§ 2. Классификации нормативных правовых актов о правоохранительной деятельности и органах, ее осуществляющих

Как отмечено, нормативные правовые акты о правоохрани­тельной деятельности и органах, ее осуществляющих, как и госу­дарственные акты по другим сферам жизни государства и обще­ства, выстраиваются в четкую иерархическую структуру.

Высшая юридическая сила, а поэтому главенствующая роль в системе нормативных правовых актов вообще и регулирующих

Юридическая сила нормативного правового акта зависит от того, какой го­сударственный орган издал акт, от того, какое место занимает этот орган в системе органов государства.

2   СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

40        Глава III. Законы и подзаконные акты правоохранит. деятельности

правоохранительную деятельность, в частности, принадлежит за­кону. Законы РФ являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества.

Важнейшим среди законов и универсальным нормативным правовым актом, относящимся ко всем правовым дисциплинам, является Конституция.

Конституция представляет собой основной закон государст­ва. Это государственно-образующий закон, закрепляющий осно­вополагающие общественные и экономические отношения. Кон­ституция обладает высшей юридической силой, является юриди­ческой базой всего законодательства. Все другие законы РФ должны ей соответствовать, не противоречить. Это касается не только актов федерального уровня, но и законодательства органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое дей­ствие на всю территорию РФ, олицетворяет собой государствен­ную целостность, единство системы государственной власти.       \

В гл. 7 Конституции, исходя из принципа разделения властей, определены место и роль в государственном механизме, порядок образования и формирования Конституционного Суда, Верховно­го Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, требования к кандида­там на должность судьи, закреплены организация и основные принципы правосудия. В этой же главе определены принципы ор­ганизации и деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности Генерального прокурора РФ и подчиненных ему про­куроров.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей ценно­стью, Конституция РФ (ст. 2) определила обязанностью государст­ва защищать их. При этом гражданские права и обязанности при­знаются и гарантируются теперь не только в соответствии с Кон­ституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 4 ст. 15).

Конституция РФ имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15). Оно про­является по-разному: некоторые нормы Конституции устанавли­вают обязательные для государственных органов и должностных лиц ориентиры поведения (принятие законов — ст. 124, создание органов — ч. Зет. 128 и т.д.), другие — подлежат непосредственно­му применению, порождая конкретные конституционно-право­вые отношения (ч. 7 ст. 125). Прямое действие Конституции РФ обязывает суды, другие государственные органы обосновывать свои акты и действия прежде всего ее нормами. На практике, к со-

§ 2. Классификации нормативных правовых актов... 41

жалению, это еще не получило широкого распространения. В це­лях восполнения указанного упущения Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении дал судам специальное разъяснение1. Например, нет никаких препятствий к прямому применению по­ложения о том, что «каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответ­ственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения» (ч. 2 ст. 48). То же самое касается применения ст. 51 Конституции РФ, согласно которой никто не обязан свидетельст­вовать против своего супруга и близких родственников. В связи с вступлением в действие нового УПК данные конституционные по­ложения нашли в нем свою реализацию — ст. 49 о допуске защит­ника с указанных моментов, п. 49 ст. 5, п. 1 ч. 4 ст. 56 о свидетель­ском иммунитете и др.

Следующим по юридической силе источником права, регули-руюшим правоохранительную деятельность, являются федерала ные конституционные законы, принимаемые по вопросам, пря­мо предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 88,103,108,114,118,128,135,136,137). Чаще всего эти зако­ны носят комплексный характер. Некоторые из них уже приняты, например, Федеральный конституционный закон «О Конституци­онном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г., Федераль­ный конституционный закон « О судебной системе Российской Фе­дерации» от 31 декабря 1996 г., Федеральный конституционный закон « Об арбитражных судах Российской Федерации о от 28 апре­ля 1995 г., Федеральный конституционный закон «О военных су­дах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г.,'Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г., другие на очереди.

Третью ступень занимают федеральные законы РФ, которые по своей значимости и сфере регулирования правоохранительной деятельности существенно различаются, но ко всем им предъяв­ляется общее требование — они не должны противоречить Консти­туции РФ (ч. 1 ст. 15). К ним относятся отраслевые кодексы — АПК, ГК, ГПК, ТК, КоАП, УИК, УК, УПК, а так же Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Семейный, Водный, Воздушный, Градо­строительный и Лесной кодексы, а также такие законы комплекс­ного характера, как Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля

1   ВВС РФ. 1996. № 1.

42        Глава III. Законы и подзаконные акты правоохранит. деятельности

1991 г., Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июля 1992 г. и другие более индивидуализированные, напри­мер закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.

Значительное место в иерархии законов занимают так называ­емые текущие, или обычные, законы, которыми вносятся «точеч­ного» характера изменения и дополнения в действующие кодифи­цированные или комплексные нормативные правовые акты. К по­следним относится, например, Федеральный закон «Ю внесении изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголов­но-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях» от 31 ноября 2002 г.1, а также Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуаль­ный кодекс Российской Федерации».

Все федеральные законы (федеральные конституционные, федеральные и текущие), как и Конституция РФ, имеют верхо­венство на всей территории РФ. Это означает, что в случае колли­зии законов (взаимного несоответствия правовых норм, регули­рующих одинаковые общественные отношения) федерального уровня и субъектов РФ действуют первые. Противоречия зако­нов федерального уровня Конституции РФ и внутри них призван разрешать Конституционный Суд РФ. Другим судам дано право не применять при рассмотрении конкретных дел законы, в том числе и федеральные, если, по мнению судов, они (законы) не со­ответствуют императивам (т.е. безусловным требованиям, пове­лениям, не допускающим выбора иного варианта действия) Кон­ституции РФ.

Близок к законам и такой акт сводного характера, содержа­щий важнейшие, основополагающие нормы соответствующей отрасли права, как основы законодательства. Он служит норма­тивной правовой базой регулирования общественных отношений в определенной области и издается по предметам совместного ве­дения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). К числу таких нормативных правовых актов относятся в интересующей нас сфере деятельности, например, Основы законодательства о нота­риате.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно

1   СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4298; 2003. № 27. Ст. 2706 (ч. 1).

§ 2. Классификации нормативных правовых актов... 43

уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. Так, субъект РФ вправе издавать законы, дополняющие и разви­вающие указанные основы законодательства о нотариате или по вопросам организации адвокатуры.

Важно отметить, что иногда нормативный характер носят и постановления высшего законодательного и представительного органа РФ. В правоохранительной сфере таким примером может служить постановление Государственной Думы «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» от 26 мая 2000 г.'и постановление Госу­дарственной Думы «О внесении изменения в постановление Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-ции»Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Вели­кой Отечественной войне 1941 —1945 годов» от 28 июня 2000 г.2

Следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность, отводится указам и распоряжениям Президента РФ. В отличие от закона, который всегда является нормативным правовым актом, указы Президента РФ могут носить и ненормативный характер.

Они занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государст­ва. Согласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ нормативные указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Чаще всего, применительно к рассматри­ваемой сфере правового регулирования, Президент РФ издает ука­зы в целях обеспечения законов, регулирующих деятельность тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполни­тельной ветви власти. Например, Указом № 2106 от 22 ноября 1994 г. Президент РФ создал в системе ФСБ (тогда ФСК — Феде­ральная служба контрразведки) следственное управление, а в под­чиненных ей органах — следственные подразделения3, а Указом от 11 июня 1998 г. № 806 «Об утверждении положения и структуры Федеральной службы безопасности»4 утвердил этот документ и структуру центрального аппарата ФСБ РФ. Индивидуальными (не­нормативного характера) указами Президент РФ назначает на госу-

1              СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2286.

2              СЗ РФ. 2000. № 27. Сг. 2818.

3              СЗ РФ. 1994. № 31. Сг. 3255.

4              СЗ РФ. 1998. № 28. Сг. 3320.

44         Глава III. Законы и подзаконные акты правоохранит. деятельности

дарственную должность в правоохранительных органах, напри­мер, министров, их заместителей, судей федеральных судов, за иск­лючением судей Конституционного Суда РФ.

К нормативной* базе курса относятся также -и постановления Правительства РФ. Правительство вправе регламентировать толь­ко те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во испол­нение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ. К примеру, постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 утверждена Федеральная целевая програм­ма «Развитие судебной системы России»1 на 2002—2006 годы.

К подзаконным нормативным правовым актам также относят­ся решения коллегии, приказы, инструкции, инструктивные письма, постановления и распоряжения министерств и ее домств (комитетов) Российской Федерации — издаваемые Гене­ральным прокурором, министрами внутренних дел, юстиции, Ди­ректором ФСБ России и др. Они касаются конкретизации дейст­вий сотрудников этих органов при применении каких-либо норм закона. Примерами нормативных актов данного уровня могут слу­жить приказ министра юстиции от 29 июля 2002 г. № 211 «Об утверждении Порядка ведения реестров адвокатов субъектов Рос­сийской Федерации»2 и др.

В отдельных случаях ведомственные акты утверждаются со­вместно руководителями нескольких правоохранительных орга­нов и других органов. Примерами могут служить Инструкция о едином учете преступлений, Правила судебно-медицинской экс­пертизы тяжести вреда здоровью и по вопросам работы с вещест­венными доказательствами в судах и других правоохранительных органах. Такие акты принято называть межведомственными.

Возрастающую роль в регламентации правоохранительной де­ятельности и органов, ее осуществляющих, занимают решения (постановления и определения) Конституционного Суда РФ, ко­торые обязательны на всей территории РФ и для всех органов госу­дарственной власти и должностных лиц. КС решает исключитель­но вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов и иных органов. Его решения могут по-

1              СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4623.

2              БНА РФ. 2002. № 37.

§ 2. Классификации нормативных правовых актов... 45

влечь за собой приостановление акта, противоречащего Конститу­ции РФ и понуждение компетентного органа отменить или изме­нить данный акт. Такое решение может коснуться и нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную дея­тельность. Так, постановлением КС от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой, касающей­ся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и правила прописки, нормативные акты о прописке были определены как недействующие. Было также ука­зано, что ст. 27 Конституции РФ является непосредственно дейст­вующей и каждый, кто законно находится на территории Россий­ской Федерации, имеет право на свободу передвижения, выбор ме­ста пребывания и жительства1.

В правоохранительной деятельности, в том числе и при отправ­лении правосудия, нередки затруднения в применении норм закона. Верховный Суд РФ изучает и обобщает судебную практику, анали­зирует судебную статистику. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ на ВС возложена обязанность дачи разъяснений по вопросам су­дебной практики. Они имеют существенное значение как для право­судия, так и для органов расследования, прокуроров. В этом можно убедиться, ознакомившись с постановлениями Пленума ВС РФ, на­пример, от 12 ноября 2001 г. «О практике назначения судами видов исправительных учреждений*, от 27 декабря 2002 г. «О судебной практике по делам о краже* грабеже и разбое» и др.2

Считается, что содержащиеся в постановлении Верховного Суда РФ разъяснения по вопросам применения законодательства, основанные на требованиях закона и обобщенных данных судеб­ной практики в масштабах страны, представляют собой своеобраз­ную форму судебного прецедента^ и являются ориентиром, подле­жащим обязательному учету в целях вынесения законных и обо­снованных приговоров, решений, определений и постановлений4.

Наконец, еще одно важное обстоятельство в связи с рассматрива­емым вопросом. Международные договоры России (например, о пра-

1              СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708.

2              БВС РФ. 2002. № 1; 2003. № 2.

Судебный прецедент — решение суда по конкретному делу, которое прини­мается за эталон (образец) при разрешении других аналогичных дел.

4 См.: Демидов В.В. О роли и значении постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 1998. № 3. С. 24.

46         Глава III. Законы и подзаконные акты правоохранит. деятельности

вовои помощи по уголовным делам — о порядке сношения судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими учреждениями иностранных государств), наряду с общепризнанны­ми принципами и нормами международного права, являются в соот­ветствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации (в большинстве случаев они нашли отражение в законодательстве о правоохранительной деятельности). Это означает, что в случае расхождения закона и иного нормативно­го акта с международным договором, в котором участвует РФ, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором.

В зависимости от содержания (предмета) всю совокупность нормативных правовых актов о правоохранительной деятельно­сти и органах, ее осуществляющих, условно можно классифици­ровать на следующие группы:

акты общего характера;

нормативные правовые акты о Конституционном Суде РФ;

о судах общей юрисдикции;

о военных судах;

о Высшем Арбитражном Суде РФ;

о третейских судах;

о статусе судей;

о социальной защите судей и работников аппаратов судов РФ;

о присяжных, арбитражных заседателях;

о прокурорском надзоре и органах прокуратуры, о социаль­

ном и материальном обеспечении работников прокуратуры;

о государственных органах обеспечения охраны порядка и

безопасности: об органах внутренних дел, о Совете Безопасности

РФ, ФСБ России, СВР России, о таможенных органах, органах на­

логовой службы;

об органах юстиции, нотариате, адвокатуре;

о негосударственных организациях обеспечения правоохра-ны: частных детективных и охранных службах.