§ 2. Види форм державного управління

Дії органів виконавчої влади можуть бути відповідним чи­ном згруповані, тобто зведені в певні однорідні групи за озна­кою загальності чи подібності їх зовнішнього вияву. Всі фор­ми управлінської діяльності безпосередньо чи опосередкова­но обумовлено відповідними юридичними постановами, за допомогою яких Українська держава регламентує діяльність своєї виконавчої влади.

Конкретні форми державного управління органічно пов'я­зано з правовими формами діяльності взагалі: правовстанов-люючою, правовиконавчою та правоохоронною.

На теоретичному рівні питання про форми управлінської діяльності в основному розв'язано, якщо не зважати на деякі розбіжності в поглядах на цю проблематику.

Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяль­ності:

видання нормативних актів управління;

видання індивідуальних (ненормативних, адміністратив­них) актів управління;

проведення організаційних заходів;

здійснення матеріально-технічних операцій.

Ця класифікація державно-управлінської діяльності стано­вить собою схематичне моделювання реальності, що не ви­ключає певної умовності, оскільки наявні й інші класифікації.

Загальновизнаної класифікації форм управлінської діяль­ності немає. Є й інший схематичний варіант класифікації форм управлінської діяльності, а саме:

а)             правові форми, пов'язані з встановленням і застосуван­

ням норм права, наприклад, видання нормативних та індиві­

дуальних актів управління;

б)            неправові форми, тобто проведення тих чи інших

управлінських дій, безпосередньо не пов'язаних з прийняттям

юридичних актів управління, наприклад, проведення органі­

заційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

Видання нормативних актів управління є особливою фор­мою діяльності органів виконавчої влади, яка передбачає роз­порядчу діяльність, спрямовану на виконання закону шляхом встановлення певних правил у сфері державного управління. Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі

діяльності органів виконавчої влади — це адміністративна нор-мотворчість, яку здійснюють органи виконавчої влади у формі видання нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулюва­ти суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає не­обхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх засто­сування. Конституція та чинне законодавство України є право­вою основою для видання актів управління. Відповідно до п. 31 ч. З ст. 106 Конституції Президент України на основі та на вико­нання Конституції і законів України видає укази й розпоряд­ження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Повноваження Президента деталізовано в статтях 106,107 Конституції. Вони стосуються забезпечення державної неза­лежності, національної безпеки й правонаступництва держа­ви; представлення держави в міжнародних відносинах.

До компетенції Президента належать кадрові призначення; утворення, реорганізація та ліквідація органів виконавчої вла­ди; скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів АРК; підписання законів тощо.

Конституція України (статті 116, 117) наділяє Кабінет Міністрів України широкими повноваженнями, які реалізують­ся в різних формах і насамперед безпосередньо виданням по­станов і розпоряджень.

Нормативно-правові акти видають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, служ­би, департаменти). Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють державні адміністрації, які й видають рішення та розпорядження.

Правовий статус адміністрації підприємств і установ перед­бачає не тільки виконання законів і актів вищих органів вико­навчої влади, а й здійснення розпорядництва, яке виявляється у виданні нормативних актів у вигляді наказів, затвердженні посадових інструкцій адміністрацією підприємств, установ, періодичному виданні нормативних актів стосовно організації праці, використання техніки, новітніх технологій тощо.

Органи місцевого самоврядування в межах своїх повнова­жень (ст. 143) приймають рішення, які є обов'язковими до ви­конання на відповідній території (ст. 144).

136

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

137

Нормативні акти управління адресовано значному або не­обмеженому колу органів і громадян, виконують важливу роль у організації діяльності виконавчої влади.

Видання індивідуальних (ненормативних, адміністратив­них) актів управління близьке до нормативного, але не тотож­не йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивіду­альні акти управління встановлюють, змінюють або припи­няють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкрет­них суб'єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноактного їх застосування. Індивідуальними актами є, наприклад, видання наказу про призначення державного служ­бовця на посаду, видача дозволу на носіння зброї, на полюван­ня, на управління транспортними засобами тощо.

Індивідуальним актам управління, так само як і норматив­ним, притаманні владність і підзаконність, вторинність віднос­но закону. Видання нормативних та індивідуальних актів — це основні правові форми здійснення виконавчої влади.

Проведення організаційних заходів є однією з форм управ­лінської діяльності. Організаційні дії складають необхідний чин­ник управлінської діяльності в усій системі органів виконавчої влади держави. Ці заходи здійснюються систематично, постійно й спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відпо­відних систем управління. їх не пов'язано з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій. Організаційні за­ходи не породжують, не змінюють і не припиняють адміністра­тивних правовідносин. Різноманітність конкретних форм здійснення організаційних заходів визначається сферою або га­луззю управління, особливостями керованих об'єктів, їх специ­фічним правовим статусом. Щодо органів виконавчої влади без­посередніми організаційними діями можуть бути: а) роз'яснен­ня змісту й мети законодавчих та інших правових актів або тих чи інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підго­товка та проведення нарад, конференцій тощо.

Організаційні заходи не фіксуються так точно, як юридичні форми управлінської діяльності. Але як передумови, так і наслідки їх здійснення можуть фіксуватися і юридично. Прикладом цього

можуть бути «Основні положення Концепції створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.1.

Здійснення матеріально-технічних операцій є найоб'ємні-шою частиною діяльності апарату виконавчої влади з боку як її кількості, так і різноманітності. Матеріально-технічні опе­рації носять допоміжний характер, їх основне призначення — обслуговування самого процесу управління, всіх інших форм управлінської діяльності. Вони створюють умови для викорис­тання інших форм роботи органів виконавчої влади. В узагаль­неному вигляді матеріально-технічні операції — це підготовка матеріалів для видання юридичних актів, проведення органі­заційних заходів, провадження діловодства, складання довідок, звітів тощо. Зараз під час здійснення матеріально-технічних операцій ширше використовують різноманітні засоби органі­заційної техніки, для державних потреб створюють комплексні інформаційно-аналітичні системи із застосуванням комп'ютер­них систем.

У спеціальній літературі (як один із поглядів), залежно від призначення та засобів виконання, виокремлюють такі матері­ально-технічні операції:

а)             діловодські (всі операції, які пов'язано з виготовленням

документів органами управління та яким притаманний техніч­

ний характер — листування, передрук, розмноження тощо);

б)            безпосереднє виконання приписів правових актів, якщо

воно має матеріальний (технічний) характер (операції про пе­

редачу засобів або майна, видачу виконавчих документів, про­

ведення конфіскації, оплатного вилучення і т. ін.);

в)             реєстраційні, що мають самостійне значення (реєстрація

фактів і подій у сфері управління);

г)             статистичні (збирання та оброблення статистичної інфор­

мації відповідно до встановлених правил);

ґ) інформаційно-довідкові (складання та опрацювання до­повідних записок, довідок за результатами перевірок, підготов­ка довідників і довідок про роботу органів управління, дача відповідних роз'яснень і консультацій на підставі інформацій­них матеріалів);

1 Див.: Урядовий кур'єр. — 1997. — 13 лютого.

138

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

139

д) по систематизації матеріалів, у тому числі правових актів (створення комплексних інформаційно-аналітичних систем для державних потреб);

є) інформаційно-технологічні (впровадження інформацій­них технологій у різних ланках державного управління).