§ 5. Дія актів державного управління

Акти виконавчої влади діють у вимірах простору й часу, але їм передують опрацювання, видання, набрання чинності та дія з певними обов'язковими вимогами. Положення про те, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, передбачені Конституцією та закона­ми України (ст. 19 Конституції України), є засадничими й ви­хідними щодо актів державного управління.

Дія актів державного управління в просторово^-часовій дійсності — це певний рух від початку ініціативи та опрацюван­ня актів управління до їх втілення в життя. Він складається з таких стадій: 1) постановка питання про видання акта управлін­ня; 2) опрацювання проектів актів управління; 3) видання актів управління; 4) доведення актів управління до відома адресатів — суб'єктів адміністративно-правових відносин; 5) набрання чин­ності актами управління; 6) дія актів управління.

Процедури опрацювання проектів, прийняття, набрання чинності та дію актів управління регулюють нормативні акти.

Ініціатором видання акта управління може бути будь-який суб'єкт державного управління. Це такі суб'єкти, як органи виконавчої влади, державні підприємства, установи, державні службовці, громадські об'єднання, а також громадяни.

Процес підготовки акта управління встановлює, переваж­но, сам орган і закріплює його у відповідному акті. Прикладом такого порядку проходження й опрацювання документа в структурних підрозділах Адміністрації Президента може бути витяг із тексту Положення про Адміністрацію Президента України від 19 лютого 1997 р.1, в якому відповідно до п. 5 на

1 Див.: Урядовий кур'єр. - 1997. - № 36-37. - С 7.

10*

148

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ     149

виконання своїх завдань Адміністрація «забезпечує підготов­ку проектів указів і розпоряджень Президента України, а та­кож проектів законів України, що вносяться Президентом у Верховну Раду ... в порядку законодавчої ініціативи». Поло­ження запроваджує єдиний порядок проходження й опрацю­вання документації, забезпечує оприлюднення законів Украї­ни, указів і розпоряджень Президента. Для здійснення своїх функцій Адміністрація має право: запитувати й одержувати в установленому порядку необхідні для виконання своїх завдань матеріали від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і посадових осіб; кори­стуватися банками даних інших державних органів; викорис­товувати державні, в тому числі урядові, системи зв'язку й ко­мунікацій; залучати до виконання окремих робіт і завдань, до участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірних засадах, працівників центральних і місце­вих органів виконавчої влади.

Порядок внесення проектів рішень Кабінету Міністрів здійснюється на підставі Положення про підготовку проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, затвер­дженого 8 липня 1993 р. У межах своєї компетенції опрацьо­вують проекти своїх рішень також міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади, органи місцевої державної адміністрації, органи місцевого самоврядування, адміністрації підприємств, установ тощо. Проекти актів управління повинні бути узгоджені з іншими зацікавленими суб'єктами управлін­ських відносин. Важлива роль у підготовці та узгодженні про­ектів належить юридичній службі органів управління. Після закінчення опрацювання проекту та його обговорення прий­мається рішення, яке підписують відповідні посадові особи: Прем'єр-міністр, міністр, директор тощо.

Наступний етап — видання актів управління. Акти виконав­чої влади видають у певному порядку, з додержанням відповід­них процесуальних правил. На цьому етапі акт управління стає офіційним документом. Одні акти видають колегіальні орга­ни, інші — єдиноначальні.

Доведення актів управління до відома адресатів — здійсню­ють у різний спосіб: одні публікують у пресі, інші просто дово­дять до відома виконавців. Перший — це оприлюднення актів

законодавства України, наприклад, у «Офіційному віснику України», в якому публікують: закони України, укази й розпо­рядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, акти Конституційного Суду України, нормативно-правові акти Національного банку України, міжнародні договори України, що набрали чинності, нормативні акти міністерств, інших цент­ральних органів виконавчої влади, зареєстровані Міністер­ством юстиції України, публікація актів у інших засобах масо­вої інформації. Акти місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування публікують у місцевих дру­кованих виданнях, вивішують у громадських місцях, переда­ють по радіо та телебаченню.

Другий спосіб доведення правових актів до відома адресатів — це розсилання текстів зацікавленим учасникам управлінських відносин. У разі прийняття актів індивідуального характеру зацікавленим особам надсилають їх копії або вони ознайом­люються з ними під розписку.

Набрання чинності актами управління — момент, коли акти управління набувають юридичної сили. Питання про час на­брання актом чинності розв'язують по-різному:

а)             акт управління набирає чинності з часу його опубліку­

вання або підписання акта єдиноначального органу компетент­

ною посадовою особою;

б)            акт управління набирає чинності з моменту, вказаного в

самому його тексті;

в)             у інших випадках — з моменту доведення його до вико­

навців.

Строки введення в дію постанов Кабінету Міністрів визна­чено в їх тексті. У разі, якщо в постановах строк не вказаний, вони набирають чинності з часу їх прийняття. Розпорядження Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх підписан­ня. Акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій, їх відділів і управлінь, органів місцевого самоврядування набирають чинності, як пра­вило, в строк, указаний у їх тексті, а коли строк не вказаний, то з моменту одержання акта виконавцем.

Дію актів управління розрізняють у просторі, часі та за ко­лом осіб. За територією дії акти виконавчої влади поділяють

150

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

151

на акти, що діють у масштабі всієї держави, та акти, що діють у межах адміністративно-територіальних одиниць. Здебільшо­го, дія актів управління в просторі та часі здійснюється згідно з компетенцією відповідного органу виконавчої влади. Так, акти Кабінету Міністрів України поширюють свою дію на всю територію України, якщо інше не обумовлено в самому акті. Аналогічно вирішуються питання дії актів управління відповід­них державних адміністрацій і актів виконавчої влади АРК. Щодо актів управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, то їх дія поширюється за ознаками відомчої належності на відповідні органи управління, устано­ви, підприємства.

Окремі міністерства та інші центральні органи управління приймають акти, які є обов'язковими до виконання установа­ми, підприємствами, організаціями незалежно від їх підпоряд­кування. Такі акти приймають, наприклад, міністерства охо­рони здоров'я, освіти, фінансів, внутрішніх справ, Служби без­пеки України. Дія актів управління за колом осіб має за мету конкретно визначити перелік уповноважених або зобов'язаних органів управління, громадських об'єднань, державних служ­бовців, громадян. У таких актах управління вказують перелік суб'єктів, на яких поширюється їх дія (наприклад, на непов­нолітніх, залізничників, працівників авіаліній України тощо).

Дія правових актів управління в часі є складнішою, оскіль­ки вона передбачає неоднакові правила дії для актів управлін­ня. У вимірах часу акти управління діють від моменту набран­ня ними чинності до їх припинення, а саме:

закінчення строку, на який було прийнято акт (норма­тивні акти);

припинення дії акта в зв'язку з виконанням його приписів (переважно індивідуальні акти);

прийняття нового акта з даного питання (наприклад, Указ Президента України «Про Адміністрацію Президента Украї­ни» від 14 грудня 1996 р., в п. 7 якого сказано, що втратив чинність Указ Президента України «Про реорганізацію Адмі­ністрації Президента України» від 21 липня 1994 p.);

з часу скасування нормативного акта.

Умовою для скасування акта управління можуть бути різні обставини, але найчастіше це застарілість акта чи його неза-

конність. Анулює правовий акт як орган, що прийняв його, так і вищий орган.

Зміни, зупинення та скасування актів управління відбува­ються з різних причин.

Зміни застосовують з метою забезпечення ефективності актів управління, внесення до них необхідних доповнень, змін, проведення додаткових заходів або видання їх у новій редакції. Прикладом цього може бути постанова Кабінету Міністрів України «Про доповнення порядку обчислення стажу держав­ної служби» від 11 грудня 1996 р.1.

Зупинення дії актів управління (як тимчасовий захід) спря­мовано, як правило, на забезпечення законності або доцільності в державному управлінні. Цей захід застосовують для захисту як державних і суспільних інтересів, так і громадян від непра­вомірних дій органів виконавчої влади, їх посадових осіб. Дію актів зупиняють, наприклад, у зв'язку з поданням скарги, ви­несенням протесту прокурором у справах про адміністративні правопорушення тощо.

Скасування актів управління — визнання недійсності акта в цілому або окремих його положень. Відповідно до Консти­туції України скасовувати неправомірні акти може Президент України. Він скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів АРК. Рішення голів місцевих державних адмініст­рацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Особливе місце в системі визнання актів недійсними (пра­вові акти або їх окремі положення) посідає Конституційний Суд України. До його повноважень належить розв'язання пи­тань про відповідність Конституції України: законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента Ук­раїни; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Вер­ховної Ради АРК (ст. 150 Конституції України). За рішен­ням Конституційного Суду України закони та інші правові акти визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо було порушено встановлену Конституцією України про-

1 Див.: ЗПУ України. - 1996. - № 20. - Ст. 580.

152

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

153

цедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (ст. 152 Консти­туції України).

До чинних актів управління висувають певні вимоги. Акти управління повинні обслуговувати сферу соціальних, духов­них, політичних і економічних потреб. Вони мають бути опти­мальними, доцільними, соціально справедливими й ефектив­ними. Ефективність управлінських рішень — це результат, зіставлений з витратами на реалізацію цих рішень. Вона зале­жить від різних чинників: організації, мотивації, кваліфікації кадрів, забезпечення фінансовими та матеріальними ресурса­ми тощо. Акти повинні передбачати як безпосередні, так і со­ціальні наслідки в перспективі. Стосовно конкретної ситуації акти управління мають забезпечувати реалізацію норм Консти­туції, постійно переглядати попередні рішення в світлі виник­нення нових проблем і нового підходу до них з урахуванням сучасних обставин.

Акти управління повинні відповідати певним обов'язковим юридичним вимогам:

нормативно-правові акти приймають на основі Консти­туції України й мають відповідати їй;

органи виконавчої влади можуть видавати акти тільки з питань, віднесених до їх компетенції, і в межах своїх повнова­жень;

акти повинні відповідати меті, приписам і вимогам зако­нодавчого акта, з приводу виконання якого вони прийняті;

акти мають видавати в установлених порядку та формі.

Це свідчить про основну вимогу — законність акта управ­ління, тобто відповідність його приписів, форми та порядку ви­дання обов'язковим вимогам Конституції та іншим нормам чинного законодавства України.

Письмові акти повинні відповідати певним організаційно-технічним вимогам, а саме: ставити перед виконавцями завдан­ня, сформульовані не в загальних фразах, а конкретно. Це пе­редача підлеглим можливих настанов стосовно засобу виконан­ня завдання, створення для виконавців мотиваційних ситуацій, а також умов для виконання завдання.

Правові акти мають бути видані у формі, передбаченій чин­ним законодавством. Такі форми є обов'язковими, якщо вони визначені в Конституції України, положеннях, кодексах, ста­тутах, правилах, інструкціях. До організаційно-технічних на­лежать вимоги щодо реквізитів актів управління. Вони повинні містити вказівки на виконавців (адресатів) і авторів акта (ад­ресантів), дату прийняття акта та строки його виконання, відповідні підписи, штампи, печатки.

Вимоги конституційного та лінгвістичного характеру поля­гають у тому, що акти повинні бути викладені державною мо­вою (ст. 10 Конституції України), грамотно, чітко, конкретно, ясно, зрозуміло для виконавців.

Акти обов'язкові для виконання всіма, кому їх адресовано, з моменту набрання ними чинності. Акти управління, видані з порушенням вимог, які ставлять до них, є дефектними. Де­фектні акти можуть бути нікчемними або заперечними.

Нікчемні акти управління — це акти незаконні. Вони не по­роджують ніяких юридичних наслідків, не повинні виконува­тися, їх юридична неспроможність є явною. Згідно з конститу­ційними положеннями ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази. За видання та виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність (ст. 60).

Заперечні акти — це такі, що містять певні недоліки, проте останні не позбавляють їх юридичної сили, але можуть бути оскаржені зацікавленими суб'єктами права.

Після оскарження або опротестування акт може бути ви­знаний або правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За такої ситуації заперечні акти підлягають виконанню, на відміну від нікчемних актів.