6. ПРОБЛЕМА КРИЗИСА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Проблема кризиса парламентаризма стала заметной начиная с 30-х годов нашего столетия. В частности, английский лейборист профессор Ласки утверждал, что "парламентская машина совершенно не годится для быстрого рассмотрения большого количества законопроектов"385. Кратко эту проблему можно обозначить как спор о способности парламента выполнять роль общенационального органа власти, выражающего интересы общества, и оперативно принимать ответственные, социально полезные политические решения.

________________________

385 Цит. по: Xaйек Ф.А. Дорога к рабству - Вопросы философии. 1990, № 10,с. 149.

Симптомами кризисного состояния парламентаризма называют абсентеизм, перемещение полномочии парламента к исполнительной власти, усиление роли партий, комитетов и комиссий в ущерб парламенту. Эти явления действительно наблюдаются, но едва ли следует оценивать их упрощенно.

Абсентеизм имеет две разновидности — абсентеизм избирателей и самих парламентариев.

Абсентеизм избирателей представляет собой уклонение от участия в выборах, референдумах. В последние десятилетия процент избирателей, отказывающихся пользоваться избирательным правом, вырос. С одной стороны, абсентеизм демонстрирует безразличие и даже недоверие к традиционным демократическим институтам — выборам, местному управлению, референдуму и парламенту.

Важно иметь в виду, что безразличие не единственная, а иногда и не основная причина абсентеизма. Неучастие в выборах может быть вызвано и тем, что избиратель убежден в работоспособности, запасе прочности парламента, когда годами законодательный орган действует относительно стабильно и эффективно. Абсентеизм является также следствием всеобщего избирательного права, вовлекающего в выборы те категории населения, которые не слишком расположены к активному участию в политике, не имеют широкого кругозора и ясно осознанного политического интереса386.

_________________________

386 "Снижение активности на выборах в наше время объясняется, вне всякого сомнения, изменениями в составе избирателей. В 1920 г. после принятия 19-й поправки к Конституции, предоставившей избирательное право женщинам, контингент избирателей значительно расширился, точно так же как в 1865 г. после принятия закона об избирательных правах, предоставившего избирательное право неграм, а в 1971 г. — с принятием 26-и поправки к Конституции, снизившей возраст ной ценз избирательного права до 18 лет. Однако эти новые группы избирателей, по крайней мере на первых порах, не проявляли достаточной активности на выборах..." Шлезингер Л. Циклы американской истории. М., 1992, с. 369.

Если абсентеизм считать симптомом упадка парламентаризма, а активное посещение выборов — признаком демократии, то самыми демократичными окажутся страны со стопроцентной посещаемостью выборов. Но самыми посещаемыми были выборы в фашистской Германии, странах "социалистического лагеря".

Парламентский абсентеизм представляет собой пассивное отношение депутатов к выполнению своих обязанностей, включая обыкновенные прогулы заседаний законодательного органа. Конечно, дееспособность таких парламентов невысока. Например,Президент Франции Ф. Миттеран под угрозой отставки требовал от своих министров посещения Национального собрания, но заставить депутатов добросовестно выполнять свои обязанности даже ему оказалось не по силам. Отмечались случаи, когда из почти шестисот депутатов на заседании присутствовал десяток "дежурных" представителей от фракций387.

____________________________--

387 См. Коваленко Ю. Есть ли золотая середина? ..'' / Известия. 1990, 4 апреля.

В некоторых случаях абсентеизм выражает не столько безразличие депутатов, сколько их темперамент, манеру поведения и общения. Так, израильский Кнессет относится к числу довольно активных парламентов, но посетивший его советский корреспондент увидел, что из 120 депутатов в зале присутствуют 15—20 человек. Однако ему объяснили, что парламент в действительности работает, но делает это неформально: "Кнессет не здесь, а в буфете"388.

___________________________

388 Налбандян 3. Жаркий день в Кнессете • .Труд, 1990, 16 марта.

Абсентеизм иногда становится формой политической борьбы. Например, оппозиция может покинуть парламент в знак протеста или, при удобных обстоятельствах, оставить заседание без кворума. В Боснийской федерации кворум для Палаты народов составляет 9 членов, из которых обязательно должны присутствовать по 3 серба, хорвата и боснийца. При таких условиях легко блокировать принятие любых решений, просто не участвуя в работе палаты. 21 сентября 1995 г. оппозиционные депутаты ушли из здания Народного собрания Албании, чтобы не дать возможности большинству в условиях кворума принять решение о смещении с должности председателя Конституционного суда. Подобные акты абсентеизма являются еще относительно мирной формой борьбы между партийными фракциями, если их сравнить с другими, жесткими методами. Например, в Конгрессе США XIX века, особенно в Сенате, было распространено флибустьерство — злоупотребление свободой парламентских слушаний, когда депутаты часами и даже сутками занимали трибуну, читая что-либо вроде поэм Байрона и затягивая принятие решений. В Корее фракция большинства однажды просто скрылась из парламента, чтобы за стенами Ассамблеи, без помех со стороны оппозиции, подпольно принять нужные ей решения.

Перемещение законодательной компетенции и ведение правительства, органов исполнительной власти проявляется прежде всего в практике делегированного законодательства, в ограничении полномочий парламента, что нередко оправдывают причинами чрезвычайного характера.

Действительно, во многих странах государственное право допускает делегированное законодательство, то есть право правительства принимать ордонансы, законы-декреты по вопросам, отнесенным к ведению парламента. С одной стороны, это усиливает администрацию. Вместе с тем вторжение правительства в сферу парламентской компетенции происходило и в прошлом. Упорядочивая делегированное законодательство, право закрепляет за парламентом контрольные полномочия в отношении правительства, пользующегося полномочиями законодателя. Чтобы осуществить акт делегированного законодательства, правительство должно предварительно испросить у парламента согласие или обратиться за одобрением уже принятых декретов, ордонансов.

Делегированное законодательство не следует оценивать односторонне — включение в государственное право положений, предусматривающих передачу полномочий парламента правительству, означает не только ослабление роли законодательного органа, но и сдерживает исполнительную власть от произвольного присвоения парламентских функций.

Ограничение полномочий парламента также нуждается во взвешенной оценке. Так, по Конституции 1958 г. французский парламент имеет исчерпывающий перечень полномочий. По всем иным вопросам могут быть изданы лишь акты регламентарной, административной власти. Конечно, это сокращает политическое влияние парламента. Однако нужно иметь в виду, что такие ограничения появляются в ответ на парламентскую эйфорию.

Верховенство парламента, его необычайно обширная власть в ряде стран породили частые политические кризисы, неустойчивость правительств, целиком зависимых от прихоти депутатов и не имеющих твердого руководства. В XX веке несдерживаемый парламентаризм обнаружил своп отрицательные стороны, в том числе медлительность в принятии решений, которые требуют оперативности. Его притязания на верховную власть не оправдались, так как порождали коллективное, то есть обезличенное и безответственное, государственное управление. Объяснимо поэтому стремление очертить полномочия парламента, не допустить возрождения беспредельной законодательной власти.

Если полномочия парламента и сократились, то только в сравнении с периодами парламентского "активизма". Но едва ли они уменьшились, если сравнить их с нравами, которыми парламенты пользовались в момент их становления. Надо добавить, что сокращение полномочий парламента не является однонаправленным. Существует и обратная тенденция. Например, в нынешней Франции конституционная практика уже не столь ревностно ограничивает вмешательство Национального собрания в область правительственной власти. Само правительство порою предпочитает не замечать того, что Национальное собрание принимает акты с превышением полномочий389.

_________________________________

389 См.: Крутоголов М.А. Конституционный совет Франции. М., 1993, с. 25.

Утверждение о том, что партии подавляют парламент, а депутаты заняты только "корпоративными интересами", также не следует оставлять без критики390. Во-первых, партийность и парламентаризм родственны и не являются антиподами. Наличие фракций некоторым образом упорядочивает деятельность депутатов, способствует достижению компромиссов. Ведь добиться соглашения между группами единомышленников проще, чем среди разрозненных и неорганизованных парламентариев.

__________________________

390Деханов С.А. Бундестаг и бундесрат ФРГ. Автореф. канд. дисс. М., 1995, с. 19.

Во-вторых, партийность знает не только периоды расцвета. Ей также периодически угрожает упадок. Если судить по статистическим данным, то в Конгрессе США доля голосований, по которым формировалась "консервативная" коалиция, за период с 1967 по 1977 год составляла от 20 до 30% от общего числа голосований за год, а в следующие десять лет — от 8 до 21%391. В 70—80-х годах нашего столетия в Европе усилилось движение "зеленых", которое сильно потеснило позиции традиционных партий. При этом "зеленые" не смогли обеспечить ту степень организованности и политической ответственности, которые присущи партиям. Авторитетным партиям ФРГ пришлось скорректировать программы, сделать их более экологичными, и в итоге они восстановили прежнее влияние, доказав свою необходимость для общества и парламентаризма.

________________________________

391 См.: Савельев В.Л. Капитолий США. М.. 1989. с. 296-297.

Перемещение парламентской работы и комитеты и комиссии иногда расценивают как перерождение парламента в некоторое количество узких коллегий, келейно принимающих важные решения. Парламент как бы перестает быть национальной трибуной. Естественно, комитеты более подвержены давлению и даже коррупции, чем многочисленное собрание депутатов. Чрезмерные прерогативы органов парламента могут нанести ущерб самому парламенту.

С другой стороны, развитие средств массовой информации значительно снижает нужду в парламенте как в национальном форуме — и без того имеется достаточно возможностей для дискуссии, выражения мнений и интересов. Естественно, пропагандистская роль парламента становится менее заметной, а его текущая работа, которую всегда выполняли комитеты и комиссии, оказывается более значимой.

Учтем и то, что современная политика осложнена технократизмом, обострившимися проблемами экологии, урбанизма и прочими обстоятельствами, которые требуют от политиков, депутатов углубленного изучения принимаемых решений, профессионализма. Это возможно при условии, если депутат предметно занимается конкретной проблемой в рамках комитета (комиссии), доверив изучение и подготовку других решений своим коллегам, также входящим в состав комиссий. Может быть, рост авторитета комиссий и свидетельствует об упадке парламента. Но даже в самых влиятельных парламентах редко бывало так, что один и тот же депутат занимался и уголовным законодательством, и гражданским кодексом, и налогами.

Нельзя не замечать обстоятельств, которые ставят парламентаризм под сомнение. Однако, оценивая их, важно иметь в виду некоторые оговорки:

— каждый политический институт знает периоды роста и упадка. В судьбе парламента они также наблюдаются, но далеко не всегда это подтверждает состояние кризиса;

- выводы о наступлении кризиса и упадка зачастую поспешны и сильно преувеличены. "В 1802 г. Гамильтон назвал конституцию хрупким и непригодным более инструментом. Семьдесят лет спустя Генри Адаме заявил, что система 1789 г. вышла из строя. Так что панихида по республиканскому порядку не новость "392

__________________________________________________

392 Шлезингер Л.М. Указ.соч., с. 486.

По мнению С.А.Деханова, современный, нередко порицаемый немецкий бундестаг "вполне легитимен, а его критики действуют на опережение, ожидая в недалеком будущем ослабления его позиций в структуре власти "393;

___________________

393 Деханов С.А. Бундестаг и бундесрат ФРГ. М., 1995, с. 18.

— ослабление парламента во многом есть закономерный итог прежнего роста его власти, которой законодательный орган не всегда мог хорошо распорядиться. В сокращении полномочий парламента усматривается не только симптом его кризиса, но и возврат к изначальному его состоянию, когда парламент не столько управляет государством, сколько вводит управление в рамки правомерности, утверждая законы, бюджет и контролируя правительство. Говорить о кризисе едва ли стоит до тех пор, пока парламент реально контролирует бюджет, законодательно обеспечивает права и свободы личности и сдерживает государственную администрацию — то есть выполняет функции, потребность в которых и породила парламентаризм;

— кризис парламентаризма больше всего заметен в тех странах, где парламент не имел устойчивого авторитета. Слабые парламенты, как правило, встречаются там, где парламентская традиция не развита. Например, в Индии чрезвычайное положение и связанное с ним делегированное законодательство стали "необходимым элементом функционирования государственного механизма", тогда как в Великобритании "реформа 1964 г. и принятие в 60— 70-х годах целого пакета парламентских актов фактически свели к нулю возможность введения в будущем режима чрезвычайного положения..."394 Во Французской V Республике, где симптомы кризиса парламентаризма очень заметны, где "автором 90 % проектов текстов законодательного характера является правительство и его аппарат"395, администрация всегда претендовала на лидерство. Но в Италии, США верховенство правительства над парламентами вовсе не очевидно, законодатели получают моральную поддержку общества, и это подтверждают социологические опросы.396 В благоприятной среде парламент остается эффективным институтом власти, центром притяжения интересов, основополагающей конструкцией демократического государства.

____________________________

394 Домрин А.И. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах. Автореф. канд.дисс. М., 1992, с. 9.

395 Крутоголов М.А. конституционный совет Франции. М., 1993, с. 95.

396См.: Гаи В. "Ваш человек в столице" / ' Известия, 1990, 27 апреля.

Сама постановка вопроса о кризисном состоянии парламентаризма доказывает не только то, что у парламента есть, были и, очевидно, будут противники. Она свидетельствует, что демократическая культура, как и прежде, высоко ценит этот институт власти, не видит ему замены, считает его гарантией демократии, гражданского согласия и не спешит расстаться с парламентаризмом397.

_______________________________

397 В 1990 г. председатель финляндского парламента К.Сорса с тревогой отмечал падение престижа законодательного органа. Думается, однако, что подобная оценка сделана слишком заинтересованно, самокритично и, возможно, близоруко, поскольку проведенный двумя годами ранее социологический опрос показал, что две трети финнов поддерживают парламент как политический институт. — См.: Шмыгановский В. "Это — святая работа..." // Известия, 1990, 14 апреля.