4. ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА

Деятельность парламента выражается в принятии решений и осуществляется по правилам, совокупность которых образует парламентскую процедуру.

Парламент проводит свою работу в различных формах. Главной из них является сессия. Сессия парламента состоит из серии заседаний, проводимых в течение определенного периода. Время проведения сессии может быть установлено как определенный срок. Но часто это время является ориентировочным, и сессия завершается по мере исчерпания программы бюджетных и законодательных работ. Сессия может быть также прервана досрочно в случаях, когда глава государства распускает парламент.

Сессии могут быть очередными и чрезвычайными. Очередные сессии проводятся в установленные законом сроки — парламент собирается по "праву" или на основании акта главы государства, который придерживается правил о периодичности созыва парламента. На очередной сессии парламент свободен в формировании своей повестки, может определять перечень вопросов, подлежащих обсуждению, а также изменять повестку.

В чрезвычайную сессию парламент работает в течение срока, какой займет решение вопросов, ради которых он экстренно собирается. Таким вопросом может быть утверждение акта об объявлении войны, о введении чрезвычайного положения, привлечение высших должностных лиц к ответственности и прочие неотложные дела. Внеочередная сессия имеет повестку, за пределы которой парламент выходить не вправе. Если обстоятельства, вызвавшие чрезвычайную сессию, имеют длительный характер, она может оказаться весьма продолжительной. Главам государств обычно запрещено пользоваться правом роспуска парламента, если законодатели собрались на чрезвычайную сессию.

Открытие сессии и затем каждое заседание парламента могут состояться при наличии кворума. Требования по поводу кворума различаются. Обычно кворумом считается не менее чем половина от общего состава депутатов. Но, например, по конституции Японии палаты парламента правомочны принимать решения при наличии всего одной трети от общего числа депутатов, а в Великобритании для кворума в Палате общин достаточно присутствия сорока из более чем шестисот депутатов.

Сессия, образующие ее заседания не являются единственной формой работы парламента. Встречаются упрощенные формы деятельности законодательного собрания, Работая по упрощенной форме, парламент проводит слушания или принимает решения без кворума и соблюдения обычных процедурных правил. Например, в странах, воспринявших британскую парламентскую традицию, используется такая форма работы, как "комитет всей палаты" - полуформальное заседание палаты парламента. В ФРГ образуется общий комитет. В межсессионное время он принимает вместо парламента отдельные решения, которые в последующем должны быть утверждены. Общий комитет состоит из представителей обеих палат парламента и образуется пропорционально численности партийных фракций. В Италии президиум Палаты депутатов выполняет ее некоторые функции в период между сессиями. Кроме того, комитетам может быть поручено принятие решений от имени парламента.

Главное в парламентской процедуре — законодательный процесс. Законодательный парламентский процесс складывается из нескольких этапов (стадий), в каждом из которых участвует определенный круг субъектов.

На начальном этапе законодательного процесса осуществляется инициатива, то есть вносится предложение о принятии закона, бюджета или иного акта. Не всякое предложение имеет статус законодательной инициативы, а лишь то, которое поступит от специально управомоченных лиц, государственных, муниципальных учреждений. Их называют субъектами права законодательной инициативы. Субъектом этого права могут быть представительные группы граждан, поддержавших своими подписями предложение об издании закона. Так, в Румынии с законодательной инициативой могут выступить граждане в количестве не менее 250 000 человек, а в Латвии — для этого нужно 126 000 или более подписей избирателей.

Право законодательной инициативы не всегда гарантировано. В британской Палате общин депутат в установленный срок (после пятой среды сессии) вправе внести свой законопроект. Но его предложение будет рассмотрено парламентом при условии и, если депутату выпадет- жребий — в буквальном смысле слова проводится жеребьевка поданных законопроектов380. Право законодательной инициативы чем более сделается условным, если оно зависит oт усмотрения парламентских учреждений спикера, бюро палаты, комиссии. Например, если председатель палаты в бельгийском парламенте посчитает целесообразным, законопроект, предложенный депутатом, не будет принят к рассмотрению.

_____________________

380 См.: Крылова И.С. Указ соч., с. 35.

Законодательная инициатива осуществляется в скорме предложения о разработке и издании акта либо путем подачи готового законопроекта. Парламентская процедура предъявляет определенные требования к форме и содержанию законопроектов. Так, автор законопроекта, вносимого в немецкий парламент, должен письменно сообщить свое имя, цели и мотивы, которыми он руководствуется, предложить тексты изменения статей кодексов, если будущий закон затрагивает кодифицированную область законодательства381. В Италии народную законодательную инициативу осуществляют "путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей закона" (ст.71 Конституции).

____________________________

381 Деханов С.А. Бундестаг к бундесрат ФРГ (историко-правовой анализ). Автореф.канд.дисс. М., 1995, с. 17- 18.

Законодательная инициатива в форме предложения о разработке и издании парламентского акта поступает в парламент, который принимает его к работе, направляет в комиссии или в правительство, где оно становится законопроектом.

Надлежащим образом поданное и принятое законопредложение регистрируется и проходит парламентские слушания (чтения).

Парламентские слушания (чтения) представляют собой другую стадию законодательного процесса. Законопроекты, особенно сложные, проходят несколько чтений, то есть обсуждаются некоторое количество раз.

Между чтениями работу над проектами проводят комитеты парламента. Полномочия комитетов и комиссий в отношении рассматриваемых законопроектов могут быть скромными или, напротив, очень обширными. В одних парламентах принято любое законопредложение вносить на первое слушание. Если предложение но результатам первого чтения принято к рассмотрению, то парламент резолюцией определяет основные направления работы над законопроектом. Комиссия руководствуется ими. Если парламент приходит к выводу о необходимости редакционной работы над проектом, полномочия комиссии ограничиваются лишь правкой его текста.

В других случаях, как, например, в Исландии, законопроекты поступают в парламент (Альтинг) от комиссий. Таким образом, инициативы предварительно проходят через фильтр комиссий.

Бывает, однако, и так, что комитет (комиссия) не только предварительно оценивает законопроект и обрабатывает его текст, но и решает его судьбу, имеет право прекратить его рассмотрение, либо дать предложению законный ход. Так, законопроект, попавший в комиссию японского парламента, может быть изменен по содержанию и даже отклонен. И только по требованию двадцати и более депутатов отклоненный комиссией проект выносится на обсуждение Палаты парламента. Около 90% законопроектов, одобренных комитетами конгресса США, принимаются "без борьбы и фактически без поправок"382. С другой стороны, действующий в Палате представителей Комитет правил может оставить законопроект без движения, "внести в него любые изменения, составить новый билль взамен доложенного постоянным комитетом"383.

____________________________________

382См.: Савельев В.А. Капитолий США . М., 1989, с. 248.

383 Егоров С.А., Никифорова М А. Конгресс США/Очерки парламентского права, М., 1993, с. 60.

Законопроект может быть подан от имени правительства в так называемом срочном порядке, который предусмотрен законами отдельных стран. При этом, например, Эдускунт в Финляндии имеет право не согласиться с такой поспешностью правительства, если 5/6 от общего числа депутатов не подтвердит срочность законопроекта.

Если чтения по законопроекту дали результат, Палата парламента принимает решение о его одобрении (утверждении). Обычно акты парламента принимаются простым большинством голосов. Говоря об исключениях, следует вновь назвать финляндский парламент, где обычным является требование о большинстве в 2/3 голосов.

В двухпалатных парламентах рассмотрение законопроекта на этом не завершается, особенно если вторая палата пользуется действительными правами. Законопроект, одобренный одной из палат, должен пройти слушания и подлежит утверждению в другой палате, которая может заявить о своих возражениях. Если это случается, то возникает необходимость разрешить разногласия между палатами. Порядок разрешения разногласий находится в зависимости от политического положения палат, соотношения их полномочий, их роли в законодательном процессе.

Разногласия могут быть разрешены путем преодоления возражений одной из палат. Этот способ применяют в парламентах, где одна (обычно верхняя) палата не принимает активного участия в политике и ограничена в своих полномочиях законом или обычаем. Процедура преодоления возражений состоит в том, что нижняя палата повторно голосует по законопроекту. Если это голосование даст положительный результат, законопроект утверждается вопреки мнению верхней палаты. Так, в Зимбабве Сенат вправе представить возражения, которые отсрочивают принятие закона, одобренного Палатой собрания. Повторное голосование проводится по усмотрению нижней палаты. Иногда закон устанавливает срок проведения повторного голосования. Так, в британском парламенте Палата общин может провести такое голосование по прошествии месяца после того, как Палата лордов выскажет свои возражения по законопроекту.

Если же ни одна из палат не имеет явного преимущества, то преодоление возражений не годится для разрешения разногласий между ними. Необходимо добиваться компромисса. Компромисс достигается применением одной из согласительных процедур. В парламентской практике сложились три основные разновидности согласительных процедур.

Во-первых, для разрешения разногласий между палатами может быть образована согласительная комиссия. Согласительная комиссия, сформированная на равных началах палатами парламента, имеет больше шансов прийти к компромиссу, чем все собрания депутатов. Комиссия вырабатывает проект решения, учитывающий разногласия, после чего он поступает на голосование в каждую из палат. Во многих парламентах принято правило, следуя которому депутаты голосуют по согласованным законопроектам без обсуждения или без внесения поправок (Франция).

Другая согласительная процедура - совместное заседание палат для обсуждения спорного законопроекта (в Румынии) и, возможно, последующее общее голосование. Так, в норвежском Стортинге нижняя палата (Одельстинг) должна дважды предложить верхней (Лагтингу) утвержденный ею закон и, если это не даст результата, может быть проведено совместное заседание. Если на совместном .заседании палат Стортинг двумя третями голосок подтвердит рапсе принятое решение, оно считается состоявшимся, а компромисс между палатами достигнутым.

Наконец,, применяется согласительная процедура, которую называют методом челнока. Применяя метод челнока, палаты пересылают друг другу спорный законопроект и каждая из них высказывает свои предложения об урегулировании разногласий. Законопроект, подобно челноку, перемещается между палатами до тех пор, пока разногласия не будут устранены или до прекращения слушаний по нему, например по окончании сессии.

По завершении работы парламента над законопроектом наступает этап промульгации. Промульгацию совершает глава государства, и состоит она в том, что президент или монарх скрепляют подписью утвержденный парламентом акт и принимают решение о его опубликовании. Главы дуалистической монархии или президентской республики могут воспользоваться правом вето на стадии промульгации, то есть отклонить принятый закон, отказать в его подписании и опубликовании. В отдельных странах с парламентской формой правления главы государства также могут наложить вето на законопроект. Однако эту возможность они применяют не по собственному решению, а по усмотрению правительства либо его главы. Так, согласно ст. 87 Конституции Словакии президент возвращает в парламент закон всякий раз, когда его просит об этом правительство республики.

Если глава государства наделен правом абсолютного вето, что обычно встречается в дуалистической монархии, и использует это право, работа над законопроектом прекращается. Законодательный процесс прерывается, и слушания по проекту могут быть возобновлены лишь с начального этапа парламентской процедуры, то есть со стадии законодательной инициативы.

Президенты наделены правом отлагательного вето. Пользуясь этим нравом, президент высказывает свои возражения по акту, представленному к промульгации, и направляет его в парламент на повторное слушание. В Финляндии президент может и не высказывать никаких возражений, то есть использовать право "молчаливого" вето. Парламент может согласиться с возражениями главы государства, и тогда в спорный акт будут внесены поправки либо он вообще будет отклонен. Если же депутаты повторным голосованием подтвердят ранее принятое решение, вето президента будет преодолено. Повторное голосование, как правило, проводится квалифицированным большинством голосов, проходит по усложненной процедуре. В Финляндии оно может быть проведено лишь новым составом парламента.

Повторное голосование обязывает президента промульгировать акт либо придает закону юридическую силу и без подписи главы государства. Право отлагательного вето встречается и в дуалистических монархиях. Например, такое право закреплено за королем Иордании. Преодолеть королевское вето Национальное собрание может при условии, если его нижняя палата (Палата депутатов) повторно проголосует за утверждение спорного законопроекта двумя третями голосов.

При определенных обстоятельствах право отлагательного вето может приобрести значение абсолютного вето. В США сложилось понятие "карманного вето" (pocket veto), которое означает задержку президентом подписания акта, утвержденного Конгрессом, до момента закрытия сессии. Президент, получая утвержденный Конгрессом акт в последние декады сессии, может намеренно отложить его подписание и тем самым не дать законодателям возможности провести повторное голосование. С 1790 г. в Конгрессе действует правило "cie novo", по которому работа над законопроектом должна быть завершена за одну сессию (в Палате представителей это правило теперь отменено). Следующие сессии не могут возобновить слушания по законопроекту. Дойти до промульгации законопроект может только после прохождения всех этапов парламентской процедуры.

Сходно с "карманным" право вето, которым наделен президент Кот д'Ивуар. Он имеет право не просто возвратить законопроект на повторное голосование, но и потребовать перенесения слушании по нему на следующую сессию. .

Вето может быть сплошным или выборочным. Сплошное вето связывает главу государства, не дает ему возможности промульгировать нужные статьи закона, оставив без утверждения нежелательные законоположения. Президент должен либо скрепить закон своей подписью, либо отклонить его в целом, даже если в законе есть нормы, с которыми он согласен. Депутаты пользуются преимуществами, вытекающими из сплошного вето. Они включают в спорный законопроект или бюджет статьи, которые выгодны главе государства, и ставят его перед выбором: пойти на компромисс с парламентом либо отвергнуть привлекательные желательные статьи закона вместе с теми, против которых он действительно возражает.

Право выборочного вето позволяет главе государства промульгировать лишь ту часть закона, с которой он согласен, а в остальном отклонить парламентский акт. Право выборочного вето дает президенту или монарху возможность "перекраивать" принятый парламентом закон и особенно бюджет по своему усмотрению. Оно обеспечивает явный перевес в пользу главы государства. Выборочное вето практикуется в штатах Иллинойс и Массачусетс в США, в государствах латиноамериканского региона, таких, как Венесуэла, Коста-Рика и других.