2. ПРАВИТЕЛЬСТВО

Государство может существовать без парламента, и даже без президента или монарха. Но без юрисдикции, которой занят суд, и администрации, выполняемой органами управления, государство утратило бы всякий смысл. Правительство — это высший политический орган, без которого ни одно государство обойтись еще не смогло.

Коли ненадолго отвлечься от права и взять в расчет гуманитарную сторону вопроса, то надо заметить, что наличие правительства решает двойную проблему. Во-первых, правительство возглавляет государственную администрацию. Оно организует желания и стремления значительного числа людей, составляющих ту часть общества, которая желает непременно управлять, властвовать из честолюбивых или альтруистических побуждений, из-за моральных и материальных преимуществ, связанных с властью. Чиновничество находит в правительстве опору своему положению. С другой стороны, правительство каким-то образом упорядочивает действия и амбиции правящих и тем самым несколько ограждает управляемую часть общества от их излишеств. Правительство сочетает выгоды и интересы правящих и управляемых, хотя каждая из сторон получает свою часть выгод, и части эти, конечно, неравны.

Правительство по обыкновению определяют как исполнительный орган, нужный для того, чтобы воплотить в действительность законы, решения монарха. Однако исполнительная функция не является единственной, а для некоторых правительств ее нельзя считать основной. Даже если представить правительство только тем и занятое, чтобы поточнее исполнять законы, то и тогда его автономное значение не исчезнет. Исполнение законов требует оценки фактических обстоятельств и принятия ответственных решений.

Вернее будет назвать правительство высшим политическим органом, возглавляющим государственную администрацию и осуществляющим общенациональное управление. Под общенациональным управлением нужно понимать исполнение бюджета, законов, организацию и ведение внешней и военной политики, поддержание налоговой системы и таможенного режима, регулирование кредитно-денежной и экономической системы, руководство полицейским делом и системой безопасности, а также многие другие функции.

Правительство — ответственный орган. Но режим ответственности правительств различен и зависит во многом от того, как их создают. В непарламентских формах правления решающая роль в образовании правительств принадлежит главе государства. Однако для нормальной работы администрации, для создания конструктивной, невраждебной среды главе государства часто приходится согласовывать правительственные назначения с политическим окружением, в том числе с парламентом. К примеру,американский Президент следует "правилам любезности Сената". Он знает, что Сенат не утвердит президентское назначение, если сенатор, состоящий в одной партии с Президентом, не одобрит назначение этого лица в качестве представителя федерального правительства в тот штат, из которого избран сенатор366.

_____________________

366 См.: Егоров С.А., Никофорова М.А. Конгресс США Очерки парламентского права. М., 1993, с. 54.

Президент или монарх контролирует правительство, а может быть, и возглавляет его; он вправе призвать министров к ответственности, уволить их в отставку.

При парламентском правлении правительство формируется с решающим участием парламента, перед которым оно и несет ответственность. Применяются следующие способы формирования правительства:

— глава государства называет кандидатуры в состав правительства, а парламент избирает министров. Если в парламенте имеется устойчивое и организованное партийное большинство, то кандидатуры в состав правительства выбирают из правящей партийной фракции, а лидер партии обычно становится премьер-министром. Но при коалиционных парламентах монарх, президент либо специально назначенное ими лицо (форматор правительства) выступают в роли посредника между партийными фракциями, проводят консультации с их лидерами, пытаясь выявить такой состав министров, который бы соответствовал реальной расстановке сил в парламенте и позволил бы им прийти к компромиссу. Если этого достичь не удается и парламент не утверждает правительство, то он подлежит роспуску;

— первоначально избирают или назначают премьер-министра, который выбирает остальных министров, после чего они с одобрения парламента или без такового назначаются на должность главой государства;

— парламент избирает состав правительства, после чего назначение министров оформляется актом главы государства;

— при крайних проявлениях верховенства парламента глава государства даже формально не участвует в назначении министров. Так, в Швеции кандидатуру премьера предлагает тальман (спикер) Риксдага, депутаты избирают его, а тот назначает министров и представляет их депутатам на утверждение.

Требуется соблюсти ряд условий, относящихся как к личности министров, так и к правительству в целом. Во многих странах установлена несовместимость министерского портфеля и депутатского мандата. Иными словами, лицо, входящее в состав правительства, не может одновременно быть депутатом. Впрочем, это условие не относится к государствам с парламентской формой правления. Более того, по Конституции Японии, например, и премьер-министр, и большинство членов кабинета должны быть депутатами парламента. Членам правительства запрещается участвовать в управлении компаниями и иными объектами, представляющими собой источник получения прибыли. В японском государственном праве установлено условие "гражданского кабинета", следуя которому в правительство не должны входить лица, причастные к службе в вооруженных силах.

Основные законы многих государств условием формирования правительства ставят доверие парламента, выраженное новому кабинету министров. Обычно парламент принимает решение о доверии по результатам обсуждения политической программы, когда премьер-министр излагает содержание будущей деятельности правительства. Если программу не одобрит большинство депутатов, назначение правительства не состоится и оно уйдет в отставку, не приступив к деятельности. Возможен, однако, и другой исход, когда глава государства распускает неконструктивный парламент и оставляет правительство у власти до избрания других депутатов. Так, если Сейм не одобрит назначения, сделанные Президентом Польши, и предложит своих министров, а они не будут поддержаны Президентом, то глава государства назначает временный Совет Министров. Причем, если это правительство в течение шести месяцев снова не получит доверия, Сейм будет распущен.

Структура правительства неоднородна. Прежде всего в него входят глава правительства и министры. Главой правительства является премьер-министр, а в некоторых непарламентских формах правления эта должность и пост главы государства совмещены, совпадают.

Пост премьера, столь необходимый во многих государствах, впервые появился в Англии в результате своего рода случайности. Король Георг I, родом из Ганновера, был чужим в возглавляемом им государстве. Он плохо владел английским языком и мало знал свое окружение, даже правительство. Возникла необходимость определить среди прочих министров одного, с тем чтобы упростить отношения между королем и правительством. Естественно, этот министр и оказался первым (prime). Затем должность премьера приобрела свойства не просто первого министра, но и главы правительства367. Значение премьера таково, что за его уходом в отставку обычно следует смена всего правительства.

_________________________

367 См.: История буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986, с. 8.

В правительстве состоят вице-премьеры, министры и равные им по статусу лица. Вместе с тем правовое положение членов правительства различается. В правительствах обычно создаются узкие коллегии из наиболее влиятельных лиц, возглавляющих самые важные службы и министерства — Кабинет в Великобритании, Президиум Совета министров в Италии или в Польше.

В состав правительства входят лица, возглавляющие отдельные министерства, но также и те, которые координируют деятельность ведомств, занимают посты, имеющие межминистерское значение. Возможны и такие министерские должности, которые учреждаются для выполнения отдельных поручений, функций, не связанных с руководством какой-либо отраслью государственного управления — министры "без портфеля".

При правительстве действуют вспомогательные, консультативные органы и службы. Например, к 1988 г. в Великобритании насчитывалось до 1500 консультационных служб при правительстве368. В заседаниях палат парламента французских министров могут представлять комиссары Правительства.

___________________________

368 См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994,с.71.

При правительстве учреждаются контрольные и юрисдикционные органы. В западноевропейских странах (Франция, Бельгия и другие) они обычно называются государственным советом, счетной палатой (Италия). Юрисдикционные учреждения при правительстве осуществляют лишь административное правосудие, то есть вправе рассматривать дела, связанные с государственным управлением.

Правительство имеет своих региональных агентов, которых обыкновенно называют комиссарами, префектами. Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в ею взаимоотношениях с парламентом. В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость.

Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ.

В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает (ратифицирует) парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров. Например, в Испании договоры политического, военного характера, а также соглашения, затрагивающие территориальную целостность, права и свободы личности, государственные финансы и ранее изданные законы заключаются по предварительному разрешению Генеральных Кортесов.

Парламент принимает законы, которые обязывают правительство и в целом администрацию государства. "Государственное управление может осуществляться лишь на основании законов", — говорит ст. 18 австрийской конституции. Во многих странах структура правительства, количество министерств и численность оплачиваемых из бюджета правительственных служащих регулируется законом. Само собою это подразумевает, что высокопоставленные лица зависят в выборе своих подчиненных от того, как депутаты посмотрят на организацию и стоимость государственной администрации. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства, министров. Импичмент (США), конституционная ответственность (Польша) предусматривают выдвижение парламентского обвинения против высших должностных лиц.

В ряде стран парламент наделен правом решать вопрос о доверии, об ответственности правительства. В отдельных из них, например в Польше, недоверие может быть выражено как правительству, так и отдельному министру. Когда депутаты отказывают правительству в доверии, оно может быть уволено в отставку.

Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия — правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии.

Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение. Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии. Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.

Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1/3 депутатов поддерживает правительство, другая треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом, — ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия. Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента, — резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.

Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности правовой. Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения. Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках. Например, австрийский министр внутренних дел К.Блеха вынужден был уйти в отставку, поскольку его обвинили в дружбе с венским кондитером У.Прокшем, причастным к страховым махинациям369.

____________________

369Тосуян С. Устали от компромиссов//Известия. 1990, 1 февраля.

Итак, правительство зависит от парламента в тех странах, где он существует, и тем более в государствах с парламентской формой правления. Однако эта зависимость не бывает односторонней. Влияние правительства на парламент также весомо.

Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом. Государственное право многих стран упрощает прохождение правительственных законопроектов, законодательную инициативу депутатов ограничивает. Например, законопредложение депутата, предусматривающее сокращение государственных доходов или увеличение расходов, поправки к проектам бюджета или законов о налогообложении рассматриваются только при условии, если автор предложения (поправки) одновременно укажет способ получения доходов из других источников или сокращения расходов.

В распоряжении правительства имеются методы саботажа бюджетных статей, которые не согласуются с его политикой. В англо-американском мире на этот счет применяется специальный термин — "импаундмент". Он означает отказ правительства тратить деньги, отпущенные бюджетом. Из-за этого политические цели парламента, требующие финансовых затрат, остаются нереализованными. Надо добавить, что нередко статьи бюджета обозначают лишь общие цели расходов, оставляя правительству изрядный простор по своему усмотрению использовать государственные финансы. Существуют также "особые", "специальные", "секретные" и прочие фонды, бюджетные резервы на случай "непредвиденных" расходов. Ими правительство распоряжается с еще большей свободой.

Основные законы государств, особенно тех, что следуют французской традиции, а также дуалистических монархий закрепляют за правительством собственный круг полномочий, в пределы которых парламент вторгаться не имеет права. Акты, изданные правительством, его главой и министрами в пределах собственной компетенции, по существу, обладают юридическим верховенством, так как парламент не может заменить собой высший орган государственной администрации. Так, в парламентской республике Италии парламент, получив от Счетной палаты декрет правительства, зарегистрированный "с оговорками" (с выявленными нарушениями), не вправе отменить этот декрет, а может только порекомендовать Совету министров исправить нарушения.

В ряде стран главам государств и правительств доступны способы воспрепятствовать парламентскому вмешательству в административную компетенцию. К их числу относятся предварительная экспертиза законопроектов в государственном совете, контроль за конституционностью актов парламента. Например, по закону о Конституционном трибунале правительство Польши и отдельные министры вправе оспорить акты, принятые Сеймом. Замысел V Французской республики совершенно откровенно предполагал, что одной из основных функций Конституционного совета будет сдерживание парламента от вмешательства в "регламентарную" власть.

Внешняя политика, проводимая правительством, зависит от парламента. Однако и здесь зависимость не является полной. Межправительственные соглашения, в отличие от международных договоров, обычно не требуют ратификации. Даже если парламент отказывает в ратификации международного договора, правительство может фактически следовать его положениям.

Парламент влияет на правительственные назначения, однако это влияние не всегда весомо. В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет; в других — утверждают только премьер-министра, который сам подбирает себе команду; в третьих — от депутатов требуется только формально согласиться с назначением министров; а в четвертых - глава государства вообще не запрашивает согласия парламента и назначает министров самостоятельно.

Недоверие, выражаемое парламентом правительству, чревато негативными последствиями и для "недоверчивых" депутатов. Если парламент только тем и занимается, что критикует правительство, то его досрочный роспуск и переизбрание становятся более чем вероятными.

В основных законах государств встречается правило "конструктивного вотума". Он означает, что, выражая недоверие правительственной программе или законопроекту, парламент должен делом доказать их несостоятельность, то есть предложить альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра и выдвинуть новую политическую программу. В противном случае парламент распускается, а прежнее правительство остается у власти до созыва законодательного органа в новом, более "сговорчивом" составе.

Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании — не менее 10%, в Португалии — 1/4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство может проводить "разъяснительную" работу среди депутатов, призывать их к партийной дисциплине, обещать парламентариям выгоды в обмен на их поддержку.