агентства лесного хозяйства (созданной вместо ранее действовавшей Федеральной службы лесного хозяйства) согласно постановлению Правительства РФ от 06.04.2004 № 170 являются:
• обеспечение рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;
• предоставление прав пользования участками лесного фонда;
• обеспечение проведения лесоустройства;
• оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;
• государственный мониторинг лесов;
• государственный учет лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защит-ности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;
92
Глава 3. Организационно-правовой механизм...
• ведение государственного лесного кадастра;
• рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.
Иные органы земельного управления. Они осуществляют отдельные функции управления в области охраны и использования земель и после проведения административной реформы представлены на федеральном и других уровнях министерствами, службами, агентствами. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ координирует и регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека приняла на себя контрольные функции в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе государственного, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в соответствии с постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 200 занимается проведением единой государственной политики в области земельных отношений, разграничением государственной собственности, в том числе на землю, на собственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Минэкономразвития России согласно постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 № 187 осуществляет правовое регулирование по вопросам управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, территориального зонирования и земельных отношений, рынка земли и кадастрового учета объектов недвижимости. Более общими, но имеющими отношение к охране и использованию земель функциями служат возложенные на указанное министерство анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг социально-экономических процессов в РФ, формирование единого экономического пространства.
МВД России участвует в обеспечении земельного правопорядка, надзоре за соблюдением владельцами автотранспорта требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами, проведении карантинных мероприятий во время эпидемий (быстрого и непрерывного распространения заболеваний среди людей) и эпизоотии (распространения заболеваний среди животных).
3.3. Мониторинг земель
93
МЧС России осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных радиационными авариями и катастрофами, стихийными бедствиями.
Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, который занимался формированием и реализацией государственной политики в области стандартизации и метрологии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии с передачей функций нормативно-правового регулирования Министерству промышленности и энергетики РФ.
Госстрой России, который обеспечивал разработку, принимал и издавал нормы и правила с земельными и иными экологическими требованиями в области строительства, архитектуры, градостроительства и осуществлял контроль за их соблюдением, преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству с передачей функций по принятию нормативных правовых актов Министерству промышленности и энергетики РФ, а функций по надзору и контролю — Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральный горный и промышленный надзор России, который осуществлял обеспечение охраны недр и соблюдения законодательства всеми пользователями недр, надзор за безопасным ведением работ с учетом земельных и иных экологических требований, преобразован в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору с передачей функций нормативно-правового регулирования Министерству промышленности и энергетики РФ.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 86 Главы: < 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. >