5. РЕФЕРЕНДУМ

Парламентская процедура не является единственной формой принятия законов, прочих политических решений. Референдум также представляет собой разновидность законодательного процесса. Референдум — это акт народовластия, совершая который граждане большинством голосов принимают политические и правовые решения.

Практикуются также местные референдумы, которые не являются актом народного суверенитета, а представляют собой способ деятельности муниципалитетов, то есть юридических лиц.

Референдумы бывают обязательными и факультативными. Обязательным является референдум, проведение которого по закону необходимо для принятия определенного решения, например для одобрения конституционных поправок в Японии. Референдум является факультативным, если проводится по усмотрению субъектов, правомочных потребовать его. Решение, принимаемое факультативным референдумом, может быть принято и иным способом — парламентом, учредительным органом и другими. Так, изменения во французскую Конституцию вносятся на основании референдума, но решение по этому вопросу вправе принять и парламент "в форме Конгресса".

Различаются императивные и консультативные референдумы. Императивный референдум имеет окончательное решающее значение — им утверждается или отменяется закон. Он обязывает парламент или главу государства к разработке и принятию определенных решений в соответствии с условиями, утвержденными на референдуме.

Консультативный референдум не дает окончательного решения того или иного вопроса. Но его нельзя считать просто социологическим опросом. Проведение консультативного референдума является условием принятия политического решения. Например, еще в 1946 г. народ Аляски проголосовал за вхождение в США на правах штата. Но прошло много лет, прежде чем этот статус был получен. С другой стороны, без референдума или иного акта народовластия преобразование Аляски из федеральной территории в штат было бы неправомочным.

Бывают положительные и негативные референдумы. На негативный референдум, в отличие от положительного, выносится вопрос не об утверждении какого-либо акта, а о его отмене. Например, Конституция Итальянской республики предусматривает проведение референдумов только "для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона" (ст.75) и голосование по конституционным поправкам.

Предметом референдума являются разные вопросы политического значения — утверждение основных законов и поправок к ним; ратификация международных договоров; принятие законов; учреждение автономий. Вместе с тем референдум — не самая удобная процедура, и далеко не всегда "непосредственная демократия" позволяет принимать конструктивные, взвешенные решения.

Не случайно государственное право ограничивает референдумы. Эти ограничения могут быть косвенными. Например, в США установлен исчерпывающий перечень форм внесения поправок к конституции — парламентом или решением учредительного органа (конвента). Тем самым конституционный референдум исключен. Возможны и прямые ограничения: "Ни один закон, касающийся религии ... отстранения от должности или жалованья судей, ограничивающий действие закона пределами какого-то конкретного тауна, города ... либо предписывающий выделение денежных средств... не может быть предметом петиций и референдума"384. Конституция Италии не допускает референдум в отношении законов о налогах и бюджете', об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоpoв". Аналогичную норму содержит ст.87 Конституции Испании. Такое ограничение выглядит логично, если учесть, что люди заведомо отрицательно относятся к налогам. Взвешенного подхода к су/избе преступников, ожидающих амнистии, помилования, также едва ли следует ожидать от граждан, не входящих в бюро присяжных, не обремененных ответственностью.

______________________________

384 Конституция штата Массачусетс. ,/' Соединенные Штаты Америки: конституция и законодательные акты. М., 1993, с. 79.

Референдум объявляется актом парламента либо главы государства, принимаемым по требованию парламента или после консультаций с парламентом. К субъектам, правомочным потребовать референдума, относятся: парламент, глава государства, определенное твердое число граждан (Швейцария), процент от общего числа избирателей (некоторые штаты в США), субъект федерации, автономии (Италия).

Реализация права инициативы в проведении референдума обязывает государство провести голосование. В одних странах считают недопустимым совмещать но времени выборы и референдум, на чем однозначно настаивает органический закон Испании "О регулировании различных видов референдума" (1981 г.). В штатах США, напротив, полагают целесообразным приурочить время выборов и сроки голосования на референдуме.

Закон обычно требует, чтобы выносимые на референдум вопросы имели ясное содержание и позволяли бы дать однозначный ответ. Выполнимость такого требования весьма спорна. Можно рассчитывать разве что на суд (конституционный суд) как на орган, способный оценить меру ясности и однозначности вопросов, которые поставлены на голосование.

Правом участия в референдуме наделены лица, обладающие активным избирательным нравом на общенациональных (не муниципальных) выборах.

Референдум приводится по правилам, аналогичным процедуре выборов. Особенность состоит в том, что территория государства не поделена на округа, итоги голосования определяются в целом по стране, а не но отдельным территориям (округам). Чтобы референдум состоялся, требуется соблюдение кворума, к примеру -- явка на голосование не менее трети избирателей.

Применяется еще один термин, которым определяют акт народного голосования, плебисцит. Резкой разницы между понятиями референдума и плебисцита нет. Иногда плебисцитом называют голосование но вопросу о политическом статусе территории, однако и референдумы проводятся по тем же проблемам. Например, в 1962 г. был проведен референдум по утверждению Эвианских соглашений о мире и отделении Алжира от Франции. Плебисциту приписывают консультативное, рекомендательное значение. Но референдумы также бывают консультативными, а плебисцит, состоявшийся в 1989 г. но вопросу сохранения хунты и президентской диктатуры в Чили, был решением, а не рекомендацией. Заметим, что в тех странах, где процедура народного голосования урегулирована законом, обычно употребляют слово "референдум". Плебисцитами, как правило, называют разовые, экстренные голосования, проведение которых не предусмотрено ранее изданными законами или совершается в обход закона, по вновь установленным правилам.

Законодательные процедуры довольно громоздки. Их сложность, вероятно, является одной из причин того, что законодатели не всегда демонстрируют способность к выполнению своей высокой миссии. Разные обстоятельства, так или иначе дискредитировавшие выборы, парламент, иногда приводят наблюдателей к выводу об упадке (кризисе) парламентаризма.