§ 1. Адміністративний процес: зміст і загальні риси

Виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управ­ління відіграє важливу роль у житті суспільства, опосередковує порядок розв'язання широкого кола індивідуально-конкретних справ органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, адміністрацією підприємств, установ, організацій. Значною мірою ці справи зачіпають інтереси громадян, нерідко незалеж­но від їх бажання. Оформлюючи куплений автомобіль, одержу­ючи необхідну довідку, вчинивши адміністративне правопору­шення, громадяни вступають у адміністративно-процесуальні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуаль­ного права, які спрямовано на правильне й оптимальне вирішен­ня конкретної адміністративної справи. Ці норми дозволяють реалізувати на практиці вимоги матеріально-правових норм.

Поняття «адміністративний процес» у адміністративно-пра­вовій науці прийнято розглядати в широкому й вузькому ро­зумінні. В широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом порядок розгляду й вирішення індиві­дуально-конкретних справ, що виникають у сфері державного управління, судами (загальної юрисдикції чи спеціально ство­реними) або спеціально уповноваженими на те органами (по­садовими особами). У вузькому розумінні адміністративний процес розглядають як провадження в справах про адмініст­ративні правопорушення й застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного

204

ГЛАВА 16

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНА ДІЯЛЬНІСТЬ         205

процесу у вузькому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення й застосування адміністративних стягнень до винних, а і як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу.

Адміністративний процес є видом юридичного процесу й має всі притаманні останньому ознаки.

Насамперед, адміністративний процес здійснюють тільки уповноважені на те суб'єкти. Законодавцем чітко регламенто­вано компетенцію державних органів, їх посадових осіб, органів правосуддя та деяких інших органів щодо вирішення індиві­дуально-конкретних справ у ході адміністративно-процесуаль­ної діяльності.

Впорядкованість адміністративного процесу обумовлено наявністю чіткої системи дій по проведенню операцій з при­писами норм права. Очевидно, що без дій по вибору та аналізу приписів правових норм, без з'ясування їх змісту неможливе розв'язання завдань процесу та досягнення його мети.

Процес розгляду конкретної адміністративної справи немисли­мий без проміжного та кінцевого закріплення певних фактів, що відіграють роль своєрідних сходинок на шляху до встановлення юридичних наслідків. Тільки після їх закріплення у відповідних процесуальних документах такі факти стають юридичними.

Урегулювання процесуальних дій суб'єктів адміністратив­ного процесу є запорукою того, що кінцевий результат буде досягнутий, а відсутність належної процесуальної регламен­тації означає по суті некерованість їх дій, ставить під сумнів досягнення реальної мети процесу.

Розгляд адміністративної справи (більшою мірою це сто­сується справ, що мають спірний характер) неможливо уяви­ти без встановлення певних фактичних даних і конкретних обставин. Не випадково в ст. 245 КпАП законодавець прямо орієнтує на своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи про адміністративне правопорушен­ня. Важко уявити розв'язання цього завдання без використан­ня різноманітних методів і засобів юридичної техніки, досяг­нень науково-технічного прогресу. Про це свідчить та обста­вина, що в числі учасників справ про адміністративні правопорушення виділяється така процесуальна фігура, як експерт, тобто особа, що володіє спеціальними знаннями в певній галузі людської діяльності.

І, нарешті, найважливішою обставиною, що характеризує адміністративний процес, слід визнати те, що адміністратив­но-процесуальна діяльність завжди ґрунтується на праві, по­в'язана з реалізацією матеріальних норм адміністративного права, а в деяких випадках — і норм інших галузей права, на­приклад, під час реалізації окремих норм такої порівняно мо­лодої галузі права, як підприємницьке право стосовно держав­ної реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності. Адмініст­ративний процес має і певні особливості, що дозволяють відмежувати його від інших видів юридичного процесу, зокре­ма кримінального та цивільного.

Адміністративний процес здебільшого пов'язаний із вико­навчо-розпорядчою діяльністю, тоді як кримінальний і цивіль­ний процеси регламентують діяльність щодо відправлення правосуддя в кримінальних та цивільних справах. Проте це не означає, що адміністративний процес аж ніяк не пов'язаний із правосуддям. Одна з форм його здійснення, а саме — розгляд судами певних категорій справ про адміністративні правопо­рушення, становить собою не що інше, як правосуддя в адмі­ністративних справах.

Будучи врегульованою адміністративно-процесуальними нормами часткою управлінської діяльності, адміністративний процес має притаманні тільки йому зміст, динамічність і взає­мозв'язок з нормами адміністративного матеріального права, а також з нормами інших матеріальних галузей права (фінан­сового, земельного, екологічного тощо).

Специфічними є мета й завдання адміністративного процесу.

Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплано­вані результати, досягнення яких можливе за допомогою відпо­відних засобів і способів. У свою чергу, завдання цього проце­су становлять собою поняття, що відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети процесу. Таким чином, мета процесу визначає наявність комп­лексу відповідних завдань, розв'язання яких і дозволяє досяг­ти наміченої мети.

Найважливішою метою адміністративного процесу є належ­не, таке, що ґрунтується на суворому додержанні законів, ре­гулювання діяльності всіх суб'єктів процесу на всіх його ста­діях і етапах.

206

ГЛАВА 16

АДМІНІСТРАТИВНО-ГГРОЦЕСУАЛЬНА ДІЯЛЬНІСТЬ       207

Поряд із реалізацією правозастосовних функцій адмініст­ративний процес значною мірою пов'язаний із правотворчою діяльністю компетентних державних органів, регулює порядок прийняття відповідних підзаконних актів.

Специфіку адміністративного процесу відбиває і його струк­тура, яка включає струнку систему процесуальних дій, що ма­ють як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер.

Суб'єктами адміністративного процесу виступають дер­жавні органи (посадові особи), органи місцевого самоврядуван­ня та їх посадові особи, адміністрація державних підприємств, установ і організацій, об'єднання громадян, їх органи й посадові особи, власники, їх представники та уповноважені, громадяни України, іноземні громадяни і особи без громадянства.

Особливе місце серед суб'єктів адміністративного процесу посідають суди (судді) та органи прокуратури.

Поняття «суб'єкт процесу» ширше відносно поняття «учас­ник процесу».

Учасники процесу — це громадяни, інші особи, колективи громадян і організацій у особі їх представників, які наділено пра­вами й несуть певні обов'язки, що дозволяють їм брати участь у розгляді адміністративної справи з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню адміністратив­ного процесу.

Поняття суб'єктів процесу включає до себе учасників про­цесу, а також осіб та органи, які діють з метою ведення проце­су й здатні на державно-владних засадах приймати рішення у справі останніх.

З'ясуванню сутності адміністративного процесу значною мірою сприяє аналіз його принципів, вихідних, засадничих ідей, згідно з якими здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність.

Принцип законності становить найважливіший принцип адміністративного процесу й характеризується як режим відпо­відності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, зако­нам і підзаконним актам держави, атмосфера взаємодії та взає­мостосунків держави й громадян.

Реалізація принципу законності в адміністративно-процесу­альній сфері спирається на низку умов, до яких слід віднести єдність законності, верховенство права, гарантованість прав і

свобод громадян, недопустимість протиставлення законності та доцільності, невідворотність стягнення за порушення закону.

Принцип правової рівності ґрунтується на конституційних положеннях про рівність громадян перед законом. Відповідно до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні консти­туційні права й свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Наведене повною мірою стосується й інших суб'єктів адміні­стративного процесу, тобто вимоги закону однаково поширюють­ся на всі без винятку державні органи та їх посадових осіб, що здійснюють адміністративно-процесуальну діяльність. Своє кон­кретне втілення принцип правової рівності знаходить у форму­ванні правового статусу суб'єктів адміністративного процесу.

Принцип охорони інтересів особи та держави. Найважливі­шим завданням діяльності державних органів є охорона кон­ституційного ладу нашої держави, встановленого порядку уп­равління, державного та суспільного порядку. Це завдання ре­алізують з метою охорони інтересів держави, однак при цьому в демократичному, правовому суспільстві забезпечення охо­рони інтересів держави слугує підставою додержання інтересів усіх законослухняних членів цього суспільства. Ось чому за­безпечення охорони інтересів держави тісно пов'язано із забез­печенням охорони інтересів особи взагалі та громадян держа­ви зокрема. Тут наявний зворотний зв'язок. Охорона інтересів особи, громадянина — найважливіший чинник стабільності цивільного суспільства і, отже, належного функціонування державного апарату та держави в цілому.

Принцип офіційності адміністративного процесу виражаєть­ся в закріпленні обов'язку державних органів, їх посадових осіб здійснювати розгляд і вирішення індивідуально-конкретних справ і пов'язані з цим дії (збирання необхідних матеріалів і доказів) від імені держави й переважно за державний рахунок.

Принцип об'єктивної істини спрямований на повне виклю­чення з процесу проявів суб'єктивізму, однобічності в аналізі дій суб'єктів процесу, покликаний забезпечити встановлення та оцінку реальних фактів, які мають значення для прийняття

208

ГЛАВА 16

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНА ДІЯЛЬНІСТЬ         209

обґрунтованого рішення у конкретній адміністративній справі. Не випадково, наприклад, законодавець як основне завдання в справі про адміністративне порушення закріпив необхідність своєчасного, всебічного, повного й об'єктивного з'ясування обставин кожної справи, вирішення її точно відповідно до за­конодавства. З такою необхідністю законодавець пов'язує оцін­ку досліджуваних у ході розгляду справи доказів.

Принцип гласності. Втілення в життя цього принципу обу­мовлено потребою широкої поінформованості суспільства про діяльність державних органів, їх посадових осіб щодо здійснен­ня адміністративно-процесуальних функцій. Поряд із правом громадян на одержання інформації про діяльність органів дер­жави, закріпленим у ст. 43 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р.1, законодавець прямо зобов'язує відповідні органи повідомляти громадян про прийняті ними рішення. Так, ст. 14 Закону України «Про об'єднання громадян» вказує на необхідність для легалізуючого органу повідомляти про офі­ційне визнання об'єднання громадян у засобах масової інфор­мації. Окремі урядові постанови майже повністю присвячено питанням інформування громадян2.

Принцип здійснення процесу державною мовою й забезпечен­ня права користуватися рідною мовою відбиває найважливі­ший аспект діяльності всіх державних органів, їх посадових осіб — повагу національної гідності всіх громадян України. Розгляд конкретних справ ведуть державною мовою України, проте громадянин, який не володіє українською мовою, може брати участь у процесі, користуючись своєю рідною мовою. При цьо­му йому повною мірою забезпечують одержання всієї необхід­ної інформації і можливість донести власну інформацію до відома органу або посадової особи, що розглядає конкретну адміністративну справу. На це спрямовано участь у процесі такої процесуальної фігури, як перекладач.

Принцип презумпції невинуватості та правомірності дій громадян. Додержання цього принципу має слугувати основ-

1              Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 48. — Ст. 650.

2              Див., напр.: Постанова Кабінету Міністрів України «Про інформування та

забезпечення участі громадян України у приватизаційних процесах з вико­

ристанням приватизаційних паперів» від 24 листопада 1993 р. № 950 // Уря­

довий кур'єр. - 1993.- № 171. - С 2.

ною передумовою для ходу й результатів юрисдикційного ад­міністративного процесу. Основні риси презумпції невинува­тості громадян полягають у тому, що вони відбивають об'єктив­не правове становище, що виражає думку держави стосовно винуватості особи або правомірності її дій, а не думку кон­кретних суб'єктів процесу. Доказування невинуватості або пра­вомірності дій особи є її правом, а не обов'язком. Особу вважа­ють невинною у вчиненні адміністративного правопорушення або її дії вважають правомірними, доки винність особи або не­правомірність її дій не буде доведено в установленому зако­ном порядку, а сама постанова або рішення в конкретній справі не повинні ґрунтуватися на припущеннях.

Принцип швидкості та економічності процесу обумовлений оперативністю виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Визначення конкретних, порівняно невеликих строків розгляду та вирішення адміністративної справи є чинником, який, з одного боку, виключає зволікання, а з іншого — дозво­ляє впорядкувати рух справ, увести процес у визначені часові рамки. Порівняно з кримінальним і цивільним процесами ве­дення більшості адміністративних справ з матеріального по­гляду є менш обтяжливим для держави. Однак це не означає, що певні фінансові витрати й організаційні труднощі мають стати на заваді належному веденню процесу, забезпеченню за­хисту прав і законних інтересів громадян.

Принцип самостійності в прийнятті рішення насамперед виключає будь-яке втручання інших органів і посадових осіб у адміністративно-процесуальну діяльність суб'єктів, уповнова­жених вести процес. З іншого боку, це дає змогу підвищити відповідальність за прийняття рішень, сприяє їх законності та обґрунтованості. Неухильне проведення в життя цього прин­ципу не дозволяє органу або посадовій особі перекладати обо­в'язки щодо вирішення справ, які належать до їх компетенції, на інші, в тому числі, нижчі інстанції.

Слід відзначити, що втілення в життя названих принципів адміністративного процесу стає можливим за допомогою спеці­ально встановлених для цього процесуальних способів і засобів. Вони складають активну характеристику адміністративно-про­цесуальної діяльності, утворюють її організаційну основу та виступають своєрідним процесуальним інструментарієм.

14

— 5-1757

210

ГЛАВА 16

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНА ДІЯЛЬНІСТЬ         211

Таким чином, адміністративний процес становить собою врегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених на те суб'єктів, спрямовану на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріаль­но-правових норм інших галузей права в ході розгляду індивіду­ально-конкретних справ.