3.1. Государственное управление использованием и охраной земель

Регулирование важнейших общественных отношений, в том числе и земельных, осуществляется с помощью различных правовых институтов и норм, организационно-правового, экономического, идеологического и иных механизмов. В настоящей главе рассмотрены элементы организационно-правового механизма регулирования земельных отношений: управление охраной и использованием земель, мониторинг, землеустройство, земельный кадастр.

Место государства в регулировании и реализации земельных отношений. Основным звеном организации и регулирования земельных отношений во всех странах служит государство, поскольку земля является прежде всего публичным достоянием, обеспечивающим благополучие всего населения. Российское государство издавна использует свои возможности по управлению земельными отношениями — на протяжении веков в лице царского самодержавия и крестьянской общины, а в XX в, — в качестве исключительного (единственного) собственника земли.

В течение XX в. функции управления земельными ресурсами как государственной собственностью возлагались на государственные органы общей и специальной компетенции, исполнительные и законодательные органы. Ключевые функции землеустройства и земельного контроля ранее сосредоточивались в Министерстве сельского хозяйства

70

Глава 3. Организационно-правовой механизм..

(земледелия), поскольку главной и ничем не восполнимой задачей использования земель считалось их сельскохозяйственное предназначение.

Государство не только активно участвует в установлении правил формирования и реализации земельных правоотношений путем их регулирования с помощью нормативных правовых актов, но и само служит основным полномочным инструментом и орудием общества в обеспечении выполнения земельно-правовых требований и наведении земельного правопорядка.

В ходе административной реформы 2004 г. созданы Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, федеральные агентства водных ресурсов, лесного хозяйства, по недропользованию. МПР России, как и Минэкономразвития России, стало преемником многих функций управления земельными отношениями. Основным их участником по-прежнему является государство, выступая в качестве регулятора целевого использования и иных основных направлений охраны и использования земель, основного субъекта государственного земельного мониторинга, кадастра, контроля, собственника основной части земель в границах РФ.

Государство — участник земельных отношений. В ст. 5 ЗК в общем виде определен круг субъектов — участников земельных правоотношений, т.е. регулируемых правом общественных отношений, складывающихся в области использования и охраны земель; они упоминаются также в ст. 1-3 КЗ. В число участников земельных отношений входят РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, юридические лица, граждане.

Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: а) как регуляторы земельных отношений в части земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории, — в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный характер; б) как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении, на равных началах с иными участниками земельных отношений — юридическими лицами и гражданами.

3.1. Государственное управление использованием и охраной земель    71

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению и от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК).

Из этого принципиального положения в ГК делается сле-дующий_вывод: «Обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом». Поскольку ЗК — основополагающий акт земельного права — таких случаев не допускает, можно сделать.вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

В ст. 1 ЗК закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель — основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и других отраслей российского законодательства — гражданского, административного и др. — вытекает не только из норм ЗК, но и норм соответствующих отраслей права и актов законодательства.

Например, согласно ст. 2 ГК к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если законом не предусмотрено иное. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям ЗК о его приоритетности в регулировании земельных отношений.

72

Глава 3. Организационно-правовой механизм..

Полномочия России по установлению и ограничению прав землеобладателей. Компетенционные нормы земельного права открываются перечислением полномочий РФ, которыми предусматриваются:

•  установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

•  установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, ограничений оборотоспособ-ности земельных участков;

•  государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и государственного земельного кадастра;

•  установление порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, нужд РФ и др.

Полномочия России в области земельных отношений имеют решающее значение для наведения земельного правопорядка. Поясним это на следующем примере.

Предприниматель Т. обратился в Арбитражный суд Республики Ингушетия с иском к Минобороны России о взыскании 17843500 руб. ущерба, причиненного ухудшением качества земель и потравой посевов озимой пшеницы. Из материалов дела видно, что решением администрации Малгобекского района Республики Ингушетия гр-ну Т. для ведения сельскохозяйственного производства выделен земельный участок площадью 50 га и выдано свидетельство на право пользования им. В обоснование требований о возмещении вреда истец ссылается на то, что в сентябре - октябре 1999 г. при осуществлении контртеррористических действий, направленных на восстановление конституционного порядка в Чеченской Республике, бронетанковые войска Минобороны России были дислоцированы на арендуемом им участке. В результате был потравлен посев озимой пшеницы на земельном участке площадью 100 га.

В течение двух лет истец был лишен возможности выращивать сельскохозяйственную продукцию. Кроме того, для восстановления качества земли площадью 32,5 га было необходимо проведение мер по ее рекультивации. В подтверждение указанных обстоятельств истцом представлен акт от 18.12.2001, составленный с участием главы администрации Малгобекского района, председателя райкомзема,

3.1. Государственное управление использованием и охраной земель   73

начальника отдела по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа установил, что в соответствии со ст. 15, 16, 1069 ГК истец, заявляя требование о взыскании убытков, должен доказать основания возникновения ответственности в виде возмещения убытков, противоправность действий государственных органов, причинную связь между понесенными убытками и действиями ответчика, а также размер убытков. Убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, подлежат возмещению за счет казны РФ. Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, в том числе и упущенной выгоды, если законом не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

6«гласно ст. 3 ФЗ от 25.07.1998 № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» субъектами, непосредственно ведущими борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, являются Минобороны России, ФСБ, МВД, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Федеральная пограничная служба. Статьей 17 названного ФЗ предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта РФ, на территории которого совершена эта террористическая акция, с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством.

При проведении контртеррористической операции на основании и в пределах, которые установлены законом, допускается вынужденное причинение вреда имуществу террористов и иным правоохраняемым интересам. При этом военнослужащие, специалисты и другие лица, участвующие в борьбе с терроризмом, освобождаются от ответственности за вред, причиненный при проведении контртеррористической операции, в соответствии с законодательством РФ (ст. 21 ФЗ о борьбе с терроризмом). Проведение контртеррористических действий на территории Российской Федерации регламентировано рядом нормативных актов, в том числе Указом Президента РФ от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского кон-

74

Глава 3. Организационно-правовой механизм...

фликта», постановлением Правительства РФ от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа».

В материалах дела отсутствуют доказательства самовольных либо противоправных действий подразделений Минобороны России, а также документы, свидетельствующие о наличии причинно-следственной связи между потравой посевов, деградацией почв и действиями войсковых частей Минобороны России; размер убытков не подтвержден надлежащими доказательствами. Действия силовых ведомств осуществлялись в рамках контртеррористической деятельности и в целях восстановления конституционного порядка в Чеченской Республике. Действия, предпринятые в рамках контртеррористической операции, не являются противоправными, поскольку совершались в целях предотвращения опасности в отношении государства и его граждан. Доказательств того, что опасность террористических акций могла быть устранена иными средствами, в материалах дела не имеется.

Кроме того, закон предусматривает возможность освобождения от ответственности лица, причинившего вред в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК). Истцом не представлены доказательства того, что действия ответчика совершались с превышением пределов крайней необходимости. При таких обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения исковых требований не имеется, поэтому обжалуемое решение подлежит отмене.

Объекты земельных отношений. Согласно п. 1 ст. 6 ЗК объектами земельных отношений являются:

•  земля как природный объект и природный ресурс;

•  земельные участки — часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;

•  части земельных участков.

Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах природоохранного и природоресурсного права даются определения объектов соответствующих природоохранных и природоресурсных общественных отношений,

3.1. Государственное управление использованием и охраной земель   75

которые в определенной степени могут проецироваться на понимание и уяснение объектов земельных отношений.

Среди перечисленных объектов земельных отношений на первом месте стоит земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает современные представления о земле и других природных ресурсах, прежде всего как о компонентах окружающей человека природной естественной среды. В ст. 4 ФЗ об охране окружающей среды в перечне конкретных объектов охраны первое место также занимает земля и только затем следуют недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.

Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в настоящем, прошлом и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств трудД-епособствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые.

К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК). В гл. 17 ГК раскрываются право собственности и иные вещные права на землю (ст. 260-287 ГК). Деление вещей на делимые и неделимые осуществляется в ст. 133 ГК. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определяются правилами ст. 252 и 258 ГК.

Согласно п. 36 постановления Пленума Верховного суда РФ № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес к ее использованию независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли.

Состав земель в российском государстве. Земли в России по целевому назначению подразделяются на следующие семь категорий:

• земли сельскохозяйственного назначения;

76

Глава 3. Организационно-правовой механизм..

•  земли поселений;

•  земли промышленности и иного специального назначения;

•  земли особо охраняемых территорий и объектов;

•  земли лесного фонда;

•  земли водного фонда;

•  земли запаса (специфика режимов использования и охраны этих категорий земель рассмотрена в разд. II настоящего учебника).

Деление всех земель в пределах РФ на категории по их целевому назначению является исключительной прерогативой российского государства, характерной чертой российского земельного права и законодательства и служит основой определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель в зависимости от их категории и целевого назначения.

Перечисленные основные категории земель выделяются (при некоторых изменениях названий) достаточно давно. Такая классификация оправдала себя на практике для отграничения правового режима одной категории земель от другой. Не случайно Особенная часть ЗК с описанием и регулированием режимов земель строится в зависимости от их категорий.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были краеугольным принципом российской земельной политики.

В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий являются пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли поселений, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.

Отнесение земель к категориям. Определение категорий земель — прерогатива публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований

3.1. Государственное управление использованием и охраной земель 77

их перевода из условно высшей категории в менее рациональную и менее эффективную, а также осуществлять публичный (государственный, муниципальный) контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.

Отнесение и перевод земель из одной категории в другую — это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с их категориями. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные правовые последствия, т.е. санкции.

Земельно-правовые институты с их специфическими правовыми режимами земель, составляющие Особенную часть ЗК, ийеют важное значение для правильного порядка использования и охраны земельного участка, в том числе как объекта купли-продажи и иных форм гражданского оборота. Отнесение земель к категориям осуществляется в отношении:

S земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством РФ;

S земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов РФ;

•S земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления;

S земель, находящихся в частной собственности:

-» земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов РФ;

-» земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

В ЗК предусматривается установление федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую. Категории земель указываются в актах федеральных, региональных и муниципальных органов о предоставлении земельных участков, договорах, документах государственного земельного кадастра, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. Нарушение установленного порядка является основанием

78

Глава 3. Организационно-правовой механизм-

признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Перевод земель из одной категории в другую. Стабильность категорий и целевого использования земель предполагает законодательную регламентацию порядка их изменения. До последнего времени порядок перевода частично регулировался Указом Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (в ред. от 25.01.1999), согласно которому продажа используемых в сельскохозяйственном производстве земельных участков с изменением их целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта РФ. Ранее вопрос о переводе земель из одной категории в другую нередко решался органами местного самоуправления. Отсутствие законодательно установленного и соблюдаемого порядка приводило порой к сокращению сельскохозяйственных угодий, хаотичной застройке, нерациональному использованию земель.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается в ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», где определяется процедура перевода, регламентируются действия участников земельных отношений и регулируются:

•  порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую; содержание соответствующих ходатайств (условия и сроки их рассмотрения);

•  принятие решений о переводе земель из одной категории в другую, содержание таких решений, основания для отказа в переводе, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель;

•  порядок обжалования решений, внесение изменений в документы о земельных участках; особенности перевода отдельных категорий земель, непосредственно перевод земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю.

Государственные гарантии землепользования малочисленных народов. Государство должно гарантировать особый правовой режим использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, нор-

3.1. Государственное управление использованием и охраной земель 79

мативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В ФЗ от 19.06.1996 № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (в ред. от 02.01.2000) коренные малочисленные народы Севера определяются как народы численностью менее 50 тыс. чел., проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и осознающие себя самостоятельными этническими обществами.

Ориентиром в указанном отношении служит Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах», принятая конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г. В ней- говорится о специальных мерах для смягчения труд-ностей7 переживаемых соответствующими народностями. Природопользование, включая землепользование, является общепризнанной частью образа жизни малочисленных народов, протекционизм в отношении них — типичное явление в современных государствах.

Так, нормами закона о жизнеобеспечении на Аляске (США) предусматривается равный доступ всех пользователей к ловле лосося в случае его избытка. Если его ресурсы сокращаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство, затем может быть сокращено и спортивное рыболовство. Затем рыболовство запрещается горожанам и тем, кто может добывать себе и близким пропитание иным способом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный способ жизнеобеспечения и добываемая ими продукция предназначена для непосредственного потребления, а не для продажи. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности.

Аналогичные нормы есть и в других государствах: в ст. 110-а Конституции Норвегии подтверждается обязанность государства создавать условия, позволяющие группе населения саами сохранять свой образ жизни; Хартия о правах и свободах Канады (1982 г.) провозглашает признание и подтверждение аборигенных и договорных прав коренных народов.

В юридической литературе высказывается мнение о том, что в частно-правовых отношениях в сравнении с публично-правовыми положительная для выравнивания отсталости дискрими-

80

Глава 3. Организационно-правовой механизм-

нация менее оскорбительна, если исходит из добровольных частных усилий, нежели из прямых действий государства.

Пределы муниципальных полномочий. Согласно ЗК к полномочиям местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений и иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Так, решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26.05.2003 признаны недействующими положения абз. 5 п. 1 ст. 9 закона Пермской области от 09.12.2002 «Об охране окружающей среды Пермской области», которыми органы местного самоуправления наделялись правом осуществления муниципального экологического (по законодательству РФ в основном адекватного по правовому статусу земельному) контроля на объектах хозяйственной деятельности, не отнесенных к объектам государственного экологического контроля (федерального и субъектов РФ).

Представляется принципиальным следующий вопрос: являюся ли объекты федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального управления и контроля общими для всех или делятся на объекты федерального, регионального и муниципального управления и контроля и разграничиваются по уровням публичной власти?

Указанное судебное решение демонстрирует принципиальные позиции высшей судебной инстанции и имеет прямое отношение к полномочиям местного самоуправления в области земельных отношений (см. также гл. 9 «Земельный контроль»). Судя по мотивировке решения, Верховный Суд РФ придерживается первой позиции, указав, что:

•  в ст. 68 ФЗ об охране окружающей среды, установившей право органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля, не содержится ограничений в отношении объектов экологического контроля;

•  возможность проведения каждого из предусмотренных в названном ФЗ видов контроля обусловлена пределами компетенции его субъекта и порядком проведения и не может зависеть исключительно от степени загрязнения и негативного воздействия этих объектов на окружающую среду или их ведомственной принадлежности;

3.2. Административная реформа

81

•  в указанном ФЗ критерии объектов контроля положены в основу разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в рамках одного вида контроля — государственного. Подобного разграничения между указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области муниципального контроля в законодательстве не содержится. При осуществлении муниципального экологического (как и земельного) контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, не происходит подмены контрольных функций органов государственной власти функциями органов местного самоуправления, поскольку виды этих функций не совпадают ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализация^

•  ошибочно считать, что наделение органов государственной власти полномочиями осуществления государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности лишает органы местного самоуправления полномочий осуществления на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.

Таким образом, судебной практикой признается неопределенность и размытость, неограниченность полномочий органов местного самоуправления. С учетом конкретно действующей нормы ст. 2 Конституции об осуществлении власти народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ можно констатировать тенденцию развития гражданского общества и волю законодателя на расширение полномочий органов местного самоуправления как органов публичной власти, наиболее приближенных к населению.