§ 6. Адміністративний договір

Адміністративний договір — угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб'єктом ви­конавчої влади. Це багатосторонній акт, за допомогою якого виникають, змінюються або припиняються взаємні права й обов'язки сторін.

154

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

155

Адміністративному договору та його інтерпретації вже при­діляли певну увагу1. Але на теоретичному рівні ця проблема ще залишається дискусійною, неоднозначною та остаточно не розв'язаною. Проте ми підтримуємо позицію, згідно з якою адміністративний договір розглядається як один із інститутів адміністративного права2.

У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адмініст­ративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування норм права, в результаті чого реалізуються функції виконавчої влади за деякими винятками.

Адміністративний договір, базується переважно на адмі­ністративно-правових нормах, але багато адміністративних до­говорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права: цивільного, фінансового, екологічно­го, трудового. Наприклад, з владними повноваженнями пов'я­заний трудовий договір (державне регулювання праці, договір­не регулювання праці) або договір про платне навчання в дер­жавному навчальному закладі відповідного рівня.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правово­го договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевияв­лення державного органу влади) й договором приватноправо­вого характеру. Виконавча влада для забезпечення своєї діяль­ності застосовує трудові та цивільно-правові договори. Адмі­ністративний же договір — це один із договорів, за допомогою якого державна адміністрація здійснює управлінські функції.

1              Див.: Елистратов А. Н. Административное право. — М., 1925; Ковалев­

ский В. Л. Советское административное право. — Харьков, 1929; Старосцяк

Е. Правовые формы административной деятельности. — М., 1959; Ямпольс-

кая Ц. А. О теории административного договора // Сов. гос-во и право. — 1966. —

№ 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Право­

ведение. — 1969. — № 3; Юсупов В. А. Теория административного права. —

М., 1985.

2              Див., напр.: БахрахД. Н. Административное право. — М., 1993.

Адміністративному договору притаманні відносини зміша­ного типу: адміністративно-правового й цивільно-правового, влади й рівноправності. Так, у п. 4 ст. 8 Закону України «Про державний матеріальний резерв» від 24 січня 1997 р.1. встанов­лено: центральний орган виконавчої влади, що здійснює управ­ління державним резервом, серед іншого, проводить вибір, у тому числі на конкурсній основі, постачальників матеріальних цінностей до державного резерву для укладення з ними кон­трактів (договорів); укладає або доручає підприємствам, уста­новам і організаціям, що належать до сфери його управління, укладення державних контрактів (договорів) на поставку мате­ріальних цінностей до державного резерву, здійснює розрахун­ки з постачальниками, несе відповідальність за поставку, закла­дення й зберігання матеріальних цінностей, має право застосо­вувати фінансові санкції, передбачені ст. 14 цього Закону.

Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управ­ління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноп­равними й виникає потреба в координації їх діяльності. Наприк­лад, одним із основних завдань Міністерства інформації Украї­ни є координація діяльності державних засобів масової інформації. Міністерство також координує міжнародне співро­бітництво в галузі телебачення та радіомовлення шляхом укла­дення угод. Практикуються угоди про спільне видання міністер­ствами (відомствами) правових актів або їх узгодження.

Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповід­них рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно уп­равлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути й прямою формою такої діяльності, як у наведеному прикладі Закону України «Про державний матеріальний резерв».

Суб'єктом адміністративного договору є державний орган, посадова особа або суб'єкт з делегованими повноваженнями. В адміністративному договорі державний орган виступає як суб'єкт, що здійснює виконавчу владу й має владні повнова­ження. У зв'язку з цим необхідно з'ясувати відмінності адмі­ністративного договору від цивільно-правового.

1 Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 13. — Ст. 112.

156

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

157

Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є орган виконавчої влади (посадова особа).

Учасники адміністративного договору «перебувають не в однаковому стані», адже орган управління зберігає владні пов­новаження адміністративного характеру й разом з тим несе певні зобов'язання перед другою стороною (наприклад, договір патронату, контрактації тощо). На відміну від нього, цивіль­но-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права й обов'язки учасників договору регулюють нор­ми цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового до­говору не має владних повноважень щодо іншої. У даному ви­падку органи виконавчої влади, що уклали договір, не здійсню­ють функції управлінської діяльності. В цьому полягає основна відмінність адміністративного договору від цивільно-правово­го. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі вис­тупає як суб'єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він (орган) стає учасником цивіль­но-правової угоди, його правовий статус визначається цивіль­ною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян тощо) має бути передбачено в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні й підконт­рольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповід­ними районними чи обласними радами.

В адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, з ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свободу розсуду, багатоваріантний вибір органу управління під час укладення адміністративного договору не виключають. Головне, щоб він був укладений у межах компетенції. Ця ви­мога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» й «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є основною умовою дійсності адміністративного до­говору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна правоздатність».

Метою адміністративних договорів здебільшого є реалі­зація публічних інтересів (договори в сфері управління дер­жавною власністю, договори, що забезпечують державні потре-

би та податкові угоди тощо), в той час як метою більшості при­ватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес. Численні адміністративні договори мають комплексний харак­тер і регулюються одночасно нормами декількох галузей пра­ва. Переконливим прикладом цього може слугувати інститут державної служби за контрактом, де порядок вступу на дер­жавну службу, її проходження, права й обов'язки службовців регулюють норми трудового й адміністративного права, а по­рядок оподаткування, матеріального стимулювання — норми адміністративного, трудового та фінансового права.

Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного до­говору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приват­ному праву. Укладення адміністративного договору з боку дер­жавного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи трудових до­говорів. Це обумовлено імперативним характером адміністра­тивно-правових норм. Правом контролювати виконання адмін­істративних договорів наділено органи виконавчої влади. Спірні питання, пов'язані з укладенням і виконанням адміністратив­них договорів, вирішують у адміністративному порядку або шляхом розгляду в судах загальної юрисдикції. Для адміністра­тивних договорів, як правило, передбачено письмову форму.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний харак­тер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводять їх перелік: договори про ком­петенцію (розмежування або делегування повноважень і пред­метів відання); договори в сфері управління державною влас­ністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємо­дію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охоро­на громадського порядку та майна, перевезення в громадсько­му транспорті, комунальні послуги тощо.

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ МЕТОДИ

159