3.2. Функції прокуратури, їх значення щодо виконання завдань, покладених на прокурора

Сутність інституту прокуратури, його роль у державному ме­ханізмі розкриваються передусім через функції прокуратури.

Функції є одним з основних понять, за допомогою яких розкри­вається основний зміст діяльності прокуратури. Функції прокурату­ри зумовлені завданнями органів прокуратури, на вирішення яких вони спрямовані.

Регулювання діяльності прокуратури, у тому числі визначення її функцій, в окремому розділі Конституції України означає, що вико­нання покладених на органи прокуратури завдань є самостійним ви­дом державної діяльності.

Відповідно до ст. 121 Конституції України на прокуратуру покла­дено такі функції:

67

підтримання державного обвинувачення в суді;

представництво інтересів громадянина і держави в суді у перед­

бачених законом випадках;

нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють опе-

ративно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень

у кримінальних справах, а також при застосуванні інших за­

ходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особи­

стої свободи громадян.

На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не пе­редбачених Конституцією України (ст. 121) і Законом України "Про прокуратуру" (ст. 5).

Згідно з Конституцією України прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів лише обмеженим колом суб'єктів — органів, що ведуть боротьбу із злочинністю, а також органів і установ, на які покладено виконання покарань і застосування заходів примусового медичного характеру.

Окремо зазначимо, що відповідно до п. 9 розд. 15 Перехідних по­ложень Конституції України прокуратура на сучасному етапі продов­жує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням за­конів (загальний нагляд) та функцію попереднього (досудового) слідства. Ці функції прокуратура має виконувати до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контро­лю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Конкретні функції прокуратури мають два аспекти.

По-перше, вони ґрунтуються на існуючій нормативній базі та пе­ревірені практикою. Прокуратура є надійним державним органом, що забезпечує захист прав і свобод громадян й інтересів держави.

По-друге, конституційні положення дещо звужують сферу діяль­ності прокуратури. Нині згідно з Конституцією України прокурату­ра виконує чотири основні та дві тимчасові функції.

Наведемо характеристику функцій прокуратури.

1. Підтримання державного обвинувачення в суді — одна з основ­них функцій діяльності прокуратури. Участь прокурора в суді як державного обвинувача — важлива гарантія винесення судом закон­ного обвинувального вироку. Сутність обвинувачення полягає в су­купності дій прокурора з обстоюванням перед судом обвинувально­го висновку про злочин, що його вчинив підсудний.

68

Джерелом державного обвинувачення є діяльність органів дізнан­ня та досудового слідства, внаслідок якої викрито особу, що вчинила злочин, у зв'язку з чим така особа має постати перед судом. Під­тримуючи обвинувачення перед судом, прокурор привселюдно об­винувачує підсудного і наполягає на застосуванні до нього справед­ливого покарання, допомагає суду у кваліфікованому вирішенні справи.

Державний обвинувач бере участь у допитах підсудного, потерпі­лого, свідків, у дослідженні висновків експертів і речових доказів. Він розпочинає судові дебати у кримінальній справі, виступаючи з обви­нувальною промовою і висловлюючи міркування з питання призна­чення покарання. Об'єктивність і незалежність прокурора в суді га­рантовані передбаченою законом можливістю для прокурора відмо­витися від підтримання обвинувачення, якщо дані судового слідства не підтверджують пред'явленого підсудному обвинувачення, виклав­ши при цьому мотиви відмови. Відмова від обвинувачення означає, що, на думку прокурора, підсудний має бути виправданий.

Після винесення судом вироку прокурор зобов'язаний вжити за­ходів у встановленому законом порядку щодо виправлення з його точки зору судових помилок, висловити незгоду з визначеною судом мірою покарання, якщо вона не відповідає ступеню тяжкості злочину та суспільної небезпеки особи, яка його вчинила.

Таким чином, підтримання державного обвинувачення — це діяльність прокурора у встановленому кримінальним процесуаль­ним законом порядку, яка складається з аналізу матеріалів справи і доказування вини особи в суді, сприяння винесенню законного, об­ґрунтованого та справедливого вироку.

2. Представництво інтересів громадянина і держави в суді у виз­начених законом випадках — одна з важливих гарантій забезпечення захисту прав і свобод громадян й інтересів держави. Участь проку­рора в суді — один із засобів забезпечення й поновлення порушених прав та законних інтересів громадян і держави.

Форми представництва такі:

звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і

свобод особи, законних інтересів юридичних осіб, коли пору­

шуються інтереси держави, або про визнання незаконними

правових актів, дій чи рішень органів, посадових осіб;

участь у судовому розгляді справ;

69

• внесення апеляційних чи касаційних подань на судові рішення або заяви про їх перегляд з нововиявленими обставинами.

Прокуратура представляє інтереси громадян або держави в суді від імені держави України, здійснюючи представництво через прокурорів, які уповноважені на це державою. Тому довіреності чи доручення про­курору не потрібні, оскільки він представляє інтереси конкретної осо­би чи органу влади. У межах своєї компетенції прокурор діє як пред­ставник держави, маючи водночас усі процесуальні права позивача. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва в судах, форми його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому законом.

Право прокурора на позов регламентується цивільним процесу­альним та господарським процесуальним законодавством, а також наказами Генерального прокурора. Процесуальне становище проку­рора в ролі позивача дещо відрізняється від становища інших осіб, які заявляють позов у цивільній справі. Так, прокурор не несе судо­вих витрат, до нього не може бути пред'явлено зустрічного позову, рішення суду за позовом прокурора поширюються не на прокурату­ру, а на особу, в інтересах якої пред'явлено позов.

Прокурор здійснює представництво в суді, якщо громадянин не спроможний через фізичні вади, матеріальний стан або з інших при­чин самостійно захищати свої порушені чи оскаржені права.

3. Сутність і завдання прокурорського нагляду визначені в п. 3, 4 ст. 121 Конституції України. Правове регулювання прокурорсько­го нагляду в Конституції України визначає наглядові функції про­куратури як самостійну форму державної діяльності.

Нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють опера-тивно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Згідно з Конституцією України прокурорський нагляд за додержанням за­конів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, є однією з основних функцій прокура­тури, що реалізується Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами. Цей напрямок прокурорського нагляду спрямо­ваний на забезпечення встановленого громадського порядку, вияв­лення і розкриття злочинів, розгляду заяв і повідомлень про них, за­конності оперативних заходів та досудового слідства.

Предметом правоохоронної діяльності прокуратури при цьому є насамперед захист прав і свобод громадян, а також інтересів держа­ви і суспільства.

70

У Законі України "Про оперативно-розшукову діяльність" (1992 р.) визначається, що оперативно-розшукова діяльність — це си­стема гласних, негласних, розшукових, розвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-техніч­них засобів. До оперативних підрозділів належать оперативні служ­би міліції, служби безпеки України, прикордонних військ, кримі­нально-виконавчої системи, податкової міліції.

Діяльність прокуратури з нагляду за додержанням законів органа­ми, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, започатковано з прийняттям Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" від 18 лютого 1992 р. і виданням наказу Генерального прокурора "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органа­ми, які ведуть боротьбу із злочинністю" 4 квітня 1992 р. У наказі чітко окреслено завдання прокурорів усіх інстанцій — постійно здійснюва­ти нагляд за додержанням кримінальною міліцією вимог Закону Ук­раїни "Про оперативно-розшукову діяльність".

Основне завдання прокуратури в цьому напрямку діяльності полягає в попередженні та припиненні порушення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, залучених до оперативно-роз-шукової діяльності. При цьому слід ураховувати, що саме при здійс­ненні оперативно-розшукових заходів найбільшою мірою можуть бути обмежені чи порушені права та законні інтереси громадян щодо таємного листування, телефонних розмов, свободи руху, недотор­канності житла тощо.

До порядку здійснення нагляду за оперативно-розшуковою діяль­ністю входять:

наявність передбачених законом підстав здійснення оператив-

но-розшукової діяльності;

наявність повноважень у осіб, які здійснюють таку діяльність;

обов'язковість документування оперативно-розшукових дій;

об'єктивність і повнота здійснюваних перевірок;

своєчасне і повне надання органам слідства оперативних даних,

матеріалів про застосування спеціальних технічних засобів;

відповідність оперативно-розшукових дій завданням оператив-

но-розшукової діяльності.

При здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю прокурор не втручається безпосередньо в цю діяльність, а лише зо­бов'язаний забезпечувати законність і обґрунтованість оперативно-розшукових заходів.

71

Предметом прокурорського нагляду за додержанням закону органами дізнання та досудового слідства є сприяння таким діям:

розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, усіх форм

власності від злочинних посягань;

запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної

відповідальності;

виконанню вимог закону про невідворотність покарання за

вчинений злочин;

охорони прав і законних інтересів громадян, які перебувають

під слідством;

здійсненню заходів запобігання злочинам, усунення причин та

умов, що сприяють їх вчиненню.

Здійснюючи нагляд за додержанням законів при провадженні дізнання і досудового слідства, прокурор вживає заходів, щоб ці органи виконували такі вимоги:

додержання передбаченого законом порядку порушення, при­

зупинення, закриття кримінальних справ, а також встановле­

них законом процесуальних строків розслідування та триман­

ня під вартою;

у процесі розслідування злочинів дотримуватись вимог ст. 22

КПК України про всебічне, повне та об'єктивне дослідження

всіх обставин, що викривають або виправдовують обвинува­

ченого, пом'якшують або обмежують його відповідальність;

виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню злочинів та

вжиття заходів їх усунення.

Нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших примусових заходів, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Ос­новне завдання в цьому напрямку діяльності прокуратури — не при­пустити порушення прав і законних інтересів громадян, засуджених до позбавлення волі, а також інших осіб, обмежених у свободі і внас­лідок цього не здатних повною мірою реалізувати своє право на за­хист. Чинне законодавство наділяє прокурора великими повнова­женнями у здійсненні цієї сфери нагляду. Прокурорський нагляд при цьому має бути систематичний з тим, щоб забезпечити своєчасне і правильне виконання відповідно до вимог закону судових рішень у кримінальних справах; законне і обґрунтоване перебування особи в місцях тримання затриманих і попереднього ув'язнення (слідчих ізо­ляторах), у виправно-трудових та інших установах, що виконують

72

покарання; дотримання встановлених законом прав узятих під вар­ту осіб, порядку, умов їх тримання та відбування кримінального по­карання; виконання законодавства про звільнення засуджених від відбування покарання, відстрочку виконання вироку та інших пи­тань, пов'язаних з виконанням вироку, а також поміщення осіб у психіатричні лікарні та перебування в них.

Прокурор має право безперешкодно в будь-який час відвідувати установи, що виконують покарання, місця тримання затриманих і попереднього ув'язнення; опитувати затриманих, заарештованих, засуджених; ознайомлюватися з документами, на підставі яких осо­би тримаються в місцях позбавлення волі або затримані чи взяті під варту; перевіряти законність доказів, розпоряджень, постанов, інструкцій, інших актів адміністрації виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання; вимагати від посадових осіб відповідних установ пояснень з приводу допущених порушень, здійснення перевірок; звільняти негайно своєю мотивованою поста­новою осіб, які без законних підстав тримаються в місцях затриман­ня, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших устано­вах; вимагати скасування незаконних і необґрунтованих наказів, розпоряджень, постанов та інших актів виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання.

Постанови і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затриманих, заарештова­них, засуджених до позбавлення волі підлягають обов'язковому ви­конанню адміністрацією відповідних установ.

Предметом такого нагляду є також стан додержання законів при застосуванні примусових заходів медичного та виховного характе­ру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів у відповід­ному напрямі своєї діяльності, повинен забезпечувати виключення фактів незаконного і безпідставного обмеження особистої свободи громадян.

Прокурорський нагляд як форма діяльності органів прокуратури спрямований на всебічне утвердження верховенства права.

Загальний нагляд. Суть і призначення загального нагляду поляга­ють у тому, щоб забезпечити нагляд прокуратури з додержанням і точним виконанням законів в усіх сферах життєдіяльності держави.

До предмета загального нагляду входять законність актів, вида­них органами державного управління, місцевими радами, їх вико-

73

навчими органами, громадськими організаціями і посадовими осо­бами. До таких правових актів належать накази, рішення, ухвали, розпорядження, інструкції та інші нормативні документи як загаль­ного, так і індивідуального характеру. Нагляд за додержанням за­конів у сфері економічних та міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митної та зовнішньоеко­номічної діяльності становить значну частину діяльності прокура­тури.

Згідно зі ст. 20 Закону України "Про прокуратуру" при вико­нанні загального нагляду прокурор користується великими повно­важеннями. При цьому зазначимо, що прокуратурі не надано право відміняти чи змінювати рішення, які є незаконними або необґрунто-ваними. Повноваження прокурора полягають у тому, що він зобо­в'язаний своєчасно виявляти порушення закону і вживати заходів усунення виявлених порушень, причин та умов, які їм сприяли, а та­кож притягти порушників до відповідальності.

До предмета загального нагляду входять також:

відповідність актів, що видаються всіма органами, підприєм­

ствами, установами, організаціями та посадовими особами,

Конституції України та чинному законодавству;

додержання законів щодо недоторканності особи, соціально-

економічних, політичних, особистих прав людини, захисту її

честі й гідності;

додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціо­

нальних відносин, зовнішньоекономічної діяльності, охорони

навколишнього середовища.

Перевірка виконання законів здійснюється за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що потребує проку­рорського реагування, а за наявності приводів — з власної ініціати­ви прокурора.

Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та конт­ролю і не втручається в господарську діяльність, якщо вона не супе­речить чинному законодавству.

При здійсненні загального нагляду прокурор має право:

•               безперешкодно за посвідченням, що підтверджує обійману ним

посаду, входити у приміщення державних органів, підприємств,

установ, організацій незалежно від форм власності, а також до

військових частин; доступу до документів і матеріалів, необхід-

74

них для перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і тих, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіден­ційну інформацію. Письмово вимагати подання у прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі не­обхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юри­дичних осіб, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою;

вимагати для перевірки розпорядження, інструкції, накази та

інші акти і документи, одержувати інформацію про стан закон­

ності й заходи її забезпечення;

вимагати від керівників та колегіальних органів здійснення пе­

ревірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних

підприємств, а також залучення спеціалістів для виконання пе­

ревірок, відомчих та позавідомчих експертиз;

викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них даних

або письмових пояснень щодо порушення закону.

При виявленні порушень закону прокурори в межах своєї компе­тенції мають право:

опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету

Міністрів України, Уряду Республіки Крим, міністерств, дер­

жавних комітетів і відомств, виконавчих органів місцевих рад,

підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а

також рішення і дії посадових осіб;

вносити докази або протести щодо рішень місцевих рад залеж­

но від характеру порушень;

порушувати у встановленому законом порядку кримінальну

справу, дисциплінарне провадження або провадження про ад­

міністративне правопорушення;

давати приписи щодо очевидних порушень закону;

вносити подання до державних органів, громадських органі­

зацій і посадових осіб про усунення порушень закону та умов,

що сприяли їм;

звертатися до загальних чи господарських судів із заявами про

захист прав і законних інтересів громадян, держави, юридич­

них осіб.

До правових актів загального нагляду належать протест, припис, подання, постанови.

Протест — це акт прокурорського реагування на виявлення по­рушення закону, який вноситься прокурором до органу або посадо­вої особи, що допустили порушення, або до вищестоящого органу

75

чи посадової особи, які мають право усунути правопорушення. У протесті прокурор ставить питання про скасування акту або приве­дення його у відповідність з актом, припинення незаконної дії поса­дової особи, поновлення порушеного права. Протест зупиняє дію опротестованого акту і підлягає обов'язковому розгляду відповід­ним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурор. У разі ухиляння від розгляду протесту прокурор може звернутися в суд із заявою про визнання акту неза­конним.

Припис — це акт прокурорського реагування на виявлення оче­видного порушення закону, що вноситься органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому в порядку підпорядко­ваності органу чи посадовій особі, які наділені повноваженнями щодо усунення правопорушення. Припис підлягає негайному вико­нанню, про що повідомляється прокурор. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов'я­заний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоя­щого прокурора є остаточним.

Подання — це акт реагування на виявлення порушеного закону з вимогами про усунення порушення, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Подання вноситься державному органу, громадській організації або посадовій особі, які наділені повноваженнями щодо усунення порушення закону. Не пізніше як у місячний строк проку­рор має бути повідомлений щодо вжиття відповідних заходів усунен­ня порушень закону, причин та умов, що сприяють їм.

Постанова — це акт реагування на виявлене порушення закону посадовою особою або громадянином. Залежно від характеру пору­шення прокурор виносить мотивовану постанову про дисциплінарне провадження, провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи. Постанова про порушення дис­циплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення підлягає розгляду повноваженою посадовою осо­бою або відповідним органом у десятиденний строк.

Збереження за прокуратурою функції нагляду за додержанням і застосуванням законів на сучасному етапі пов'язано з формуванням нових державних органів, що здійснюватимуть контроль за додер­жанням законів. Реалізуючи принципи створення правової держави, останніми роками з'явились і почали діяти такі інституції, як уповно-

76

важений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Державна податкова адміністрація, Антимонопольний комітет, орга­ни, що забезпечують захист прав споживачів, та ін. У цьому зв'язку в умовах перехідного періоду прокуратура дещо звузила межі проку­рорського втручання. Дискусія щодо повноважень з нагляду за до­держанням і застосуванням законів в умовах перехідного періоду по­в'язана з державно-правовою реформою. Вирішення на законодавчо­му рівні меж цих повноважень, безумовно, сприятиме поповненню новим змістом правозахисної діяльності прокуратури, головним зав­данням якої була й залишається охорона прав і свобод громадян.