§ 3. Правові акти державного управління

Акт державного управління — це офіційний припис, засно­ваний на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-яко­му рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волеви­явлення й у межах його компетенції з додержанням встановле­ної процедури та форми, й тягне за собою певні юридичні наслідки.

Акти управління є різновидом управлінських рішень, за допомогою яких здійснюють управління народногосподар­ським комплексом, соціально-культурним будівництвом і адмі­ністративно-політичною діяльністю держави.

Акт державного управління — це підзаконний акт. Підза-конний характер актів державної виконавчої влади полягає в їх точній відповідності закону. Видання актів управління є ча­стиною управлінської діяльності й одним із видів правових актів держави.

Акти управління спрямовано на досягнення конкретного, опе­ративного керівництва. За їх допомогою реалізують норми права в процесі управлінської діяльності, забезпечують необхідну по­ведінку учасників адміністративних правовідносин. Акти управ­ління є основою виникнення відповідних правових відносин.

Акти управління встановлюють певні правила поведінки — приписи, дозволяння, заборони. їх норми спрямовано на за­хист прав і законних інтересів громадян, державних і недер­жавних організацій, охорону державної безпеки й громадсько­го порядку тощо. В актах державного управління містяться обов'язкові до виконання приписи, якими на громадян, дер­жавні та недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила поведінки: їх права, обов'язки, відповідальність.

Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким їх адресовано, не

потрібна. Але це не означає, що всі акти управління носять імпе­ративний характер. Багато в чому адміністративні правовідно­сини характеризуються тим, що праву однієї сторони відпові­дає обов'язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах наявна знач­на кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково обґрунтованих рекомендацій.

Акти державного управління приймають суб'єкти управлін­ня тільки в межах їх компетенції і в певній формі.

Акти управління, залежно від їх зовнішнього вияву, є усни­ми, письмовими та конклюдентними. Акти, розраховані на ба­гаторазове застосування, мають письмову форму.

Акти управління мають юридичну природу і є обов'язкови­ми для тих, кому їх адресовано. Виконання актів управління гарантується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхід­ності забезпечується примусовою силою держави.

Акти управління, незалежно від змісту, мають носити твор­чий характер, спрямований на розбудову України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної та правової держави.

Акти органів, виконавчої влади діють у системі юридичних актів України. Тому виникає потреба з'ясувати відмінність актів державного управління від інших юридичних актів — за­конів, актів правосуддя, прокурорських актів, актів, що діють у сфері цивільно-правових відносин, актів громадських об'єд­нань тощо.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійсню­ють свої повноваження в установлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Відмінність актів державного управління від інших зазначених актів визначається специфі­кою призначення органів виконавчої влади в загальній системі управлінської діяльності. Отже, акт державного управління відрізняється від закону тим, що:

а)             у системі правових актів закон має вищу юридичну силу;

б)            будь-який акт державного управління має бути виданий

на основі закону (безпосередньо чи опосередковано);

в)             ніякий акт державного управління не може скасувати або

змінити закон;

г)             закон може скасувати або призупинити дію акта управління;

ґ) у разі, якщо акт державного управління суперечить зако­

ну, діє закон.

140

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

141

Акти управління за змістом, юридичними властивостями, порядком прийняття, скасування, оскарження, виконання відрізняються від судових актів (рішень, вироків, ухвал). Су­дові акти — це правова форма вияву правосуддя. Суд застосо­вує норми права щодо окремих фактів порушення права або спорів. Судові акти завжди є індивідуальними. Це акти засто­сування норм права відносно окремих осіб, що є учасниками процесу. Такі акти не містять у собі норм права. Акти ж управ­ління вміщують не тільки конкретні приписи, а й нові правові норми, наприклад, Кабінетом Міністрів Україні 14 серпня 1996 р. затверджено Положення про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади1, що містить норми, які регулюють атестацію державних службовців за де­якими винятками. Судові акти приймають тільки на підставі закону, а судді під час здійснення правосуддя незалежні й підко­ряються лише закону. Акти управління приймають на підставі як закону, так і вказівок вищих органів управління.

Акти управління відрізняються від цивільно-правових актів за юридичною природою та підставами прийняття. Цивільно-правові акти (двосторонні чи односторонні) завжди є резуль­татом взаємного волевиявлення учасників правовідносин, тоді як акти управління — це односторонні владні волевиявлення, що не вимагають згоди іншої сторони. В разі незаконної угоди відповідальність перед державою несуть обидві сторони, а за незаконне прийняття акта державного управління відпові­дальність несе той, хто його прийняв.

Акти державного управління відрізняються також від актів прокурорського нагляду (протесту, подання, припису, поста­нови). Акти прокурорського нагляду — це форма реагування прокурора на порушення законності. Вони не мають ні вказі­вок управлінського характеру, ні норм права.

Від актів громадських організацій, об'єднань громадян (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) акти державного управ­ління відрізняються за своєю юридичною природою.

Об'єднання громадян — недержавні організації, дію їх актів поширено тільки на членів цієї організації, а їх виконання за­безпечується можливостями самої організації. Акти громад-

1 Див.: ЗПУ України. - 1996. - № 16. - Ст. 448.

ських організацій не мають державно-владного характеру. Якщо ж порушуються акти управління, то застосовуються за­ходи державного примусу. Але коли виконання державних функцій покладають на громадську організацію (наприклад, на товариство захисту прав споживачів), то акти громадських організацій за своєю юридичною природою є аналогічними актам органів державної виконавчої влади.

Акти управління суттєво відрізняються від документів, що мають юридичне значення, та від службових документів. До­кументи, які мають юридичне значення (паспорт, посвідчен­ня, атестат, диплом про закінчення вищого навчального закла­ду тощо), не встановлюють, не змінюють і не припиняють пра­вовідносин. Складені за встановленою формою, вони свідчать про певні факти або стани. Акт державного управління завж­ди спрямований на виконання, зміну або припинення адмі­ністративно-правових відносин.

Службові документи (довідки, акти обстежень, рапорти, доповідні записки, характеристики тощо) не мають юридич­ного значення, але вони є джерелами інформації. На підставі службових документів, як і документів, що мають юридичне значення, можуть бути прийняті акти державного управління. Наприклад, на підставі характеристики, складеної на держав­ного службовця, всебічного розгляду виконання основних обо­в'язків, професійного рівня працівника та його ділових якос­тей атестаційна комісія приймає одне з таких рішень: відпові­дає займаній посаді; відповідає займаній посаді в разі виконання певних умов (здобуття освіти, проходження перепідготовки, стажування на відповідній посаді, вивчення іноземної мови тощо); не відповідає займаній посаді.

Юридичне значення актів державного управління є багато­значним, носить різноманітний характер залежно від мети та змісту актів. Вони істотно впливають на здійснення завдань і функцій Української держави, що є однією з найбільших за обсягом частин державної діяльності. Акти державного управ­ління видають органи виконавчої влади для здійснення безпо­середнього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Вони відіграють важливу роль у практичному здійсненні організаційних за­ходів, які розробляють органи управління, оскільки встанов-

142

ГЛАВА 12

ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

143

люють обов'язки виконувати їх приписи. Прикладом таких за­ходів на загальнодержавному рівні є «Основні положення Кон­цепції створення Єдиної державної автоматизованої паспорт­ної системи», які визначають шляхи, методи та засоби ство­рення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи як найважливішої складової частини Державного реєстру на­селення, побудованого не за наявним дозвільним принципом — пропискою, а за принципом реєстрації громадян за обраним за бажанням місцем постійного проживання та їх документуван­ня із запровадженням єдиних документів, що посвідчують осо­бу громадянина України — паспортів, а також організації різно­манітної аналітико-довідкової роботи. Метою створення цієї системи є:

реалізація державної політики стосовно використання кожним громадянином усіх конституційних можливостей щодо участі в життєдіяльності держави й суспільства;

вдосконалення механізму виконання Конституції Украї­ни, законів України, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України з питань паспортизації тощо.

Акти державного управління можуть виступати як певні юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються та припиняються адміністративні правовідносини. Наприклад, Указ Президента про призначення першим заступником Міністра юстиції України, розпорядження Президента про призначення першим заступником голови обласної державної адміністрації або про звільнення з посади директора Національ­ного інституту стратегічних досліджень.

Акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів. Наприклад, рішення комісії по розподілу моло­дих фахівців і направлення їх на роботу безпосередньо пов'я­зано з виданням наказу про призначення на посаду, що в свою чергу веде до виникнення як службових, адміністративних, так і трудових правових відносин. Факт реєстрації шлюбу як адмі­ністративно-правовий акт тягне за собою появу сімейних і ци­вільно-правових відносин. Тому акти державного управління зумовлюють виникнення не тільки адміністративно-правових, а й трудових, сімейних, цивільно-правових відносин тощо. Акти державного управління можуть виступати як умова дійсності

цивільно-правових, земельних, трудових та інших актів. Так, рішення районної державної адміністрації про відвід земель­ної ділянки породжує цивільно-правові відносини. Інший при­клад: дозвіл органів внутрішніх справ на придбання мисливсь­кої зброї є умовою дійсності договору між громадянином і організацією торгівлі зброєю та боєприпасами на придбання цієї зброї. Акти державного управління можуть слугувати за­конними доказами для судів загальної юрисдикції, бути підста­вою для порушення справ про адміністративні правопорушен­ня, наприклад, протокол про порушення правил дозвільної системи або громадського порядку. Акти управління можуть бути юридичною підставою для придбання громадянином суб­'єктивного права або звільнення його від конкретного обов'яз­ку. Так, від сплати за користування землею звільняються пен­сіонери та інваліди першої і другої груп.